601 2025 38, Freiburg

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Gesetz über die Information und den Zugang zu Dokumenten

Erwägungen (15 Absätze)

E. 1 Le recours a été déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1], et art. 114 al. 1 let. f CPJA en relation avec l'art. 34 al. 1 de la loi cantonale du 9 septembre 2009 sur l'information et l'accès aux documents [LInf; RSF 17.5]). La recourante a été intégrée dans la procédure devant la DIME; elle a reçu notification de la décision, est atteinte par dite décision et a indéniablement un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée en ce qui la concerne (art. 76 CPJA). En revanche, dans la mesure où la recourante conclut à ce que l'accès aux prises de positions de toutes les entreprises exploitantes de matériaux soit restreint par le caviardage de toutes les données relatives à des secrets d'affaires et à ce que les références à toutes les entreprises exploitantes de matériaux figurant dans des prises de position déjà accessibles soient caviardées, on ne voit pas qu'elle puisse faire valoir un quelconque intérêt digne de protection et, dans cette mesure, le recours n'est par conséquent pas recevable. Sous cette réserve, le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

E. 2 Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

E. 3 Dans un grief de nature formelle qu'il convient de traiter en premier lieu, la recourante dénonce une violation de son droit d'être entendue. Elle invoque que la procédure prévue par la loi n'a pas été respectée par l'autorité intimée. Elle a ainsi été indûment écartée de la procédure de traitement initial de la demande d'accès et de la tentative de médiation.

E. 3.1 Le droit d'être entendu consacré par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). Ce droit constitue une garantie de procédure minimale, directement invocable par le justiciable en l'absence de dispositions de procédure pertinente. Or, en l'espèce, les art. 31 ss LInf et 9 ss de l'ordonnance cantonale du 14 décembre 2010 sur l'accès aux documents (OAD; RSF 17.54) prévoient une procédure plus détaillée que les garanties minimales de procédure déduites du droit fédéral et de la jurisprudence en la matière. Le grief de la recourante sera donc analysé sous l'angle des dispositions cantonales de procédure, qu'il convient de présenter.

E. 3.2 Les art. 31 ss LInf divisent la procédure d'accès aux documents en trois périodes: le traitement initial de la demande (art. 32 LInf), la procédure de médiation (art. 33 al. 1 LInf) et la Tribunal cantonal TC Page 5 de 10 procédure de décision à la suite de l'échec de la médiation (art. 33 al. 2 et 3 et 33a LInf). La LInf ne fixe que les principes généraux de la procédure. L'art. 36 al. 2 LInf charge en effet le Conseil d'État de préciser par voie d'ordonnance le déroulement de la procédure, ce qu'il a fait aux art. 9 ss OAD. Durant le traitement initial de la demande, lorsque l'accès risque de porter atteinte à un intérêt public ou privé, il est suspendu jusqu'au terme de la procédure; les tiers concernés sont en principe consultés et, s'ils font valoir un intérêt privé, peuvent s'opposer à l'accès (art. 32 al. 2 LInf). L'art. 11 OAD énonce les exceptions au principe de la consultation et précise les conditions auxquelles l'organe public saisi d'une demande d'accès peut renoncer à consulter les tiers concernés. Selon l'art. 11 al. 2 let. a OAD, la consultation n'est pas nécessaire pour octroyer un accès complet, restreint ou différé au document lorsque la pesée d'intérêts est si nettement favorable à la divulgation prévue qu'il n'y a pas lieu d'envisager raisonnablement des intérêts publics ou privés propres à entraîner un autre résultat.

E. 3.3 Contrairement à ce que soutient la recourante, la LInf et l'OAD ne prévoient pas la consultation systématique des tiers concernés. L'art. 32 al. 2 LInf mentionne en effet que le tiers concerné est en principe consulté. Le Conseil d'État pouvait donc définir, dans le cadre de la délégation législative octroyée, les hypothèses dans lesquelles la consultation n'a pas lieu, ce qu'il a fait en adoptant l'art. 11 OAD. Dans les cas de figure énoncés par cette disposition, le tiers concerné n'a pas le droit à s'opposer à la transmission du document. Cette règle consacre la volonté du législateur d'accorder l'accès aux documents au terme d'une procédure la plus rapide et la moins formaliste possible (voir art. 31 al. 2 et 36 al. 1 let. a LInf). Se pose donc la question de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a renoncé à consulter la recourante en application de l'art. 11 al. 2 let. a OAD. Cette règle est en effet la seule qui entre en ligne de compte dans le cas d'espèce. Dit en d'autres termes, pour statuer sur la régularité de la procédure, la Cour doit examiner si le droit d'accès aux documents requis par l'intimé était manifeste. Or, cette question est indissociable du fond de l'affaire.

E. 4.1 Selon l'art. 19 al. 2 Cst./FR, le droit à l'information est garanti. Toute personne peut consulter les documents officiels dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose.

E. 4.2 Entrée en vigueur le 1er janvier 2011, la LInf introduit dans le canton de Fribourg le droit

d'accès aux documents officiels, avec pour objectif principal de renverser le principe du secret de

l'activité de l'administration au profit de celui de la transparence. Les relations entre le public et

l’administration sont gouvernées par la reconnaissance d’un intérêt public à l’information, s’étendant

à tous les documents officiels détenus par les organes publics cantonaux et communaux (VOLLERY,

La loi fribourgeoise sur l'information et l'accès aux documents, in RFJ 2009 353, p. 357).

Cette reconnaissance se traduit par l'ancrage à l'art. 20 al. 1 LInf d'un droit subjectif au bénéfice de

toute personne physique ou morale à accéder, dans le cadre posé par la loi et sans devoir faire

valoir un intérêt particulier, aux documents officiels détenus par les organes publics.

Selon l'art. 22 LInf, constituent des documents officiels les informations enregistrées sur un support

quelconque et qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique (al. 1). Ne sont pas des

documents officiels les documents qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration ou sont

destinés à l'usage personnel (al. 3). Aux termes de l'art. 2 OAD, sous réserve des al. 2 et 3, sont

des documents officiels tous les documents établis ou reçus par les organes publics et qui

Tribunal cantonal TC

Page 6 de 10

concernent l'accomplissement d'une tâche publique, tels que rapports, études, procès-verbaux,

statistiques, registres, directives, instructions, correspondances, prises de position, préavis,

décisions ainsi que, de manière générale, les différentes pièces composant un dossier (al. 1). Un

document a atteint son stade définitif d'élaboration lorsque l'organe public dont il émane l'a signé ou

approuvé (al. 2 let. a) ou lorsque son auteur-e l'a définitivement remis au ou à la destinataire

notamment à titre d'information ou pour que celui-ci ou celle-ci prenne position ou une décision (al.

2 let. b). Un document est destiné à l'usage personnel lorsqu'il concerne l'accomplissement d'une

tâche publique mais est utilisé exclusivement par son auteur-e comme moyen auxiliaire (notes de

travail ou copies annotées) (al. 3).

Le Message du Conseil d'État no 90 du 26 août 2008 (BGC 2009 929; ci-après: Message LInf)

mentionne que les documents transmis par des personnes privées à l'administration et qui sont

nécessaires à l'exercice des compétences de celle-ci sont des documents concernant

l'accomplissement d'une tâche publique (Message LInf p. 944). Dans ce contexte, il faut partir de

l'idée que la quasi-totalité des documents, quel que soit leur support, qui se trouvent en main des

organes publics constituent des documents officiels (VOLLERY, p. 385).

E. 4.3.1 Conformément à l'art. 25 al. 1 LInf, l'accès à un document officiel peut être différé, restreint ou refusé si et dans la mesure où un intérêt public ou privé prépondérant au sens des art. 26 à 28 LInf s'y oppose. Un intérêt privé prépondérant est reconnu lorsque l'accès peut porter atteinte à la protection des données personnelles, à moins que une disposition légale ne prévoie la diffusion des données concernées auprès du public, la personne concernée n'ait consenti à la communication de ses données au public ou que les circonstances ne permettent de présumer ce consentement, ou que l'intérêt du public à l'information ne l'emporte sur l'intérêt au maintien du secret de la personne concernée (art. 27 al. 1 LInf). Un intérêt privé prépondérant existe en outre lorsque l'accès, s'il était accordé, révélerait des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication, constituerait une violation du droit d'auteur, ou divulguerait des informations fournies librement par un tiers à un organe public qui en a garanti le secret (art. 28 al. 1 LInf). Le refus complet de l’accès ne pourra par conséquent être prononcé que si d'autres formes de restrictions ne sont pas envisageables: accès restreint ou partiel, après suppression ou caviardage des passages qui ne peuvent être divulgués; ou accès différé dans le temps (Message LInf p. 945).

E. 4.3.2 Les art. 29 et 30 LInf quant à eux contiennent un régime dérogatoire pour des cas particuliers,

pour lesquels l'accès est d'emblée exclu ou, au contraire, garanti. Ces cas particuliers ont pour point

commun d'être résolus par une règle fixe. Pour eux, le législateur a effectué lui-même la pondération

des intérêts en présence et il a tranché la question de manière définitive et complète. L'organe saisi

d'une demande n'a donc pas à se soucier de la proportionnalité de la restriction, déjà prise en

considération par le législateur. Il n'a pas non plus à vérifier s'il existe exceptionnellement un intérêt

supérieur justifiant la diffusion ou, pour les cas d'accès garanti, un intérêt s'opposant

exceptionnellement à cette diffusion (VOLLERY, p. 409).

Comme exprimé clairement par son texte, l'art. 30 al. 1 let. b LInf "garantit" l'accès aux documents

qui font l'objet d'une procédure de consultation externe et, après l'expiration du délai de consultation,

aux avis exprimés lors d'une telle procédure. Il se différencie ainsi clairement de l'accès général régi

par l'art. 25 LInf qui comporte un certain nombre de cautèles. L'accès garanti est par ailleurs

expressément réservé à l'art. 25 al. 2 LInf.

Tribunal cantonal TC

Page 7 de 10

L'art. 30 LInf s'inspire certes de la solution retenue dans la législation fédérale sur la procédure de

consultation. Elle renforce la publicité prévue à l’échelon réglementaire pour le dossier de

consultation en l’étendant aux avis exprimés lors de la consultation. Cette règle trouve son

fondement dans le fait que la procédure de consultation constitue la seule étape véritablement

publique du processus d’élaboration des projets importants, notamment législatifs. Elle ne s’applique

donc qu’aux consultations externes (Message LInf, p. 948). Cela étant, contrairement à ce que laisse

entendre la recourante, le fait que la réglementation fédérale, qui contient également un régime

dérogatoire d'accès garanti pour les avis exprimés dans des procédures de consultation, limite de

façon générale celui-ci aux consultations relatives aux actes législatifs (art. 3 al. 1 et art. 9 de la loi

du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation [LCo, RS 172.061]), par opposition aux autres

documents officiels dont la consultation peut être restreinte notamment pour protéger des données

personnelles (art. 9 al. 1 de la loi 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans

l’administration [LTrans, RS 152.3]), ne liait pas le législateur cantonal fribourgeois. Celui-ci était

ainsi légitimé à instaurer un régime dérogatoire indépendamment des options prises par le

législateur fédéral et à garantir l'accès à toutes les procédures de consultation externe, et pas

uniquement aux procédures relatives à des actes législatifs.

E. 5.1 En l'espèce, la détermination d'un particulier transmise à la DIME dans le cadre d'une procédure de consultation portant sur l'actualisation d'un plan sectoriel liée à la modification du plan directeur cantonal constitue indubitablement un document officiel au sens de l'art. 22 al. 1 LInf. Ce document a en effet été reçu par la direction précitée dans le cadre de l'exercice d'une tâche publique de sa compétence, à savoir l'aménagement du territoire. De plus, l'art. 2 al. 1 OAD désigne expressément les prises de position reçues par un organe public dans l'accomplissement d'une tâche publique comme étant des documents officiels. Le Message LInf va dans le même sens (voir consid. 4.2). Ce constat suffit à admettre l'application de la LInf en la présente cause sans qu'il soit nécessaire d'établir encore si la procédure de consultation a eu lieu dans le cadre de l'élaboration d'un acte législatif ou dans le cadre d'un plan au sens de l'aménagement du territoire, puisqu'il s'agit dans les deux cas de l'accomplissement d'une tâche publique. Par conséquent, la distinction qu'opère la recourante dans son mémoire est sans pertinence pour qualifier sa détermination de document officiel. En outre, si le PSEM 2024 n'a pas atteint encore son stade définitif d'élaboration, force est de souligner que ce n'est pas lui qui est objet de la demande d'accès, mais les déterminations reçues dans le cadre de la procédure de consultation. Or, à l'évidence, la détermination envoyée par la recourante est un document qui a atteint son stade définitif d'élaboration au sens de l'art. 2 al. 2 let. b OAD.

E. 5.2 En ce qui concerne l'application de l'art. 30 al. 1 let. b LInf, il ressort de la page 948 du

Message LInf que la notion de procédure de consultation externe ne doit pas se comprendre que

sous l'angle d'une procédure de consultation législative, mais qu'elle se rapporte à toutes les

procédures de consultation adressées au public par un organe public, comme le montre l'utilisation

du mot notamment. En outre, dans le cas d'espèce, l'autorité intimée a reçu 687 avis dont un grand

nombre provenant de particuliers. La procédure de consultation était donc bien externe et publique.

Tribunal cantonal TC

Page 8 de 10

L'autorité intimée était ainsi tenue d'accorder l'accès à la détermination de la recourante sans égard

à d'éventuels secrets d'affaires, puisque la loi exclut dans un tel cas toute pesée des intérêts. En

outre, la Cour ne peut que faire sien l'avis de la Préposée selon lequel les participants à une

procédure de consultation publique savent nécessairement que leur avis sera librement accessible.

Il sera au surplus rappelé que, conformément à l'art. 17 de la loi cantonale du 16 octobre 2001 sur

la publication des actes législatifs et de la Feuille officielle (LPAL; RSF 124.1), nul n'est censé ignorer

un acte législatif si sa publication a eu lieu conformément à la présente loi ou à la législation spéciale,

ce qui est le cas de la LInf. La recourante ne peut donc s'en prendre qu'à elle-même si elle a inséré

des secrets d'affaires dans un document pouvant être, en vertu de l'art. 30 al. 1 let. b LInf, librement

accessible à tout-un-chacun à l'expiration du délai de consultation publique. Elle ne peut dès lors

pas faire valoir postérieurement au dépôt de sa détermination sa méconnaissance du cadre juridique

et invoquer ses secrets d'affaires pour faire échec à l'application de la loi. On ne perçoit pas non

plus quel danger l'accès garanti par la loi ferait peser sur la participation des entreprises à une

procédure de consultation en matière de planification territoriale. Par nature, les entreprises sont

libres de décider si elles participent à une telle procédure et de quelle manière elles y participent.

Rien ne les oblige donc à dévoiler leurs secrets d'affaires lorsqu'elles se déterminent sur un projet

en consultation.

Enfin, la recourante ne peut tirer aucun argument du fait qu'une personne a obtenu l'anonymisation

de ses coordonnées personnelles figurant dans sa détermination pour sa sécurité et celle de sa

famille. De tels intérêts ne peuvent être comparés à ceux invoqués par la recourante qui n'était,

comme dit, aucunement tenue de mentionner des informations qui tiendraient de ses secrets

d'affaires. En outre, le caviardage portait uniquement sur le nom et l'adresse de cette personne et

ne constituait pas un refus d'accès pur et simple ou le caviardage de passages de sa détermination,

contrairement à ce que requiert la recourante. De plus, l'intimé y a consenti. Les circonstances

concernant cette personne se distinguent ainsi nettement de la situation de la recourante, de sorte

qu'elle ne peut pas se prévaloir d'une inégalité de traitement.

Cela étant, on peut se demander si la personne en question était en droit de prétendre au caviardage

qu'elle a obtenu, au regard de la garantie à l'accès aménagée à l'art. 30 LInf qui ne souffre a priori

pas d'exception. Partant, la recourante ne peut cas échéant pas non plus se prévaloir d'égalité dans

l'illégalité pour obtenir le caviardage de certains passages de sa détermination – qu'elle ne précise

au demeurant aucunement.

E. 5.3 Au vu de ce qui précède, l'intimé avait un droit à consulter intégralement la détermination de la recourante. Le législateur ayant en effet abstraitement opéré une pesée des intérêts en faveur de la transparence, aucun intérêt privé, à tout le moins de ceux invoqués par la recourante, ne pouvait aboutir à une solution différente. La DIME pouvait donc valablement renoncer à consulter la recourante, conformément à l'art. 11 al. 2 let. a OAD. Le fait que l'autorité intimée lui a accordé ultérieurement la possibilité de se déterminer n'y change rien, dans la mesure où elle aurait également pu, de manière conforme au droit, s'abstenir de solliciter la recourante durant l'ensemble de la procédure devant elle. Il s'ensuit le rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et la confirmation de la décision attaquée. Tribunal cantonal TC Page 9 de 10

E. 6 Vu le sort du recours, il n'y a pas lieu de demander à l'intimé de se déterminer sur le recours, conformément à l'art. 58 let. a CPJA.

E. 7 Contrairement à la procédure de première instance, la procédure de recours n'est pas gratuite, même si aucune avance de frais ne peut être perçue par le Tribunal cantonal (art. 24 al. 1 2e phrase LInf). Les frais de procédure, arrêtés à CHF 1'000.-, seront donc mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 131 al. 1 CPJA). Pour le même motif, il n'y a pas lieu de lui accorder une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA a contrario). (dispositif en page suivante) Tribunal cantonal TC Page 10 de 10 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. Partant, la décision de la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement du 5 février 2025 est confirmée. II. Les frais de procédure, arrêtés à CHF 1'000.-, sont mis à la charge de A.________ SA. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 13 août 2025/pta La Présidente Le Greffier

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

601 2025 38

Arrêt du 13 août 2025

Ie Cour administrative

Composition

Présidente :

Anne-Sophie Peyraud

Juges :

Stéphanie Colella, Dina Beti

Greffier :

Pascal Tabara

Parties

A.________ SA, recourante, représenté par Me David Ecoffey,

avocat

contre

DIRECTION

DÉVELOPPEMENT

TERRITORIAL,

DES

INFRASTRUCTURES,

MOBILITÉ

L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée

B.________, intimé

Objet

Loi sur l’information et l’accès aux documents – Régularité de la

procédure, notion de documents officiels et conditions d'accès

Recours du 10 mars 2025 contre la décision du 5 février 2025

Tribunal cantonal TC

Page 2 de 10

considérant en fait

Dans le cadre de la révision du plan sectoriel pour l'exploitation des matériaux (PSEM 2024),

la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement

(DIME) a réalisé une procédure de consultation. Le délai pour déposer une détermination a été fixé

au 13 septembre 2024.

687 déterminations sur le projet du PSEM 2024 sont parvenues à la DIME. Elles proviennent

d'organisations institutionnelles, d'associations, de particuliers ainsi que d'entreprises exploitant ou

non des matériaux dans le canton de Fribourg.

Par courriel du 13 septembre 2024, B.________ a requis la transmission de l'ensemble des

déterminations reçues par la DIME dans le délai de consultation. Le 26 septembre 2024, le Service

des constructions et de l'aménagement (SeCA) a répondu que les documents seraient transmis au

requérant à l'issue de la prise de position de la Confédération. Le 4 octobre 2024, l'intimé a déposé

une requête de médiation auprès de la Préposée à la transparence du canton de Fribourg.

Le 11 octobre 2024, le SeCA a publié sur son site internet 69 avis provenant pour l'essentiel

d'organisations

institutionnelles,

partis

politiques

associations

professionnelles

environnementales (www.fr.ch/dime/seca > Plan directeur cantonal > Dossiers de modifications >

Dossier de modifications en consultation publique > Plan directeur cantonal: modification plan

sectoriel d'exploitation des matériaux [PSEM]; consulté à la date de l'arrêt).

À l'issue de la séance de médiation du 24 octobre 2024, l'intimé et le SeCA ont convenu qu'en

attendant les recommandations de la Préposée, le SeCA transmettrait les déterminations des

particuliers et des entreprises non exploitantes de matériaux à la condition que l'intimé signe un

accord de confidentialité portant sur les données personnelles contenues dans les documents, ce

qu'il a accepté.

Le 30 octobre 2024, la Préposée a recommandé à la DIME de transmettre immédiatement

l'ensemble des déterminations au requérant, l'accès aux documents d'une consultation publique

étant garanti dès la fin du délai de consultation.

Le SeCA a été informé par la suite qu'un particulier avait sollicité que son nom et son adresse soient

caviardés en raison du caractère sensible de ses données, eu égard à sa fonction. Il invoquait que

la révélation de ces données porterait atteinte à sa sécurité et à celle de sa famille. Interpellé sur

ces faits nouveaux, l'intimé a indiqué se contenter d'une copie caviardée pour cette détermination,

maintenant au surplus sa demande, en particulier en ce qu'elle concerne les entreprises exploitant

des matériaux.

Le 20 décembre 2024, la Préposée a rendu une recommandation complémentaire, modifiant son

avis concernant ledit particulier et admettant le caviardage de ses données personnelles en raison

de son besoin légitime de sécurité conformément à l'accord conclu entre les parties. Elle a maintenu

sa recommandation pour le surplus.

En parallèle à la procédure d'accès aux documents intentée par l'intimé, à la suite de la

publication des avis des organisations institutionnelles et des associations sur le site du SeCA,

A.________ SA a spontanément informé la DIME par courrier du 29 octobre 2024 qu'elle s'opposait

Tribunal cantonal TC

Page 3 de 10

formellement à ce que sa détermination soit publiée. Elle a invoqué le fait que celle-ci contenait des

secrets d'affaires. Par courrier du 12 novembre 2024, la DIME a informé A.________ SA qu'une

demande d'accès portant sur sa détermination dans la procédure de consultation du PSEM 2024

avait été déposée et lui a imparti un délai pour indiquer si elle s'opposait à la transmission et, en cas

d'opposition partielle, pour indiquer les passages dont elle demandait le caviardage. Après plusieurs

requêtes de prolongation, la DIME a refusé de prolonger le délai imparti à A.________ SA et lui a

imparti un délai de grâce de trois jours le 22 janvier 2025. Dans ce délai, A.________ SA s'est

opposée à la transmission de sa détermination au requérant, contestant que la loi sur l'information

et l'accès aux documents soit applicable et invoquant son droit au respect de ses secrets d'affaires.

Par décision du 5 février 2025, la DIME, renvoyant aux recommandations de la Préposée, a admis

la requête d'accès de l'intimé à toutes les déterminations reçues, y compris celle de A.________ SA,

dans le cadre de la procédure de consultation du PSEM 2024, sans caviardage et avec effet

immédiat.

Par mémoire du 10 mars 2025, A.________ SA forme un recours à l'encontre de la décision

du 5 février 2025 auprès du Tribunal cantonal, concluant, sous suite de frais, principalement au

renvoi de la cause à la DIME. Subsidiairement, elle conclut au refus de la demande d'accès en ce

qui concerne sa détermination et au caviardage des déterminations des autres participants à la

consultation qui lui font référence. Plus subsidiairement, elle conclut à ce qu'un accès partiel soit

accordé, les secrets d'affaires devant être caviardés tout comme les déterminations des autres

participants qui y font référence.

À l'appui de son recours, elle fait valoir une violation de son droit d'être entendue en raison du fait

que la DIME s'est écartée de la procédure prévue par la loi, la tenant de ce fait à l'écart de la

procédure de publication. Sur le fond, elle invoque que la DIME n'a pas fondé sa décision sur les

bonnes bases légales, la cause devant s'analyser à l'aune des dispositions spéciales prévues dans

la législation sur l'aménagement du territoire et non sur les dispositions sur l'élaboration des actes

législatifs. Enfin, elle fait grief à la DIME de ne pas avoir protégé les secrets d'affaires contenus dans

sa détermination.

Le 9 avril 2025, la DIME s'est déterminée sur le recours, concluant à son rejet. En ce qui concerne

la violation du droit d'être entendu, elle estime que, lorsque l'accès à des documents est garanti par

la législation sur l'information, la loi n'exige pas que le particulier qui a produit une détermination se

détermine sur la demande d'accès. Sur le fond, elle reprend pour l'essentiel la motivation de sa

décision.

Interpellée par la Juge déléguée, la Préposée a confirmé le 9 mai 2025 la teneur de ses

recommandations et a transmis une copie d'une nouvelle recommandation intervenue le 10 avril

2025 dans une autre procédure d'accès liée au PSEM 2024 entre les mêmes parties dans laquelle

l'intimé a sollicité l'accès à l'ensemble des documents liés aux échanges entre le SeCA et la DIME

avec les exploitants de gravière en relation avec l'élaboration du projet de PSEM 2024.

Le 19 mai 2025, la recourante a déposé ses contre-observations et, le 26 juin 2025, elle a encore

déposé une détermination spontanée.

Le 10 juillet 2025, à la requête de la Juge déléguée, la DIME a complété son dossier en produisant

la détermination déposée par la recourante dans le cadre de la consultation publique du PSEM 2024.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

Tribunal cantonal TC

Page 4 de 10

en droit

Le recours a été déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du

23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1], et art. 114 al. 1 let. f

CPJA en relation avec l'art. 34 al. 1 de la loi cantonale du 9 septembre 2009 sur l'information et

l'accès aux documents [LInf; RSF 17.5]). La recourante a été intégrée dans la procédure devant la

DIME; elle a reçu notification de la décision, est atteinte par dite décision et a indéniablement un

intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée en ce qui la concerne (art. 76

CPJA). En revanche, dans la mesure où la recourante conclut à ce que l'accès aux prises de

positions de toutes les entreprises exploitantes de matériaux soit restreint par le caviardage de

toutes les données relatives à des secrets d'affaires et à ce que les références à toutes les

entreprises exploitantes de matériaux figurant dans des prises de position déjà accessibles soient

caviardées, on ne voit pas qu'elle puisse faire valoir un quelconque intérêt digne de protection et,

dans cette mesure, le recours n'est par conséquent pas recevable. Sous cette réserve, le Tribunal

cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du

droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou

incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le

Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

Dans un grief de nature formelle qu'il convient de traiter en premier lieu, la recourante dénonce une

violation de son droit d'être entendue. Elle invoque que la procédure prévue par la loi n'a pas été

respectée par l'autorité intimée. Elle a ainsi été indûment écartée de la procédure de traitement initial

de la demande d'accès et de la tentative de médiation.

3.1.

Le droit d'être entendu consacré par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999

(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé d'avoir accès au dossier, de produire

des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de

participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son

résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1;

145 I 167 consid. 4.1).

Ce droit constitue une garantie de procédure minimale, directement invocable par le justiciable en

l'absence de dispositions de procédure pertinente. Or, en l'espèce, les art. 31 ss LInf et 9 ss de

l'ordonnance cantonale du 14 décembre 2010 sur l'accès aux documents (OAD; RSF 17.54)

prévoient une procédure plus détaillée que les garanties minimales de procédure déduites du droit

fédéral et de la jurisprudence en la matière. Le grief de la recourante sera donc analysé sous l'angle

des dispositions cantonales de procédure, qu'il convient de présenter.

3.2.

Les art. 31 ss LInf divisent la procédure d'accès aux documents en trois périodes: le

traitement initial de la demande (art. 32 LInf), la procédure de médiation (art. 33 al. 1 LInf) et la

Tribunal cantonal TC

Page 5 de 10

procédure de décision à la suite de l'échec de la médiation (art. 33 al. 2 et 3 et 33a LInf). La LInf ne

fixe que les principes généraux de la procédure. L'art. 36 al. 2 LInf charge en effet le Conseil d'État

de préciser par voie d'ordonnance le déroulement de la procédure, ce qu'il a fait aux art. 9 ss OAD.

Durant le traitement initial de la demande, lorsque l'accès risque de porter atteinte à un intérêt public

ou privé, il est suspendu jusqu'au terme de la procédure; les tiers concernés sont en principe

consultés et, s'ils font valoir un intérêt privé, peuvent s'opposer à l'accès (art. 32 al. 2 LInf).

L'art. 11 OAD énonce les exceptions au principe de la consultation et précise les conditions

auxquelles l'organe public saisi d'une demande d'accès peut renoncer à consulter les tiers

concernés. Selon l'art. 11 al. 2 let. a OAD, la consultation n'est pas nécessaire pour octroyer un

accès complet, restreint ou différé au document lorsque la pesée d'intérêts est si nettement favorable

à la divulgation prévue qu'il n'y a pas lieu d'envisager raisonnablement des intérêts publics ou privés

propres à entraîner un autre résultat.

3.3.

Contrairement à ce que soutient la recourante, la LInf et l'OAD ne prévoient pas la

consultation systématique des tiers concernés. L'art. 32 al. 2 LInf mentionne en effet que le tiers

concerné est en principe consulté. Le Conseil d'État pouvait donc définir, dans le cadre de la

délégation législative octroyée, les hypothèses dans lesquelles la consultation n'a pas lieu, ce qu'il

a fait en adoptant l'art. 11 OAD. Dans les cas de figure énoncés par cette disposition, le tiers

concerné n'a pas le droit à s'opposer à la transmission du document. Cette règle consacre la volonté

du législateur d'accorder l'accès aux documents au terme d'une procédure la plus rapide et la moins

formaliste possible (voir art. 31 al. 2 et 36 al. 1 let. a LInf).

Se pose donc la question de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a renoncé à consulter

la recourante en application de l'art. 11 al. 2 let. a OAD. Cette règle est en effet la seule qui entre en

ligne de compte dans le cas d'espèce. Dit en d'autres termes, pour statuer sur la régularité de la

procédure, la Cour doit examiner si le droit d'accès aux documents requis par l'intimé était manifeste.

Or, cette question est indissociable du fond de l'affaire.

4.1.

Selon l'art. 19 al. 2 Cst./FR, le droit à l'information est garanti. Toute personne peut consulter

les documents officiels dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose.

4.2.

Entrée en vigueur le 1er janvier 2011, la LInf introduit dans le canton de Fribourg le droit