602 2018 156

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

tribunalcantonal@fr.ch

www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2018 156

602 2018 157

Arrêt du 26 septembre 2019

IIe Cour administrative

Composition

Président :

Christian Pfammatter

Juges :

Johannes Frölicher, Yann Hofmann

Greffière-rapporteure :

Vanessa Thalmann

Parties

A.________

et

B.________,

C.________

et

D.________,

E.________ et F.________, recourants,

tous représentés par Me Alexandre Emery, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée,

G.________, intimé, représenté par Me Christian Delaloye, avocat

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire

pour une halle artisanale modulable

Recours du 14 décembre 2018 contre la décision du 13 novembre

2018

Tribunal cantonal TC

Page 2 de 14

considérant en fait

A.

G.________ a déposé une demande de permis de construire pour une halle artisanale

modulable avec un appartement de gardiennage sur l'article hhh du Registre foncier (RF) de la

Commune de I.________, secteur J.________. Cette parcelle se situe en zone d'activité I selon le

plan d'aménagement local (PAL).

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique dans la Feuille officielle (FO).

B.

Le projet a suscité des oppositions de la part de A.________ et B.________, C.________ et

D.________, E.________ et F.________.

Le 22 mai 2018, la Commune de I.________ a émis un préavis favorable avec conditions,

demandant notamment que l'affectation de chaque module de la halle fasse l'objet d'une

procédure d'autorisation complémentaire.

Suite à la consultation des services de l'Etat concernés et à la production de nouveaux plans –

notamment concernant les infrastructures sanitaires et l'emplacement des installations techniques

qui ont été déplacées au nord du bâtiment –, le Service des constructions et de l'aménagement

(SeCA) a rendu, le 24 septembre 2018, un préavis de synthèse favorable en se fondant sur les

avis des autres services spécialisés.

C.

Par décision du 13 novembre 2018, le Lieutenant de Préfet de la Broye a rejeté ou déclaré

irrecevables les oppositions. Il a considéré qu'il ne lui incombait pas de refuser l'application de la

réglementation communale relative aux affectations des zones et a constaté que le projet était

conforme à celle-ci, notamment en ce qui concerne la hauteur admise dans cette zone – qui a été

déterminée correctement par rapport au terrain naturel – et l'emplacement des installations

techniques, qui ont été déplacées sur la façade nord. En outre, il a relevé que le permis de

construire contenait des conditions spécifiques, notamment l'obligation de procéder à une

procédure d'autorisation complémentaire lorsque l'activité qui y sera exercée sera connue

concrètement, ce qui permettra de contrôler la légalité de celle-ci, notamment en ce qui concerne

les nuisances sonores. Il s'est de plus référé à l'avis du Service de la mobilité (SMo), selon lequel

le trafic moyen généré par l'arrivée de la construction projetée sera d'environ 60 véhicules / jour,

volume aisément supportable par la route d'accès dont le gabarit est spécialement conçu pour

desservir ce type de zone. Finalement, il a constaté qu'il revenait à la commune de prévoir

l'équipement de base et que, s'agissant des eaux claires en particulier, le projet avait fait l'objet

d'un examen de la part du Service de l'environnement (SEn); il a ajouté que des mesures de

rétention étaient prévues, de sorte que les griefs liés à l'insuffisance de la canalisation n'étaient

pas pertinents.

Par décision du même jour, le lieutenant de préfet a délivré le permis de construire sollicité selon

les plans modifiés datés des 20 août et 25 octobre 2018, sous réserve du droit des tiers, en

particulier relevant du droit privé, et de l'observation stricte des plans et des conditions des préavis

communaux et cantonaux. Il a notamment précisé ce qui suit (cf. ch. 11 du permis de construire):

"Compte tenu de la jurisprudence en la matière, toute utilisation des unités de la halle artisanale modulable à

édifier sur l'article hhh RF fera l'objet d'une procédure d'autorisation complémentaire spécifiant la nature de

l'activité qui y sera exercée et les éventuelles modifications et/ou adaptations du bâtiment nécessaires pour

accueillir cette activité, selon la procédure simplifiée ou ordinaire en fonction de l'activité concernée. En cela,

l'Autorité de céans fait sienne la condition du préavis communal.

Tribunal cantonal TC

Page 3 de 14

Le nombre de places de stationnement nécessaire à chaque unité louée sera examiné et défini dans le

cadre de la demande que le requérant soumettra au Conseil communal de I.________ et à l'Autorité

préfectorale.

Sous réserve d'une éventuelle autorisation anticipée en application des art. 144 LATeC et 99 ReLATeC, tout

aménagement, toute utilisation et toute occupation de l'une des unités de la halle artisanale projetée sont

interdites avant l'obtention de l'autorisation complémentaire, ce pour chaque unité.

Si la construction du bâtiment ne se réalise pas en une seule étape, le requérant devra préciser le nombre

d'unités réalisés par étape. Cas échéant, chaque unité devra faire l'objet d'un certificat de conformité

propre."

D.

Par mémoire du 14 décembre 2018, les opposants A.________ et B.________, C.________

et D.________, E.________ et F.________ ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunal

cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à leur annulation et, principalement, au rejet

de la demande de permis de construire ou, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité

intimée pour instruction complémentaire.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que la construction projetée dépasse la

hauteur maximale autorisée, laquelle doit s'établir à partir du terrain naturel. Or, ils soutiennent que

l'important remblayage effectué en 2009 sur la parcelle a modifié le profil du terrain naturel et que

le requérant a fixé arbitrairement et de façon incohérente le niveau du terrain naturel, de sorte

qu'ils demandent qu'un géomètre soit mandaté afin de déterminer le terrain naturel préexistant et

l'élévation du bâtiment prévue par rapport à celui-ci. En outre, ils soulignent que le requérant a

omis de produire une étude de façades comportant les constructions voisines existantes, comme

prescrit par le règlement communal d'urbanisme (RCU). Ils critiquent par ailleurs le fait que

l'affectation concrète du projet de construction n'est pas connue. Ils estiment que l'un des buts de

la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) est d'éloigner les affectations

bruyantes et polluantes des zones d'habitation et que celui-ci est compromis par le projet contesté,

lequel est implanté à seulement 10 m de la zone résidentielle à faible densité et est muni

d'ouvertures du côté des habitations. Les recourants sont d'avis qu'il ne faut pas considérer une

halle vide et non utilisée dans la détermination des immissions de bruit à venir, mais bien une halle

en activité et bruyante avec un trafic important par rapport à la petitesse du village. Ils soulignent

que cette analyse n'a pas été effectuée par le SEn dont l'avis doit par conséquent être complété

par une étude de bruit. Pour les mêmes motifs, ils estiment qu'il y a lieu de procéder à une étude

de trafic, celui-ci ayant été – à leur avis – minimisé par l'autorité. Selon eux, il est erroné d'affirmer

que le gabarit de la route d'accès est spécialement conçu pour desservir ce type de zone d'activité

et, par conséquent, il y a lieu d'obliger le constructeur à prévoir l'accès à la parcelle par le nord et à

réduire le nombre de places de parc. Enfin, ils soutiennent que le raccordement aux canalisations

est insuffisant; ils en veulent pour preuve que certaines caves de leurs habitations sont

régulièrement inondées.

Les recourants demandent en outre l'octroi de l'effet suspensif à leur recours (602 2018 157).

E.

Par mesure provisionnelle urgente du 19 décembre 2018, le Juge délégué à l'instruction a

interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif

(602 2018 159).

F.

Le 21 janvier 2019, la Commune de I.________ indique qu'elle n'a pas de remarques à

formuler et renvoie à son préavis du 22 mai 2018.

Tribunal cantonal TC

Page 4 de 14

Le 5 février 2019, le lieutenant de préfet propose le rejet du recours en renvoyant aux considérants

des décisions attaquées qui se fondent sur l'ensemble des préavis des services spécialisés, tous

favorables.

Dans ses observations du 11 mars 2019, l'intimé constructeur conclut, sous suite de frais et

dépens, au rejet du recours et de la requête d'octroi de l'effet suspensif. Il conteste la critique selon

laquelle le terrain naturel n'a pas été déterminé de manière correcte. S'agissant de la hauteur, il

renvoie à l'avis du service spécialisé et aux plans du dossier. Il soutient que la vue n'est pas

protégée outre que par les dispositions du RCU relatives à la constructibilité, toutes respectées par

son projet. Selon lui, contrairement à ce que les recourants soutiennent, la mise en œuvre d'une

procédure d'autorisation complémentaire permet d'appliquer le principe de prévention puisqu'une

autorisation devra être requise à chaque fois qu'une nouvelle affectation précise sera donnée à

une unité de la halle. En ce qui concerne les émissions de bruit, le constructeur souligne que

l'emplacement du système de chauffage a été déplacé au nord du bâtiment, soit à une distance

encore plus élevée des fonds des recourants. Il précise que les bruits liés à des exploitations

futures feront l'objet d'un contrôle dans le cadre de la procédure ultérieure d'autorisation. Pour

l'aspect de la sécurité routière, il renvoie à l'avis du service spécialisé confirmant la conformité du

projet aux dispositions applicables. Finalement, il indique que l'affectation du territoire ne saurait

être rediscutée dans le cadre d'une procédure d'octroi de permis de construire. Il ajoute au

demeurant que l'entretien et l'amélioration de l'équipement de base sont du ressort de la commune

et non du requérant du permis de construire.

Sur invitation du Juge délégué à l'instruction, le SeCA s'est déterminé le 24 juillet 2019. Il relève en

particulier que, sur les plans complémentaires, la représentation graphique du terrain naturel

existant est certes erronée. Cela étant, il explique que la ligne rouge intitulée "terrain naturel avant

dépôt de terre" demeure la ligne faisant foi pour la détermination du terrain naturel d'origine sur la

parcelle en question, lequel correspond au terrain d'origine avant 2009 et demeure le même que

celui inscrit sur les premiers plans. De l'avis du service spécialisé, la situation s'avère dès lors

claire. Il expose ainsi que la hauteur totale est de 9.20 m et que, même si le terrain naturel devait

être considéré comme le terrain aménagé, la hauteur totale resterait en-dessous des 10 m

autorisés (9.65 m et 9.80 m selon les premiers plans, respectivement, les plans complémentaires),

de sorte que le projet respecte les distances aux limites applicables dans la zone concernée.

S'agissant de l'étude de façades comportant les constructions voisines existantes, le SeCA

souligne qu'aucune disposition légale n'impose pareille étude et que le dossier contenait toutes les

pièces nécessaires permettant aux services d'émettre leur préavis; il estime que la mention de

l'étude de façades dans le RCU s'inscrit dans le cadre d'un examen préalable, facultatif, et qu'elle

n'est pas contraignante pour le SeCA notamment. En outre, le SeCA a joint à sa détermination les

prises de position du SEn du 28 mai 2019 et du SMo du 3 juillet 2019.

Le 4 septembre 2019, la commune – sur requête du Juge délégué à l'instruction – produit un

rapport technique de la société K.________ SA du 3 septembre 2019 relative à la capacité des

infrastructures communales pour l’évacuation des eaux.

G.

Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs

conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la

solution du litige.

Tribunal cantonal TC

Page 5 de 14

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits – par des voisins dont les oppositions avaient été

rejetées ou déclarées irrecevables, et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps

utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai

1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Le Lieutenant de Préfet de la Broye a estimé que A.________ et B.________ ainsi que

C.________ et D.________ n'avaient pas un intérêt digne de protection à interjeter une opposition

contre le projet litigieux et n'est pas entré en matière sur leur opposition.

2.1.

L'intérêt à interjeter une opposition consiste dans l'utilité pratique que l'admission de celle-ci

apporterait à l'opposant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale,

matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait.

Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir

(ATF 136 II 281 consid. 2.3.1; 121 II 171 consid. 2b). Cette qualité peut être reconnue même en

l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare l'immeuble d'un

opposant de la construction litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b et la jurisprudence citée). Le

critère de la distance n'est pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que

l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations,

lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces

derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3; 136 II 281

consid. 2.3.1). Tant le propriétaire que le titulaire d'un droit réel restreint ou d'un droit obligationnel,

comme l'usufruitier, le locataire ou le fermier, ont par ailleurs la qualité pour recourir (ZEN-

RUFFINEN, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace, in: Tanquerel/Bellanger,

Les tiers dans la procédure administrative, 2004, p. 185 et les réf.).

Lorsque des immissions de nature purement idéale ou immatérielle (soit essentiellement les

atteintes portées à la vue ou au bien-être, mais également le caractère inesthétique d'une

construction à la condition qu'elle soit bien visible depuis le fonds du recourant) sont invoquées,

les conditions de la qualité pour recourir doivent être remplies de manière plus stricte que pour les

immissions matérielles (ATF 112 Ib 154 consid. 3; arrêt TF 1C_343/2014 du 21 juillet 2014

consid. 2.5). Les immissions ou les risques justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes

doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a

précisément voulu exclure (ATF 121 II 176 consid. 3a; arrêts du TF 1A.47/2002 du 16 avril 2002

consid. 3.5; 1A.98/1994 du 28 mars 1995 consid. 2c, in ZBl 96/1995 p. 527). Plus le voisinage est

éloigné plus l'immission doit être intensive (ZEN-RUFFINEN, La qualité pour recourir des tiers dans

la gestion de l'espace, p. 184-185).

Par ailleurs, la proximité géographique avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule à conférer la

qualité pour recourir. Comme déjà exposé, le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de

l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché

dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la

Tribunal cantonal TC

Page 6 de 14

collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire dont il a déjà été question (ATF 137

II 30 consid. 2.2.3; ATAF 2012/23 consid. 2.3 et les réf. citées). Il peut se prévaloir de normes qui

ne sont pas destinées à le protéger si l'admission de son grief est susceptible de lui procurer un

avantage pratique (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1 et les réf. citées).

2.2.

Il ressort du dossier que les parcelles dont les époux précités sont locataires,

respectivement usufruitiers, sont à distance de vue du bâtiment projeté. Seule la route communale

les sépare de la parcelle où s'implantera la nouvelle construction. Dans ces conditions, on peine à

voir comment on pourrait leur nier la qualité d'opposants. Indéniablement, ils seront touchés par

d'éventuelles immissions de bruit résultant de l'affectation du bâtiment ou par le trafic y relatif. Ils

sont de plus d'avis que le projet obstruera la vue qu'ils ont actuellement ou réduira l'ensoleillement

de leurs parcelles, ce qui justifie sans aucun doute qu'on examine leurs arguments.

Partant, tous les recourants ont manifestement qualité pour s'opposer au projet de construction et

c'est à tort que le lieutenant de préfet a déclaré irrecevables deux des oppositions. Il n'y a

cependant pas lieu de renvoyer les dossiers qui ont été liquidés par une décision d'irrecevabilité au

préfet pour que celui-ci entre en matière. En effet, les griefs matériels, identiques en l'espèce pour

tous les recourants de la présente procédure, sont tranchés dans le présent arrêt.

3.

3.1.

Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de

l'autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). Toutes les constructions conçues pour durer et qui ont un

lien étroit avec le sol doivent bénéficier d'un permis de construire (cf. art. 135 al. 1 de la loi

fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC;

RSF 710.1). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de locaux

(al. 2). La compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets

soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance

soumis à la procédure simplifiée (art. 139 al. 1 LATeC).

Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et des

règles de construction qui régissent celle-ci et garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité

des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit

à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater

que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF

1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).

La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de

propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du

droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente

ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la

compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre

solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêt TC FR

602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004).

3.2.

Sur le principe, un propriétaire n'a ainsi pas à construire à l'endroit qui convient le mieux à

son voisin. On ne saurait lui opposer – comme le soutiennent implicitement du moins les

recourants – leur intérêt privé au maintien en l'état des alentours de leurs propriétés,

respectivement des biens dont ils sont locataires ou usufruitiers. Si les recourants soutiennent que

Tribunal cantonal TC

Page 7 de 14

l'article hhh RF n'est pas constructible à l'endroit où doit s'implanter le projet litigieux, cela doit

ressortir des dispositions régissant la zone et ne saurait se fonder sur de seules considérations

historiques, liées aux motifs qui avaient conduit à la mise en zone de cette parcelle. Partant, même

si, à cette époque, l'intention était de laisser libre de construction la partie sud de la parcelle

article hhh RF et si l'entreprise L.________ SA n'a dans les faits pas utilisé cette partie, cela ne

change rien au fait que la constructibilité est, à ce jour, définie par les règles de la LATeC, du

règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire

et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), de l'affectation de la zone fixée dans le PAL, des

dispositions du RCU y afférentes, ainsi que d'autres lois spéciales. Or, en l'espèce, la

réglementation ne prévoit aucune restriction de construction particulière, tels qu'un périmètre

d'implantation, des distances aux limites augmentées ou une zone tampon inconstructible. Bien au

contraire, il ressort de l'art. 12d ch. 9 RCU que "le sud de la parcelle sera aménagé de telle sorte

que les valeurs de planification soient respectées", ce qui indique plutôt que la volonté était de

permettre des constructions également sur cette partie de la parcelle. Aussi, c'est au moment où la

parcelle a été mise en zone que les recourants auraient dû intervenir pour sauvegarder leurs

intérêts, notamment pour obtenir de telles mesures protectrices ou pour empêcher la création

d'une zone d'activité à proximité de la zone résidentielle. Dans ces circonstances, la production du

dossier d'approbation de la mise en zone de la parcelle hhh RF en 2007 – telle que requise par les

recourants – s'avère inutile. En effet, la sécurité du droit ne permettrait quoi qu'il en soit pas

d'opposer à un propriétaire des restrictions de construction qui ne ressortent pas clairement des

prescriptions en vigueur.

3.3.

On précisera encore que les recourants ne font valoir aucun argument qui justifierait en

l'occurrence de procéder à un contrôle incident du PAL ou du RCU. Une planification à caractère

décisionnel peut exceptionnellement être attaquée après son adoption, à l'occasion d'un cas

d'application par exemple dans des situations où le propriétaire en cause ne pouvait pas percevoir

clairement, lors de l'adoption du plan, les restrictions de propriété qui lui étaient imposées, où il ne

disposait d'aucun moyen de défense et où depuis l'adoption du plan, les circonstances se sont

modifiées à un point tel que l'intérêt public au maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu (cf.

TANQUEREL, Commentaire LAT, 2010, art. 21 n. 26 et les arrêts cités). Ces conditions ne sont pas

satisfaites en la présente occurrence. Il ne suffit pas d'avancer que le besoin d'une telle halle

modulable ne serait pas prouvé en se basant sur de simples spéculations ou que la LAT exige

d'une manière générale qu'une zone résidentielle ne doive pas être exposée au bruit en

provenance d'une zone d'activité.

4.

4.1.

Toute construction ou installation doit être conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2

let. a LAT). Partant, la conformité de l'aménagement à la zone est la première condition à remplir

pour l'obtention d'une autorisation ordinaire de construire (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT,

Aménagement du territoire, construction expropriation, 2001, p. 227).

4.2.

L'article hhh RF se situe en zone d'activité I du PAL de la Commune de I.________,

secteur J.________.

Selon l'art. 12d RCU, cette zone est destinée aux activités artisanales et aux bureaux. Un

logement de gardiennage peut être autorisé. Le secteur est soumis au degré de sensibilité au

bruit III. La hauteur est limitée à 10 m. La distance à la limite de la parcelle est de la moitié de la

hauteur, mais au minimum de quatre mètres. Les installations techniques extérieures (chauffage,

ventilation, compresseurs, etc.) seront dirigées vers le nord, de manière à préserver les habitations

Tribunal cantonal TC

Page 8 de 14

voisines. Le sud de la parcelle sera aménagé de telle sorte que les valeurs de planification soient

respectées. Les projets s'intégreront à l'espace et au construit environnants. Les études de

façades comporteront les éventuelles constructions voisines existantes ou mises à l'enquête.

4.3.

En l'espèce, la contestation porte sur la construction d'une halle artisanale modulable

comprenant sept box sur l'article hhh RF.

Le permis de construire requis a été octroyé à l'intimé, sous réserve du droit des tiers – en

particulier relevant du droit privé –, de l'observation stricte des plans et des conditions figurant

dans les préavis des autorités consultées, ainsi que du respect des conditions citées dans le

permis, notamment quant à l'obligation de disposer d'une autorisation complémentaire pour les

utilisations futures des box.

Le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de se prononcer au sujet d'une halle artisanale et

industrielle modulable et a considéré qu'il est licite de construire l'enveloppe du bâtiment et de

contrôler dans un deuxième temps si l'affectation concrète d'un ou de plusieurs box est conforme à

la législation (cf. arrêt TC FR 602 2012 110 du 26 février 2014).

En effet, les locaux dont l'affectation n'est actuellement pas connue devront, en temps voulu, faire

l'objet d'une demande de permis de construire complémentaire (voir dans ce sens RDAF 1991

p. 83 s.). Ce n'est que lorsque l'affectation des locaux sera connue qu'il sera possible d'examiner si

les normes du droit de la construction sont respectées pour l'ensemble de la halle (par exemple

concernant la protection contre le bruit ou les places de stationnement). L'obligation de déposer

une demande de permis de construire (complémentaire) vise donc à s'assurer de la conformité de

l'ouvrage au droit public et constitue le moyen d'y parvenir. On ne voit pas dans quelle mesure cela

consisterait – comme le soutiennent les recourants – en une manière de procéder par réaction

plutôt que par prévention qui serait contraire à l'esprit et aux buts de l'aménagement du territoire

repris dans la loi fédérale. Même si la LAT préconise que les affectations bruyantes et polluantes

soient éloignées des zones d'habitation, elle n'exclut pas que des zones d'activité se situent à

proximité de zones résidentielles. La protection contre le bruit est assurée dans ces cas par les

valeurs limites applicables pour les différentes zones. Certes, la non-réalisation de la construction

constituerait la meilleure prévention contre le bruit, mais le principe de prévention n'a pas pour

conséquence d'imposer l'interdiction d'un projet conforme à la zone et aux dispositions

applicables. Pour le reste, il est encore renvoyé à ce qui vient d'être exposé au considérant 2 ci-

dessus quant à l'obligation des propriétaires de s'attaquer à la planification locale réglant

précisément ces questions.

Il en découle également que les griefs des recourants liés au respect des limites relatives au bruit

seront examinés dans le contexte des aménagements futurs. Partant, il n'y a pas non plus lieu de

prendre des mesures à ce stade ou de déplacer l'implantation de l'immeuble ou encore d'interdire

toute ouverture du côté de la zone résidentielle ainsi que le souhaitent les recourants. Ces derniers

craignent certes que des mesures ultérieures les protégeant contre le bruit soient coûteuses; or,

cela n'empêchera pas que les autorités seront obligées d'imposer le respect des normes

applicables à la zone résidentielle voisine. De plus, le risque financier est à supporter par le

constructeur de la halle qui ne pourra, cas échéant, louer les modules qu'à un nombre réduit

d'entreprises, soit celles qui respecteront ces limites. Pour le reste, le caractère de la zone est

clairement défini comme artisanal et on ne voit ainsi pas pour quel motif les recourants pourraient

s'opposer à des activités artisanales à cet endroit. Des craintes que les limites d'immissions seront

dépassées ne sauraient suffire à interdire l'implantation de constructions conformes, sur leur

principe, à la zone. L'affirmation des recourants selon laquelle la pluie sur le toit de la halle

Tribunal cantonal TC

Page 9 de 14

consiste en une émission de bruit intolérable relève par ailleurs de la pure spéculation. Partant, il

ne se justifie pas de compléter le dossier à ce stade par une expertise relative au bruit telle que

souhaitée par les recourants. Enfin, s'agissant du nombre de places de parc – qui, selon les

recourants, devrait être diminué de moitié –, la Cour de céans constate que celui-ci fera l'objet des

autorisations ultérieures, comme l'a précisé le lieutenant de préfet au ch. 11 du permis (cf. pour le

tout, également la prise de position du SEn du 28 mai 2019).

5.

Les recourants font valoir que le projet n'est pas conforme à l'art. 12d RCU.

5.1.

En ce qui concerne l'emplacement des installations techniques, il y a lieu de soulever que

celles-ci ont été déplacées – sur demande du lieutenant de préfet – au nord du bâtiment afin de

respecter la prescription spéciale du RCU y relative (cf. art. 12d ch. 9). De nouveaux plans datés

du 25 octobre 2018 ont été versés au dossier le 26 octobre 2018 et font partie intégrante du

permis de construire.

Partant, sur la base du RCU, il ne se justifie pas d'exiger d'autres mesures.

5.2.

Selon les recourants, la hauteur du projet ne serait pas définie à compter du terrain naturel,

mais d'une manière très imprécise en raison du terrain aménagé lors de la construction voisine en

2009.

5.2.1. Pour la zone d'activité I, la Commune de I.________ a fixé la hauteur totale maximale des

bâtiments à 10 m.

Le ch. 5.1 de l'annexe à l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie

dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7) définit la hauteur totale comme la plus

grande hauteur entre le point le plus haut de la charpente du toit, mesurée à l'aplomb du terrain de

référence. Le ch. 1.1 de l'annexe à l'AIHC précise que le terrain de référence équivaut au terrain

naturel. S'il ne peut être déterminé en raison d'excavations et de remblais antérieurs, la référence

est le terrain naturel environnant. Pour des motifs liés à l'aménagement du territoire ou à

l'équipement, le terrain de référence peut être déterminé différemment dans le cadre d'une

procédure de planification ou d'autorisation de construire.

5.2.2. Le Tribunal constate que le lieutenant de préfet a répondu en détail à ce grief, déjà soulevé

en procédure d'opposition, au ch. 6 de sa décision sur opposition:

"D'emblée, l'Autorité de céans se doit d'insister sur le fait que ce point précis a fait l'objet d'un examen

approfondi tant par les Services cantonaux, notamment le SeCA, que par l'Autorité de céans. En effet, la

question du terrain de référence est primordiale tant pour le respect de la hauteur prévue par la

réglementation locale que l'application de l'art. 83 ReLATeC portant sur les longueurs augmentées.

Or, les plans présentés n'indiquaient pas de manière parfaitement explicite le terrain naturel d'origine du

terrain aménagé, avec remblai, visible actuellement sur place. Pour ce motif, l'Autorité de céans a requis un

complément de l'auteur des plans pour s'assurer que le terrain de référence pour le calcul de la hauteur est

bien le terrain naturel. Un rapport d'altitude établi le 9 octobre 2018 par l'ingénieur-géomètre a ainsi été

produit, levant tout doute sur cette question et démontrant sans équivoque le fait que la hauteur du bâtiment

est bien calculée depuis le terrain naturel et respecte les 10 m admissibles, permet d'exclure l'application de

l'art. 83 ReLATeC portant sur les hauteurs augmentées."

Dans leur recours, les recourants ne se réfèrent aucunement à cette motivation et n'expliquent pas

pour quelle raison les constatations de l'ingénieur-géomètre ou les plans corrigés du 25 octobre

Tribunal cantonal TC

Page 10 de 14

2018 relatifs au terrain naturel seraient erronés. Ils continuent d'arguer que le requérant n'aurait

pas correctement établi le niveau du sol naturel, en omettant en revanche de se référer aux

mesures d'instruction qui ont précisément été ordonnées pour éclaircir cet aspect, corrigeant le

niveau de référence d'altitude rez de 492.51 à 492.08. Partant, on peut sérieusement se poser la

question de savoir si ce grief est suffisamment motivé.

C'est en outre précisément sur cet aspect que le constructeur a été invité à compléter le dossier et

que le rapport "Altitudes" du 9 octobre 2018 de l'ingénieur-géomètre – chargé de mensurations

officielles – a été versé au dossier.

Il ressort des explications de l'ingénieur-géomètre du 9 octobre 2018 que le terrain naturel avant

remblai – qui est déterminant – a été estimé en se fondant sur une série de mesures et sur les

terrains environnants (dans les cultures, le long de la limite avec la parcelle mmm RF, et sur

l'accotement de la route communale le long de la limite Est de la parcelle). Sur cette base, le

lieutenant de préfet a constaté que la hauteur maximale de 10 m relative au terrain naturel est

respectée sans équivoque et le Tribunal ne voit pas de raison de se distancier de cette

appréciation, qui de plus est encore confirmée par le SeCA dans sa prise de position du 24 juillet

2019. On peine par ailleurs à voir ce que les recourants veulent tirer du fait que le niveau indiqué

sur les plans n'arriverait pas au niveau de la route communale, qui, selon les plans, se situe

d'ailleurs à différentes altitudes aux points d'intersection de la parcelle (entre 493.08 et 491.87 m).

On rappelle encore que le niveau de référence du rez-de-chaussée devra être fixé par le géomètre

officiel au début des travaux, la commune en ayant fait une condition.

Par conséquent, le grief relatif à un dépassement de la hauteur admise dans le secteur doit être

rejeté.

5.3.

Les recourants relèvent que le requérant a omis de produire une étude de façades

comportant les constructions voisines existantes, comme prescrit par l'art. 12d ch. 9 in fine RCU. Il

ressort de la décision que le lieutenant de préfet n'a pas traité ce motif.

Or, dans son préavis favorable avec conditions, la commune a exigé que les matériaux de façade

et toiture ainsi que les teintes soient choisis de manière à s'intégrer à l'espace construit

environnant; les propositions devront être soumises à l'approbation du Conseil communal comme

mentionné à l'art. 9 RCU. Il a également été précisé qu'avant d'entreprendre les aménagements

extérieurs, une séance sera organisée avec le responsable des constructions. L'arborisation sera

réalisée avec soin par des essences indigènes, la haie sera de type naturel à essences

plurispécifiques. Le plan d'arborisation sera soumis à l'approbation du Conseil communal.

Le but de l'art. 12d ch. 9 RCU consiste à assurer une bonne intégration des nouvelles

constructions dans le secteur. On peut certes regretter que l'étude de façade fasse défaut mais, au

vu des conditions formulées par la commune et mentionnées ci-dessus, on peut admettre que

cette construction, dont les dimensions sont reconnaissables sur les plans produits, peut être

admise en zone d'activité. En effet, le caractère artisanal de la zone définit déjà la typologie des

bâtiments qui s'y implanteront et le projet ne sort pas de celle-ci. De plus, la zone ne connaît pas

de protection spécifique. Finalement, la commue – à qui il incombe de veiller au respect de son

RCU – ne soulève aucun problème quant à l'intégration dans le site.

Dans ces conditions, on peut admettre que le permis a été octroyé sans que le dossier soit

complété par cette étude de façades.

Tribunal cantonal TC

Page 11 de 14

6.

Les recourants sont d'avis que le projet génère trop de trafic et nécessite la production d'une étude

y relative. Ils expliquent que la route de N.________, qui traverse le village de J.________ et qui

sera reliée au fonds de l'intimé, ne permet pas de croiser un camion et que les transports en

commun et le trafic agricole posent déjà des difficultés. Par ailleurs, les trottoirs sont – selon eux –

insuffisants pour garantir la sécurité des piétons. Pour éviter des problèmes liés au trafic, ils

exigent que l'accès soit imposé par le nord et que le nombre de places de parc soit réduit de

moitié.

6.1.

Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation de construire n'est délivrée que si le

terrain est équipé. A teneur de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi

d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles

il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie,

ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue

lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la

zone qu'elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a et les arrêts cités). Il faut aussi que la sécurité des

usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de

véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et

que l'accès des services de secours et de voirie soit assuré (arrêts TF 1C_221/ 2007 du 3 mars

2008 consid. 7.2; 1P.115/1992 du 6 mai 1993 consid. 4, in ZBl 95/1994 p. 89 et les références

citées). Les infrastructures doivent ainsi être adaptées aux possibilités de construire offertes par le

plan de zones. Un bien-fonds ne peut dès lors être considéré comme équipé, si, une fois construit

conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic

qui ne peut être absorbé par le réseau routier (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, 1981, n. 12 s. ad art. 19 LAT; EYMANN, Droit de l'équipement et

programme d'équipement, 1999, p. 9; JOMINI, in Commentaire de la Loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, 2010, n. 20 ad art. 19 LAT). Il en va de même si l'accroissement du

trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes dans le voisinage (ATF 119 Ib 480

consid. 6a; 116 Ib 159 consid. 6b). Les autorités communales et cantonales disposent en ce

domaine d'un important pouvoir d'appréciation, (ATF 121 I 65 consid. 3a in fine; 96 I 369

consid. 4).

La définition de l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une

jurisprudence constante dont il résulte en substance que la loi n'impose pas des voies d'accès

idéales. Il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit

praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des

voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien

qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de

gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les

prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des

conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des

constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la

circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (arrêts TC FR 602 2011

74 et 89 du 7 décembre 2012 consid. 3a et 602 2017 98 du 13 février 2018 consid. 6a; arrêts TC

VD AC.2009.0086 du 2 août 2010, AC.2008.0233 du 6 mai 2009 et AC.2002.0013 du

10 décembre 2002). La réalisation de la voie d'accès est juridiquement garantie lorsque le terrain

peut être raccordé à une route du domaine public ou à une route privée que les utilisateurs du

Tribunal cantonal TC

Page 12 de 14

bâtiment ont le droit d'emprunter (JOMINI, ad art. 19 LAT n° 23; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT,

p. 326 s.).

Selon l'art. 10a al. 2 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS

814.01), doivent faire l'objet d'une étude de l'impact sur l'environnement (étude d'impact) les

installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point que le respect des

dispositions en matière d'environnement ne pourra probablement être garanti que par des

mesures spécifiques au projet ou au site.

6.2.

En l'occurrence, aucun indice ne laisse supposer que l'on se trouverait en présence d'une

construction d'une taille qui nécessiterait une étude d'impact sur l'environnement relative aux

mouvements de véhicules. En effet, il y a lieu de se référer au préavis du SMo du 8 juin 2018 ainsi

qu’à sa détermination du 3 juillet 2019 qui retiennent que le projet de construction génère un faible

trafic.

Il ressort de ce préavis que le trafic moyen généré par le projet est d'environ 60 véhicules et d'un

poids lourd par jour. Ce service confirme également que l'accès prévu est conforme au type de la

zone et aux normes VSS. Il est de plus souligné que l'accès à la parcelle peut se faire par le sud et

par le nord, de sorte que l'utilisation de la traversée du village n'est pas l'unique possibilité pour

accéder à la halle. Partant, le trafic généré n'est pas concentré sur la traversée du village.

Même si l'analyse du SMo est imprégnée d'incertitude en raison du fait que l'utilisation des box

n'est pas définie pour l'instant, ses conclusions sont plausibles et l'emportent clairement sur les

scénarios exposés par les recourants. En effet, ceux-ci se limitent à invoquer une augmentation de

trafic et des problèmes liés à la sécurité routière et au croisement des véhicules. Ils n'expliquent

cependant pas en quoi les normes applicables en la matière ne seraient selon eux pas respectées.

Or, aucun élément au dossier ne permet de se distancier de l'appréciation faite par le service

spécialisé, qui avait précisément pour mission d'examiner le cas sous l'angle de l'aspect

sécuritaire et au vu de la situation concrète, notamment aussi quant au débouché sur la route. Les

constatations faites dans son préavis ont de plus été explicitement confirmées dans une nouvelle

analyse produite le 3 juillet 2019 dans le cadre des mesures d’instruction. Si, malgré le constat du

SMo, les recourants craignent que la fluidité du trafic soit gênée, il convient de renvoyer à la

jurisprudence relative à la condition d'un accès routier adapté à l'utilisation, qui précise que la

circulation peut devenir moins aisée et qu'elle peut exiger des usagers une prudence accrue, ce

qui de plus en l’espèce ne serait le cas que pour une petite partie du tronçon (cf. détermination du

SMo du 3 juillet 2019). Finalement, la configuration de la parcelle voisine – pour laquelle la

commune aurait exigé la sortie sur le chemin de dévestiture – est différente de celle de l'intimé; en

effet, celle-ci n'est pas longée par un chemin de dévestiture qui lui-même se raccorde à la route

communale, mais uniquement par cette dernière.

7.

De l'avis des recourants, les canalisations sont sous-dimensionnées et ne permettent pas de

raccorder le bâtiment projeté litigieux. Preuve en est selon eux le fait que certaines des caves de

leurs habitations sont régulièrement inondées en cas de pluies.

7.1.

Comme mentionné au consid. 6.1, le raccordement au système d'évacuation des eaux

usées est une condition à l'octroi du permis de construire (cf. art. 19 al. 1 LAT). Selon l'art. 19 al. 2

LAT, les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le

programme d'équipement, si nécessaire de manière échelonnée. Le droit cantonal règle la

participation financière des propriétaires fonciers.

Tribunal cantonal TC

Page 13 de 14

7.2.

Dans la présente occurrence, les infrastructures communales nécessaires à l’évacuation

des eaux pour le secteur sont présentes et la construction projetée y sera raccordée. Pour le

dimensionnement de ces infrastructures, la commune a – d’une manière générale – dû tenir

compte de la surface de la zone à bâtir. En l’espèce, un ouvrage de rétention permet de réguler les

écoulements d’eaux des surfaces raccordées de la parcelle par temps de pluie. Dès lors, la Cour

de céans peut admettre que le terrain litigieux est suffisamment desservi par deux canalisations –

une pour les eaux claires et l'autre pour les eaux usées – auxquelles il est possible de se

raccorder et retenir que le terrain est équipé au sens de l’art. 19 LAT. Il ressort en particulier de la

détermination du SEn du 28 mai 2019 que ce service ne confirme pas que la nouvelle construction

accroît les problèmes auxquels font référence les recourants. La commune – responsable de la

mise à disposition de l’équipement de base – n’a pas non plus relevé un problème quant à cet

aspect. Au contraire, sur demande du Tribunal, elle a produit, le 4 septembre 2019, un rapport

technique de la société K.________ SA du 3 septembre 2019, duquel il ressort – plans et calculs

par rapport au dimensionnement des tuyaux à l’appui – que la construction projetée peut être

raccordée sans problème au système de canalisation existant. Il est notamment fait référence au

calcul de dimensionnement du bassin de rétention qui se fait en fonction des surfaces dures sur le

toit et de revêtement sur le sol. Cette analyse repose de plus sur la norme suisse SN 592 000

"Evacuation des eaux des biens-fonds" (édition 2012), la directive VSA "Evacuation des eaux

pluviales" (édition 2002, mise à jour 2008) et les instructions pratiques pour la protection des eaux

souterraines (OFEV, édition 2004), de sorte que le Tribunal ne voit aucune raison de s’en

distancier.

Partant, ce grief doit également être rejeté.

8.

Les recourants ont enfin requis la tenue d'une inspection des lieux.

La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à

l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont

encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF

130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour de céans considère qu'une inspection des lieux

est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier – en particulier les

plans – permettent parfaitement de comprendre les travaux envisagés ainsi que la situation des

immeubles concernés.

9.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.

Les décisions du Lieutenant de Préfet du district de la Broye du 13 novembre 2018 statuant sur les

oppositions et octroyant le permis de construire sont confirmées, en précisant que le dispositif de

la décision sur opposition doit être modifié en ce sens que les oppositions sont toutes rejetées.

L'affaire étant jugée au fond, la demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2018 157) devient sans

objet.

10.

10.1.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge des recourants qui

succombent – solidairement entre eux –, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les

Tribunal cantonal TC

Page 14 de 14

art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en

matière de juridiction administrative (RSF 150.12).

10.2.

Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses

intérêts, l'intimé a droit à une indemnité de partie. Sur la base de la liste de frais produite par son

mandataire, celle-ci est arrêtée à CHF 2'583.85 (honoraires et débours: CHF 2'399.10; TVA 7.7%:

CHF 184.75). Elle est solidairement mise à la charge des recourants, qui s'en acquitteront

directement auprès du mandataire de l'intimé (art. 137, 140 et 141 CPJA).

la Cour arrête :

I.

Le recours (602 2018 156) est rejeté.

Partant, les décisions du Lieutenant de Préfet du district de la Broye du 13 novembre 2018

statuant sur les oppositions et octroyant le permis de construire sont confirmées, étant

précisé que le dispositif de la décision sur opposition doit être modifié en ce sens que les

oppositions sont toutes rejetées.

II.

La requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2018 157), devenue sans objet, est rayée du

rôle.

III.

Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont solidairement mis à la charge des

recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.

IV.

Un montant de CHF 2'583.85 (dont CHF 184.75 au titre de la TVA), à verser à

Me Christian Delaloye à titre d'indemnité de partie, est solidairement mis à la charge des

recourants.

V.

Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai,

faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision

est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 26 septembre 2019/jfr/vth

Le Président :

La Greffière-rapporteure :