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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2025 61 Arrêt du 19 décembre 2025 Ie Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Dominique Gross, Dina Beti Greffier : Pascal Tabara Parties A.________, recourante, représentée par Mes Tarkan Göksu et Arnaud Constantin, avocats contre HFR - HÔPITAL FRIBOURGEOIS, autorité intimée, représenté par Me Raphaël Tinguely, avocat et Me B.________, intimée Objet Recours contre une décision incidente – Récusation dans une procédure pour harcèlement Recours du 5 mai 2025 contre la décision du 23 avril 2025

Tribunal cantonal TC Page 2 de 15 considérant en fait A. Par contrat du 14 janvier 2021, modifié par avenant du 14 janvier 2022, A.________ a été engagée en qualité de médecin adjoint auprès du service de pédiatrie de l’Hôpital fribourgeois (HFR) dès le 1er mai 2021. Un conflit oppose de longue date l'intéressée à son supérieur hiérarchique, le Prof. Dr méd. C.________, à qui elle reproche des actes de harcèlement psychologique. B. Par décision du 29 janvier 2025, le HFR a résilié les rapports de service de la précitée avec effet au 31 juillet 2025, tout en lui offrant la possibilité d’accepter l’un des deux postes qui lui étaient proposés, dont l’un considéré comme équivalent. Si la précitée acceptait l’un des deux postes, le transfert dans la nouvelle fonction avec adaptation du cahier des charges aurait lieu avec effet au 1er août 2025. Le 28 février 2025, l’intéressée a indiqué qu’elle acceptait l’un des deux postes proposés tout en contestant la décision du 29 janvier 2025. Par acte du 3 mars 2025, A.________ a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision du HFR du 29 janvier 2025 (601 2025 33). Cette procédure est encore pendante. C. Le 14 février 2025, la collaboratrice a été informée de l’ouverture d’une procédure formelle au sens de la législation contre le harcèlement dans la fonction publique suite aux allégations de harcèlement psychologique qu'une collègue et elle-même avaient émises à l’encontre de leur supérieur hiérarchique. Il lui a été indiqué que l'instruction de cette procédure avait été confiée à Me B.________. Par courriel du 17 février 2025, la collaboratrice s'est étonnée de ce que la procédure formelle soit conduite par Me B.________ et a requis sa récusation. Par courrier du 20 février 2025, la collaboratrice a formellement réitéré sa requête de récusation à l'encontre de Me B.________, soulignant que celle-ci avait régulièrement été mandatée par le HFR dans des litiges de droit du travail de sorte qu'elle ne pouvait pas être chargée de l'instruction de la procédure formelle en matière de harcèlement. Le 4 avril 2025, partant de l'idée que la requête de récusation avait été admise, l'intéressée a interpellé le HFR sur le fait que la procédure formelle devait se dérouler dans de courts délais. Par courrier du 8 avril 2025, le HFR a souligné que l'absence de réaction de Me B.________ ne signifiait pas l'admission de la demande de récusation et a confirmé qu'elle agissait bien comme représentante de l'autorité d'engagement dans le cadre de la procédure formelle. Par courrier du 15 avril 2025, la collaboratrice a requis du HFR que Me B.________ se détermine sur la requête de récusation, puis qu'il statue sur sa requête. Me B.________ s'est déterminée sur la demande de récusation par mémoire du 17 avril 2025. Elle fait valoir que la législation sur le personnel de l'État prévoit que l'autorité d'engagement est compétente pour mener la procédure formelle et que sa conduite peut être confiée à une autre personne, interne ou externe à l'administration. Un avocat choisi par l'autorité intimée peut ainsi être mandaté pour conduire la procédure. Elle souligne également que cette activité est une activité typique de l'avocat. Elle rappelle enfin qu'elle n'a pas été mandatée par le HFR dans une procédure concernant la collaboratrice en cause. Selon elle, aucun motif de récusation n'est donc caractérisé.

Tribunal cantonal TC Page 3 de 15 Par décision incidente du 23 avril 2025, le HFR a rejeté la requête de récusation visant Me B.________, estimant que celle-ci a toutes les compétences et l'expérience requises pour mener à bien l'instruction de la procédure formelle. Il a au surplus renvoyé à la détermination de Me B.________ du 17 avril 2025. D. Par mémoire du 5 mai 2025, A.________ forme recours (601 2025 61) auprès du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision du 23 avril 2025, concluant, sous suite de frais, à la récusation de Me B.________. À l'appui de ses conclusions, elle fait valoir que le HFR est un client régulier de l'avocate. Celle-ci aurait ainsi intérêt à ce que le résultat de l'enquête soit favorable au HFR pour continuer à obtenir des mandats, ce qui entraîne, selon elle, une potentielle dépendance économique. La recourante fait également valoir que Me B.________ a été collaboratrice dans l'étude d'avocats qui a défendu une des personnes qu'elle accuse de harcèlement. Pour ces deux motifs, Me B.________ ne disposerait pas de l'impartialité et de l'indépendance nécessaires pour instruire une procédure formelle entre des collaborateurs du HFR. E. Par courrier du 20 mars 2025, le HFR a informé A.________ de l’ouverture d’une procédure de licenciement pour justes motifs en soulevant différents reproches à son égard. Il l’invitait à exercer son droit d’être entendue et l’informait que, par mesure de précaution, elle était libérée avec effet immédiat de l’obligation de travailler, tout en précisant qu’une décision de suspension d’activité pourrait être prise après l’exercice du droit d’être entendu. Par décision du 23 juin 2025, l'autorité intimée a résilié les rapports de service la liant à l'intéressée avec effet immédiat. Cette dernière a interjeté recours à l'encontre de cette décision en date du 25 août 2025 (601 2025 157). Cette procédure est toujours pendante. F. Le 15 septembre 2025, le HFR s'est déterminé sur le recours relatif à la récusation de la chargée d'enquête, concluant à son rejet. Il fait valoir que la loi permet la désignation d'une personne extérieure à l'administration et que, dans la mesure où elle aurait également pu mandater un de ses collaborateurs, le fait que Me B.________ a déjà représenté le HFR importe peu. Il souligne enfin que la recourante ne fait pas valoir d'autre motif de récusation. Par courrier du 7 octobre 2025, la Juge déléguée a requis la production de la liste des avocats autorisés à exercer dans le cadre des procédures prévues par l'ordonnance cantonale du 14 décembre 2015 relative au harcèlement et aux difficultés relationnelles sur le lieu de travail (OHarc; RSF 122.70.14) par le HFR et lui a accordé la possibilité de se déterminer sur la signification de cette liste pour la procédure formelle en matière de harcèlement. Le HFR y a donné suite par courrier du 7 novembre 2025, sur lequel la recourante s'est déterminée le 20 novembre 2025. La recourante a déposé ses contre-observations le 21 octobre 2025 et le HFR ses ultimes remarques le 15 décembre 2025. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

Tribunal cantonal TC Page 4 de 15 en droit 1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) auprès de l’autorité compétente en vertu des art. 132 de la loi fribourgeoise du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'État (LPers; RSF 122.70.1), applicable par renvoi de l'art. 37 al. 1 de la loi du 27 juin 2006 sur l'hôpital fribourgeois (LHFR; RSF 822.0.1), aucune condition particulière au sens de l'art. 38 LHFR n'étant posée s'agissant des questions à traiter, contre une décision incidente immédiatement attaquable conformément à l'art. 120 al. 1 CPJA, le recours est recevable. Le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites. 2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut en l'espèce revoir le grief de l’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 3. Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante invoque une violation de son droit d'être entendu en ce sens que la décision attaquée est insuffisamment motivée. Elle critique le fait que l'autorité intimée a renvoyé à la détermination de Me B.________ en guise de motivation. 3.1. La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu ancré à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 146 II 335 consid. 5.1). 3.2. En l'espèce, on ne voit pas en quoi le renvoi opéré par l'autorité intimée entraînerait un défaut de motivation. Il n'est certes pas usuel qu'une décision administrative soit presque entièrement motivée au moyen d'un renvoi à une détermination antérieure (voir art. 66 al. 1 let. c CPJA). Cela étant, la détermination en question explique soigneusement la raison pour laquelle Me B.________ estime ne pas devoir être récusée. La recourante a ainsi parfaitement compris que l'autorité intimée faisait siens les arguments soulevés par Me B.________. Sous l'angle du devoir de motivation, ceci est suffisant. Ce grief formel doit être écarté.

Tribunal cantonal TC Page 5 de 15 4. En l’espèce, il se pose la question de savoir si la juridiction précédente a confié à juste titre la conduite de la procédure formelle au sens des art. 14 ss OHarc initiée par la recourante à l’avocate désignée ou si celle-ci doit se récuser, voire si elle n’est pas habilitée à conduire cette procédure pour un autre motif. Pour résoudre ces questions, il convient d’abord de présenter les dispositions sur les deux types procédures régies par l'OHarc. 4.1. Conformément au devoir de protection de la personnalité des collaborateurs qui incombe à l'autorité d'engagement, l’art. 130 LPers prévoit que le Conseil d’État prend les mesures nécessaires à la prévention, à la constatation et à la cessation de toute atteinte à la personnalité du collaborateur ou de la collaboratrice, notamment les cas de harcèlement sexuel et psychologique causés au lieu ou dans le cadre du travail par des collaborateurs ou collaboratrices (al. 1). Les dispositions d'exécution instituent une procédure informelle de plainte et de conciliation (al. 2). 4.2. Selon l’OHarc, adoptée en application de l’art. 130 LPers et qui s’applique à tout le personnel soumis à cette loi (art. 1 al. 3 OHarc), le harcèlement psychologique est un processus constitué d'un enchaînement de propos ou d'agissements hostiles, ou méprisants, exprimés ou manifestés par une ou plusieurs personnes sur le lieu de travail, en principe de manière répétitive, sur une relative longue durée et avec constance, visant à isoler, dévaloriser, marginaliser, éloigner ou exclure la victime d'un cercle de relations donné (art. 2 al. 1 OHarc). L’OHarc instaure – conformément à la délégation législative – une procédure informelle pour les cas de harcèlement psychologique, de harcèlement sexuel et de difficultés relationnelles entre collaborateurs et collaboratrices au lieu ou dans le cadre du travail (art. 1 al. 2 OHarc). Selon cette procédure informelle, les employés qui estiment qu’ils rencontrent des conflits ou difficultés qui peuvent toucher leur personnalité ou être victimes de harcèlement dans leur relation de travail avec d'autres collaborateurs ou collaboratrices de l'État peuvent s’adresser à des personnes de confiance. Celles-ci effectuent un examen préalable et peuvent proposer des mesures (art. 9 ss OHarc ; voir par exemple arrêt TC FR 601 2021 152 du 12 mai 2022, en particulier consid. 4). L’art. 12 OHarc prévoit en outre que les personnes de confiance peuvent suggérer à la personne concernée de consulter (pour certaines séances) un avocat externe figurant sur la liste mise à disposition par l’État (au sujet de cette liste voir ci-après consid. 4.4). 4.3. De plus, l’OHarc prévoit aussi, conformément à son art. 1 al. 2, quelques dispositions concernant la procédure formelle, lesquelles demeurent toutefois rudimentaires. Selon l’art. 14 OHarc, la procédure formelle est régie par le CPJA; les dispositions de la LPers et les garanties particulières en matière d’égalité entre femmes et hommes selon le droit fédéral demeurent réservées. L'autorité qui mène la procédure formelle collabore systématiquement avec le Bureau de l'égalité hommes-femmes et de la famille (BEF) sur les aspects juridiques pour les situations de harcèlement sexuel (al. 1). Si une médiation, demandée et acceptée par les parties, est effectuée par une personne de confiance (dont le rôle est défini aux art. 3 ss OHarc) n'étant pas intervenue dans la procédure informelle ou par un médiateur ou une médiatrice externe, l'autorité d'engagement peut suspendre la procédure formelle (al. 2). Si la procédure formelle suit une procédure informelle, les personnes de confiance, ou toute autre personne ayant participé à la procédure informelle, sont exclues du processus d'enquête afin que la confidentialité de leur action soit garantie (al. 3). En outre, la Commission de conciliation en matière d'égalité entre les sexes dans les rapports de travail peut être appelée à rendre un avis sur un recours dirigé contre une décision de première instance portant sur les rapports de service de droit public et comprenant une

Tribunal cantonal TC Page 6 de 15 discrimination au sens de la loi fédérale sur l'égalité entre femmes et hommes invoquée par la partie recourante. (al. 4). L’art. 15 OHarc, dont le titre marginal est "Collaboration avec un avocat ou une avocate externe", dispose que l'autorité d'engagement peut confier la conduite de la procédure formelle à un avocat ou une avocate externe figurant sur la liste mise à disposition par l'État. Dans ce cas, la personne choisie doit être différente de celle que le collaborateur ou la collaboratrice a choisie selon l'article 12 (c’est-à-dire pour la consultation dans la procédure informelle; voir ci-avant consid. 4.2). 4.4. Cette dernière norme renvoie à l’art. 8 OHarc, qui a pour titre marginal "Avocats et avocates externes". Selon cette disposition, le Conseil d’État nomme, sur proposition de la Commission paritaire de surveillance prévue à l’art. 16 OHarc, quatre avocats et avocates externes, spécialistes en droit du travail et/ou en matière de harcèlement (al. 1). Les avocats et avocates externes peuvent être appelés à collaborer dans le cadre des procédures informelle et formelle (art. 11 et 15 OHarc; voir al. 2). 5. 5.1. Concernant l’accomplissement de tâches administratives par des tiers, l’art. 54 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit que l’État et les communes peuvent déléguer des tâches à des tiers, à condition que la délégation soit prévue dans une loi ou un règlement communal, qu'elle soit justifiée par un intérêt public prépondérant et que la protection juridique soit assurée. Une disposition analogue figure à l’art. 178 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) pour l’administration fédérale. Selon cette disposition, la loi peut confier des tâches de l’administration à des organismes et à des personnes de droit public ou de droit privé qui sont extérieurs à l’administration fédérale. Cette règle est reprise à l’art. 2 al. 4 de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration du 21 mars 1997 (LOGA; RS 172.010) qui énonce que la législation fédérale peut confier des tâches administratives à des organisations et à des personnes de droit public ou privé qui sont extérieures à l’administration. 5.2. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et la doctrine relative à l’art. 178 Cst., deux aspects doivent être pris en compte pour la délégation de tâches administratives. D’une part, la compétence de rendre des décisions est un privilège – et un monopole – de souveraineté de la puissance publique. D'autre part, une base légale formelle est en principe nécessaire pour que des personnes extérieures à l'administration puissent être habilitées à rendre des décisions (ATF 144 II 376 consid 7.1; arrêt TF 2C_39/2018 du 18 juin 2019 consid. 2.4). Toutefois, la délégation de tâches publiques à un organisme extérieur à l'administration peut implicitement comprendre le pouvoir décisionnel nécessaire à leur accomplissement, pour autant qu'une loi spéciale ne l'exclue pas et que l'exercice d'un tel pouvoir de décision soit indispensable à l'organisme concerné pour réaliser lesdites tâches (ATF 144 II 376 consid. 7.1). Le transfert de tâches publiques implique alors la transmission des pouvoirs décisionnels liés à l'exécution de ces tâches. Le pouvoir décisionnel ne peut cependant être considéré comme transféré qu'à condition que la base légale formelle prévoie le transfert de la tâche publique et comprenne implicitement le droit de régler de manière unilatérale les relations juridiques en cause (arrêts TF 2C_39/2018 du 18 juin 2019 consid. 2.4 et 2C_715/2008 du 15 avril 2009 consid. 3.2). Il est alors nécessaire qu'une loi formelle prévoie une délégation spécifique pour un domaine d'activité déterminé (SÄGESSER, Commentaire LOGA, 2007, art. 2 n° 93; voir aussi arrêt TAF A-3612/2019 du 29 juillet 2019 consid. 3.2).

Tribunal cantonal TC Page 7 de 15 5.3. 5.3.1. Compte tenu des exigences constitutionnelles et jurisprudentielles relatives à la délégation de tâches publiques, l’art. 15 OHarc, combiné avec l’art. 8 OHarc et l’art. 130 LPers, qui impose au Conseil d’État de prendre les mesures nécessaires pour prévenir, constater et faire cesser les atteintes à la personnalité, notamment en cas de harcèlement sexuel et de harcèlement psychologique, constitue une base légale suffisante pour permettre à l’autorité de confier la conduite d’une procédure formelle OHarc à un avocat externe figurant sur la liste établie par l’État. Certes, on pourrait se demander si cette base légale est suffisamment claire ou si une précision dans une loi au sens formel serait souhaitable. Mais, compte tenu de l’intérêt des personnes concernées à une enquête indépendante (voir ci-après consid. 5.3.2) et du mode de nomination paritaire des avocats externes par une commission dédiée (voir consid. 5.3.3), la base légale apparaît dans l'ensemble suffisante. 5.3.2. Le Secrétariat d’État à l’économie (SECO), qui veille au respect de la loi sur le travail du 13 mars 1964 (LTr; RS 822.11) et des ordonnances y relatives – y compris celles visant la protection de la santé –, indique dans sa brochure Mobbing et autres formes de harcèlement – Protection de l'intégrité personnelle au travail (disponible en ligne sur www.seco.admin.ch, rubrique Services et publications > Publications > Travail > Conditions de travail > Brochures et dépliants > Publications SECO, p. 34, dernière consultation à la date de l'arrêt), en ce qui concerne la procédure formelle en cas de harcèlement: "Il est plus judicieux pour toutes les parties que l’enquête soit menée par une personne externe qualifiée". Cela vaut en particulier pour les petites entreprises. En outre, la doctrine relative aux enquêtes internes (principalement dans les entreprises privées) souligne que la plupart des accusations liées au droit du travail, telles que le harcèlement psychologique, le harcèlement sexuel ou la discrimination, sont traitées par les départements des ressources humaines (MOOSMAYER/HARTWIG, Interne Untersuchungen, Praxisleitfaden für Unternehmen, 2018, p. 5), c'est-à-dire en interne. Une telle enquête interne peut être appropriée lorsque les faits à examiner sont simples et que la connaissance du fonctionnement de l'entreprise semble plus importante que l’indépendance de l’enquêteur. Toutefois, un inconvénient majeur réside dans le manque de recul vis-à-vis des collègues dont le comportement est mis en cause. Il convient en particulier d’éviter une enquête interne lorsqu’il est probable que des cadres ou des personnes occupant des positions hiérarchiques élevées sont impliqués dans les faits à examiner. La simple apparence de partialité suffit à remettre en cause la crédibilité de l’enquête interne. L’indépendance de l’enquête est également essentielle lorsque l'accusation porte sur de graves violations des règles ou que des collaborateurs importants et travaillant depuis longtemps dans l'entreprise sont concernés (ROMERIO/BAZZANI/GROTH, Interne und regulatorische Untersuchungen – Einführung und Auslegeordnung, 2015, p. 54 s., avec références). Compte tenu de l’intérêt des personnes concernées à une enquête indépendante – et du fait qu’une enquête ne conduit pas en soi à des mesures disciplinaires –, les exigences relatives à la base légale doivent demeurer dans des proportions raisonnables. 5.3.3. Il convient également de tenir compte de la composition et du mode de nomination paritaire des avocats externes selon l’art. 8 OHarc. En effet, le Conseil d’État institue, conformément à l’art. 16 al. 1 OHarc, une Commission paritaire de surveillance en matière de harcèlement psychologique et sexuel (dite "Commission OHarc"). Cette commission est rattachée administrative- ment à la Direction des finances (al. 2). Selon l’art. 17 OHarc, elle est composée de neuf membres, soit le président ou la présidente, quatre personnes représentant le personnel et quatre autres

Tribunal cantonal TC Page 8 de 15 personnes (al. 1). Les quatre personnes représentant le personnel, dont trois au moins doivent être membres du personnel de l'Etat, sont choisies d'entente entre les partenaires reconnus. À défaut d'entente, le Conseil d'État tranche sur recommandation de la Délégation du Conseil d'État pour les questions du personnel. (al. 2). Les quatre autres personnes sont choisies par le Conseil d'État, et trois d'entre elles au moins doivent être membres du personnel de l'État (al. 3). Le président ou la présidente est une personne spécialisée dans la thématique du harcèlement sexuel et psychologique et est désignée par le Conseil d’État (al. 4). Le secrétariat de la Commission OHarc est assuré par le Service du personnel (al. 5). Les compétences de la Commission OHarc sont définies à l’art. 18 al. 1 OHarc: elle est autorité de surveillance de l'Espace santé-social (let. a); elle propose au Conseil d'Etat quatre avocats et avocates pour nomination selon l'art. 8 al. 2 OHarc (let. b); elle est consultée par l'employeur sur les mesures de prévention et de formation (let. c); elle supervise le bon fonctionnement du dispositif en matière de harcèlement psychologique et sexuel (let. d); elle est informée sur les statistiques de cas, leur typologie, les types de solutions apportées ainsi que sur les résultats anonymisés des questionnaires de satisfaction (let. e); et elle transmet un rapport au Conseil d'État concernant l'efficacité du dispositif et/ou la mise en place de mesures de prévention et de formation (let. f). Ainsi, lorsqu'il s'agit de juger du caractère admissible de la transmission à un avocat externe de la direction d'une procédure formelle en cas de harcèlement, il convient de prendre en compte le fait que la nomination des avocats externes par une commission paritaire garantit une objectivité certaine et s'avère acceptable tant pour l’autorité d’engagement que pour les employés, ce qui renforce la légitimité de la base légale. 5.4. En revanche, aucune base légale ne permet de confier la conduite d’une procédure formelle à un avocat externe qui ne figure pas sur la liste établie par l’État. Certes, l’art. 40 al. 2 LPers prévoit que l’autorité d’engagement est compétente pour conduire la procédure de résiliation et précise qu’elle "peut confier la conduite de la procédure à une autre personne, interne ou externe à l’administration". Le commentaire du projet OHarc (disponible en ligne sous www.fr.ch, rubrique Travail et entreprises > Travailler à l'Etat > Protection de la santé psychique > Consultation Espace santé-social > Personnes de confiance OHarc > Liens et documents utiles, consulté à la date de l'arrêt), au ch. 3.1.4.2, indique à ce sujet que l’autorité d’engagement est compétente pour la procédure formelle, "mais elle peut aussi confier cette tâche à une autre personne, généralement un conseiller ou une conseillère juridique (selon l’art. 40 LPers). Compte tenu de la problématique particulière du harcèlement psychologique et du harcèlement sexuel, le groupe de projet propose que deux ou trois conseillers juridiques de l’État soient formés spécifiquement". L’autorité intimée s’est appuyée sur ce commentaire pour affirmer que l’avocate désignée était sans autres également légitimée à diriger la procédure formelle en matière de harcèlement. Cette interprétation ne peut toutefois être suivie. L’art. 40 LPers concerne explicitement la procédure de résiliation et non la direction d’une procédure formelle OHarc, comme le montrent clairement son libellé et son titre ("Contrat à durée indéterminée – procédure de résiliation"). Ledit commentaire ne constitue pas une base légale suffisante pour une délégation. 5.5. L’autorité intimée soutient par ailleurs que l’art. 15 OHarc est une disposition potestative en ce sens que l’autorité d’engagement peut confier la direction de la procédure formelle à un avocat externe figurant sur la liste, mais que cela n’exclut pas la possibilité de désigner un avocat externe qui ne figure pas sur la liste. Selon elle, l’art. 15 OHarc vise à définir deux règles importantes: premièrement, les avocats figurant sur la liste, dont la tâche principale concerne la procédure informelle en matière de harcèlement, peuvent aussi intervenir dans la procédure formelle;

Tribunal cantonal TC Page 9 de 15 deuxièmement, cette disposition vise à éviter des conflits d’intérêts lorsqu'il est fait appel à des avocats externes à la fois dans le cadre d'une procédure informelle et dans une procédure formelle. De l'avis de l'autorité intimée, l'art 15 OHarc prévoit pour ce genre de situation que l'avocat externe choisi pour la procédure formelle doit être différent de la personne désignée conformément à l'art. 12 OHarc pour la procédure informelle. Le but de l'art. 15 OHarc serait de clarifier ce point, mais non d'exclure que des avocats externes qui ne figurent pas sur la liste puissent se voir confier la direction d'une procédure en matière de harcèlement. Enfin, la recourante ne ferait pas valoir ce grief mais se prévaut uniquement du prétendu conflit d'intérêts auquel est confrontée l'avocate mandatée. Cette interprétation n’est pas convaincante. L’autorité intimée ne tient aucunement compte des exigences légales en matière de délégation de tâches administratives. L’art. 15 OHarc autorise explicitement uniquement la désignation d’un avocat externe figurant sur la liste. Le principe de légalité impose une interprétation stricte: la direction de la procédure ne peut être confiée à un avocat non inscrit sur la liste. La disposition de l'art. 15 OHarc permet seulement à l'autorité de choisir si elle entend mener la procédure de façon interne ou la confier à l'un des avocats figurant sur la liste. Même si la procédure consiste "seulement" à mener une enquête, celle-ci porte atteinte aux droits et obligations des personnes concernées, qui doivent collaborer activement et elle peut conduire en définitive au prononcé de mesures et de sanctions (voir aussi le commentaire du projet OHarc, ch. 3.1.4.2, qui indique que "la procédure formelle est une procédure d’enquête, d’investigation en vue d’établir des faits et par là le constat d’existence ou d’inexistence de harcèlement (sexuel ou psychologique). Cette procédure est ouverte suite au dépôt d’une plainte et peut aboutir à des mesures contre l’auteur du harcèlement". En ce qui concerne les principes procéduraux applicable aux procédures en cas de harcèlement, voir aussi arrêt TC FR 601 2023 23 du 28 mai 2024 consid. 3 ss). Une telle délégation, surtout contre la volonté de la personne concernée, nécessite une base légale claire, laquelle fait défaut et ne découle pas de l'art. 15 OHarc. 5.6. Il est incontesté que l’avocate désignée ne figure pas sur la liste établie conformément à l’art. 8 OHarc (qui comprend quatre avocats: Tarkan Göksu, Pierre Mauron, Isabelle Python et Nicole Schmutz Larequi). Dès lors, l'autorité intimée a eu tort de lui confier la direction de la procédure formelle OHarc. Le recours doit dès lors être admis sous cet angle. Soulignons encore que le fait que la recourante ne s'en soit pas prévalue n'y change rien, la Cour de céans n'étant pas lié par les motifs invoqués par les parties (art. 95 al. 3 CPJA) et devant appliquer le droit d'office (art. 10 al. 1 CPJA). 6. Même à supposer que Me B.________ figure sur la liste des avocats autorisés à conduire une procédure formelle au sens des art. 14 ss OHarc, sa récusation aurait dû quoiqu'il en soit être admise pour les motifs qui suivent. 6.1. La garantie d'un juge indépendant et impartial telle qu'elle résulte des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH – lesquels ont, de ce point de vue, la même portée – permet, indépendamment du droit de procédure, de demander la récusation d'un magistrat dont la situation ou le comportement est de nature à susciter des doutes quant à son impartialité. Elle vise à éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation uniquement lorsqu'une prévention effective est établie, car une disposition interne de la part du juge ne peut être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence d'une prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat; cependant, seules les circonstances objectivement constatées doivent être prises en considération, les

Tribunal cantonal TC Page 10 de 15 impressions purement individuelles n'étant pas décisives (ATF 147 III 89 consid. 4.1; 144 I 159 consid. 4.3 et les références). De jurisprudence constante, un juge ne doit pas se trouver dans la sphère d'influence des parties pour être à même de trancher un différend avec impartialité. Un rapport de dépendance, voire des liens particuliers (amitié ou inimitié), entre le juge et une personne intéressée à l'issue de la procédure – telle qu'une partie ou son mandataire – peut constituer un motif de récusation dans des circonstances spéciales qui ne peuvent être admises qu'avec retenue; il faut qu'il y ait un lien qui, par son intensité et sa qualité, soit de nature à faire craindre objectivement qu'il influence le juge dans la conduite de la procédure et dans sa décision (ATF 139 I 121 consid. 5.1; arrêt TF 1B_78/2019 du 29 avril 2019 consid. 3.1). Ainsi, l'avocat qui exerce les fonctions de juge apparaît objectivement partial non seulement lorsque, dans le cadre d'une autre procédure, il représente ou a représenté l'une des parties à la procédure dans laquelle il siège, mais également lorsqu'il représente ou a représenté récemment la partie adverse de cette partie (ATF 139 III 120 consid. 3.2.1; arrêt TF 2C_1058/2017 du 5 février 2019 consid. 5.4 et les références citées). Le fondement de cette jurisprudence réside dans le fait qu'un avocat peut être tenté, même en dehors de son mandat, d'agir de manière à conserver la bienveillance de son client à son égard (ATF 116 Ia 485 consid. 3b). Une exception est concevable dans le cas d'un mandat passé qui date et qui concerne un tout autre domaine (GRODECKI, Commentaire romand – Procédure administrative, 2024, art. 10 PA, n. 32-33). Sous l'angle de la casuistique, le Tribunal fédéral a admis la récusation d'un juge assesseur qui était au bénéfice d'un mandat ouvert avec la maison mère d'une partie au procès (ATF 139 III 433 consid. 2.4). Il a admis également la récusation d’un avocat siégeant comme juge assesseur dans une cour d’appel, dès lors qu’il était intervenu deux ans auparavant comme conseil des parties adverses dans deux autres procédures contentieuses non connexes, encore pendantes entre ces parties et la personne ayant requis la récusation. Il a souligné que l’apparence de prévention était si manifeste que le juge assesseur aurait dû se récuser de lui-même (ATF 139 III 120 consid. 3.2.2). La récusation a également été admise à l’égard d’un avocat exerçant aussi comme juge assesseur, qui avait récemment défendu la partie adverse de celle demandant la récusation dans une autre procédure (ATF 135 I 14 consid. 4.3). Cette solution a été confirmée par la suite dans une configuration analogue (ATF 138 I 406 consid. 5.3). De même, la récusation d’un membre d’une commission de recours intercantonale qui avait été le thérapeute de la personne requérante six mois avant la session d’examen a été admise (arrêt TF 2C_1216/2013 du 27 mai 2014 consid. 6.3). La demande de récusation a aussi été jugée fondée à l’encontre d’un juge suppléant siégeant dans une cour prud’homale de la fonction publique, lequel avait récemment représenté deux fonctionnaires licenciés de la commune requérante (arrêt TF 8C_583/2013 du 4 février 2014 consid. 4.2). En revanche, le Tribunal fédéral a confirmé le rejet d’une requête de récusation déposée devant le Tribunal cantonal fribourgeois, laquelle se fondait uniquement sur le fait qu’une juge assesseure était également inscrite au registre des avocats (arrêts TF 1B_78/2019 du 29 avril 2019 consid. 3.2; TC FR 501 2018 204 du 18 janvier 2019). 6.2. Pour les autorités non judiciaires, l'art. 30 al. 1 Cst. et l'art. 6 par. 1 CEDH ne s'appliquent pas. En revanche, on déduit la garantie d'un traitement équitable et l'exigence d'impartialité de l'art. 29 al. 1 Cst., qui dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Dans sa substance, la garantie

Tribunal cantonal TC Page 11 de 15 d'impartialité impose tant au juge qu'à l'autorité administrative qu'ils ne se soient pas déjà déterminés sur les faits à apprécier. Les exigences qui valent pour les tribunaux ne se transposent toutefois pas telles quelles en procédure administrative. Ce sont justement les impondérables liés au système de la procédure interne à l'administration qui ont conduit à la création d'instances judiciaires indépendantes En d'autres termes, les dispositions sur la récusation sont, en principe, moins sévères pour les membres des autorités administratives et gouvernementales que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., qui ne concerne que les procédures judiciaires, l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation des autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux. Comme pour la récusation des juges, l'apparence de partialité peut toutefois découler d'un comportement déterminé d'un membre de l'autorité ou de circonstances de nature fonctionnelle ou organisationnelle. Cependant, les demandes de récusation dirigées contre des personnes qui participent à une décision administrative par une activité de conseil ou d'instruction ne doivent pas être admises à la légère; les circonstances faisant redouter une apparence de partialité doivent être examinées concrètement dans chaque cas d'espèce, en tenant compte de la fonction et de l'organisation de l'autorité administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2; 137 II 431 consid. 5.2; arrêt TF 8C_392/2022 du 26 octobre 2022 consid. 2.2 et les références). En substance, selon la jurisprudence, les agents non judiciaires de l'État ne sont tenus de se récuser que s'ils ont un intérêt personnel dans l'affaire en question, s'ils ont déjà exprimé du mépris ou de l'aversion personnelle envers la partie concernée, ou s'ils ont commis des erreurs de procédure ou d'appréciation qui, par leur nature ou en raison de leur fréquence exceptionnelle, sont particulièrement importantes et constituent un manquement grave à leurs obligations envers la personne concernée (arrêt TF 1C_311/2022 du 15 janvier 2024 consid. 4.2 et les références). Cela s'explique par le fait qu'au contraire des autorités judiciaires, les autorités qui ont généralement pour mission principale de remplir des tâches de gouvernement, d'administration ou de gestion, ou d'assumer le rôle de partie à la procédure, n'exercent qu'occasionnellement la tâche de trancher des litiges (ATF 125 I 119 consid. 3f). Cette appréciation concrète prévaut également lorsque le droit cantonal de procédure administrative renvoie, s'agissant de l'administration, de manière indifférenciée aux règles de récusation applicables aux juges et aux tribunaux (STEINMANN/ SCHINDLER/WYSS, St. Galler Kommentar zur BV, art. 29 n. 47; ATF 125 I 119 consid. 3f). En règle générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2 et les références citées). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause (arrêt TF 1C_44/2019 du 29 mai 2019 consid. 5.1 et les références citées). 6.3. En droit cantonal, l'art. 21 al. 1 CPJA énonce les motifs de récusation et indique que la personne appelée à instruire une affaire, à prendre une décision ou à collaborer à la prise de celle- ci doit se récuser, d’office ou sur requête, notamment si elle est le mandataire d'une partie ou le parent, l'allié en ligne directe, le conjoint ou le partenaire enregistré du mandataire (let. d) ou s’il existe des motifs sérieux de nature à faire douter de son impartialité (let. f). L'art. 21 al. 1 let. d CPJA

Tribunal cantonal TC Page 12 de 15 n'opère aucune différence selon que le mandataire exerce dans la même cause ou non. Au demeurant, l'art. 53 de l'ancienne loi fribourgeoise du 22 novembre 1949 d'organisation judiciaire (aLOJ; RSF 131.0.1), dont le contenu matériel est repris par l'art. 21 al. 1 CPJA (Message du Conseil d'État du 4 septembre 1990 [BGC 1991 213-214]), prévoyait expressément les relations professionnelles suivies avec une partie comme motif de récusation. L'art. 21 al. 1 let. f CPJA quant à lui constitue une clause générale, recouvrant tous les motifs de récusation non expressément prévus aux lettres précédentes de l'art. 21 al. 1 CPJA. Cette disposition formalise, en droit cantonal, les garanties d'indépendance et d'impartialité prévues par l'art. 29 al. 1 Cst. Comme exposé, en ce qui concerne les autorités administratives, elle doit cependant être interprétée à la lumière de la jurisprudence exposée ci-avant. 6.4. En matière de droit de la fonction publique, la LPers, laquelle s'applique au personnel du HFR en vertu du renvoi de l'art. 37 al. 1 LHFR, ne prévoit pas de règle particulière de récusation. La LHFR ne prévoit pas non plus de disposition spéciale concernant les chefs de service et les médecins. En revanche, l'art. 14 al. 3 OHarc, adoptée conformément à la délégation législative de l'art. 130 LPers, prévoit que les personnes de confiance, ou toute autre personne ayant participé à la procédure informelle au sens des art. 9 ss OHarc, sont exclues du processus d'enquête afin que la confidentialité de leur action soit garantie. L'art. 15 OHarc permet par ailleurs le recours à un avocat externe, celui-ci devant figurer sur une liste à disposition de l'administration. Dans ce cas, la personne choisie doit être différente de celle que le collaborateur ou la collaboratrice a choisie selon l'art. 12 OHarc. Comme mentionné ci-dessus, il existe en effet des dispositions spéciales de procédure visant à garantir l'indépendance et l'impartialité, à l'instar des art. 14 al. 3 et 15 2e phrase OHarc, qui exigent qu'une autre personne soit désignée lorsqu'une procédure formelle suit une procédure informelle. L'importance des garanties d'indépendance et d'impartialité à l'égard des intervenants est également soulignée par le commentaire de l'OHarc du 14 décembre 2015 rédigé par le Service du personnel et de l'organisation (disponible sur internet sous www.fr.ch, rubrique Travail et entreprises > Travailler à l'Etat > Protection de la santé psychique > Consultation Espace santé-social > Personnes de confiance OHarc > Liens et documents utiles, consulté à la date de l'arrêt). En particulier, selon le commentaire de l'art. 15 OHarc, l’autorité d’engagement ne pourra pas choisir un avocat ayant conseillé une personne requérante s’il s’agit de la même situation afin d'éviter les conflits d'intérêts (commentaire p. 17). Le but de ces dispositions est certes de préserver la confidentialité de l'action (art. 14 al. 3 OHarc in fine) mais aussi d'accroître la légitimité de la personne conduisant la procédure formelle ainsi que de garantir son indépendance. En effet, son rôle consiste non seulement à examiner le comportement des employés concernés, mais aussi à évaluer les mesures prises par l’employeur pour protéger ses collaborateurs contre toute atteinte à leur personnalité. Les procédures OHarc soulèvent en outre régulièrement des questions délicates sur le fonctionnement de l'autorité d'engagement. Cette mission impose donc une indépendance vis-à-vis de la hiérarchie de l'autorité concernée (voir aussi à ce propos cons. 5.3). 7. En l'espèce, il convient de relever qu'on est en présence d'une procédure formelle en matière de harcèlement pour laquelle l'autorité intimée a confié la direction de l'enquête à l'avocate précitée. Or, aucune des parties ne conteste que Me B.________ défend régulièrement l'autorité intimée dans le cadre de procédures de licenciement. Au moment où le HFR a statué, deux procédures de recours

Tribunal cantonal TC Page 13 de 15 contre une de ses décisions étaient (encore) pendantes devant le Tribunal cantonal dans le cadre desquelles l'avocate représente l'établissement (procédures nos 601 2024 44 et 601 2025 24). L'enquêtrice ayant récemment défendu le HFR et le défendant encore, l'exception du mandat isolé et passé de longue date n'entre pas en considération. La présente procédure a par ailleurs ceci de particulier qu'elle concerne des médecins-chefs haut placés dans la hiérarchie du HFR dont certains sont en contact régulier avec sa direction. Cette apparence de partialité est encore renforcée par la nature institutionnelle de l'autorité intimée. Un hôpital public est souvent un client important d'un avocat en raison du nombre, de l'ampleur et de l'intérêt des mandats qu'il peut en espérer si les relations d'affaires existant entre eux se poursuivent (dans le même sens, mais concernant une banque cantonale, ATF 116 Ia 135 consid. 3c). Compte tenu de ce qui précède et de l'importance de l'indépendance dans le contexte d'une procédure d'enquête pour harcèlement, en particulier en lien avec les circonstances particulières de l'espèce, il y a lieu d'admettre que l'avocate désignée comme chargée d'enquête pour la procédure de harcèlement se trouve dans une position qui présente une apparence de prévention et fait craindre, dans ce contexte très sensible, qu'elle pourrait avoir un intérêt personnel au sort de la procédure et, par conséquent, que son activité pourrait être teintée de partialité. Sa récusation aurait dès lors dû s'imposer. 8. En conclusion, Me B.________ doit être relevée de sa fonction d’enquêtrice. L’autorité intimée doit statuer sans délai dans le sens des considérants sur la désignation d’une nouvelle direction de cette enquête pour harcèlement, dans le respect des principes de l’État de droit. Lors de cette désignation, elle devra tenir compte du fait que le Prof. Dr méd. C.________ est chef du service de pédiatrie et que la recourante était médecin-adjointe du même service. Dans ses autres recours pendants par- devant le Tribunal cantonal (601 2025 33 et 601 2025 157), la recourante conteste par ailleurs une restructuration initiée selon elle par le chef de service, qu’elle considère comme fondée sur du harcèlement psychologique et visant à écarter des collaborateurs jugés indésirables. Dans son courriel du 7 avril 2023 à divers membres des ressources humaines (pièce 10 du bordereau de recours dans la procédure 601 2025 33), la recourante remet expressément en cause la passivité du HFR dans le traitement de sa plainte pour harcèlement psychologique. Dans un contexte aussi sensible – une procédure de harcèlement psychologique avec des accusations graves formulées par une médecin-adjointe contre son supérieur hiérarchique, et contre d’autres niveaux de la direction –, la conduite de la procédure par un avocat figurant sur la liste prévue à l’art. 8 OHarc et qui n’a pas déjà agi comme représentant d’une partie, apparaît comme la solution la plus appropriée pour garantir l’indépendance nécessaire, plutôt qu’une enquête interne. C’est d’ailleurs ce que la recourante semble avoir implicitement demandé dans son recours. Dans l'hypothèse où aucun des avocats figurant sur la liste ne serait en mesure, pour des raisons objectives, d'accepter le mandat de mener l'instruction selon l'OHarc dans la présente affaire, il pourrait être envisagé – avec l'accord exprès des parties, en particulier de la recourante – de nommer une direction de la procédure externe adéquate. 9. Vu le sort du recours, les frais de procédure, arrêtés à CHF 1'000.- (art. 1 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative, Tarif JA; RSF 150.12), sont mis à la charge de l'autorité intimée (art. 131 al. 1 CPJA), car ses intérêts patrimoniaux sont en jeu dans le cadre de la procédure au fond, celle-ci agissant

Tribunal cantonal TC Page 14 de 15 comme employeur (art. 133 CPJA; arrêt TC FR 601 2024 27 du 9 juillet 2025 consid. 9.1 et la référence citée). Pour le même motif, la recourante a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). En l'espèce, Mes Arnaud Constantin et Tarkan Göksu font état de 17 heures 17 minutes de travail dans leur première liste de frais et de 2 heures 49 minutes dans leur liste de frais complémentaire, ce qui peut être admis, au vu de l'ampleur des échanges d'écritures. Au tarif horaire de CHF 250.- (art. 8 al. 1 Tarif JA), elle donne doit à la somme de CHF 4'525.-. Les débours, facturés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA), s'élèvent à CHF 35.- hormis les frais de copie qui sont facturés à CHF 0.40 la page (art. 9 al. 2 Tarif JA) et se montent à CHF 126.- ([303 + 12] x 0.4), ce qui porte le total à CHF 4'686.-. La TVA par 8.1% est due en sus. L'indemnité de partie de la recourante est par conséquent fixée à CHF 5'065.55, TVA par CHF 379.55 comprise, à charge de l'autorité intimée. Conformément à l'art. 141 al. 2 CPJA, celle-ci sera directement versée à Mes Tarkan Göksu et Arnaud Constantin. (dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC Page 15 de 15 la Cour arrête : I. Le recours est admis et la décision de l'Hôpital fribourgeois du 25 avril 2025 est annulée. Me B.________ est relevée de sa fonction de chargé d'enquête dans la procédure pour harcèlement. L'autorité intimée est tenue de rendre sans délai une nouvelle décision relative à cette fonction dans le sens des considérants. II. Les frais de procédure, arrêtés à CHF 1'000.-, sont mis à la charge de l'Hôpital fribourgeois. III. L'avance de frais de CHF 800.- versée par A.________ lui est restituée. IV. L'indemnité de partie de A.________, fixée à CHF 5'065.55, TVA par CHF 379.55 comprise, est mise à la charge de l'Hôpital fribourgeois. Elle sera directement versée par l'Hôpital fribourgeois à Mes Tarkan Göksu et Arnaud Constantin. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 19 décembre 2025/pta La Présidente Le Greffier