602 2014 122, Freiburg

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Erwägungen (7 Absätze)

E. 1 a) Conformément à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), une unité subordonnée à un département fédéral bénéficie de la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, pour autant que le droit fédéral le prévoie et si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans son domaine d'attribution. Il ressort en outre des art. 33 al. 3 let. a LAT et 111 al. 2 LTF que le droit cantonal doit prévoir que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral; ainsi, si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci (TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 33, p. 35). L'ARE est habilité à recourir devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 48 al. 4 OAT pour défendre les intérêts publics en matière d'aménagement du territoire, en particulier ceux protégés par le droit fédéral (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 1.4; ATF 136 II 359 consid. 1.1); l'office a à cet égard clairement démontré agir dans son domaine d'attributions. L'ARE est dès lors légitimé à agir devant le Tribunal cantonal en application des art. 33 al. 3 let. a LAT, 111 al. 2 LTF et 76 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est en outre recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 CPJA. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites. b) Dans son recours, l’ARE fait référence au plan directeur communal, en particulier aux extensions futures de la zone à bâtir n° 3a et 8a. D'une manière générale, la Cour de céans relève qu'un plan directeur ne fixe pas le dimensionnement de la zone à bâtir de façon décisionnelle, si bien qu'il lie les autorités de planification et non les particuliers. En l'espèce, l'ARE ne formule par ailleurs aucune conclusion concrète ni aucune motivation quant à sa légitimation à recourir contre ces extensions. Partant, seule sera examinée l’étendue de la zone à bâtir et non ses futures extensions.

E. 2 a) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. b) En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, ad art. 26,

p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2,

p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue Tribunal cantonal TC Page 6 de 15 principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2, p. 34 et les références citées).

E. 3 a) De jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au jour où l'autorité de première instance a statué. Font exception à cette règle les cas dans lesquels une application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant; le Tribunal fédéral a considéré que tel est le cas de la nouvelle LAT (ATF 141 II 393 consid. 2 et 3; arrêts TF 1C_197/2015 du 2 février 2016; 1C_365/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.4). b) En l'occurrence, la décision d'approbation est intervenue le 16 juillet 2014, soit ultérieurement à l’entrée en force de la révision de la LAT. Il ne fait dans ces circonstances pas de doute que la DAEC devait examiner la planification locale à la lumière des nouvelles prescriptions entrées en vigueur le 1er mai 2014.

E. 4 a)

Les nouvelles dispositions de la LAT redéfinissent le contenu des plans directeurs

cantonaux (art. 8 et 8a LAT) et précisent les critères que doit remplir un terrain pour pouvoir être

classé en zone à bâtir (art. 15 LAT). A titre transitoire, l'art. 38a LAT prévoit que les cantons

adaptent leurs plans directeurs dans les cinq ans à compter de la révision de la loi (al. 1). Jusqu’à

l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des

zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné (al. 2). La loi ne prévoit

aucune exception à cette règle. S'exprimant sur cette disposition dans le message accompagnant

le projet de révision, le Conseil fédéral précisait que, durant cette période transitoire, "seuls les

classements compensés par des déclassements de même surface sont autorisés" (Message du

20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010

959, 966 ch. 1.3.1).

Le canton de Fribourg a en outre été soumis au moratoire résultant de l'art. 30 al. 2 OAT

et ne pouvait pas créer de nouvelles zones à bâtir sur des terres d’assolement, dès lors que le

quota des surfaces d'assolement selon le plan sectoriel fédéral de 1992 sur les SDA n'était pas

atteint. Or, par expertise du 19 août 2015, l'inventaire des surfaces, qui a été nouvellement établi

par le canton et affiche une réserve de SDA, a été avalisé par les autorités fédérales avec la

conséquence que seul reste applicable l'art. 30 al. 1bis OAT, réglant les conditions dans lesquelles

des terres d’assolement peuvent être mises en zone (cf. lettre de l'ARE du 31 août 2015).

En ce qui concerne la planification ici litigieuse, cela signifie ce qui suit.

Il n’est d’une part pas contesté que l’ensemble de la zone à bâtir de la commune n’a pas connu

d’agrandissement et que, sur le principe, les dispositions transitoires ne sont pas enfreintes quant

à cet aspect.

D’autre part, le présent litige – en ce qui concerne la modification n° 21 relative à la mise en zone

de 6'403 m2, dont 650 m2 de terres d’assolement (ce qui a été confirmé par expertise, cf. rapport

de l'IAG du 4 juillet 2016) – n’est pas, respectivement plus, à examiner à la lumière du moratoire

relatif au classement en zone à bâtir de terres d’assolement vu que le canton a atteint le quota y

relatif.

Tribunal cantonal TC

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E. 5 L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26 al. 1 LAT) un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement (art. 47 OAT; arrêts TF 1C_35/2011 du 29 août 2011 consid. 2.4; 1C_225/2008 du

E. 9 mars 2009 consid. 4.5.2).

Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des

zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement

définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales

(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353).

Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à

établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics,

susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées).

Le sol est une denrée rare, qui constitue en même temps l'une des bases de la vie. Il

convient donc d'en faire un usage économe et d'éviter de le gaspiller. Ce principe concrétise, en

matière d'aménagement du territoire, l'exigence du développement durable, inscrit à l'art. 73 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Un

développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques,

et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux

facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. La nouvelle LAT consacre un

tournant majeur pour l’aménagement du territoire, sous les auspices de ce principe constitutionnel.

La logique des besoins en zone à bâtir cède le pas à une logique de rationalisation de l’utilisation

du sol, ressource par nature non renouvelable (cf. MAHAIM, Dimensionnement des zones à bâtir:

changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, in Revue du droit de la construction

et des marchés publics, 2014, p. 223). Les nouvelles dispositions de la LAT visent à favoriser

l’urbanisation à l’intérieur du milieu bâti et à piloter le dimensionnement et la situation des zones à

bâtir de manière à lutter contre le mitage incontrôlé du paysage, notamment par la réduction des

zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT; cf. message relatif à une révision partielle de la

LAT, FF 2010 959, 960).

L'art. 3 al. 3 LAT qui a trait aux principes régissant l'aménagement exige qu'il soit tenu compte des

besoins de la population pour réserver des territoires à l'habitat et à l'exercice des activités

économiques.

Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 et applicable aux décisions

d’approbation ultérieures à cette date (arrêt TC FR 602 2015 78 du 21 avril 2016) – prévoit

notamment que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins

prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées

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doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être

coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de

l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver

la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel al. 4 précise ce qui suit:

"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

ils sont propres à la construction;

ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même

si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront

équipés et construits à cette échéance;

les terres cultivables ne sont pas morcelées;

leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."

Le principe de l’interdiction du surdimensionnement des zones à bâtir est inscrit dans la

loi, à l’art. 15 al. 2 LAT. La justification de ce principe réside dans le constat selon lequel des zones

à bâtir trop vastes conduisent à un développement anarchique des constructions et au mitage du

territoire dû à une construction dispersée (MAHAIM, Le principe de durabilité et l’aménagement du

territoire – Le mitage du territoire à l’épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et

dimensionnement des zones à bâtir, 2014, p. 224; FLÜCKIGER/GRODECKI, in Commentaire de la loi

fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 15 LAT, n° 56). Une révision correcte d'un

plan d'affectation nécessite dès lors une appréciation de ce besoin futur.

Par ailleurs, le principe de concentration et le principe de l’utilisation mesurée du sol imposent

d’utiliser les réserves des zones à bâtir existantes avant d’étendre le territoire consacré à l’habitat.

C’est pourquoi, le pronostic des besoins doit également tenir compte des possibilités d’utilisation

non épuisées jusqu’à présent dans le territoire bâti (BERTSCHI, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b

RPG über die Dimensionierung der Bauzonen, 2001, ch. 236 p. 108 s.). Ce principe vaut en tout

cas dans la mesure où une densification est souhaitée et qu’elle paraît réalisable à l’horizon de la

planification (JOST, Grösse und Lage von Bauzonen: nach Art. 15 RPG und dem weiteren

raumrelevanten Recht, 2000, p. 140 ss). Ces principes sont explicitement mentionnés à l’art. 3

al. 3 LAT.

La jurisprudence a admis que la méthode des tendances (Trendmethode) est en général

propre à déterminer le besoin en terrains à bâtir (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août

2011 consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 6.2; RFJ 1995 p. 328/9 consid. 2 et les références

citées). Elle compare l'utilisation des terrains à bâtir pratiquée pendant les dix à quinze années

précédentes, avec les réserves existantes, en admettant par extrapolation et avec des facteurs de

pondération et de correction que le développement pour les quinze prochaines années se

déroulera de la même façon (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 précité consid. 2.5; ATF 136 II

204 consid. 6.2; 116 Ia 221 consid. 3b; 116 Ia 331 consid. 4). Le Tribunal fédéral a relevé que la

mesure de planification doit être fondée sur une pesée des intérêts en présence objectivement

justifiable (art. 3 OAT). Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en

terrains à bâtir sont les suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles,

utilisation passée et future des terrains à bâtir, développement démographique, développement

économique, état et développement du réseau de transports publics, possibilités financières et

techniques de la commune en matière d'équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, ad art. 15

LAT p. 43 et les références citées). Il y a encore lieu de tenir compte du développement supra-

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communal, régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du

E. 13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315; art. 15 al. 3 LAT).

Ces principes n’ont en grande partie pas été introduits par la nouvelle LAT, mais

régissaient déjà les nouvelles mises en zone avant le 1er mai 2014.

Cependant, avec les modifications de la nouvelle LAT, le législateur a indiqué vouloir se

concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion

des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation

préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de

classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (message

relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 959, 963 ch. 1.1). Si le nouvel art. 15 LAT a

essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines innovations telles que

l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul

supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (FLÜCKIGER, La création et le

dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, in Révision 2014 de la loi sur

l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81; ATF 141 II 393 consid. 2).

Avant l’entrée en vigueur de la nouvelle LAT, la pratique administrative et judiciaire consistait à

considérer que les "besoins prévisibles pour les 15 années suivantes" ne pouvaient pas ou, en tout

cas, ne devaient pas être établis de manière précise selon une méthode de calcul mathématique.

La réforme législative entrée en vigueur le 1er mai 2014 constitue un changement important à cet

égard, puisqu'elle consiste à donner à cette notion légale indéterminée un sens déterminé de

manière arithmétique, selon une certaine méthode de calcul bien plus précise (cf. directives

techniques sur les zones à bâtir, publiées par l’ARE; DUBEY, La dimension totale des zones à bâtir

du canton, in Journées suisses du droit de la construction 2015, p. 263 ss). En effet, à côté de la

méthode des tendances, existait la méthode des pronostics qui se basait sur l'évolution probable

du nombre de personnes, d'une part, et la consommation de surface de sol par personne, d'autre

part. La novelle du 15 juin 2012 impose désormais une méthode de calcul uniformisée à l'échelle

fédérale qui se rattache à la deuxième catégorie méthodologique (DUBEY, p. 265).

Pour fixer le dimensionnement de la zone à bâtir sous la nouvelle LAT et en attendant le

nouveau PDCant qui définira selon la nouvelle méthode de calcul le besoin du canton en terrains

constructibles à l’échelle cantonale, il est toujours possible de recourir à la méthode des

tendances. Il y a cependant lieu de vérifier si le pronostic, résultant de l’utilisation des surfaces

dans les 10 à 15 ans passés, peut être confirmé. Il convient de procéder à une pesée globale des

intérêts en jeu. Le Tribunal cantonal examine en particulier si le planificateur local a procédé à une

analyse complète et s’il a suffisamment tenu compte des principes ancrés dans la LAT et renforcés

par la modification entrée en vigueur le 1er mai 2014, respectivement, si la DAEC en a fait de

même.

Dans ce contexte, il sied en particulier de relever les éléments suivants:

- Le principe de la concentration des zones à bâtir (cf. consid. 6c ci-dessus) conserve toute son

importance et, du fait de la priorité accordée à la densification à l’intérieur du milieu bâti, il s’agira à

l’avenir, dans la mesure du possible, de mieux utiliser les zones à bâtir (du moins en partie) déjà

construites avant de construire sur de nouveaux secteurs ou de classer de nouveaux secteurs en

zone à bâtir. Le but est de tendre vers la consommation de surfaces (surface de zones à bâtir

utilisée) la plus faible possible. Il s’agit d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur

du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis, art. 3 al. 3 LAT). Les modifications de la LAT prévoient du reste

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désormais expressément le soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux

fins de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT; cf. arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre

2015 consid. 4; FLÜCKIGER, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et

méthodes, p. 67; RUCH, Grundlagen der Revision vom 15. Juni 2012, in Révision 2014 de la loi sur

l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 9).

- Déjà sous l’ancien droit, il a été constaté que l’évolution démographique peut influencer la

détermination des terrains à construire. Au vu de la nouvelle méthode de calcul pour définir le

besoin cantonal en terrains à bâtir (art. 15 al. 5 LAT), cet aspect prend davantage d’importance. En

effet, il existe forcément un lien entre la croissance démographique, soit le nombre d’habitants, et

le besoin en terres à bâtir, dont on ne saurait faire abstraction (cf. à ce sujet et pour la délimitation

de la zone à bâtir au niveau cantonal: art. 30a, 1ère phrase in fine, OAT). Cela doit valoir même si

la planification a été initiée sous l’ancien droit (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4ème éd. 2014, § 24 n° 12; cf. arrêt TC LU LGVE 2014 IV Nr. 5 du 11 août 2014

consid. 4).

- Par ailleurs, il a été constaté dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la

LAT que les réserves de terrains constructibles n'étaient pas situées, pour la plupart, là où elles

seraient nécessaires (message relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 959, 975 ch. 2.3

et 982; Office fédéral du développement territorial [ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en

Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin?, rapport 2008, p. 64 s.). Le

principe du développement durable (cf. consid. 6a ci-dessus) impose dès lors davantage encore

d’éviter une analyse qui se limite au territoire d’une seule commune. L’appréciation sur la

délimitation correcte des zones à bâtir ne s’arrête en effet pas aux frontières communales, mais

s’effectue également à l’échelle cantonale (message précité, FF 2010 959, 981; cf. ég. ARE,

rapport, p. 4; BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires, in

Journées suisses du droit de la construction 2015, p. 55 ss; MAHAIM, Dimensionnement des zones

à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, p. 226).

En l’espèce, l’office recourant invoque un surdimensionnement des zones à bâtir en se

référant à une réserve de zone à bâtir de 31'082 m2 pour un total de zones à bâtir de 14 ha (zones

d’habitation, mixtes et centrales). Il ajoute que, ces dernières années, la population a augmenté de

10 % seulement, ce qui ne justifie pas que 20 % de la zone constructible soient encore libres.

Dans la présente occurrence, la commune s’est basée, pour calculer l’étendue de sa

zone à bâtir, sur la surface construite dans le passé pour déduire que le besoin futur sera le même

pour les 15 ans à venir. Selon le calcul – actualisé en procédure d’approbation pour tenir compte

des constructions réalisées en 2013 –, 31'328 m2 ont été construits au cours des 15 dernières

années. La commune aurait donc droit, selon les critères du PDCant, à une réserve théorique de

surface résidentielle non construite de 31’328 m2 (31’328 m2 x 1.0). La réserve effective de surface

résidentielle non construite, prenant en compte les nouvelles mises en zone, les retours en zone

agricole ainsi que la correction du pourcentage de la zone mixte, s’élève à 31’082 m2. Le

dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle est donc inférieur de 246 m2 à la limite autorisée

dans le PDCant (cf. décision d’approbation ch. 3.1).

Dans le rapport explicatif et de conformité de la commune, il est indiqué ce qui suit sous ch. 2.2:

Tribunal cantonal TC

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"2. Concept d’urbanisation

Selon le plan directeur cantonal, un facteur de dimensionnement de 1.0 est attribué à la commune de

Massonnens.

Objectifs de la révision:

- Coordonner le plan d’aménagement local avec celui des communes voisines.

- Redimensionner la zone artisanale située au haut du village et redéfinir le type de zone approprié pour ce

secteur afin de répondre à la situation locale et de mettre ce secteur en conformité (petit artisanat et

résidences).

Mesures prises:

Pour répondre aux objectifs de la révision, la commune a mené une réflexion approfondie sur ce secteur

dans le but d’augmenter de conserver des possibilités d’accueillir une petite entreprise ou de l’artisanat sur

ce secteur. En effet, il importe à la commune de pouvoir répondre à la demande d’un habitant qui

souhaiterait développer un projet sur le territoire communal.

3. Urbanisation et gestion de la zone à bâtir à l’échelle locale

La commune de Massonnens a connu une évolution modérée mais régulière au cours des dernières années

au niveau du nombre de ses habitants et des nouvelles constructions.

L’évolution démographique de la commune est exponentielle puisqu’elle est passée de 342 habitants en

1982 à 403 en 2001 pour atteindre plus de 450 habitants actuellement.

Les divers projets en voie de réalisation, ou actuellement en réflexion, permettront de renforcer son

attractivité.

Dans le cadre de la consultation de la population, les vœux émis de la part des résidents face à l’évolution

future de la commune étaient clairs: privilégier avant tout la qualité de vie plutôt que la croissance

démographique et préserver le caractère «village» de Massonnens."

La modification n° 21, concernant la seule mise en zone significative dans le cadre de la

planification litigieuse (6'403 m2 au total), est motivée comme suit:

"La modification 21 prévoit donc la mise en zone d’un terrain situé à proximité du cœur du village et dans le

prolongement de tissu déjà construit, en zone village pour une part et en zone résidentielle d’autre part. La

Commune reçoit actuellement un nombre important de demandes pour des terrains à bâtir permettant

d’accueillir des résidences familiales individuelles. Cette dynamique est très certainement en lien d’une part

avec une activité croissante observée dans la région de Romont, d’autre part avec la pénurie de logement à

prix abordable sur la Riviera. La modification 21 permet de répondre à cette demande."

aa) Il n'est pas contesté que le PAL révisé est, sur le principe, conforme au PDCant

approuvé par le Conseil fédéral le 24 septembre 2004, lequel accorde le facteur 1 à ce type de

commune. Il y a lieu de préciser que des facteurs en dessous de 1 ne sont pas prévus et que des

facteurs plus élevés sont attribués à des communes en fonction notamment de leur appartenance

à des centres cantonaux, régionaux et intercommunaux ou touristiques ainsi qu’à la qualité de leur

desserte (cf. PDCant, chapitre 2 "Concept d’urbanisation et critères pour le dimensionnement de la

zone à bâtir"); le facteur 1.0 est attribué aux communes qui n’appartiennent pas à l’un de ces

centres ou dont la desserte n’est pas bonne ou n’est pas raccordée à l’autoroute ou à une route

cantonale (axe prioritaire; pour les principes de localisation des espaces privilégiés en terme

d’urbanisation, voir le PDCant).

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Or, le respect du PDCant contenant des prescriptions sur le dimensionnement de la zone à bâtir

ne dispense pas les autorités de procéder à un examen concret de la situation, afin de vérifier que

les exigences du droit fédéral concernant le dimensionnement de la zone à bâtir sont respectées

(cf. déjà sous l’ancien droit, arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013 consid. 2.3). Cela est d'autant

plus vrai que, dans le contexte de la nouvelle LAT, le Tribunal fédéral a déclaré obsolète le

PDCant. La Haute Cour a considéré que le calcul des besoins en zone à bâtir ne pouvait pas

uniquement se faire sur la base du plan directeur cantonal présumé désuet avec l’entrée en

vigueur de la nouvelle LAT, mais qu'il nécessitait notamment un examen concret supra-communal,

voire régional (cf. ATF 141 II 393 consid. 3; arrêt TF 1C_15/2013 précité consid. 2.3.2).

En d'autres termes, cela signifie qu’on ne saurait schématiquement déduire de la consommation

de sol dans le passé un besoin futur. En effet, cela contreviendrait au principe de durabilité (cf.

dans ce sens THURNHEER, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in

Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015,

p. 226). Le Tribunal de céans a dans ce contexte déjà constaté que ce raisonnement aboutirait à

terme à un territoire entièrement bâti (arrêts TC FR 602 2015 76 du 26 février 2016 consid. 6c; 602

2015 28 du 10 novembre 2015 consid. 4c). De manière générale, on peut se demander si une

augmentation linéaire est souhaitable dans une commune qui n’appartient pas à un centre

cantonal, régional, intercommunal ou touristique et qui ne bénéficie pas d’une bonne desserte

selon le PDCant (cf. également les principes de localisation espaces privilégiés en terme

d’urbanisation).

Dans la présente occurrence, les autorités se sont essentiellement bornées à renvoyer au PDCant

en prenant en considération l'augmentation maximale de la surface autorisée par celui-ci (décision

d’approbation, ch. 3; préavis de synthèse du SeCA, ch. 4.2.1). Or, la limite définie dans le PDCant

pouvait, déjà sous l’ancien droit, n’être comprise que comme limite maximale, ce qui valait selon le

Tribunal fédéral, en principe et sous réserves de circonstances particulières, également pour le

résultat de la méthode des tendances (cf. ATF 136 II 204 consid. 7; arrêts TF 1C_145/2013 du

6 décembre 2013; 1P.87/1994 du 28 avril 1994 consid. 4b). La méthode des tendances ne pouvait

ainsi, déjà sous l’ancien droit, pas remplacer un examen différencié des besoins et intérêts en

présence, ce d'autant moins que le canton de Fribourg dispose d'importantes réserves de zones à

bâtir et que leur surdimensionnement est notoire selon le Tribunal fédéral (cf. ATF 141 II 393

consid. 3; arrêt TC FR 602 2015 28 du 10 novembre 2015 consid. 4c). En effet, le canton de

Fribourg est le canton suisse disposant de la deuxième plus grande part de zones à bâtir non

encore construites (cf. Statistique suisse des zones à bâtir 2012, fig. 22 p. 26). Il est dès lors

probable que les communes avoisinantes disposent encore de zones à bâtir dépassant le besoin

calculé selon la méthode des tendances, ce qui nécessite d'autant plus un examen concret supra-

communal pour le village non urbain de Massonnens (cf. arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013).

La Cour de céans constate que, sur le plan supra-communal, régional et supra-régional, l’examen

concret ne s’est pas fait, chiffres à l’appui, par le planificateur, ni par la Direction. Il ne suffit

manifestement pas en l’espèce d’affirmer dans le rapport explicatif et de conformité que la révision

du PAL a eu pour objet de "collaborer à la planification régionale afin de faire valoir les atouts de la

commune" et que la mesure pour atteindre cet objectif était de tenir "compte des PAL respectifs

des communes voisines" sans indiquer de quelle sorte cela a été concrètement fait.

Avec l’entrée en vigueur de la nouvelle LAT, qui renforce les efforts pour lutter pour une utilisation

rationnelle du territoire à l’échelle du canton, cette analyse est cependant indispensable. La

Direction ne saurait renoncer à exiger du planificateur d’y procéder au motif que la commune a

Tribunal cantonal TC

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réduit son surdimensionnement dans le cadre de la présente planification. En effet, l’analyse

supra-communale ne doit pas se faire uniquement pour les communes qui étendent leurs zones à

bâtir, mais également pour celles qui les redimensionnent. Prétendre autre chose permettrait que

des communes surdimensionnées puissent continuer de bénéficier de cette situation, puisque

même leur nouvelle zone à bâtir ne respecterait pas l’art. 15 LAT. Cela contreviendrait

manifestement au principe de la durabilité, principe fondamental de la nouvelle LAT.

bb) A cela s'ajoute que la croissance démographique a connu, selon l’Office fédéral de la

statistique (entre 1998 et 2012), une évolution de 10 % environ pour la Commune de Massonnens.

Les réserves de terrains non construits représentent de leur côté 20 % de la totalité des zones à

bâtir. La commune n’a pas expliqué de manière détaillée pour quelles raisons la croissance de la

population devrait être différente de celle du passé et pour quelles raisons les réserves en terrains

à construire devraient largement dépasser en pourcentage celui de l’évolution démographique.

Certes, l’augmentation de la population était, selon la commune, de 61 personnes entre 1982 et

2001 et celle entre 2001 et aujourd’hui de plus de 47, mais cela ne saurait suffire pour conclure

que cette évolution doit continuer dans cette direction. Il y a de plus lieu de porter une attention

particulière au lien entre la croissance démographique et le besoin en surfaces, dès lors que la

densification sur des terrains à construire figure parmi les buts de la nouvelle LAT.

Le scénario de la commune laisse penser que la surface de sol utilisée par personne va

augmenter, ce qui va à l’encontre de la nouvelle LAT. En outre, si une commune veut favoriser le

développement de zones "villas", qui ont un besoin accru en terrains, il y a également lieu

d’examiner ce souhait dans un contexte supra-communal afin de s’assurer que c'est à cet endroit

précis que le canton estime ce type d’utilisation de son sol judicieux. Des aspects en lien avec le

raccordement aux transports publics (cf. PDCant et Plan cantonal des transports définissant les

critères de desserte en transports publics), de la protection du paysage ainsi que des terres

d’assolement devraient alors être examinés de manière circonstanciée.

cc) En ce qui concerne la modification n° 21 – qui prévoit la mise en zone de 6'403 m2, dont

650 m2 de terres d’assolement –, la DAEC impose ce qui suit:

"La modification 21 est une nouvelle mise en ZRFD. La localisation est idéale, puisqu’à proximité de l’arrêt

de bus et du centre du village. Le SAgri relève que les terres agricoles sont essentiellement de qualité B2.

Toutefois, il regrette que la nouvelle zone résidentielle soit de faible densité. Le SeCA partage cet avis. Si la

localisation de cette mise en zone est préavisée favorablement, le SeCA a demandé que, en raison du

surdimensionnement de la zone à bâtir résidentielle constaté, la présente mise en zone soit réduite. Comme

démontré au chapitre 3.1, suite aux compléments apportés par la commune dans le cadre du droit d’être

entendu, la zone à bâtir résidentielle est désormais correctement dimensionnée. Ainsi cette condition n’est

pas retenue par la DAEC qui approuve la localisation de la modification 21.

La commune, dans sa lettre du 1er mai 2014, admet devoir proposer une densification pour ce secteur.

Même si l’emprise des zones à bâtir sur les SDA n’est que de 650 m2, il est nécessaire d’assurer une

utilisation optimale de ces surfaces selon l’art. 30 OAT. Ainsi, la DAEC suit les avis du SeCA et du SAgri et

demande qu’une augmentation de la densité soit entreprise (modification des indices et de la typologie du

bâti), ceci en tenant compte du tissu bâti existant."

La condition posée par la DAEC a comme conséquence que la surface de 6'403 m2 mise en zone

pourra accueillir davantage de personnes, ce qui renforce la problématique du lien entre le

pronostic relatif à la croissance démographique et les surfaces mises à disposition pour construire.

En effet, la commune s’est fondée sur un certain pronostic de croissance démographique et a

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défini sur cette base la surface de la zone "villas"; or, cette même surface pourra dorénavant

accueillir davantage de personnes et, partant, ne plus correspondre aux prévisions. De plus, la

mise en zone était motivée par la demande de terrains pour des villas individuelles résultant de la

pénurie dans la région de l’arc lémanique. On peut dès lors se demander si des quartiers densifiés

satisferont encore ce marché.

On soulignera encore dans ce contexte que le souhait de la population est celui d’une croissance

démographique modérée ainsi que de la préservation du caractère "village" de Massonnens, ce

qui justifie qu’on vérifie avec une attention particulière les conditions permettant l’agrandissement

des zones construites et qu'on analyse les conséquences d’une densification de la nouvelle zone à

bâtir dans le secteur de la modification n° 21.

dd) Enfin, l’art. 30 al. 1bis OAT, disposition qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit

ce qui suit:

"1bis Des surfaces d’assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que:

lorsqu’un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint

judicieusement sans recourir aux surfaces d’assolement; et

lorsqu’il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon

l’état des connaissances."

Cette disposition énonce les dispositions dans lesquelles le classement de surfaces d’assolement

en zone à bâtir est admis. Ces conditions sont des exigences découlant du droit fédéral au sens

de l’art. 47 al. 1 OAT, par conséquent: l’autorité qui adopte un plan d’affectation entraînant la

sollicitation de surfaces d’assolement est tenue de montrer, dans le rapport destiné à l’autorité

cantonale d’approbation, comment la planification tient compte des exigences figurant à l’art. 30

al. 1bis OAT. Ce dernier article s’applique à toutes les surfaces présentant la qualité requise et

constituant à ce titre des surfaces d’assolement, qu’elles soient ou non désignées comme telles

dans le plan directeur cantonal. A noter que la disposition précitée s’applique également si les

surfaces d’assolement sont compensées (cf. Préservation des terres cultivables, plan sectoriel des

surfaces d’assolement, lettre circulaire aux cantons du 29 juin 2015, valable dès le 8 juillet 2015 et

consultable sur le site internet www.are.admin.ch, sous Développement et aménagement du

territoire, Stratégie et planification, Conceptions et plans sectoriels, Plans sectoriels, Surfaces

d'assolement; arrêt TC FR 602 2016 32 du 13 octobre 2016).

En l’espèce, la nouvelle emprise de 650 m2 a été compensée par un retour de 8'602 m2 aux SDA.

De plus, la majorité de la nouvelle mise en zone (modification n° 21) ne concerne pas des terres

de qualité A, mais de qualité B1 et B2. A cela s'ajoute que, selon l’autorité spécialisée, il y a lieu de

tenir compte des possibilités d’exploiter la surface en question. En effet, il faut une surface

contiguë d’au moins 1 ha de forme adéquate pour un travail rationnel avec une mécanisation

agricole typique. Du point de vue de la superficie exploitable, les surfaces examinées par l’autorité

spécialisée seraient tout à fait conformes aux exigences SDA.

L’art. 30 al. 1bis OAT exige que le projet justifiant la mise en zone de surfaces d’assolement doive

servir un objectif que le canton également estime important et qui ne peut pas être atteint

judicieusement sans recourir à ces surfaces. Cela met encore davantage en lumière que

l’extension de la zone constructible de la Commune de Massonnens – qui se fait en partie sur des

SDA – doit être examinée à la lumière supra-communale (cf. pour la protection des SDA, arrêt TC

FR 602 2016 32 du 13 octobre 2016).

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Bien fondé, le recours doit être admis et la décision d’approbation annulée. Le dossier

est renvoyé à la commune dans le sens des considérants pour y donner la suite judicieuse.

Il n’est pas perçu de frais de procédure en application de l’art. 133 CPJA.

Aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques (art. 137 CPJA).

la Cour arrête:

Le recours est admis.

Partant, la décision d’approbation partielle de la Direction de l'aménagement, de

l'environnement et des constructions du 16 juillet 2014 relative à la révision générale du plan

d’aménagement local de la Commune de Massonnens est annulée. Le dossier est renvoyé à

la commune afin qu’elle puisse procéder à une planification dans le sens des considérants.

II.

Il n’est pas perçu de frais de justice.

III.

Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV.

Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 5 décembre 2016/JFR/vth

Président suppléant

Greffière-rapporteure

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01

www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2014 122

Arrêt du 5 décembre 2016

IIe Cour administrative

Composition

Président suppléant:

Johannes Frölicher

Juges:

Dominique Gross, Marc Sugnaux

Greffière-rapporteure:

Vanessa Thalmann

Parties

OFFICE FÉDÉRAL DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL (ARE),

recourant

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET

DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée

COMMUNE DE MASSONNENS, intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions

Recours du 15 septembre 2014 contre la décision du 16 juillet 2014

Tribunal cantonal TC

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considérant en fait

Par avis publié dans la Feuille officielle (FO) n° 16 du 19 avril 2013, la Commune de

Massonnens a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d’aménagement local

(PAL).

Le 23 juillet 2013, le Conseil communal de Massonnens a adopté l'ensemble du dossier de la

révision générale de son PAL.

La Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC) a publié dans la

FO n° 14 du 4 avril 2014 les mesures qu’elle entendait ne pas approuver et celles qu’elle comptait

prendre dans sa décision d’approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d’enquête

publique. La commune s’est déterminée le 1er mai 2014.

Par décision du 16 juillet 2014, la Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision

générale du PAL.

Elle s’est fondée sur un calcul établi par la commune le 1er mai 2014 concernant l’évolution des

zones à bâtir. Elle a relevé que, lors de la révision générale, 21'652 m2 avaient été mis en zone et

21'652 m2 avaient été dézonés, de sorte que le total des zones à bâtir après révision était

équivalent au total avant révision.

S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, la DAEC a retenu que 31'328 m2 avaient été

construits au cours des quinze dernières années, de sorte que la commune aurait droit, selon les

critères du plan directeur cantonal (PDCant), à une réserve théorique identique. Elle a constaté

que la réserve effective de surface résidentielle non construite s’élevait à 31'082 m2 et que,

partant, le dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle était inférieur de 246 m2 à la limite

autorisée. Elle a ainsi considéré que le dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle de la

commune respectait les critères définis dans le PDCant et elle l'a par conséquent admis.

Concernant la préservation des surfaces d’assolement (SDA), la Direction a souligné qu'il y avait

une emprise des zones à bâtir sur les SDA de 650 m2 qui étaient compensées par le retour de

3'505 m2 aux bonnes terres agricoles. Elle a partant approuvé la mise en zone de la modification

n° 21 car sa localisation, à proximité de l’arrêt de bus et du centre village, était idéale. Selon elle,

l’amputation des 650 m2 en SDA aurait créé une brèche dans le milieu bâti et une discontinuité

entre la nouvelle zone à bâtir et la zone à bâtir existante située à l’ouest. En conséquence, elle a

estimé que les principes de la modification de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire

(LAT; RS 700) ainsi que les dispositions transitoires prévues dans l'ordonnance du 28 juin 2000

sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) étaient respectés.

Par mémoire du 15 septembre 2014, l’Office fédéral du développement territorial (ARE) a

recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais, à

l’admission du recours, à l’annulation de ladite décision et au refus de la révision générale du PAL

de la Commune de Massonnens.

A l’appui de son recours, l’ARE fait valoir que la révision générale du PAL prévoit – par la

modification n° 21 – une emprise sur les SDA de 650 m2, alors que, à ce jour, le canton de

Fribourg ne respecte pas son quota de SDA prévu par le plan sectoriel en question (cf. art. 30 al. 2

OAT). Il estime ainsi qu'aucune mise en zone de ces surfaces n’est possible. Il relève de plus que

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la condition sine qua non de l’importance cantonale de l’art. 30 al. 1bis OAT n’a pas été examinée

par l’autorité intimée. A titre superfétatoire, le recourant souligne que, si la décision litigieuse

mentionne certes le retour à la zone agricole de 3'505 m2 de SDA, la qualité agro-pédologique de

cette surface n’est pas connue et qu'elle ne pourra être inscrite à l’inventaire des SDA que

lorsqu’on aura constaté qu’elle remplit les critères de qualité formulés en page 15 de l’«Aide à la

mise en œuvre 2006» pour les surfaces de compensation, sur la base d’une expertise

pédologique. Selon lui, la révision querellée contrevient ainsi aux dispositions de l’art. 30 OAT.

Le recourant soutient en outre qu'il existe un risque accru que la zone à bâtir soit surdimensionnée

et qu'une emprise sur les terres cultivables apparaît a fortiori injustifiée. Il relève en effet que, selon

l’Office fédéral de la statistique, la population a augmenté de 10 % seulement entre 1998 et 2012,

ce qui ne justifie pas que 20 % de la zone constructible soient encore libres. Enfin, l’office

recourant rappelle que, dans la pesée des intérêts en présence effectuée dans le cadre d’une

mesure de planification, il y a lieu de tenir compte du développement supra-communal, régional,

voire supra-régional. Selon lui, la pondération effectuée par les autorités communale et cantonale

est trop sommaire et laconique. Il estime que l'analyse supra-communale requise par la

jurisprudence du TF fait défaut. Il en conclut que la révision générale en question ne saurait dès

lors être admise. En ce qui concerne les extensions n° 3a et 8a du plan directeur communal, il

souligne que celles-ci n’ont pas fait l’objet d’une pondération des intérêts satisfaisante

formellement et matériellement.

Dans ses observations du 13 novembre 2014, la DAEC conclut au rejet du recours.

A titre préliminaire, la Direction rappelle qu’au moment de sa mise en enquête, le dossier de la

révision générale du PAL de Massonnens ne pouvait pas encore tenir compte des nouvelles

dispositions fédérales, en particulier du moratoire sur les zones à bâtir (art. 38a LAT et art. 52a

OAT) et du renforcement des mesures de protection des SDA (art. 15 al. 3 LAT et art. 30 al. 1bis

OAT). Elle relève que la commune a toutefois effectué des adaptations du dossier en cours de

procédure d’approbation afin de se conformer aux nouvelles exigences du droit fédéral. Elle

explique que, pour ce faire, celle-ci a procédé à un nouveau calcul de l’évolution des zones à bâtir

et a renoncé à une partie des mises en zone à bâtir initialement prévues; en tenant compte de ces

renoncements, 21'652 m2 ont été mis en zone et 21'652 m2 dézonés.

Sur le fond, la DAEC ne conteste pas le fait que le canton de Fribourg ne respecte pas le quota de

SDA. Se référant à l'art. 30 al. 2 OAT, elle estime toutefois que la nouvelle emprise de 650 m2 a

été largement compensée par un retour de 8'602 m2 aux SDA, de sorte que le recours est

totalement disproportionné sur ce point. Elle explique qu'elle a approuvé le classement de ces

SDA parce qu’il permettait de remédier à une discontinuité entre la nouvelle zone à bâtir et la zone

à bâtir existante située à l’ouest et, ainsi, de combler une brèche en formant un ensemble cohérent

avec le reste du tissu bâti. Elle ajoute que cette mesure a été approuvée à la condition que

l’ensemble du secteur soit densifié, afin que ces 650 m2 soient utilisés de manière optimale. La

DAEC explique en outre qu'elle a consulté l’Institut agricole de l’Etat de Fribourg (IAG) afin que

celui-ci vérifie la qualité agro-pédologique des surfaces rendues aux bonnes terres agricoles. Elle

expose que, dans sa détermination, l’IAG a indiqué que, sur les 21'652 m2 dézonés, 8'602 m2 sont

en réalité à comptabiliser comme SDA et que, pour ce faire, cet institut s’est basé sur un inventaire

des surfaces agricoles établi par le canton de Fribourg et qui fait référence aujourd’hui, après avoir

été approuvé par la Confédération en 1992 (le plan sectoriel des surfaces d’assolement a été

adopté par un arrêté du Conseil fédéral le 8 avril 1992 [FF 1992 II 1616]); cet inventaire n'a, selon

elle, pas à être remis en cause pour le moment. De plus, la DAEC souligne que les terrains remis

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en zone agricole dans le cadre de la révision générale n’ont subi aucune modification anthropique

et ont toujours été utilisés à des fins agricoles. Elle estime ainsi qu’il est disproportionné et injustifié

de demander une analyse pédologique de terrains rendus à la zone agricole lorsque ces derniers

font déjà l’objet d’un inventaire incontestable en l’état.

Concernant le surdimensionnement des zones à bâtir, la Direction rappelle que la Commune de

Massonnens a réduit sa zone à bâtir de plus de 30'000 m2, faisant ainsi disparaître son

surdimensionnement entre 2009 et 2013. Elle estime par conséquent que la planification

communale, telle qu’approuvée, ne saurait être critiquée. Selon elle, dans la mesure où la

commune a procédé à une réelle pesée des intérêts en mettant en balance la mise en zone de

quelques m2 de SDA et le respect des autres buts et principes de la LAT, on ne saurait exiger

d’une commune qui redimensionne sa zone à construire qu’elle procède à une analyse supra-

communale, voire régionale.

En conclusion, la DAEC souligne que la révision générale du PAL de la Commune de Massonnens

est une procédure qui n’a pas été initiée dans le seul but de prévoir des extensions de la zone à

bâtir, mais qu'elle permet de réexaminer l’ensemble du PAL et de l’adapter aux exigences posées

par le droit fédéral et cantonal. Elle ajoute que cette révision du PAL répond à l’exigence de l’art.

175 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les

constructions (LATeC; RSF 710.1), qui fixait aux communes un délai de cinq ans dès son entrée

en vigueur (1er janvier 2010) pour adapter leurs plans et règlements au nouveau droit cantonal. Au

final, elle estime que sa décision résulte d’une pesée complète et correcte des intérêts en

présence.

Dans sa prise de position du 17 novembre 2014, la Commune de Massonnens conclut

implicitement au rejet du recours. Elle relève que, dans le cadre de la révision du PAL, elle a été

très sensible à la protection des bonnes terres agricoles et qu'elle a déclassé plusieurs secteurs de

la zone à bâtir à la zone agricole. Elle ajoute que la grande majorité de ces surfaces pourra être

reclassée en SDA. La commune rappelle que le secteur mis en zone est situé au centre du village

et elle maintient le bien-fondé de cette planification, qui comporte un petit secteur classé en SDA.

Elle constate, suite à une vision locale, que le secteur concerné n’a certainement plus les qualités

de surface d’assolement. De plus, elle souligne que le canton de Fribourg établit une nouvelle

classification de ses terres agricoles et que le résultat devrait être connu en 2015. Par conséquent,

elle demande de bien vouloir surseoir à la décision, dans l’attente de l’adoption des nouvelles

surfaces d’assolement par la Confédération.

Le 23 novembre 2015, l'office indique qu'il maintient son recours.

Le 11 mars 2016, le Juge délégué a ordonné une analyse pédologique des surfaces réaffectées à

la zone agricole ainsi que de celles transférées en zone à bâtir.

Dans son rapport du 4 juillet 2016, l'IAG parvient à la conclusion que l’ensemble des surfaces

vérifiées correspond aux critères des surfaces d’assolement. Il précise par ailleurs que le critère

complémentaire de la superficie est pris en considération. Il ajoute qu'il faut une surface contiguë

d’au moins 1 ha de forme adéquate pour un travail rationnel avec une mécanisation agricole

typique.

Invité à se déterminer, le propriétaire de la parcelle concernée par la modification n° 21 n'a pas

répondu.

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en droit

Conformément à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), une unité subordonnée à un département fédéral bénéficie de la qualité pour recourir

devant le Tribunal fédéral, pour autant que le droit fédéral le prévoie et si l'acte attaqué est

susceptible de violer la législation fédérale dans son domaine d'attribution. Il ressort en outre des

art. 33 al. 3 let. a LAT et 111 al. 2 LTF que le droit cantonal doit prévoir que la qualité pour recourir

est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public

devant le Tribunal fédéral; ainsi, si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal

fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le

demande, participer à la procédure devant celles-ci (TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi

fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 33, p. 35).

L'ARE est habilité à recourir devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 48 al. 4 OAT pour défendre

les intérêts publics en matière d'aménagement du territoire, en particulier ceux protégés par le

droit fédéral (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 1.4; ATF 136 II 359

consid. 1.1); l'office a à cet égard clairement démontré agir dans son domaine d'attributions. L'ARE

est dès lors légitimé à agir devant le Tribunal cantonal en application des art. 33 al. 3 let. a LAT,

111 al. 2 LTF et 76 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction

administrative (CPJA; RSF 150.1).

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est en outre recevable en vertu des

art. 79 ss et 114 al. 1 CPJA. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

Dans son recours, l’ARE fait référence au plan directeur communal, en particulier aux

extensions futures de la zone à bâtir n° 3a et 8a. D'une manière générale, la Cour de céans relève

qu'un plan directeur ne fixe pas le dimensionnement de la zone à bâtir de façon décisionnelle, si

bien qu'il lie les autorités de planification et non les particuliers. En l'espèce, l'ARE ne formule par

ailleurs aucune conclusion concrète ni aucune motivation quant à sa légitimation à recourir contre

ces extensions. Partant, seule sera examinée l’étendue de la zone à bâtir et non ses futures

extensions.

Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi

que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de

la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou

incomplète des faits pertinents.

En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons

d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib

123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un

plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la

DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, ad art. 26,

p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2,

p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement

du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté

d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue

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principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de

recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure

applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne

peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien

plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF

120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2, p. 34 et les références citées).

De jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au

jour où l'autorité de première instance a statué. Font exception à cette règle les cas dans lesquels

une application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant; le Tribunal

fédéral a considéré que tel est le cas de la nouvelle LAT (ATF 141 II 393 consid. 2 et 3; arrêts TF

1C_197/2015 du 2 février 2016; 1C_365/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.4).

En l'occurrence, la décision d'approbation est intervenue le 16 juillet 2014, soit

ultérieurement à l’entrée en force de la révision de la LAT. Il ne fait dans ces circonstances pas de

doute que la DAEC devait examiner la planification locale à la lumière des nouvelles prescriptions

entrées en vigueur le 1er mai 2014.