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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2018 275 Arrêt du 18 février 2019 Ie Cour administrative Composition Présidente : Marianne Jungo Juges : Anne-Sophie Peyraud, Christian Pfammatter Greffière : Stéphanie Morel Parties A.________, recourant contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée, BUREAU DU CONSEIL GENERAL DE LA VILLE DE FRIBOURG, intimé Objet Affaires communales – droit à la réplique – réparation du droit d'être entendu – appréciation anticipée des preuves – devoir de motivation Recours du 27 septembre 2018 contre la décision du 31 août 2018

Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 attendu qu'à l'occasion de sa séance ordinaire du 15 février 2017, le Conseil général de la Ville de Fribourg a été appelé à se prononcer sur le postulat n°21 déposé par A.________; que, lors de la présentation de ce postulat par son auteur, ce dernier a été rappelé à l'ordre à plusieurs reprises par le président de l'assemblée; que, par cinquante-deux voix contre quatre et six abstentions, le Conseil général a refusé de transmettre le postulat au Conseil communal; que, suite à ce vote, un conseiller général s'est approché du précité, lequel l'a repoussé; que, sur intervention d'un autre membre du Conseil général ayant vu la scène, les deux protagonistes se sont expliqués devant le président et se sont serré la main; que, néanmoins, constatant que A.________ ne se calmait pas, le président a ordonné, céans, à l'intéressé de quitter la salle; qu'agissant le 21 février 2017, A.________ a formé recours devant la Préfecture de la Sarine contre cette mesure et a conclu à l'annulation du vote s'agissant du postulat n°21, à la publication d'une lettre d'excuses publiques et à l'octroi d'un versement compensatoire à définir; que, le 20 mars 2017, le précité a régularisé son recours et en a profité pour modifier légèrement ses conclusions. Il n'a plus requis l'annulation du vote, mais uniquement la publication d'excuses publiques et le versement, par le président et le vice-président du Conseil général, d'un franc symbolique chacun au parti politique auquel il appartient; qu'à l'appui de ses conclusions, il a fait notamment valoir qu'il n'avait pas pu s'exprimer librement lors de la séance, le président lui ayant sans cesse coupé la parole et lui ayant refusé la projection de ses fiches de salaire. Il considérait que son expulsion découlait d'une série de malentendus, tout d'abord entre les deux protagonistes, puis entre le président et lui-même. Enfin, l'enregistrement sonore de la séance qui lui avait été fourni n'était pas complet, de nombreux passages ayant été coupés; qu'à titre de moyens de preuve, l'intéressé a produit divers documents et requis l'audition de plusieurs personnes présentes à la séance, dont en particulier lui-même et le président; que, par courrier recommandé du 31 août 2018, un conseiller juridique de la Préfecture lui a transmis les observations formulées par le bureau du Conseil général le 8 juin 2017 et l'a informé que l'échange d'écritures était désormais clos sous réserve de l'application de l'art. 90 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1); que, par décision du 12 septembre 2018, le Préfet de la Sarine a rejeté le recours de A.________, motif pris pour l'essentiel que la restriction de sa liberté d'expression reposait sur une base légale suffisante, répondait à un intérêt public manifeste et était proportionnée. Sans en tirer de conséquences, le Préfet a également remis en cause la recevabilité du recours. Il a souligné dans ce contexte que les conclusions du conseiller, qui tendaient essentiellement à la réparation du dégât d'image causé par son expulsion lors de la séance, étaient d'ordre civil et sortaient du cadre

Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 des questions soulevées par la procédure antérieure, et plus généralement de ses compétences matérielles. En outre, de son point de vue, il paraissait peu probable que l'intéressé soit encore au bénéfice d'un intérêt actuel, étant donné que son expulsion avait non seulement été prononcée mais également exécutée, en ce sens qu'une décision administrative ne changerait rien à cet état de fait; qu'agissant le 27 septembre 2018, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 31 août 2018 dont il demande l'annulation. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité inférieure et à ce qu'il lui soit donné la possibilité de déposer devant celle-ci des contre-observations sur la détermination du 8 juin 2017; qu'invité à se déterminer, le bureau du Conseil général a renoncé à formuler des observations le 16 novembre 2018; que, le 11 janvier 2019, le Préfet s'est référé à la décision attaquée et a conclu au rejet du recours, arguant pour l'essentiel qu'un deuxième échange d'écritures s'était avéré inutile devant lui, les faits ayant pu être établis de manière pertinente; qu'aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné devant l'Instance de céans; qu'il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du présent litige; considérant que, déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable; qu'à teneur de l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA); que, dans un premier grief, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, le Préfet ne lui ayant pas donné la possibilité de se déterminer sur les contre-observations du bureau du Conseil général du 8 juin 2017; que, selon l'art. 89 al. 2 CPJA, l'autorité porte les observations à la connaissance du recourant. Si les besoins de l'instruction ou d'autres circonstances le justifient, elle lui donne la possibilité de présenter des contre-observations; que compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de l'art. 29 Cst., le droit d'être entendu garantit notamment au justiciable le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, d'avoir accès au dossier, de prendre connaissance de toute argumentation présentée à l'autorité et de se déterminer à son propos, dans la mesure où il l'estime nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre (arrêt TF

Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 8C_229/2017 du 25 janvier 2018 consid. 4.1, qui se réfère notamment aux ATF 139 II 489 consid. 3.3; 139 I 189 consid. 3.2; 138 I 484 consid. 2.1); que, selon la jurisprudence, il appartient aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part (ATF 139 I 189 consid. 3.2); qu'ainsi, il est du devoir de l'autorité de garantir aux parties un droit de réplique effectif dans chaque cas particulier. Pour cela, il peut suffire de communiquer une prise de position (sans imposer de délai pour des éventuelles observations), si on peut attendre de la partie qu'elle prenne position immédiatement sans y avoir été invitée ou qu'elle requiert une prise de position si elle estime cela nécessaire (ATF 138 I 384 consid. 2.1 à 2.4); que, pour que le droit de réplique soit garanti, il faut toutefois que l'autorité laisse un laps de temps suffisant à la partie concernée, entre la remise de la prise de position ou des pièces nouvelles et le prononcé de sa décision, pour qu'elle ait la possibilité de déposer des observations si elle l'estime nécessaire à la défense de ses intérêts (arrêt TF 8C_229/2017 du 25 janvier 2018 consid. 4.1); que, selon la jurisprudence, le délai d'attente sur lequel doit compter l'autorité ne saurait, en règle générale, être inférieur à dix jours. Ce délai d'attente comprend le temps nécessaire au plaideur pour faire parvenir son éventuelle réplique (arrêt TF 8C_229/2017 du 25 janvier 2018 consid. 4.1 et les références citées); qu'une violation du droit d'être entendu qui n'est pas particulièrement grave peut être réparée devant l'autorité de recours lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une telle autorité disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente sur les questions qui demeurent litigieuses (ATF 136 III 174 consid. 5.1.2; 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.2), et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 136 III 174 consid. 5.1.2 a contrario). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, une réparation de ce vice procédural devant l'autorité de recours est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêts TF 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.1; 5A_126/2018 du 14 septembre 2018 consid. 5); que, sur ce dernier point, la jurisprudence précise que le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée, sous peine de prolonger inutilement la procédure (arrêts TF 2P.20/2005 du 13 avril 2005 consid. 3.2; 6B_734/2016 du 18 juillet 2017 consid. 1.1, non publié in ATF 143 IV 308; 2C_759/2017 du 16 mai 2018 consid. 3.4); que, compte tenu de ce qui précède, le Tribunal fédéral a considéré que le recourant qui se plaint de n'avoir pas été associé à un acte de procédure doit indiquer les moyens qu'il aurait fait valoir devant l'instance inférieure si son droit d'être entendu avait été respecté et établir la pertinence de ceux-ci (arrêt TF 2P.20/2005 du 13 avril 2005 consid. 3.2);

Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 que, dans le cas particulier, il ressort du dossier que les observations du Conseil général du 8 juin 2017 ont été notifiées à l'intéressé le 4 septembre 2018, alors que la décision attaquée a été prise le 12 septembre suivant; qu'il s'est dès lors écoulé huit jours dans l'intervalle, de sorte qu'en application de la jurisprudence précitée, il y a lieu de considérer que le droit d'être entendu du recourant a vraisemblablement été violé; que, cela étant, le Tribunal cantonal dispose du même pouvoir de cognition que le Préfet en fait et en droit; que, dans la mesure où le recourant a obtenu copie des observations du 8 juin 2017, il pouvait les discuter valablement devant l'Instance de céans, de sorte que l'éventuelle violation du droit d'être entendu commise par l'autorité intimée a été réparée dans le cadre de la procédure de recours; que, mal fondé, ce premier grief est rejeté; que, dans un deuxième grief, l'intéressé soutient que B.________, vice-président du Conseil général au moment des faits, était incompétent pour signer et produire les observations du 8 juin 2017, et ce d'autant plus qu'il était absent lors de la séance litigieuse du 15 février 2017; que, sur ce point, l'art. 34 al. 2 let. cbis de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1) précise que le bureau, formé du président, du vice-président et des scrutateurs, fait les observations aux recours contre les décisions du Conseil général; que, d'après l'art. 18 al. 1 let. f du règlement communal du 18 février 2008 du Conseil général de la Ville de Fribourg (ci-après: le règlement du 18 février 2008), le président ou la présidente signe les actes du Conseil général avec le ou la secrétaire de la Ville ou son adjoint-e; que, dès lors, B.________, qui avait la charge de la présidence du Conseil général au moment où les observations ont été transmises en juin 2017, était compétent pour représenter le bureau, respectivement le Conseil général; que son absence à la séance litigieuse du 15 février 2017 ne modifie en rien sa compétence, laquelle émane exclusivement de la loi et de la règlementation communale; que, s'agissant des observations du 8 juin 2017, le recourant fait encore valoir une constatation incomplète et erronée des faits pertinents, dès lors qu'il considère notamment qu'il est important de savoir qui a appelé l'huissier en premier lors de la séance litigieuse du 15 février 2017 pour le faire sortir ou qui a rompu les règles de la bienséance; qu'en l'occurrence, suite à la poignée de mains évoquée ci-avant, le recourant a admis avoir encore mimé à la tribune présidentielle l'approche intrusive de son pair ayant donné lieu à la bousculade; que, comme l'a relevé le préfet, cette attitude pouvait raisonnablement être perçue par le président comme un signe d'agitation, contraire aux convenances; que, dans ce contexte, en sa qualité de responsable de la sérénité des débats et de maintien de l'ordre (cf. art. 23 al. 1 LCo en lien avec l'art. 51bis LCo et art. 70 al. 2 du règlement du 18 février 2008), le président pouvait considérer, sans excès ou abus de son pouvoir d'appréciation, que le

Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 recourant n'arrivait pas se calmer et que son état d'agitation persistant était de nature à perturber la séance. Après avoir rappelé à plusieurs reprises les convenances au perturbateur, il pouvait tirer les conséquences de la persistance du comportement inadéquat de ce dernier pour lui faire quitter la salle conformément à l'art. 23 al. 1 LCo; que cette mesure d'ordre n'avait pas pour but de le stigmatiser, respectivement de lui imputer l'entière responsabilité du déroulement des évènements, mais bien plutôt de préserver le déroulement régulier de la séance; qu'au vu des éléments de fait reconnus par le recourant lui-même, force est de reconnaître que le président n'a pas outrepassé ses prérogatives de police de séance; que, dans ce contexte, il importe peu de savoir qui a appelé l'huissier pour le faire sortir ou rompu en premier les règles de la bienséance; que les critiques du recourant concernant l'établissement des faits doivent ainsi être rejetées; que l'intéressé reproche encore au Préfet d'avoir empêché la conciliation au sens de l'art. 92 CPJA en n'ordonnant pas les auditions qu'il avait requises et auxquelles le Conseil général avait consenti dans son écriture du 8 juin 2017; qu'en tant que le moyen du recourant vise l'absence de tentative de conciliation, celui-ci-ci s'avère manifestement sans fondement dès lors que l'art. 92 CPJA laisse à l'autorité une possibilité de tenter la conciliation, mais ne l'impose pas; que, s'agissant des auditions requises, il faut rappeler que l'autorité peut renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 137 III 208 consid. 2.2; arrêt TF 2C_653/2014 du 15 janvier 2015 consid. 5.1); que cette règle est applicable quand bien même la partie adverse a formulé des réquisitions de preuves semblables; qu'en l'occurrence, ainsi qu'il l'a été vu ci-dessus, les faits pertinents pour juger du bien-fondé de la décision de faire quitter la salle ressortaient déjà du dossier et des explications du recourant lui- même. Les auditions des différentes personnes présentes lors de la séance étaient dès lors superflues. Le Préfet n'avait donc pas à donner suite aux offres de preuves du recourant; que celui-ci se plaint en dernier lieu du fait que la décision préfectorale ne donne pas de réponse sur la validité de l'enregistrement sonore de la séance, dont certains passages auraient, à son avis, vraisemblablement été coupés; qu'à cet égard, le Tribunal cantonal relève que le devoir de motivation de l'autorité n'est pas illimité, en ce sens qu'elle n'est pas tenue de prendre position sur tous les griefs des parties. Il suffit qu'elle s'exprime sur ceux qui sont clairement invoqués et dont dépend le sort du litige. La motivation doit porter sur tous les points nécessaires, se prononcer sur tous les arguments pertinents soulevés par les parties : sont nécessaires et pertinents non pas tous les arguments soulevés, mais seuls ceux qui sont de nature à influer de manière déterminante sur le contenu de la décision, de telle sorte que l'intéressé puisse savoir pour quels motifs elle a été prise et dès lors

Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 pour quels motifs il peut la contester (cf. arrêt TF 8D_2/2017 du 23 février 2018 consid. 5.2 et les références citées); qu'en l'occurrence, le fait que l'enregistrement était ou non complet ne changeait rien à l'issue du litige, dans la mesure où, comme on l'a constaté ci-avant, l'incident survenu lors de la séance du 15 février 2017 est indéniablement établi; qu'il n'y avait donc pas de nécessité pour le préfet d'ordonner une mesure d'instruction complémentaire sur l'intégrité de l'enregistrement; que, pour les mêmes raisons que celles déjà exposées, les réquisitions de preuves déposées par le recourant devant le Tribunal cantonal sont rejetées; qu'au vu de l'ensemble de qui précède, le recours doit être rejeté et la décision préfectorale confirmée; que, dans ces circonstances, peut souffrir de rester ouverte la question de savoir le Préfet devait entrer en matière sur le recours qui lui a été soumis; qu'il ne se justifie pas de percevoir des frais de procédure (art. 129 CPJA); que le recourant qui succombe et qui n'est pas représenté par un avocat n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA); la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision de la Préfecture de la Sarine du 31 août 2018 est confirmée. II. Il n'est pas perçu de frais, ni alloué d'indemnité de partie. III. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 18 février 2019/smo La Présidente : La Greffière :