602 2015 81

Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2015 81 Urteil vom 15. September 2016 II. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsident: Christian Pfammatter Richter: Johannes Frölicher Dominique Gross Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Sophie Allred Parteien EINFACHE GESELLSCHAFT "A.________", bestehend aus der GEMEINDE WÜNNEWIL-FLAMATT, B.________, C.________ und D.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Anton Henninger gegen RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz Gegenstand Raumplanung und Bauwesen Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Wünnewil-Flamatt Beschwerde vom 9. September 2015 gegen den Entscheid vom 22. Juli 2015

Kantonsgericht KG Seite 2 von 6 Sachverhalt A. Die Gemeinde Wünnewil-Flamatt hat mit Publikation in den Amtsblättern Nr. 23 vom 6. Juni 2008, Nr. 44. vom 30. Oktober 2009, Nr. 25. vom 24. Juni 2011, Nr. 35 vom 31. August 2012 und Nr. 10 vom 8. März 2013 die Gesamtrevision der Ortsplanung ihrer Gemeinde öffentlich aufgelegt. Gegenstand dieser Gesamtrevision ist namentlich die Raumplanung der Gemeinde für die nächs- ten 15 Jahre und die Anpassung an die geltende Gesetzgebung des Bundes und des Kantons. Der Gemeinderat hat diese Gesamtrevision am 23. September 2013 bzw. am 7. April 2014 ange- nommen. Anlässlich dieser Gesamtrevision hat die Gemeinde auch einen Nutzungsrichtplan erlassen. Die- ser sah unter anderem Erweiterungen der Bauzonen mit Wohnnutzung im Gebiet Wünnewil vor, so insbesondere in den zwei Richtplangebieten kkk und lll im Quartier "A.________" bzw. "E.________" ("Richtplangebiete geplant, Bauzone niederer Dichte"). Die Parzellen Nrn. fff, ggg, hhh und iii der Gemeinde Wünnewil-Flamatt werden von diesen Richtplangebieten (teilweise) umfasst. B. Mit Entscheid vom 22. Juli 2015 hat die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) die Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt grundsätzlich genehmigt, mit einzelnen unter den Entscheiderwägungen III, IV und V erwähnten Vorbehalten. Die RUBD hat mit ihrem Entscheid jedoch namentlich die erwähnten Richtplangebiete kkk und lll nicht genehmigt. Zur Begründung führte die RUBD im Wesentlichen aus, dass die Gemeinde und die Grundeigen- tümer zwar erklärt hätten, dass diese Richtplangebiete für die Entwicklung der Gemeinde von höchstem Interesse seien und den Vorgaben für eine Einzonung entsprechen würden. Gestützt auf das Gesamtgutachten des Bau- und Raumplanungsamtes vom 25. März 2015 kam die RUBD jedoch zum Schluss, dass die künftige Entwicklung des Sektors Wünnewil anstatt in den Richt- plangebieten kkk und lll vielmehr in den gänzlich von der Bauzone und den Verkehrsflächen umschlossenen Richtplangebieten mmm und nnn vorzusehen sei. Diese Gebiete würden im Ver- gleich zu den Richtplangebieten kkk und lll besser zum Dorfkern liegen und befänden sich in einem Bereich der Landwirtschaftszone, der weniger Kontinuität aufweise. C. Mit Datum vom 9. September 2015 hat die einfache Gesellschaft "A.________", bestehend aus der Gemeinde Wünnewil-Flamatt, B.________, C.________ und D.________ gegen diesen Entscheid der RUBD Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragen insbesondere, die Richtplangebiete kkk und lll im Nutzungsrichtplan zu genehmigen. Weiter beantragen sie (ohne weitere Spezifizierung), dass "die Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt" zu genehmigen sei. Zur Begründung legen die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde ausführlich dar, warum ihres Erachtens die Richtplangebiete kkk und lll genehmigt werden müssten. Namentlich argumentieren sie, dass sich keines der konsultierten Ämter negativ zu den Richtplangebieten geäussert habe. Das Bau- und Raumplanungsamt sei in seinem Gesamtgutachten sodann dennoch sachverhaltswidrig zum Schluss gekommen, dass die Richtplangebiete kkk und lll zu weit vom Bahnhof Wünnewil entfernt lägen und über keinen optimalen Anschluss an den öffentlichen Verkehr verfügten. Bei einer Nichtgenehmigung werde die Gemeinde in ihrer Entwicklung behin- dert. Schliesslich rügen die Beschwerdeführer in ihrer "zusätzlichen rechtlichen Begründung" ins- besondere eine Verletzung der Gemeindeautonomie, Willkür und die Verletzung des Rechts-

Kantonsgericht KG Seite 3 von 6 gleichheitsprinzips und machen eine unzulässige Rückzonung bzw. einen Anspruch auf Einzonung geltend. D. Mit Stellungnahme vom 12. Oktober 2015 beantragt die RUBD, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. E. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Ent- scheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. a) Bei den Beschwerdeführern handelt es sich gemäss den Angaben in der Beschwerde um die einfache Gesellschaft "A.________", bestehend aus der Gemeinde Wünnewil-Flamatt, B.________, C.________ und D.________. b) Einer einfachen Gesellschaft kommt keine Rechtspersönlichkeit zu. Tritt eine solche vor Gericht auf, ist nach der Rechtsprechung nicht diese Partei, vielmehr gelten die einzelnen Gesell- schafter als Partei (BGE 132 I 256 E. 1.1; Urteil BGer 2C_342/2014 vom 17. April 2015 E. 1, mit Hinweisen). Nach Art. 544 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 13. März 1911 (OR; SR 220) gehö- ren Sachen, dingliche Rechte und Forderungen, die an die Gesellschaft übertragen oder für sie erworben wurden, den Gesellschaftern gemeinschaftlich nach Massgabe des Gesellschaftsver- trags. Zivilprozessual können sie daher solche Rechte nur als notwendige Streitgenossenschaft geltend machen (BGE 137 III 455 E. 3.4 und 3.5). Dies gilt auch im öffentlichen Recht, soweit es darum geht, die der Gesamthand zustehenden Rechte auszuüben (BGE 116 Ib 447 E. 2a). c) Gemäss den Ausführungen in der Beschwerde "gehören die Richtplangebiete kkk und lll der Gemeinde Wünnewil sowie der Eigentümergemeinschaft (EG) 'A.________', bestehend aus" den drei vorgenannten natürlichen Personen. Aus den eingereichten Grundbuchauszügen ergibt sich indes, dass an den Parzellen Nrn. fff, ggg, hhh und iii jeweils Alleineigentum besteht. Demnach ist B.________ Eigentümer der Parzelle Nr. fff, die Parzelle Nr. ggg gehört C.________, die Parzelle Nr. hhh der Gemeinde Wünnewil-Flamatt und die Parzelle Nr. iii D.________. Aufgrund dieser sich aus dem Grundbuch ergebenden Eigentumsverhältnisse ist nicht ersichtlich, dass die Grundstücke Gesellschaftsvermögen bilden bzw. dass die Gesellschafter an den Grundstücken zu gesamter Hand berechtigt wären; auch liegt dem Kantonsgericht kein Gesellschaftsvertrag vor. Entsprechend geht das Kantonsgericht davon aus, dass die Gesellschafter vorliegend lediglich eine einfache Streitgenossenschaft bilden (vgl. Art. 544 Abs. 1 OR e contrario; BGE 137 III 455 E. 3.4 und 3.5; BGE 116 Ib 447 E. 2a) und ihre Ansprüche ent- sprechend individuell zu beurteilen sind. 2. a) Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhält- nisse zu überprüfen bzw. zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich – in Form einer Verfügung – Stellung genommen hat; insoweit bestimmt die Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand; umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verfügung ergangen ist (BGE 131 V 164 E. 2.1; 125 V 413 E. 1a; 119 Ib 33 E. 1b; je mit Hinwei- sen). Nach Art. 4 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechts- pflege (VRG; SGF 150.1) gelten als Verfügungen verbindliche Anordnungen, die im Einzelfall in Anwendung des öffentlichen Rechts getroffen werden und die a) Rechte oder Pflichten begründen,

Kantonsgericht KG Seite 4 von 6 ändern oder aufheben, b) das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder Pflichten feststellen, oder die c) Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Fest- stellung von Rechten und Pflichten abweisen oder auf solche Begehren nicht eintreten. Wenn ein Hoheitsakt mehrere unterschiedliche Anordnungen enthält, ist nach der Rechtsprechung für jede Einzelanordnung separat zu fragen, ob insoweit eine anfechtbare Verfügung vorliegt (Urteil BVGer A-3864/2014 vom 7. April 2015 E. 1.2.1; BGE 103 Ib 350 E. 2; JAAG, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, 1985, S. 117). b) Vorliegend ist Anfechtungsgegenstand der Entscheid der RUBD vom 22. Juli 2015, mit der diese die Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Wünnewil-Flamatt mit den unter den Entscheiderwägungen III, IV und V erwähnten Vorbehalten genehmigt hat, wobei insbesondere den Richtplangebieten kkk und lll die Genehmigung versagt wurde. In casu liegt aufgrund der hier zu beurteilenden Beschwerde im Streit, ob die RUBD mit der ange- fochtenen Verfügung die Genehmigung betreffend die zwei Richtplangebiete kkk und lll zu Recht verweigert hat. Nach dem Vorgesagten ist demnach vorerst zu prüfen, ob hinsichtlich dieser Richtplangebiete überhaupt eine Verfügung vorliegt, welche im Rahmen des vorliegenden Verfah- rens beschwerdeweise überprüft werden kann. c) Nach Art. 34 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 (RPBG; SGF 710.1) ist die Planung des Gemeindegebiets Sache der Gemeinde. Der von dieser auszuarbeitende Ortsplan enthält insbesondere auch das Richtplandossier (Art. 39 Abs. 1 lit. a RPBG). Laut Art. 40 RPBG legt das Richtplandossier die Entwicklungsziele der Gemeinde und deren zukünftige territoriale Gestaltung fest. Es besteht aus einem Gemeinderichtplan und dem Erschliessungsprogramm. Der Gemeinderichtplan legt nach Art. 41 RPBG die Ziele mindestens in den Bereichen der Bodennutzung, der Bodenressourcen, der Mobilität, der Landschaften und Ge- otope und der Energie fest. In verfahrensrechtlicher Hinsicht muss der Gemeinderichtplan gemäss Art. 79 RPBG vom Gemeinderat angenommen werden. Laut Art. 80 Abs. 1 RPBG genehmigt und prüft sodann die RUBD den Gemeinderichtplan. Mit dieser Genehmigung wird der Gemeindericht- plan für die Gemeinde- und Kantonsbehörden verbindlich (Art. 81 Abs. 1 RPBG). Indes bestimmt Art. 81 Abs. 2 RPBG ausdrücklich, dass Gemeinderichtpläne (namentlich) für die Grundeigentümerschaft nicht verbindlich sind (siehe hierzu auch Urteil KG FR 602 2013 104 vom

26. Februar 2014 E. 2, mit Hinweisen). So sieht ferner auch Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) vor, dass (kantonale) Richtpläne (nur) für die Behörden verbindlich sind. Adressaten der Verbindlichkeit sind demnach nur die Behörden. Hingegen bleiben Richtpläne für Private (sofern diesen nicht ausnahmsweise die Erfüllung raum- wirksamer Aufgaben übertragen wurde) ohne Rechtsverbindlichkeit. Der Richtplan enthält für den Grundeigentümer keine verbindlichen und erzwingbaren Festlegungen; dies ergibt sich bereits daraus, dass der Richtplan noch in Akte der Rechtsetzung und der Rechtsanwendung umgesetzt werden muss, um seine Inhalte gegenüber Privaten rechtlich wirksam werden zu lassen, so dass Grundeigentümer durch den Richtplan nicht unmittelbar betroffen sind (vgl. zum Ganzen neben vielen BGE 111 Ia 129 E. 3c; 121 II 430 E. 1c; 119 Ia 285 E. 3 und 4; Urteil BGer 1C_357/2008 vom 15. Dezember 2008; 1C_190/2007 E. 2; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 9 N. 10; AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, 2010, Art. 33 N. 49; jeweils mit weiteren Hinweisen). Mithin handelt es sich wegen der fehlenden Grund- eigentümerverbindlichkeit beim Richtplan gar nicht um eine Verfügung (so WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 9 N. 4).

Kantonsgericht KG Seite 5 von 6 d) Soweit die RUBD mit dem angefochtenen Entscheid die Genehmigung hinsichtlich der zwei Richtplangebiete kkk und lll verweigert hat, handelt es sich demnach nicht um grundei- gentümerverbindliche Anordnungen bzw. um verbindliche Anordnungen, die im Einzelfall in An- wendungen des öffentlichen Rechts getroffen wurden und die a) Rechte oder Pflichten begründen, ändern oder aufheben, b) das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder Pflichten feststellen, oder die c) Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststel- lung von Rechten und Pflichten abweisen oder auf solche Begehren nicht eintreten. Vorliegend ist ferner nach Ansicht des Kantonsgerichtes auch nicht ersichtlich, dass der angefochtene Entscheid betreffend die streitigen Richtplangebiete ausnahmsweise mit Rechtswirkungen für die Privaten verbunden wäre, was überdies von den Beschwerdeführern auch gar nicht behauptet wird. e) Hinsichtlich der Gemeinde Wünnewil-Flamatt ist schliesslich festzuhalten, dass diese gemäss der Beschwerde als Mitglied der einfachen Gesellschaft "A.________" handelt, bzw. dass sie als Grundeigentümerin der Parzelle Nr. hhh Beschwerde führt. Sie hat zudem am 9. September 2015 in ihrem eigenen Namen (als Planungsbehörde und namentlich gestützt auf die ihr zustehende Gemeindeautonomie) eine weitere Beschwerde an das Kantonsgericht eingereicht, mit der sie ebenfalls (unter anderem) beantragt, die Richtplangebiete kkk und lll zu genehmigen (vgl. Verfahren Nr. 602 2015 114). Die hier zu beurteilende Beschwerde ist mit jener in weiten Teilen identisch bzw. ist in dieser beinahe wörtlich "mitenthalten". Die Gemeinde kann demnach ihre Rechte (in ihrer Rolle als Planungsbehörde und gestützt auf die Gemeindeautonomie) im Rahmen dieses zweiten noch hängigen Beschwerdeverfahrens umfassend wahrnehmen, und es ist folglich kein Interesse ersichtlich, zwei entsprechende separate und in weiten Teilen deckungsgleiche Beschwerdeverfahren zu führen. 3. a) Ferner rügten die Beschwerdeführer in der "zusätzlichen rechtlichen Begründung" ihrer Beschwerde, dass "mit dem Entscheid der RUBD (…), bestimmte Gebiete nicht in den Nutzungs- richtplan aufzunehmen, den Zonennutzungsplan wie die Einzonung des Weilers J.________ in die Wohnzone nicht zu genehmigen, die Einzonungen für die (Fruchtfolgeflächen) zu sistieren und die Nichtgenehmigung der Einzonung eines Teils der (Parzellen Nrn.) fff und iii in die Freihaltezone", in die Kompetenz der Gemeinde eingegriffen und die Gemeindeautonomie verletzt werde. Sie beanstandeten diesbezüglich auch die Verletzung des Rechtsgleichheitsprinzips und Willkür und machten eine unzulässige Rückzonung bzw. einen Anspruch auf Einzonung geltend. b) Vorerst ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerde hinsichtlich dieser Ausführungen kein einschlägiges Begehren enthält: Der in der Beschwerde enthaltene pauschale Antrag, wo- nach "die Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt" zu genehmigen sei, erweist sich als zu wenig präzis, um eine umfassende Prüfung der erwähnten Punkte bzw. sämtlicher im ange- fochtenen Entscheid durch die RUBD nicht genehmigter Elemente durch das Kantonsgericht aus- zulösen, zumal das vorliegende Verfahren durch einen Rechtsanwalt geführt wird, womit entspre- chend erhöhte Anforderungen an die Ausformulierung von Begehren bestehen (vgl. MOSER, in VwVG, 2008, Art. 52 N. 1, mit Hinweis). Die Beschwerdeführer beschränken sich zudem in diesen Ausführungen auf allgemeine rechtliche und theoretische Ausführungen, ohne den einschlägigen Sachverhalt darzulegen bzw. (zumindest kurz) zu begründen, warum bzw. zu welchem Zweck sich solche Einzonungen bzw. Änderungen der Gesamtrevision aus ihrer Sicht in casu aufdrängen würden. Dies gilt insbesondere auch für die Freihaltezonen auf den Parzellen Nrn. fff und iii, auf deren Problematik die Beschwerdeführer mit keinem Wort spezifisch eingehen. Weiter wird denn auch die Legitimation von B.________, C.________ und D.________ hinsichtlich dieser Einzonungen bzw. Änderungen nicht begründet bzw. ist (jedenfalls in weiten Teilen) nicht ersichtlich. Die Beschwerde enthält keinerlei Ausführungen, inwieweit die Beschwerdeführer von

Kantonsgericht KG Seite 6 von 6 den entsprechenden Elementen der Planung überhaupt berührt sind. Bezüglich der Gemeinde ist wiederum darauf hinzuweisen, dass sich die "zusätzlichen rechtlichen Ausführungen" wörtlich im Beschwerdeverfahren Nr. 602 2015 114 wiederfinden, so dass sich eine Behandlung dieser Rügen im Rahmen der vorliegenden Beschwerde mit Blick auf die Gemeinde nach dem Vorgesagten auch aus diesem Grund nicht als angebracht erweist. 4. Im Ergebnis ist demnach auf die Beschwerde der einfachen Gesellschaft "A.________", be- stehend aus der Gemeinde Wünnewil-Flamatt, B.________, C.________ und D.________, nicht einzutreten. 5. a) Die Kosten, die auf CHF 2'000.- festgelegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet werden, sind dem Verfahrensausgang entsprechend den Beschwerdeführern aufzuer- legen (Art. 131 VRG; Art. 2 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrens- kosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). Der Saldo von CHF 2'000.- ist den Beschwerdeführern zurückzuerstatten. b) Die Beschwerdeführer haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 139 VRG). Der Hof erkennt: I. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. II. Die Gerichtskosten von CHF 2'000.- werden den Beschwerdeführern solidarisch auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Saldo von CHF 2'000.- wird den Beschwerdeführern zurückerstattet. III. Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteient- schädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, so- fern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 15. September 2016/dgr Präsident Gerichtsschreiberin-Praktikantin