Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen
Erwägungen (8 Absätze)
E. 1 a) Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). La recourante, opposante lors de la procédure d'autorisation et propriétaire de l'article lll RF (anciennement article mmm RF, alors directement voisin de l'ancien article ggg RF sur lequel sera implantée la porcherie), est particulièrement touchée par les décisions attaquées, qui octroient l'autorisation d'y construire une porcherie, et a un intérêt digne de protection à leur annulation ou leur modification (art. 76 let. a CPJA). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. b) En vertu de l'art. 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le Tribunal cantonal examinera la présente cause avec un libre pouvoir d'examen. La Cour de céans se prononcera dès lors sur les griefs de violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, et de constatation inexacte ou incomplète des faits. Les questions d'opportunité ne se posent pas en l'espèce (cf. ATF 119 Ia 321 consid. 5; 116 Ia 440 consid. 4b; 114 Ia 119 consid. 4c/ca, 236/237 consid. 2b, 248 consid. 2b; cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, ad art. 33, ch. 28-30).
E. 2 La recourante se plaint tout d'abord de n'avoir eu connaissance de l'autorisation spéciale de la DAEC du 31 juillet 2015 qu'au moment de la notification de la décision sur opposition du préfet du 21 décembre 2015. Sur ce point, il sied de rappeler qu'aux termes de l'art. 136 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), les constructions et
Tribunal cantonal TC Page 5 de 13 installations sises hors de la zone à bâtir sont soumises à une autorisation spéciale de la DAEC, délivrée lors de la procédure de permis de construire. Selon l'art. 1 al. 1 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lorsqu’un projet de planification ou de construction nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, l’autorité compétente pour rendre la décision principale est chargée de la coordination des procédures. L'art. 1 al. 4 ReLATeC dispose que les autres décisions rendues dans le cours de la procédure sont notifiées simultanément à la décision principale. Aussi, l'autorisation spéciale délivrée par la DAEC constitue une décision préalable qui, en vertu du principe de coordination, doit être notifiée simultanément à la décision principale sur la demande de permis de construire.
E. 3 Le requérant effectue une enquête préliminaire afin de préparer le rapport. Les résultats de cette enquête sont réputés rapport d'impact lorsque l'enquête préliminaire a démontré tous les effets du projet sur l'environnement ainsi que les mesures de protection nécessaires.
E. 4 let. a OAT (qui reprend la condition posée à l'art. 16a al. 1 LAT) entend limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation agricole ou viticole afin de garantir que la zone agricole demeure une zone non constructible. La nécessité de nouvelles constructions s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et des nécessités de l'exploitation (arrêts TF 1C_22/2012 du 30 août 2012; 1C_27/2008 du 25 juin 2008 consid. 2.3). Aussi, le fait qu'une activité agricole remplisse les conditions énoncées aux art. 16 et 16a LAT ne signifie pas encore qu'une autorisation ordinaire de construire une nouvelle installation servant à l'exploitation agricole doive nécessairement être délivrée. L'autorité compétente doit examiner encore si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux existants. Si tel n'est pas le cas, elle doit vérifier d'une part que la nouvelle construction correspond à l'utilisation envisagée et aux besoins de l'exploitation et d'autre part qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation du nouveau bâtiment à l'endroit prévu (ATF 129 II 413 consid. 3.2; 125 II 278 consid. 3a; 123 II 499 consid. 3b/cc).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 13 Le critère de la nécessité exprimé aux art. 16a al. 1 LAT et 34 al. 4 let. a OAT signifie en effet que les constructions doivent être adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 132 II 10 consid. 2.4). Aussi, lorsqu'un bâtiment existant ne peut plus accueillir une activité nécessaire à l'exploitation agricole, il faut examiner si le nouveau bâtiment projeté peut être érigé à l'emplacement de l'ancien, pour éviter d'accaparer plus encore le territoire agricole. Si cela n'est pas possible, il convient d'examiner, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire relative au nouveau bâtiment, si l'emprise sur le paysage ne peut pas être minimisée par la démolition du bâtiment désormais inutile à l'exploitation (arrêts TF 1C_647/2012 du 3 septembre 2014 consid. 9; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4.2; 1C_565/2008 du 19 juin 2009 consid. 5.5). En principe (sous réserve par exemple de la conservation d'un bâtiment digne de protection, du principe de proportionnalité ou de nouveaux besoins prévisibles), le volume total des bâtiments d'une exploitation agricole ne doit pas excéder ce que les besoins de celle-ci nécessitent (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc; arrêts TF 1C_647/2012 du 3 septembre 2014 consid. 9; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4.2; 1C_565/2008 du 19 juin 2009 consid. 5.5). bb) En ce qui concerne l'emplacement d'une construction agricole, le droit fédéral n'exige en principe pas l'étude de variantes; en effet, lorsque le dossier mentionne plusieurs solutions ou variantes, un tribunal n'a pas à examiner laquelle de ces solutions est la meilleure, mais doit au contraire vérifier si le projet approuvé au terme de la pesée des intérêts est conforme au droit fédéral (arrêts TF 1A.213/2005 du 27 mars 2006 consid. 3.1; 1A.177/2003 du 22 octobre 2003 consid. 3; ATF 129 I 337 consid. 4.1; 125 II 643 consid. 4a). Le Tribunal fédéral a toutefois précisé, dans sa jurisprudence postérieure, que le requérant ne disposait pas pour autant d'un libre choix absolu du lieu d'implantation, même si les normes légales et réglementaires – notamment les distances aux limites – étaient respectées (arrêt TF 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.2). Il découle de l'art. 34 al. 4 let. b OAT que le requérant doit démontrer un intérêt digne de protection à implanter la construction ou l'installation à l'endroit prévu; l'autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction litigieuse se justifie à cet endroit et si aucune autre implantation plus favorable n'est envisageable au terme d'une pesée des intérêts en présence (cf. arrêts TF 1C_892/2013 du 1er avril 2015 consid. 3.1; 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.1; 1A.213/2005 du 27 mars 2006 consid. 3.1; 1A.86/2001 du 21 mai 2002 consid. 4.3, in RDAF 2003 I 234; SCHEUCHZER, La construction agricole en zone agricole, 1992, p. 133 s.). Cette pesée des intérêts est une question de droit, ou d'exercice du pouvoir d'appréciation (arrêt TF 1A.213/2005 du 23 mars 2006 consid. 3.1). En outre, l'intérêt d'éviter la dispersion des constructions doit s'analyser en relation avec l'objectif d'une délimitation claire des zones constructibles, mais il ne vise pas à accoler les constructions agricoles aux zones à bâtir; autrement dit, il s'agit de regrouper les constructions agricoles entre elles et non pas de les implanter à proximité immédiate des villes et des villages (arrêt TF 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.3). En général, les bâtiments servant au développement interne devront se situer à proximité immédiate des bâtiments d'exploitation existants (Office fédéral du développement territorial [ARE], Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'OAT, 2001, ch. 2.3.1 ad art. 34, p. 31). cc) La condition de la subsistance à long terme a quant à elle pour but d'éviter que des autorisations ne soient délivrées inconsidérément en zone non constructible, pour des constructions et installations qui seront rapidement mises hors service en cas d'abandon de l'exploitation agricole. La possibilité de construire de nouveaux bâtiments doit être réservée aux domaines agricoles rentables et dont le maintien semble assuré à long terme. Il faut donc, outre le
Tribunal cantonal TC Page 9 de 13 professionnalisme et le savoir-faire spécialisé que cette activité exige, l'engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de forces de travail, et cela dans une mesure économiquement significative. La réalisation de cette condition doit faire l'objet d'un examen concret et précis dans chaque cas particulier, en tenant compte de la structure et de l'importance de l'exploitation ainsi que des circonstances locales (arrêt TF 1C_535/2008 du 26 mars 2009 consid. 4.1 et les références), si possible par l'établissement d'un plan de gestion (ATF 133 II 370 consid. 5; arrêt TF 1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3, in ZBl 112/2011, p. 217).
E. 5 En l'occurrence, l'intimé exploite actuellement une porcherie qu'il loue sur la Commune de E.________, dans laquelle il élève 318 porcs à l'engrais. Selon les indications figurant au dossier, cette porcherie ne sera plus conforme à la législation sur la protection des animaux dès le 1er septembre 2018. La construction projetée sur l'article fff RF de la Commune de D.________, sise en zone agricole, est destinée à abriter 720 porcs à l'engrais. Elle a pour but de poursuivre et d'augmenter la production porcine actuelle, la capacité de détention des animaux étant plus que doublée. La DAEC a considéré que le projet remplissait les conditions des art. 16a al. 2 LAT, art. 34 al. 4 let. a, b et c OAT et art. 36 OAT. Pour sa part, la recourante conteste, d'une part, la nécessité de la construction, estimant que l'intimé pourrait transformer son ancienne porcherie située à C.________. D'autre part, elle doute de la viabilité à long terme de l'exploitation, condition qu'il serait impossible de vérifier sur la base du dossier. Elle soulève également des griefs en lien avec la protection des eaux, d'accès et de protection contre le bruit. a) En l'occurrence, il n'est à juste titre pas contesté que le critère des marges brutes sera respecté (cf. annexe IV-a au rapport d'impact sur l'environnement; préavis du SAgri du 13 mars 2014 dans le cadre de l'examen préalable et du 29 juin 2015). Ainsi, l'édification de la construction litigieuse est considérée comme un développement interne de l'exploitation (cf. art. 16a al. 2 LAT et art. 36 al. 1 let. a et al. 3 OAT). b) S'agissant de la viabilité à long terme de l'exploitation, il ressort du dossier que celle-ci a été examinée par le SAgri, lequel a considéré qu'elle était indiscutablement démontrée. Dans sa prise de position du 29 mars 2016, il explique de manière générale que la viabilité à long terme d'une exploitation agricole est assurée lorsque l'excédent brut d'exploitation ou l'excédent sur opérations courantes permet, dans une prévision pluriannuelle de l'entreprise agricole (budget), de financer les annuités d'emprunt, les prélèvements privés et le solde des investissements nécessaires (autofinancement). Il expose que l'étude économique (ou budget d'exploitation) qui lui est soumise doit répondre aux exigences suivantes: "le budget doit prévoir une planification financière sur 6 ans à compter de la première année du projet. Le cash-flow moyen des 6 années étudiées sera la valeur décisive pour contrôler la supportabilité du projet. Le budget doit être établi sur la base des bouclements comptables des années antérieures. L'étude doit comprendre un commentaire sur les différences entre le budget prévisionnel et la moyenne des résultats comptables des dernières années ainsi qu'une description du projet, du contexte dans lequel il est réalisé et des sources d'informations utilisées pour la préparation du budget". Le SAgri précise que l'étude économique doit tenir compte de la situation des prix du marché en intégrant une adaptation des marges brutes et que la situation projetée ainsi que l'ensemble des charges sont considérées dans l'analyse. Il atteste qu'en l'espèce, une étude économique répondant aux critères susmentionnés a été établie le 26 novembre 2014 par la Station de vulgarisation, d'économie agraire et familiale de l'Institut agricole de l'Etat de Fribourg. Il ajoute qu'en raison de la
Tribunal cantonal TC Page 10 de 13 nature confidentielle de ces informations et conformément à la procédure appliquée en la matière, cette étude a été adressée directement à son adresse, sous pli confidentiel, dans le cadre de la demande de permis de construire. Dans sa décision relative à l'autorisation spéciale du 31 juillet 2015, la DAEC s'est entièrement référée au préavis du SAgri du 29 juin 2015. Elle expose que, suite à un échange téléphonique avec ce service, celui-ci lui a indiqué qu'il considérait que le budget constituait une pièce devant rester confidentielle, étant donné qu'elle contient des données personnelles liées à l'exploitant. Dans ses observations du 18 avril 2016, la DAEC souligne encore que, l'étude économique ayant un caractère confidentiel, elle n'avait pas à examiner plus en détail la question de la viabilité de l'entreprise dans le cadre de sa décision. Selon elle, il appartenait au SAgri, en tant que service spécialisé en la matière, d'examiner cette question. Elle a ainsi considéré que la position du SAgri avait valeur de rapport officiel au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 1A 03 61 du 12 septembre 2007). En l'occurrence, le préavis émis le 13 mars 2014 par le SAgri – service spécialisé en la matière – dans le cadre de l'examen préalable requiert expressément la production, pour l'examen final, d'un budget d'exploitation accompagné de la comptabilité des deux dernières années afin de démontrer la viabilité de l'entreprise avec ce nouvel investissement important. Dans son préavis du 29 juin 2015, positif avec conditions, le SAgri considère que le projet est conforme à la zone au sens de l'art. 34 OAT. Ce service a partant dû examiner les documents produits par l'intimé et estimé que la viabilité à long terme de son exploitation était assurée. Cela étant, force est de constater que ce préavis du SAgri ne comporte absolument aucune indication sur la viabilité à long terme de l'exploitation. Dans ces conditions, il ne peut manifestement pas être pourvu d'une pleine force probante sur cette question. Dans sa décision, la DAEC mentionne certes un échange téléphonique avec le SAgri. Or, aucune note téléphonique ne figure au dossier, de sorte qu'on ignore le contenu de cet entretien. Quoi qu'il en soit, même si les déclarations orales faites par le SAgri lors de cet entretien pouvaient être qualifiées de rapport officiel pourvu d'une pleine force probante, il appert cependant de la lecture de la décision octroyant l'autorisation spéciale et des observations de la DAEC que celle-ci n'a – semble-t-il – pas été en possession de l'étude économique à laquelle se réfère le service spécialisé. Or, quand bien même ce service spécialisé considère l'étude économique en question comme confidentielle, il est absolument évident que son éventuel caractère confidentiel ne peut pas viser l'autorité de décision, ni celles de recours. En effet, l'étude économique en question constitue une pièce essentielle du dossier de permis de construire permettant d'examiner si la viabilité à long terme de l'exploitation est assurée ou non. Il s'agit d'une des conditions même à l'octroi d'une autorisation de construire en zone agricole. Les autorités amenées à se prononcer sur une telle autorisation doivent de toute évidence non seulement être en possession d'une telle étude économique et de tous documents utiles à l'appréciation de cette condition – qui font manifestement partie intégrante du dossier de permis de
Tribunal cantonal TC Page 11 de 13 construire –, mais elles doivent également examiner si ceux-ci permettent de constater la subsistance à long terme de l'exploitation. La question de savoir si les données personnelles et financières de l'exploitant peuvent, respectivement, doivent être divulguées à des tiers (notamment les opposants) peut rester ouverte en l'espèce. En effet, l'étude économique à laquelle se réfère le SAgri ne fait partie ni du dossier de la DAEC, ni de celui du préfet, ni encore de celui de la commune. Dans ces circonstances, la Cour de céans ne peut manifestement pas se prononcer sur le respect ou non de la condition relative à la viabilité à long terme de l'exploitation. Elle pourrait certes instruire plus avant ce dossier, en particulier en se faisant produire l'étude en question et les éventuelles autres pièces relatives au budget de l'exploitation; la présente affaire doit toutefois de toute manière être renvoyée à la DAEC pour les motifs qui suivent. Aussi, dans le cadre du renvoi, il appartiendra à la DAEC de requérir l'étude économique du 26 novembre 2014 et de ses éventuelles annexes, de procéder ensuite à l'examen de la condition de la viabilité à long terme de l'exploitation et de se prononcer sur le droit d'être entendu des opposants dans le cadre de l'accès au dossier. c) Dans le cadre de la pesée des intérêts, la DAEC s'est uniquement prononcée sur les problématiques liées à la protection du droit de l'environnement et, plus particulièrement, sur les émissions d'odeurs, le bruit ainsi que la protection des eaux. A aucun moment, elle n'a en revanche examiné le lieu d'implantation de la construction en dépit des critiques des opposants à cet égard. Quant au préfet, il a à ce propos relevé, dans sa décision sur opposition, que selon le principe de l'opportunité, dès lors que la construction projetée était conforme à la zone et qu'elle respectait les conditions imposées par la loi, le propriétaire disposait du libre choix de l'endroit où il entendait construire son objet. C'est le lieu de rappeler aux autorités intimées qu'il ne suffit pas que le requérant puisse faire valoir un intérêt digne de protection à implanter la construction ou l'installation à l'endroit prévu et que le projet apparaisse judicieux. Il faut bien plus que la construction litigieuse se justifie à cet endroit précisément et qu'aucune autre implantation plus favorable ne soit raisonnablement envisageable au terme d'une pesée des intérêts en présence (cf. à ce sujet arrêt TC FR 602 2011 18 du 30 mars 2012 consid. 5b). Or, en l'espèce, l'intimé est propriétaire de nombreuses parcelles – pour la majorité, sises en zone agricole – sur les Communes de C.________ (articles nnn, ooo, ppp, qqq, rrr, sss, ttt, uuu, vvv, www, xxx, yyy, zzz, aaaaaa, ababab, acacac et adadad RF) et de D.________ (articles aeaeae, afafaf, agagag, fff, ahahah, aiaiai et ajajaj RF). En particulier, sur la parcelle sss RF de la Commune de C.________, se trouve l'ancienne porcherie désaffectée. Il ressort du dossier que le rapport d'impact sur l'environnement mentionne deux emplacements possibles pour la construction litigieuse: celui de l'ancienne porcherie désaffectée sur l'article sss de la Commune de C.________ et celui retenu sur l'article fff RF de la Commune de D.________. Ce rapport ne démontre pas l'impossibilité de AK.________ la construction sur le premier emplacement. En effet, il se contente de soutenir que la parcelle sss RF de la Commune de C.________ "pose un problème de distance avec la zone château qui se trouve tout près". Sur ce point, l'intimé se limite à exposer qu'en cas d'éventuelle réaffectation de l'ancienne porcherie, il conviendrait de la réaménager entièrement, dès lors qu'elle ne répond pas du tout aux besoins architecturaux du projet, en particulier en ce qui concerne le type et la grandeur du bâtiment. Selon lui, il est plus rationnel de construire intégralement une nouvelle structure répondant aux critères légaux.
Tribunal cantonal TC Page 12 de 13 Or, selon le rapport d'impact sur l'environnement, l'ancienne porcherie est proche de l'exploitation, contrairement au deuxième emplacement retenu qui se situe à environ 1'000 m à vol d'oiseau de la ferme. En outre, la distance entre le bâtiment désaffecté et la zone château est de 131 m, alors que la distance minimale par rapport à la zone d'habitation – calculée certes pour le second emplacement – est de 104 m (cf. rapport ch. 4.11 et 8.2.3; préavis du SEn du 30 juin 2015). Par ailleurs, on ignore si la porcherie désaffectée est actuellement utilisée ou non à des fins agricoles. Dans ces conditions, la DAEC se devait de vérifier que cette alternative était moins favorable que l'implantation proposée par l'intimé; cette obligation s'imposait d'autant plus que le bâtiment projeté est de dimensions conséquentes et qu'il est passablement éloigné de toute construction (250 m de l'habitation la plus proche en zone agricole et 320 m environ de la zone à bâtir la plus proche). On ajoute encore que si le bâtiment existant (ancienne porcherie) ne devait pas pouvoir accueillir la porcherie projetée, cela ne signifierait pas encore qu'il ne pourrait pas être démoli ou remplacé en son lieu d'implantation. Ainsi, une éventuelle autorisation de construire pourrait être conditionnée à la suppression du bâtiment s'il devait s'avérer que celui-ci ne sert plus à l'exploitation agricole, aspect que le projet ne prévoit pas, en violation du critère de la nécessité. Au vu de ce qui précède, une pesée des intérêts en présence conforme à la jurisprudence (cf. consid. 4 c/bb) fait donc défaut en l'espèce.
E. 6 En résumé, le dossier de la cause ne démontre pas à satisfaction que le projet litigieux est nécessaire à l'exploitation agricole du requérant, qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à son implantation à l'endroit prévu et que la viabilité à long terme de l'exploitation est assurée. Les conditions cumulatives de l'art. 34 al. 4 let. a à c OAT ne sont partant pas remplies. Dans la mesure où le lieu d'implantation de la construction n'est pas définitivement établi, que le critère de la viabilité de l'exploitation à long terme ne peut pas être contrôlé et que le dossier doit être renvoyé pour instruction complémentaire à la DAEC, les griefs formulés par la recourante en relation avec la protection des eaux, l'accès et la protection contre le bruit peuvent demeurer ouverts.
E. 7 Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis dans le sens des considérants. Partant, les décisions de la DAEC du 31 juillet 2015 et du Préfet du district de la Sarine du 21 décembre 2015 sont annulées et l'affaire est renvoyée à la DAEC pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision concernant l'autorisation spéciale. Dans la mesure où l'affaire est renvoyée à la DAEC pour instruction complémentaire, les demandes de mesures d'instruction de la recourante (examen de la viabilité à long terme du développement interne de l'exploitation agricole de l'intimé par un organisme indépendant, nouvelle évaluation en matière de protection des eaux et de protection contre le bruit) deviennent sans objet.
E. 8 Au vu de l'issue du litige, les frais de procédure sont mis, pour deux-tiers, à la charge de l'intimé qui succombe (art. 131 et 132 al. 1 CPJA). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA). L'avance de frais de CHF 2'500.- est restituée à la recourante. Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix coûtant, les photocopies
Tribunal cantonal TC Page 13 de 13 effectuées par le mandataire étant remboursées par 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du tarif). La recourante obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, elle a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). La liste de frais produite par le mandataire de la recourante ne correspondant pas au tarif applicable, celle-ci est arrêtée à CHF 4'215.60 (honoraires et débours: CHF 3'903.35; TVA 8%: CHF 312.25). Elle est mise pour deux-tiers à la charge de l'intimé et pour un tiers à la charge de l'Etat de Fribourg – qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire de la recourante (art. 141 CPJA; cf. également arrêt TF 2C_1136/2014 du 28 mai 2015 consid. 5 à 5.2). la Cour arrête: I. Le recours est admis. Partant, les décisions de la DAEC du 31 juillet 2015 et du Préfet du district de la Sarine du 21 décembre 2015 sont annulées. La cause est renvoyée à la DAEC pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelle décision concernant l'autorisation spéciale. II. Les frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis, pour deux-tiers, soit CHF 1'666.65, à la charge de l'intimé. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la recourante lui est restituée. III. Un montant de CHF 4'215.60.- (TVA comprise), à verser à Me Känel à titre d'indemnité de partie, est mis pour deux-tiers à la charge de l'intimé (soit CHF 2'810.40) et pour un tiers à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 1'405.20). IV. Communication. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 19 août 2016/JFR/vth Président Greffière-rapporteure
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2016 16 Arrêt du 19 août 2016 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann Parties A.________, recourante, représentée par Me Daniel Känel, avocat contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée B.________, intimé, représenté par Me Christophe Claude Maillard, avocat Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 1er février 2016 contre les décisions des 31 juillet 2015 et 21 décembre 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 13 considérant en fait A. B.________ exploite un domaine agricole de plus de 41 ha de surface agricole utile, dont la majeure partie des terres se trouve sur la Commune de C.________ et, le reste, sur celle de D.________. Il élève une cinquantaine de vaches laitières et, également, une cinquantaine de génisses et de veaux. Il loue en outre une porcherie à E.________, dans laquelle il élève 318 porcs à l'engrais. B. Après avoir procédé à une enquête préalable, B.________ a déposé une demande de permis de construire pour une nouvelle porcherie d'engraissement de 720 places avec laveur d'air et installation photovoltaïque, sur l'article fff du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________ (anciennement article ggg RF). Cette parcelle est située en zone agricole selon le plan d'aménagement local (PAL). La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2015. C. Le projet a suscité cinq oppositions, dont celle de A.________, H.________ ainsi que I.________ et J.________. Le 24 avril 2015, la Commune de D.________ a rendu un préavis défavorable, motifs pris que la construction se trouve sur une surface d'assolement, que la route d'accès a été construite à des fins agricoles et non pour le passage journalier de poids lourds et que la proximité de la porcherie avec les habitations (250 m des premières habitations et 320 m du hameau de K.________) engendrera de forts désagréments aux citoyens. Dans le cadre de la consultation des services concernés, le Service de la mobilité (SMo), le Service des forêts et de la faune (SFF), le Service de la nature et du paysage (SNP), le Service de l'environnement (SEn), le Service de l'agriculture (SAgri), l'Inspection cantonale des installations électriques, l'Inspection cantonale du feu, le Service de la protection de la population et des affaires militaires (SPPAM), le Service public de l'emploi (SPE), le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (SAAV) et le Service de l'énergie (SdE) ont préavisé favorablement le projet, avec ou sans conditions. D. Par décision du 31 juillet 2015, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a délivré à B.________ une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir pour le projet en question. Se basant sur les différents préavis des services de l'Etat consultés, elle a en particulier constaté que la construction projetée s'inscrivait dans le cadre d'un développement interne de l'exploitation agricole et que les dispositions du droit fédéral en matière de constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole étaient respectées. Elle a retenu que la condition de la viabilité était remplie. Elle a également considéré que les distances minimales relatives aux émissions d'odeurs par rapport aux habitations existantes étaient largement respectées; elle a en outre souligné que la construction projetée était dotée d'un moyen supplémentaire – un système d'épuration des odeurs – destiné à protéger davantage les zones d'habitations des odeurs. Elle a relevé que les valeurs de planification relatives au bruit étaient largement respectées et que le projet était conforme aux dispositions légales en matière de protection des eaux. Enfin, elle a considéré que la nécessité d'un nouveau bâtiment pour l'exploitation avait été démontrée. Le 11 août 2015, le SeCA a émis un préavis favorable.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 13 Par décisions du 21 décembre 2015, le Préfet du district de la Sarine a délivré le permis de construire requis par B.________ et rejeté les oppositions des précités. E. Par mémoire du 1er février 2016, A.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision préfectorale du 21 décembre 2015 rejetant son opposition et contre la décision de la DAEC du 31 juillet 2015. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions attaquées. Elle requiert en outre la restitution de l'effet suspensif au recours. La recourante critique en substance le fait que l'autorisation spéciale de la DAEC du 31 juillet 2015 ne lui a été notifiée qu'avec la décision du préfet du 21 décembre 2015. Elle soulève également des vices affectant selon elle l'étude d'impact sur l'environnement. Sur le fond, elle estime que la nécessité de la construction d'une nouvelle porcherie n'est pas prouvée; en particulier, rien n'indiquerait que l'ancienne porcherie de l'intimé, sise sur la Commune de C.________, ne pourrait pas être transformée. Elle souligne également que la condition de la viabilité du projet à long terme est impossible à vérifier, dès lors que le dossier ne contient quasiment aucune information sur ce point. Elle ajoute qu'il n'est pas établi que le développement interne de l'exploitation pourra subsister à long terme, dans la mesure où, notamment, l'intimé devra acheter du fourrage à l'extérieur pour couvrir tous les besoins de son cheptel. En outre, sous l'angle de la protection des eaux, la recourante craint que la moindre fuite de purin ne vienne polluer de manière importante les sources avoisinantes; elle estime que le SEn n'a pas suffisamment pris ce risque en compte et qu'une nouvelle évaluation de la situation s'impose. Elle relève encore que l'accès à la construction projetée s'avère problématique, dès lors que le chemin d'accès présente une déclivité relativement forte sur le dernier tronçon, qu'il ne permet pas le croisement des véhicules et qu'il n'est pas adapté au trafic prévu. Enfin, en matière de protection contre le bruit, elle est d'avis que le SEn n'a pas tenu compte de la totalité du trafic routier qui sera généré par l'exploitation de la nouvelle porcherie et que l'évaluation devra être complétée en conséquence. F. Le 15 mars 2016, le Juge délégué à l'instruction informe les parties que le recours contre la décision d'autorisation spéciale de la DAEC avait effet suspensif de par la loi et que, de ce fait, le permis de construire délivré ne pouvait pas être exécuté (602 2016 17). G. Dans sa prise de position du 24 mars 2016, la Commune de D.________ rappelle qu'elle a préavisé négativement le projet. Elle soutient le grief de la recourante s'agissant de la route d'accès à la construction projetée. Elle explique que dite route lui appartient et qu'elle a été construite pour desservir les champs utilisés à des fins agricoles de type culture et pour des travaux de fenaison, mais non pour un passage régulier de poids lourds liés à l'exploitation d'une porcherie. Elle relève en outre que ce chemin, construit en béton, ne contient pas d'adjuvants, de sorte que sa résistance au salage en est diminuée. Elle craint ainsi, d'une part, une rapide détérioration de la chaussée et, d'autre part, de devoir supporter de lourds frais d'entretien. Elle souligne enfin qu'au vu de la forte déclinaison de la route, celle-ci sera difficilement praticable en cas de chutes de neige et de verglas. H. Le 13 avril 2016, le préfet propose le rejet du recours. Il se réfère à la motivation des décisions attaquées et apporte des précisions sur les griefs soulevés par la recourante. I. Dans ses observations du 18 avril 2016, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle produit les prises de position du SMo du 16 mars 2016, du SAgri du 29 mars 2016 et du SEn du 7 avril 2016, auxquelles elle se rallie. J. Dans sa détermination du 18 mai 2016, l'intimé conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Il souligne que le rapport rendu dans la procédure de demande préalable remplit toutes les conditions pour pouvoir être considéré comme un rapport d'impact sur l'environnement.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 13 En ce qui concerne la nécessité de la construction projetée, il relève que l'ancienne porcherie est située trop près de la zone château de la Commune de C.________, qu'elle est désaffectée depuis plus de vingt ans et qu'elle ne répond en outre pas aux besoins architecturaux du projet (type et grandeur du bâtiment). Il ajoute que la porcherie qu'il loue actuellement à E.________, avec 318 places de porcs à l'engrais, ne sera plus conforme à la législation en 2018 et ne pourra donc plus être exploitée. Pour ce qui a trait à la viabilité à long terme, il rappelle qu'il a transmis tout son budget d'exploitation à l'Institut agricole de Grangeneuve et qu'une étude économique complète – confidentielle – a été rendue. Il soutient en outre que le fait qu'un agriculteur doive se procurer une partie de son fourrage à l'extérieur de son exploitation ne suffit pas à considérer que le développement interne de l'exploitation ne pourra subsister à long terme. S'agissant de la protection des eaux, il est d'avis qu'une nouvelle évaluation est inutile, dès lors que toutes les circonstances du cas (topographie des lieux, évacuation du purin, protection des eaux) ont été prises en compte. Enfin, concernant le chemin d'accès à la construction projetée et à la protection contre le bruit, l'intimé estime que tous les éléments pertinents ont été pris en considération et que rien ne permet de retenir que l'accès ne serait pas suffisant ou que le trafic engendré causerait des nuisances excessives aux habitations situées à proximité. K. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). La recourante, opposante lors de la procédure d'autorisation et propriétaire de l'article lll RF (anciennement article mmm RF, alors directement voisin de l'ancien article ggg RF sur lequel sera implantée la porcherie), est particulièrement touchée par les décisions attaquées, qui octroient l'autorisation d'y construire une porcherie, et a un intérêt digne de protection à leur annulation ou leur modification (art. 76 let. a CPJA). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. b) En vertu de l'art. 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le Tribunal cantonal examinera la présente cause avec un libre pouvoir d'examen. La Cour de céans se prononcera dès lors sur les griefs de violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, et de constatation inexacte ou incomplète des faits. Les questions d'opportunité ne se posent pas en l'espèce (cf. ATF 119 Ia 321 consid. 5; 116 Ia 440 consid. 4b; 114 Ia 119 consid. 4c/ca, 236/237 consid. 2b, 248 consid. 2b; cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, ad art. 33, ch. 28-30). 2. La recourante se plaint tout d'abord de n'avoir eu connaissance de l'autorisation spéciale de la DAEC du 31 juillet 2015 qu'au moment de la notification de la décision sur opposition du préfet du 21 décembre 2015. Sur ce point, il sied de rappeler qu'aux termes de l'art. 136 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), les constructions et
Tribunal cantonal TC Page 5 de 13 installations sises hors de la zone à bâtir sont soumises à une autorisation spéciale de la DAEC, délivrée lors de la procédure de permis de construire. Selon l'art. 1 al. 1 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lorsqu’un projet de planification ou de construction nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, l’autorité compétente pour rendre la décision principale est chargée de la coordination des procédures. L'art. 1 al. 4 ReLATeC dispose que les autres décisions rendues dans le cours de la procédure sont notifiées simultanément à la décision principale. Aussi, l'autorisation spéciale délivrée par la DAEC constitue une décision préalable qui, en vertu du principe de coordination, doit être notifiée simultanément à la décision principale sur la demande de permis de construire. 3. La recourante soulève ensuite – de manière peu claire – des vices en lien avec le rapport d'impact sur l'environnement. Elle relève qu'il ne ressort pas du dossier si et comment ce rapport a été pris en compte dans le cadre d'une demande préalable. Elle ajoute qu'il n'apparaît pas non plus que l'autorité compétente ait requis des informations ou explications complémentaires à l'Institut agricole de l'Etat de Fribourg de Grangeneuve (IAG). Elle critique le fait que ce rapport a été demandé par l'intimé et non par l'autorité compétente. Enfin, elle reproche à cette dernière de ne pas avoir octroyé aux intéressés la possibilité de donner leur avis sur ce rapport, dès lors que les opposants n'ont pu s'exprimer sur celui-ci qu'au moment de leur opposition. a) Conformément à l'art. 10a de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations, l'autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d'environnement (al. 1). Doivent faire l'objet d'une étude de l'impact sur l'environnement (étude d'impact) les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site (al. 2). Le Conseil fédéral désigne les types d'installations qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact (al. 3, 1ère phrase). L'art. 10b LPE, qui traite du rapport d'impact sur l'environnement en tant que tel, a la teneur suivante: "1 Quiconque entend planifier, construire ou modifier une installation soumise aux dispositions sur l'étude d'impact doit présenter à l'autorité compétente un rapport relatif à l'impact sur l'environnement. Ce rapport sert de base à l'appréciation du projet. 2 Le rapport comporte les indications nécessaires à l'appréciation du projet selon les dispositions sur la protection de l'environnement. Il est établi conformément aux directives des services spécialisés et présente les points suivants: a. l'état initial; b. le projet, y compris les mesures prévues pour la protection de l’environnement et pour les cas de catastrophe, ainsi qu’un aperçu des éventuelles solutions de remplacement principales étudiées par le requérant; c. les nuisances dont on peut prévoir qu'elles subsisteront. 3 Le requérant effectue une enquête préliminaire afin de préparer le rapport. Les résultats de cette enquête sont réputés rapport d'impact lorsque l'enquête préliminaire a démontré tous les effets du projet sur l'environnement ainsi que les mesures de protection nécessaires. 4 L'autorité compétente peut requérir des informations ou des explications complémentaires. Elle peut commander des expertises; au préalable, elle offre aux intéressés la possibilité de donner leur avis."
Tribunal cantonal TC Page 6 de 13 Selon l'art. 7 de l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude d'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011), quiconque projette de construire ou de modifier une installation soumise à une EIE au sens de la présente ordonnance est tenu, dès la phase de planification, d’établir un rapport qui rende compte de l’impact que l’installation aurait sur l’environnement (rapport d’impact). L'art. 8 OEIE dispose que quiconque demande un permis de construire ou de modifier une installation ("requérant") doit: a) effectuer une enquête préliminaire mettant en évidence l’impact que la réalisation du projet aurait sur l’environnement; b) présenter un cahier des charges précisant les impacts du projet sur l’environnement à étudier dans le rapport d’impact, les méthodes d’investigation prévues ainsi que le cadre géographique et temporel de ces études (al. 1). Le requérant soumet l’enquête préliminaire et le cahier des charges à l’autorité compétente. Celle-ci transmet les documents au service spécialisé de la protection de l’environnement (art. 12), qui les évalue avant de faire part au requérant de ses observations (al. 2). Quant à l'art. 8a al. 1 OEIE, il prévoit que l’enquête préliminaire est réputée rapport d’impact lorsque cette enquête a démontré et exposé tous les effets du projet sur l’environnement ainsi que les mesures de protection nécessaires. L'art. 11 OEIE dispose que le requérant remet le rapport d’impact et les autres documents à l’autorité compétente dès l’engagement de la procédure décisive. Quant à l'art. 15 al. 2 OEIE, il indique que, si la demande de construction ou de modification d’une installation doit être mise à l’enquête, l’avis d’enquête doit préciser que le rapport d’impact peut être consulté. L'art. 10 al. 2 de l'ordonnance fribourgeoise du 2 juillet 2002 sur les études d'impact sur l'environnement et les procédures décisives (OEIEP; RSF 810.15) précise que le rapport d’impact sur l’environnement est mis en consultation durant trente jours, par la voie de la Feuille officielle, en même temps qu’est mis à l’enquête publique le projet. b) En l'occurrence, contrairement à ce qu'allègue la recourante, l'intimé a déposé un rapport préliminaire du rapport d'impact sur l'environnement pour la construction d'une porcherie d'engraissement dans le cadre de la procédure d'examen préalable; ce rapport préliminaire a été établi le 16 octobre 2013 par l'IAG. Le dossier de demande préalable et le rapport préliminaire ont été évalués par le SEn, lequel a rendu un préavis favorable avec conditions le 14 mars 2014. La recourante semble reprocher au SEn de ne pas avoir requis de complément d'explications à l'IAG. Or, il est ici rappelé que, au vu de sa formulation potestative ("peut"), l'art. 10b al. 4 LPE n'impose aucune obligation à l'autorité compétente de demander de telles explications. Cela étant, il appert des conditions émises par le SEn dans son préavis du 14 mars 2014 qu'il a requis des informations supplémentaire à fournir pour le dossier final de permis de construire. L'intimé – qui, au vu des dispositions légales susmentionnées, pouvait mandater l'établissement d'un rapport d'impact sur l'environnement – a joint à sa demande de permis de construire le rapport d'impact sur l'environnement pour la construction d'une porcherie d'engraissement, établi le 16 février 2015 par l'IAG. Si l'on peut certes regretter que la publication de l'avis de mise à l'enquête ne fasse pas mention du rapport d'impact, on constate cependant à la lecture de l'opposition de la recourante que celle-ci en a clairement eu connaissance; en outre, cette absence de mention n'était pas susceptible de tromper les tiers sur le projet mis à l'enquête, la publication étant exact pour le reste (soit le nom du requérant, la désignation du projet, le numéro d'article du RF concerné ainsi que le lieu). Quoi qu'il en soit, conformément aux dispositions légales précitées, l'intéressé doit pouvoir se prononcer sur le rapport d'impact sur l'environnement au moment de la mise à l'enquête publique – comme la recourante a pu le faire – et non auparavant. Pour le reste, le SEn confirme dans sa prise de position du 7 avril 2016 qu'il a considéré que le dossier final, y compris le rapport d'impact sur l'environnement, était complet pour pouvoir évaluer la conformité du projet à la législation sur la protection de l'environnement, ce que la recourante ne conteste au demeurant pas.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 13 Au vu de ce qui précède, le grief formulé par la recourante en ce qui concerne l'étude d'impact sur l'environnement est rejeté. 4. a) A teneur de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. b) Selon l'art. 16a al. 1 LAT, sont toutefois conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice; cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 LAT. Les constructions et installations qui servent au développement interne d’une exploitation agricole ou d’une exploitation pratiquant l’horticulture productrice sont conformes à l’affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle les modalités (art. 16a al. 2 LAT). L'art. 36 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), qui traite précisément du développement interne dans le domaine de la garde d'animaux de rente, a la teneur suivante: "1 Est considérée comme un développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) l’édification de constructions et installations destinées à la garde d’animaux de rente selon un mode de production indépendant du sol lorsque: a. la marge brute du secteur de production indépendante du sol est inférieure à celle de la production dépendante du sol; ou b. le potentiel en matières sèches de la culture végétale représente au moins 70 % des besoins en matières sèches des animaux de rente. 2 La comparaison des marges brutes et des matières sèches doit être effectuée en fonction de valeurs standard. A défaut, on utilisera des critères de calcul comparables. 3 Si le critère de la marge brute aboutit à un potentiel de développement interne plus élevé que le critère des matières sèches, il faudra, dans tous les cas, veiller à ce que la couverture de 50 % des besoins en matières sèches des animaux de rente soit assurée." c) En application de l'art. 34 al. 4 OAT, une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a); si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b); et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c). aa) En exigeant que la construction soit nécessaire à l'exploitation en cause, l'art. 34 al. 4 let. a OAT (qui reprend la condition posée à l'art. 16a al. 1 LAT) entend limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation agricole ou viticole afin de garantir que la zone agricole demeure une zone non constructible. La nécessité de nouvelles constructions s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et des nécessités de l'exploitation (arrêts TF 1C_22/2012 du 30 août 2012; 1C_27/2008 du 25 juin 2008 consid. 2.3). Aussi, le fait qu'une activité agricole remplisse les conditions énoncées aux art. 16 et 16a LAT ne signifie pas encore qu'une autorisation ordinaire de construire une nouvelle installation servant à l'exploitation agricole doive nécessairement être délivrée. L'autorité compétente doit examiner encore si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux existants. Si tel n'est pas le cas, elle doit vérifier d'une part que la nouvelle construction correspond à l'utilisation envisagée et aux besoins de l'exploitation et d'autre part qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation du nouveau bâtiment à l'endroit prévu (ATF 129 II 413 consid. 3.2; 125 II 278 consid. 3a; 123 II 499 consid. 3b/cc).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 13 Le critère de la nécessité exprimé aux art. 16a al. 1 LAT et 34 al. 4 let. a OAT signifie en effet que les constructions doivent être adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 132 II 10 consid. 2.4). Aussi, lorsqu'un bâtiment existant ne peut plus accueillir une activité nécessaire à l'exploitation agricole, il faut examiner si le nouveau bâtiment projeté peut être érigé à l'emplacement de l'ancien, pour éviter d'accaparer plus encore le territoire agricole. Si cela n'est pas possible, il convient d'examiner, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire relative au nouveau bâtiment, si l'emprise sur le paysage ne peut pas être minimisée par la démolition du bâtiment désormais inutile à l'exploitation (arrêts TF 1C_647/2012 du 3 septembre 2014 consid. 9; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4.2; 1C_565/2008 du 19 juin 2009 consid. 5.5). En principe (sous réserve par exemple de la conservation d'un bâtiment digne de protection, du principe de proportionnalité ou de nouveaux besoins prévisibles), le volume total des bâtiments d'une exploitation agricole ne doit pas excéder ce que les besoins de celle-ci nécessitent (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc; arrêts TF 1C_647/2012 du 3 septembre 2014 consid. 9; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4.2; 1C_565/2008 du 19 juin 2009 consid. 5.5). bb) En ce qui concerne l'emplacement d'une construction agricole, le droit fédéral n'exige en principe pas l'étude de variantes; en effet, lorsque le dossier mentionne plusieurs solutions ou variantes, un tribunal n'a pas à examiner laquelle de ces solutions est la meilleure, mais doit au contraire vérifier si le projet approuvé au terme de la pesée des intérêts est conforme au droit fédéral (arrêts TF 1A.213/2005 du 27 mars 2006 consid. 3.1; 1A.177/2003 du 22 octobre 2003 consid. 3; ATF 129 I 337 consid. 4.1; 125 II 643 consid. 4a). Le Tribunal fédéral a toutefois précisé, dans sa jurisprudence postérieure, que le requérant ne disposait pas pour autant d'un libre choix absolu du lieu d'implantation, même si les normes légales et réglementaires – notamment les distances aux limites – étaient respectées (arrêt TF 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.2). Il découle de l'art. 34 al. 4 let. b OAT que le requérant doit démontrer un intérêt digne de protection à implanter la construction ou l'installation à l'endroit prévu; l'autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction litigieuse se justifie à cet endroit et si aucune autre implantation plus favorable n'est envisageable au terme d'une pesée des intérêts en présence (cf. arrêts TF 1C_892/2013 du 1er avril 2015 consid. 3.1; 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.1; 1A.213/2005 du 27 mars 2006 consid. 3.1; 1A.86/2001 du 21 mai 2002 consid. 4.3, in RDAF 2003 I 234; SCHEUCHZER, La construction agricole en zone agricole, 1992, p. 133 s.). Cette pesée des intérêts est une question de droit, ou d'exercice du pouvoir d'appréciation (arrêt TF 1A.213/2005 du 23 mars 2006 consid. 3.1). En outre, l'intérêt d'éviter la dispersion des constructions doit s'analyser en relation avec l'objectif d'une délimitation claire des zones constructibles, mais il ne vise pas à accoler les constructions agricoles aux zones à bâtir; autrement dit, il s'agit de regrouper les constructions agricoles entre elles et non pas de les implanter à proximité immédiate des villes et des villages (arrêt TF 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.3). En général, les bâtiments servant au développement interne devront se situer à proximité immédiate des bâtiments d'exploitation existants (Office fédéral du développement territorial [ARE], Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'OAT, 2001, ch. 2.3.1 ad art. 34, p. 31). cc) La condition de la subsistance à long terme a quant à elle pour but d'éviter que des autorisations ne soient délivrées inconsidérément en zone non constructible, pour des constructions et installations qui seront rapidement mises hors service en cas d'abandon de l'exploitation agricole. La possibilité de construire de nouveaux bâtiments doit être réservée aux domaines agricoles rentables et dont le maintien semble assuré à long terme. Il faut donc, outre le
Tribunal cantonal TC Page 9 de 13 professionnalisme et le savoir-faire spécialisé que cette activité exige, l'engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de forces de travail, et cela dans une mesure économiquement significative. La réalisation de cette condition doit faire l'objet d'un examen concret et précis dans chaque cas particulier, en tenant compte de la structure et de l'importance de l'exploitation ainsi que des circonstances locales (arrêt TF 1C_535/2008 du 26 mars 2009 consid. 4.1 et les références), si possible par l'établissement d'un plan de gestion (ATF 133 II 370 consid. 5; arrêt TF 1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3, in ZBl 112/2011, p. 217). 5. En l'occurrence, l'intimé exploite actuellement une porcherie qu'il loue sur la Commune de E.________, dans laquelle il élève 318 porcs à l'engrais. Selon les indications figurant au dossier, cette porcherie ne sera plus conforme à la législation sur la protection des animaux dès le 1er septembre 2018. La construction projetée sur l'article fff RF de la Commune de D.________, sise en zone agricole, est destinée à abriter 720 porcs à l'engrais. Elle a pour but de poursuivre et d'augmenter la production porcine actuelle, la capacité de détention des animaux étant plus que doublée. La DAEC a considéré que le projet remplissait les conditions des art. 16a al. 2 LAT, art. 34 al. 4 let. a, b et c OAT et art. 36 OAT. Pour sa part, la recourante conteste, d'une part, la nécessité de la construction, estimant que l'intimé pourrait transformer son ancienne porcherie située à C.________. D'autre part, elle doute de la viabilité à long terme de l'exploitation, condition qu'il serait impossible de vérifier sur la base du dossier. Elle soulève également des griefs en lien avec la protection des eaux, d'accès et de protection contre le bruit. a) En l'occurrence, il n'est à juste titre pas contesté que le critère des marges brutes sera respecté (cf. annexe IV-a au rapport d'impact sur l'environnement; préavis du SAgri du 13 mars 2014 dans le cadre de l'examen préalable et du 29 juin 2015). Ainsi, l'édification de la construction litigieuse est considérée comme un développement interne de l'exploitation (cf. art. 16a al. 2 LAT et art. 36 al. 1 let. a et al. 3 OAT). b) S'agissant de la viabilité à long terme de l'exploitation, il ressort du dossier que celle-ci a été examinée par le SAgri, lequel a considéré qu'elle était indiscutablement démontrée. Dans sa prise de position du 29 mars 2016, il explique de manière générale que la viabilité à long terme d'une exploitation agricole est assurée lorsque l'excédent brut d'exploitation ou l'excédent sur opérations courantes permet, dans une prévision pluriannuelle de l'entreprise agricole (budget), de financer les annuités d'emprunt, les prélèvements privés et le solde des investissements nécessaires (autofinancement). Il expose que l'étude économique (ou budget d'exploitation) qui lui est soumise doit répondre aux exigences suivantes: "le budget doit prévoir une planification financière sur 6 ans à compter de la première année du projet. Le cash-flow moyen des 6 années étudiées sera la valeur décisive pour contrôler la supportabilité du projet. Le budget doit être établi sur la base des bouclements comptables des années antérieures. L'étude doit comprendre un commentaire sur les différences entre le budget prévisionnel et la moyenne des résultats comptables des dernières années ainsi qu'une description du projet, du contexte dans lequel il est réalisé et des sources d'informations utilisées pour la préparation du budget". Le SAgri précise que l'étude économique doit tenir compte de la situation des prix du marché en intégrant une adaptation des marges brutes et que la situation projetée ainsi que l'ensemble des charges sont considérées dans l'analyse. Il atteste qu'en l'espèce, une étude économique répondant aux critères susmentionnés a été établie le 26 novembre 2014 par la Station de vulgarisation, d'économie agraire et familiale de l'Institut agricole de l'Etat de Fribourg. Il ajoute qu'en raison de la
Tribunal cantonal TC Page 10 de 13 nature confidentielle de ces informations et conformément à la procédure appliquée en la matière, cette étude a été adressée directement à son adresse, sous pli confidentiel, dans le cadre de la demande de permis de construire. Dans sa décision relative à l'autorisation spéciale du 31 juillet 2015, la DAEC s'est entièrement référée au préavis du SAgri du 29 juin 2015. Elle expose que, suite à un échange téléphonique avec ce service, celui-ci lui a indiqué qu'il considérait que le budget constituait une pièce devant rester confidentielle, étant donné qu'elle contient des données personnelles liées à l'exploitant. Dans ses observations du 18 avril 2016, la DAEC souligne encore que, l'étude économique ayant un caractère confidentiel, elle n'avait pas à examiner plus en détail la question de la viabilité de l'entreprise dans le cadre de sa décision. Selon elle, il appartenait au SAgri, en tant que service spécialisé en la matière, d'examiner cette question. Elle a ainsi considéré que la position du SAgri avait valeur de rapport officiel au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 1A 03 61 du 12 septembre 2007). En l'occurrence, le préavis émis le 13 mars 2014 par le SAgri – service spécialisé en la matière – dans le cadre de l'examen préalable requiert expressément la production, pour l'examen final, d'un budget d'exploitation accompagné de la comptabilité des deux dernières années afin de démontrer la viabilité de l'entreprise avec ce nouvel investissement important. Dans son préavis du 29 juin 2015, positif avec conditions, le SAgri considère que le projet est conforme à la zone au sens de l'art. 34 OAT. Ce service a partant dû examiner les documents produits par l'intimé et estimé que la viabilité à long terme de son exploitation était assurée. Cela étant, force est de constater que ce préavis du SAgri ne comporte absolument aucune indication sur la viabilité à long terme de l'exploitation. Dans ces conditions, il ne peut manifestement pas être pourvu d'une pleine force probante sur cette question. Dans sa décision, la DAEC mentionne certes un échange téléphonique avec le SAgri. Or, aucune note téléphonique ne figure au dossier, de sorte qu'on ignore le contenu de cet entretien. Quoi qu'il en soit, même si les déclarations orales faites par le SAgri lors de cet entretien pouvaient être qualifiées de rapport officiel pourvu d'une pleine force probante, il appert cependant de la lecture de la décision octroyant l'autorisation spéciale et des observations de la DAEC que celle-ci n'a – semble-t-il – pas été en possession de l'étude économique à laquelle se réfère le service spécialisé. Or, quand bien même ce service spécialisé considère l'étude économique en question comme confidentielle, il est absolument évident que son éventuel caractère confidentiel ne peut pas viser l'autorité de décision, ni celles de recours. En effet, l'étude économique en question constitue une pièce essentielle du dossier de permis de construire permettant d'examiner si la viabilité à long terme de l'exploitation est assurée ou non. Il s'agit d'une des conditions même à l'octroi d'une autorisation de construire en zone agricole. Les autorités amenées à se prononcer sur une telle autorisation doivent de toute évidence non seulement être en possession d'une telle étude économique et de tous documents utiles à l'appréciation de cette condition – qui font manifestement partie intégrante du dossier de permis de
Tribunal cantonal TC Page 11 de 13 construire –, mais elles doivent également examiner si ceux-ci permettent de constater la subsistance à long terme de l'exploitation. La question de savoir si les données personnelles et financières de l'exploitant peuvent, respectivement, doivent être divulguées à des tiers (notamment les opposants) peut rester ouverte en l'espèce. En effet, l'étude économique à laquelle se réfère le SAgri ne fait partie ni du dossier de la DAEC, ni de celui du préfet, ni encore de celui de la commune. Dans ces circonstances, la Cour de céans ne peut manifestement pas se prononcer sur le respect ou non de la condition relative à la viabilité à long terme de l'exploitation. Elle pourrait certes instruire plus avant ce dossier, en particulier en se faisant produire l'étude en question et les éventuelles autres pièces relatives au budget de l'exploitation; la présente affaire doit toutefois de toute manière être renvoyée à la DAEC pour les motifs qui suivent. Aussi, dans le cadre du renvoi, il appartiendra à la DAEC de requérir l'étude économique du 26 novembre 2014 et de ses éventuelles annexes, de procéder ensuite à l'examen de la condition de la viabilité à long terme de l'exploitation et de se prononcer sur le droit d'être entendu des opposants dans le cadre de l'accès au dossier. c) Dans le cadre de la pesée des intérêts, la DAEC s'est uniquement prononcée sur les problématiques liées à la protection du droit de l'environnement et, plus particulièrement, sur les émissions d'odeurs, le bruit ainsi que la protection des eaux. A aucun moment, elle n'a en revanche examiné le lieu d'implantation de la construction en dépit des critiques des opposants à cet égard. Quant au préfet, il a à ce propos relevé, dans sa décision sur opposition, que selon le principe de l'opportunité, dès lors que la construction projetée était conforme à la zone et qu'elle respectait les conditions imposées par la loi, le propriétaire disposait du libre choix de l'endroit où il entendait construire son objet. C'est le lieu de rappeler aux autorités intimées qu'il ne suffit pas que le requérant puisse faire valoir un intérêt digne de protection à implanter la construction ou l'installation à l'endroit prévu et que le projet apparaisse judicieux. Il faut bien plus que la construction litigieuse se justifie à cet endroit précisément et qu'aucune autre implantation plus favorable ne soit raisonnablement envisageable au terme d'une pesée des intérêts en présence (cf. à ce sujet arrêt TC FR 602 2011 18 du 30 mars 2012 consid. 5b). Or, en l'espèce, l'intimé est propriétaire de nombreuses parcelles – pour la majorité, sises en zone agricole – sur les Communes de C.________ (articles nnn, ooo, ppp, qqq, rrr, sss, ttt, uuu, vvv, www, xxx, yyy, zzz, aaaaaa, ababab, acacac et adadad RF) et de D.________ (articles aeaeae, afafaf, agagag, fff, ahahah, aiaiai et ajajaj RF). En particulier, sur la parcelle sss RF de la Commune de C.________, se trouve l'ancienne porcherie désaffectée. Il ressort du dossier que le rapport d'impact sur l'environnement mentionne deux emplacements possibles pour la construction litigieuse: celui de l'ancienne porcherie désaffectée sur l'article sss de la Commune de C.________ et celui retenu sur l'article fff RF de la Commune de D.________. Ce rapport ne démontre pas l'impossibilité de AK.________ la construction sur le premier emplacement. En effet, il se contente de soutenir que la parcelle sss RF de la Commune de C.________ "pose un problème de distance avec la zone château qui se trouve tout près". Sur ce point, l'intimé se limite à exposer qu'en cas d'éventuelle réaffectation de l'ancienne porcherie, il conviendrait de la réaménager entièrement, dès lors qu'elle ne répond pas du tout aux besoins architecturaux du projet, en particulier en ce qui concerne le type et la grandeur du bâtiment. Selon lui, il est plus rationnel de construire intégralement une nouvelle structure répondant aux critères légaux.
Tribunal cantonal TC Page 12 de 13 Or, selon le rapport d'impact sur l'environnement, l'ancienne porcherie est proche de l'exploitation, contrairement au deuxième emplacement retenu qui se situe à environ 1'000 m à vol d'oiseau de la ferme. En outre, la distance entre le bâtiment désaffecté et la zone château est de 131 m, alors que la distance minimale par rapport à la zone d'habitation – calculée certes pour le second emplacement – est de 104 m (cf. rapport ch. 4.11 et 8.2.3; préavis du SEn du 30 juin 2015). Par ailleurs, on ignore si la porcherie désaffectée est actuellement utilisée ou non à des fins agricoles. Dans ces conditions, la DAEC se devait de vérifier que cette alternative était moins favorable que l'implantation proposée par l'intimé; cette obligation s'imposait d'autant plus que le bâtiment projeté est de dimensions conséquentes et qu'il est passablement éloigné de toute construction (250 m de l'habitation la plus proche en zone agricole et 320 m environ de la zone à bâtir la plus proche). On ajoute encore que si le bâtiment existant (ancienne porcherie) ne devait pas pouvoir accueillir la porcherie projetée, cela ne signifierait pas encore qu'il ne pourrait pas être démoli ou remplacé en son lieu d'implantation. Ainsi, une éventuelle autorisation de construire pourrait être conditionnée à la suppression du bâtiment s'il devait s'avérer que celui-ci ne sert plus à l'exploitation agricole, aspect que le projet ne prévoit pas, en violation du critère de la nécessité. Au vu de ce qui précède, une pesée des intérêts en présence conforme à la jurisprudence (cf. consid. 4 c/bb) fait donc défaut en l'espèce. 6. En résumé, le dossier de la cause ne démontre pas à satisfaction que le projet litigieux est nécessaire à l'exploitation agricole du requérant, qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à son implantation à l'endroit prévu et que la viabilité à long terme de l'exploitation est assurée. Les conditions cumulatives de l'art. 34 al. 4 let. a à c OAT ne sont partant pas remplies. Dans la mesure où le lieu d'implantation de la construction n'est pas définitivement établi, que le critère de la viabilité de l'exploitation à long terme ne peut pas être contrôlé et que le dossier doit être renvoyé pour instruction complémentaire à la DAEC, les griefs formulés par la recourante en relation avec la protection des eaux, l'accès et la protection contre le bruit peuvent demeurer ouverts. 7. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis dans le sens des considérants. Partant, les décisions de la DAEC du 31 juillet 2015 et du Préfet du district de la Sarine du 21 décembre 2015 sont annulées et l'affaire est renvoyée à la DAEC pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision concernant l'autorisation spéciale. Dans la mesure où l'affaire est renvoyée à la DAEC pour instruction complémentaire, les demandes de mesures d'instruction de la recourante (examen de la viabilité à long terme du développement interne de l'exploitation agricole de l'intimé par un organisme indépendant, nouvelle évaluation en matière de protection des eaux et de protection contre le bruit) deviennent sans objet. 8. Au vu de l'issue du litige, les frais de procédure sont mis, pour deux-tiers, à la charge de l'intimé qui succombe (art. 131 et 132 al. 1 CPJA). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA). L'avance de frais de CHF 2'500.- est restituée à la recourante. Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix coûtant, les photocopies
Tribunal cantonal TC Page 13 de 13 effectuées par le mandataire étant remboursées par 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du tarif). La recourante obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, elle a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). La liste de frais produite par le mandataire de la recourante ne correspondant pas au tarif applicable, celle-ci est arrêtée à CHF 4'215.60 (honoraires et débours: CHF 3'903.35; TVA 8%: CHF 312.25). Elle est mise pour deux-tiers à la charge de l'intimé et pour un tiers à la charge de l'Etat de Fribourg – qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire de la recourante (art. 141 CPJA; cf. également arrêt TF 2C_1136/2014 du 28 mai 2015 consid. 5 à 5.2). la Cour arrête: I. Le recours est admis. Partant, les décisions de la DAEC du 31 juillet 2015 et du Préfet du district de la Sarine du 21 décembre 2015 sont annulées. La cause est renvoyée à la DAEC pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelle décision concernant l'autorisation spéciale. II. Les frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis, pour deux-tiers, soit CHF 1'666.65, à la charge de l'intimé. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la recourante lui est restituée. III. Un montant de CHF 4'215.60.- (TVA comprise), à verser à Me Känel à titre d'indemnité de partie, est mis pour deux-tiers à la charge de l'intimé (soit CHF 2'810.40) et pour un tiers à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 1'405.20). IV. Communication. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 19 août 2016/JFR/vth Président Greffière-rapporteure