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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2018 228 Arrêt du 14 mars 2019 Ie Cour administrative Composition Présidente : Marianne Jungo Juges : Anne-Sophie Peyraud, Christian Pfammatter, Greffière : Stéphanie Morel Parties A.________, recourant, représenté par Me Nicole Schmutz Larequi, avocate contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Eric Bersier, avocat Objet Agents des collectivités publiques – droit d'être entendu – licenciement avec effet immédiat – heures supplémentaires Recours du 16 août 2018 contre la décision du 13 juin 2018

Tribunal cantonal TC Page 2 de 13 considérant en fait A. Par contrat du 28 août 2014, A.________ a été engagé par la commune de B.________ (ci- après: la commune) au poste de directeur du foyer C.________, établissement médico-social de droit public, à un taux d'activité de 100% pour un traitement mensuel de CHF 9'250.-, treizième salaire en sus. Selon le règlement du foyer, l'établissement est géré par la direction, la commission administrative ainsi que par la commission financière de la commune. A l'époque, le directeur faisait partie de la première et assistait aux séances de la deuxième. B. A l'autonome 2015, il lui a été reproché, au cours d'un entretien en présence notamment du syndic et du président de la commission administrative, d'avoir élevé la voix dans les corridors du foyer, ce que l'intéressé a admis. A partir de 2017, il ressort du dossier la chronologie des faits suivante: - Dans le courant du mois de janvier 2017, l'infirmière-cheffe D.________ et deux autres collaboratrices ont rencontré le syndic et le président de la commission administrative pour exposer différentes problématiques en lien avec le comportement du directeur et sa gestion du foyer. Les plaintes ont été résumées dans un document daté du 31 janvier 2017, lequel n'a pas été transmis au directeur; - Le 9 février suivant, une discussion a eu lieu entre A.________ et les deux personnes précitées qui lui ont reproché, comme en 2015, ses cris et ses hurlements. D'après le procès- verbal établi, le directeur a adopté une attitude agressive et menaçante; - Par courrier du 10 février 2017 adressé au syndic, l'intéressé s'est référé à l'entretien de la veille, a requis qu'un audit soit mené au foyer et qu'un certificat intermédiaire de travail lui soit délivré. En outre, il a prévenu qu'il souhaitait dorénavant être accompagné lors d'éventuels rendez-vous futurs. Enfin, il a ajouté que "[m]algré mes demandes je ne sais pas ce qui m'est reproché et pourquoi depuis 10 jours comme vous l'avez stipulé vous semblez reprocher certains faits que vous avez refusé d'évoquer"; - Par lettre du 20 mars 2017, le Conseil communal a convoqué le directeur pour un entretien le 6 avril 2017, dans le but de "donner suite à la discussion du jeudi 9 février 2017"; - Du 20 mars au 17 avril 2017, ce dernier a été mis au bénéfice d'un arrêt de travail médicalement attesté; - Par courrier du 24 mars 2017, le conseil communal a pris acte de son arrêt maladie et lui a demandé de lui transmettre au plus vite les clés des boîtes aux lettres et du coffre-fort ainsi que l'accès à son adresse électronique, et ce "[a]fin de garantir un bon fonctionnement de l'établissement durant [son] absence"; - Par courriel du 27 mars 2017, le directeur a répondu à la commune que, compte tenu de son traitement, il ne pourrait pas donner suite à la convocation du 6 avril 2017. S'agissant en particulier du coffre-fort, il a proposé qu'un inventaire soit établi en sa présence;

Tribunal cantonal TC Page 3 de 13 - Le 13 avril 2017, l'arrêt maladie du directeur a été prolongé jusqu'au 5 mai 2017, moment à partir duquel il a repris son activité à 50%; - Le 21 avril 2017, il a assisté à la prise d'inventaire concernant le coffre-fort du foyer. A cette occasion, il a été invité à remettre non seulement les clés du coffre, mais également, sur requête du syndic, celles de son bureau, ce qui a surpris sa mandataire, qui a relevé qu'elle ne comprenait pas pourquoi la clé devait être rendue puisque son client se trouvait seulement en arrêt maladie; - Par courrier du 10 mai 2017, le conseil communal a écrit à cette dernière en les termes suivants: "[d]ans votre courrier du 3 avril dernier, vous relatez le fait que A.________ vous a mandatée pour défendre ses intérêts dans le cadre de difficultés rencontrées sur son lieu de travail ainsi qu'avec certains membres de la commission […] Afin de pouvoir en discuter, nous vous convions à participer à un entretien […]". - Par lettre du 22 mai 2017, le directeur a été informé, s'agissant de la séance planifiée, que "[l]'ordre du jour sera[it] principalement consacré à une discussion concernant l'organisation et la gestion du foyer […]"; - L'entretien précité a lieu le 24 mai 2017, en présence du syndic, de la secrétaire communale, du président de la commission administrative et d'un membre de celle-ci. Le directeur y a participé, accompagné de sa mandataire. Au cours de cette séance, différents reproches ont été faits à ce dernier; - Le 12 juin 2017, le directeur s'est déterminé sur la séance précitée. Il a relevé en particulier qu'il n'avait pas été informé des motifs ayant mené à celle-ci et qu'encore à ce jour, il ignorait l'usage qui serait fait du procès-verbal y relatif, vu l'objet de l'ordre du jour annoncé; C. Par décision du 21 juin 2017, la commune a résilié les rapports de service du directeur avec effet immédiat, exposant en substance que des manquements avaient été constatés, aussi bien au niveau de la gestion administrative du foyer que s'agissant de son comportement personnel à l'égard de ses collègues. D. Par décision du 13 juin 2018, le Préfet de la Gruyère (ci-après: le Préfet) a partiellement admis le recours de A.________ et a condamné la commune à lui verser une indemnité correspondant à 26.58 jours de vacances. Pour le surplus, il a constaté le caractère justifié du licenciement. E. Agissant le 16 août 2018, le directeur interjette recours devant le Tribunal cantonal et conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision préfectorale et principalement, à ce que la commune soit condamnée à lui verser CHF 52'270.75 représentant le salaire brut qu'il aurait touché jusqu'à la fin de ses rapports ordinaires de travail, CHF 20'534.90 pour ses heures supplémentaires et ses jours de vacances non prises et CHF 73'179.05 à titre d'indemnité pour licenciement injustifié. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à l'autorité inférieure. A l'appui de ses conclusions, il fait valoir pour l'essentiel que c'est à tort que le Préfet n'a pas retenu une violation de son droit d'être entendu, en lien avec son droit à être informé de la constitution d'un dossier en matière de licenciement. En outre, le recourant considère que le renvoi a été prononcé de manière tardive et qu'il n'existait pas de justes motifs à son appui, ceux allégués par la commune étant étroitement liés aux carences de gestion avérées du foyer, non imputables à

Tribunal cantonal TC Page 4 de 13 son directeur. Enfin, il estime que la commune n'a pas respecté le devoir qui lui incombait, s'agissant de la protection de sa personnalité. Invité à se déterminer, le Préfet s'est référé à sa décision du 13 juin 2018 et a renoncé à formuler de plus amples observations le 12 septembre 2018. Le 12 octobre 2018, la commune a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). En outre, selon l'art. 96a al. 1 CPJA, l'autorité de recours examine avec retenue les décisions d'une autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. L'al. 2 de cette disposition précise que tel est le cas en particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, des aptitudes et du comportement d'une personne (let. a) et à l'octroi d'une prestation à laquelle la législation ne donne pas un droit (let. b). 2. 2.1. L’art. 70 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), applicable aux associations de communes en vertu de l’art. 126 LCo, prévoit que sous réserve des dispositions de la LCo, les communes peuvent adopter, par un règlement de portée générale, leurs propres règles relatives au personnel (al. 1). A défaut d’un règlement communal de portée générale et sous réserve de la présente loi, les dispositions de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1), hormis les art. 4 à 23, 131a, 132 al. 1 et 2 et 133 al. 1, ainsi que son règlement d’exécution du 17 décembre 2002 (RPers; RSF 122.70.11) s’appliquent par analogie au personnel communal à titre de droit communal supplétif (al. 2). 2.2. Conformément à l'art. 70 al. 1 LCo, la commune intimée a adopté, au mois d'octobre 2004, son règlement du personnel (RP) ainsi que son règlement d'exécution (RE).

Tribunal cantonal TC Page 5 de 13 Ces derniers ne réglant toutefois pas la question des conséquences liées à une procédure de résiliation viciée, les dispositions de la législation cantonale sur les effets du licenciement injustifié (cf. art. 41 LPers) sont cas échéant appliquées par analogie selon l’art. 70 al. 2 LCo. 3. 3.1. Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et les art. 57 ss CPJA, le droit d’être entendu comprend, de manière générale, le droit pour la personne concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2aa; arrêt TC FR 601 2017 235 du 28 juin 2018 consid. 2.1). En matière de rapports de travail de droit public, des occasions relativement informelles de s'exprimer avant le licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer en ligne de compte à son encontre. Afin que l'employé puisse exercer son droit de manière complète, la personne concernée ne doit pas seulement connaître les faits qui lui sont reprochés, mais doit également savoir qu'une décision allant dans une certaine direction est envisagée à son égard. Il n'est pas admissible, sous l'angle du droit d’être entendu, de remettre à l'employé une décision de résiliation des rapports de service en se contentant de lui demander de s'exprimer s'il le désire (cf. arrêts TF 8C_419/2017 du 16 avril 2018 consid. 4.3; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 3.2; 8C_258/2014 du 15 décembre 2014 consid. 7.2; TF 8C_53/2012 du 6 juin 2012). 3.2. Au niveau communal, l'art. 22 RP, intitulé "procédure de résiliation ou de renvoi", prescrit que l'autorité d'engagement est compétente pour mener la procédure. Elle peut confier la conduite de cette procédure à une autre personne, interne ou externe à l'administration. Le licenciement est communiqué par pli recommandé (al. 1). Avant de rendre une décision au sens des art. 19 et 20, il est procédé à la constitution du dossier. Le collaborateur ou la collaboratrice en est informé-e, avec indication des motifs et de la (ou des) personne(s) chargée(s) de la conduite du dossier. Le collaborateur ou la collaboratrice doit être entendu-e et peut se faire assister (al. 2). Toutefois, dans les cas graves, lorsque le motif est d'emblée prouvé ou qu'il est admis par le collaborateur ou la collaboratrice, la décision de renvoi peut être prononcée immédiatement par le Conseil communal après avoir entendu oralement le collaborateur ou la collaboratrice (al. 3). La démission du collaborateur ou de la collaboratrice met fin à la procédure. Les frais de procédure en cours au sens de l'article 27, ainsi que d'éventuels dommages et intérêts dus à la commune, sont réservés (al. 4). Pour le surplus, les articles 45 à 65 du CPJA sont applicables (al. 5). 3.3. Dans le cas particulier, le recourant estime que la commune devait l'avertir de la constitution d'un dossier de renvoi à son endroit (cf. art. 22 al. 2 RP), tandis que cette dernière considère qu'elle était libérée de cette obligation vu qu'elle faisait application de la procédure d'urgence de l'art. 22 al. 3 RP. 3.3.1. Il sied de relever à titre liminaire que l'art. 22 al. 3 RP présente une teneur similaire à l'art. 32 al. 4 RPers, lequel prescrit que lorsque le motif au sens de l’alinéa 3 - soit le motif supposé particulièrement grave et de nature à porter atteinte définitivement aux liens de confiance - est d'emblée prouvé (en cas de flagrant délit par exemple) ou qu'il est admis par le collaborateur ou la collaboratrice, l'autorité d’engagement rend la décision de renvoi immédiatement après avoir

Tribunal cantonal TC Page 6 de 13 entendu oralement le collaborateur ou la collaboratrice. Dans les autres cas de figure, selon l’art. 32 al. 3 RPers, lorsque le motif supposé est particulièrement grave et de nature à porter atteinte définitivement aux liens de confiance, l'autorité d'engagement procède directement selon l'art. 29 al. 4 et 5. Selon cette disposition, l’autorité d’engagement ou la personne désignée conformément à l’art. 40 al. 2 LPers entend oralement le collaborateur ou la collaboratrice concerné-e. Elle peut procéder à d’autres opérations en vue de compléter le dossier (art. 29 al. 4 RPers). Après l’entretien oral et, le cas échéant, les autres opérations, l’autorité d’engagement ou la personne désignée par elle impartit un délai au collaborateur ou à la collaboratrice concerné-e pour consulter le dossier et faire ses remarques (art. 29 al. 5 RPers). En somme, la procédure simplifiée (cf. art. 45 al. 1 LPers et les dispositions cantonales précitées) prévue par la réglementation cantonale permet, lorsque les faits sont d'emblée prouvés ou admis, de rendre une décision immédiatement après l'entretien oral avec le collaborateur, sans impartir à celui-ci un dernier délai pour s'exprimer et consulter le dossier. Dans le cas d'espèce, le directeur a précisément pu formuler des observations sur la séance du 24 mai 2017 par courrier du 12 juin 2017. 3.3.2. En revanche, en application de la jurisprudence précitée, la procédure simplifiée ne libère pas l'autorité de son obligation de prévenir son collaborateur qu'une décision de licenciement est envisagée et que c'est précisément dans ce contexte que des reproches lui sont faits. Considérant cela, de l'avis du Tribunal cantonal, l'application du RP à laquelle ont procédé la commune intimée et le Préfet, si tant est qu'elle corresponde réellement à la volonté du législateur, est contraire à la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu, le directeur n'ayant jamais été concrètement averti qu'une procédure de licenciement était ouverte. S'il ressort certes du dossier une succession de rencontres et d'entretiens, à la lecture des procès-verbaux, l'on constate que la possibilité d'un renvoi n'a jamais été évoquée. Au contraire, les convocations et procès-verbaux des séances avaient plutôt tendance à laisser transparaître une volonté de la commune d'améliorer la gestion du foyer (cf. en particulier le courrier du 22 mai 2017). Quant aux manquements reprochés, ils n'ont jamais été exposés exhaustivement, du moins pas avant l'entretien du 24 mai 2017. En outre, on ne peut s'empêcher de relever un certain manque de systématique des supérieurs dans leur façon de mener les auditions, dont en particulier celle du 24 mai 2017. Les griefs, qui proviennent tantôt des dires de l'infirmière-cheffe, tantôt des séances de la commission administrative ou encore des propres constats de son président sont exposés de manière confuse, sans que le directeur ne soit d'ailleurs appelé à s'exprimer sur chacun d'eux. Si le directeur devait être conscient que ses rapports de service se dégradaient, contrairement à ce que soutient le Préfet, il ne pouvait toutefois pas encore raisonnablement envisager que la commune entendait le renvoyer. Vu les circonstances et en particulier le manque de transparence de la commune intimée, force est dès lors de relever que son droit d'être entendu a été violé. Toutefois, étant donné que le renvoi litigieux est vicié à d'autres égards (cf. consid. 4), il n'est pas nécessaire de trancher si dite violation a valablement pu être réparée devant l'autorité préfectorale. 4. A l'instar de la législation cantonale en matière de personnel, le droit communal applicable prévoit deux procédures de licenciement distinctes, l’une ordinaire, l’autre extraordinaire.

Tribunal cantonal TC Page 7 de 13 4.1. Aux termes de l'art. 19 RP, lorsque le collaborateur ou la collaboratrice ne répond pas ou plus aux exigences de la fonction pour des motifs liés à ses aptitudes ou à son comportement, le Conseil communal peut résilier les rapports de service trois mois à l'avance pour la fin d'un mois. Pendant la période probatoire, le délai de résiliation est de 7 jours pour la fin d'une semaine pour l'ensemble du personnel (al. 1). Les motifs de la résiliation sont attestés dans le cadre d'une évaluation des prestations semblable à celle de l'art. 10 al. 3 (al. 2). Lorsque la résiliation est motivée par le comportement du collaborateur ou de la collaboratrice, elle doit être précédée d'un avertissement écrit de la part du Conseil communal ayant donné la possibilité au collaborateur ou à la collaboratrice de s'amender. A teneur de l'art. 20 RP, en cas de manquements graves ou répétés aux devoirs de service, pour d'autres raisons graves ou pour d'autres motifs entraînant notamment une rupture du lien de confiance des rapports de service, le Conseil communal peut ordonner le renvoi du collaborateur ou de la collaboratrice avec effet immédiat. Comme en droit privé, la résiliation pour de justes motifs, en tant que mesure exceptionnelle, doit être admise de manière restrictive. Par manquement du travailleur, on entend en règle générale la violation d'une obligation découlant du contrat de travail mais d'autres incidents peuvent également justifier une résiliation immédiate. Ce qui est déterminant, c'est que les faits invoqués à l'appui du congé immédiat aient entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le fondement du contrat de travail (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Il ne suffit donc pas que la continuation du contrat soit simplement insupportable pour la partie qui le résilie. Bien plutôt, ce ressenti doit aussi apparaître soutenable d'un point de vue objectif (arrêt TAF A-6627/2016 du 11 avril 2017 consid. 4.2, confirmé in arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018). Savoir si le comportement incriminé atteint la gravité nécessaire dépend des circonstances du cas concret (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Les justes motifs peuvent être de toute nature (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Certains sont des évènements ou des circonstances que le collaborateur ne pouvait éviter; d'autres sont des activités, des comportements, des situations imputables à l'intéressé (arrêts TF 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid. 4.2; 8C_585/2014 du 29 mai 2015 consid. 5.2; 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.1). Le renvoi pour de justes motifs n'implique pas nécessairement une faute de l'agent (cf. arrêt TF 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid. 4.2). On peut ainsi distinguer les causes de cessation de l'emploi dues au fait du collaborateur (incapacité, non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenant à la personne) des causes tenant à l'intérêt public, par exemple lorsque, par sa seule présence, le fonctionnaire perturbe le déroulement du service, notamment en cas de conflit de personnalités au sein d'un même service (KNAPP, La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l'emploi des fonctionnaires fédéraux in RDS 103/1984 I p. 511, 645 s.; arrêts TF 1P.774/1999 du 14 février 2000 consid. 3b, non publié in ATF 126 I 33; 2P.116/2006 du 16 août 2006 consid. 3.4). Lorsqu’elle se prononce sur un renvoi pour de justes motifs, l'autorité doit tenir compte de toutes les circonstances du cas concret, notamment de la situation, de la place occupée et de la responsabilité de l'agent (arrêts TF 2P.273/2000 du 11 avril 2001 consid. 3a/dd et les références citées; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2). Elle dispose, en présence de justes motifs, d'une liberté d'appréciation dans le choix de la sanction (modification ou résiliation des rapports de service), laquelle est toutefois subordonnée au principe de proportionnalité. Une mesure y contrevient si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec

Tribunal cantonal TC Page 8 de 13 celui-ci et les intérêts, en l'espèce publics, compromis (arrêt TF 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.; WYLER/BRIGUET, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, 2017, p. 20). 4.2. Dans le cas particulier, de l'avis de la Cour, l'existence d'un juste motif n'est pas établie à satisfaction de droit. Il sied d'emblée de constater que la tenue des procès-verbaux des auditions relatant les manquements du directeur prête le flanc à la critique. Confus, ils ne présentent pas de systématique, en plus du fait que les propos des interlocuteurs sont parfois très résumés (cf. notamment les procès-verbaux des séances du 31 janvier 2017 et de celle du 9 février 2017). En outre, certaines affirmations, en particulier celles de l'infirmière-cheffe du 31 janvier 2017, sont considérées comme prouvées alors qu'aucune instruction, voire confrontation, n'a réellement eu lieu. A titre d'exemple, on peut notamment relever que la commune insiste sur le fait que le directeur aurait tamponné une personne sur le haut du dos à l'occasion d'une journée de formation. Or, on s'étonne de constater que la personne en question n'ait pas été auditionnée, ni même interpellée sur ce point. Lorsque le directeur demande d'ailleurs de qui il s'agit, le Président de la commission lui répond, "une employée devant les formatrices, d'après ce que l'on sait" (cf. procès-verbal de la séance du 24 mai 2017, p. 2). A ce manque d'investigations, il faut ajouter la passivité de l'autorité face à l'incontestable conflit de personnalités entre l'infirmière-cheffe et son directeur (cf. notamment procès-verbal de la séance du 9 février 2017). Contrairement à ce que soutient la commune, elle ne pouvait pas s'en abstenir, en se cachant derrière la fonction dirigeante du collaborateur. L'employeur avait l'obligation de prendre des mesures afin, si ce n'est de tenter de désamorcer le différend entre les deux protagonistes, à tout le moins de pouvoir identifier l'origine et la responsabilité de chacun d'entre eux. Le directeur l'a d'ailleurs implicitement suggéré dans son courrier du 10 février 2017, lorsqu'il a demandé un audit. En effet, force est de constater que les propos des uns et des autres ont été rapportés, qu'aucune investigation n'a eu lieu s'agissant de la mésentente entre l'infirmière-cheffe et le recourant et que de manière générale, la commune s'est abstenue d'instruire, à charge et à décharge, les reproches qui étaient faits à ce dernier par des tiers. Dans ces conditions, on ne peut manifestement pas retenir, à satisfaction de droit, l'existence de motifs de résiliation, certainement pas de motifs de résiliation avec effet immédiat. D'un point de vue procédural ensuite, force est de constater qu'avant l'entretien du 24 mai 2017, le directeur n'était pas en mesure de connaître l'ensemble des griefs qui lui étaient reprochés. C'est lors de cette séance qu'ils ont été abordés, de manière toutefois à nouveau confuse, sans réelle systématique. La liste ne semble d'ailleurs toujours pas exhaustive, le président concluant en page 3 qu'il "y aurait encore d'autres points mais moins importants". De plus, des reproches liés à l'organisation du foyer ont été faits au recourant; ils reposent toutefois uniquement sur des remarques formulées lors de séances de travail dans un contexte d'amélioration de la gestion du foyer et dont on ne voit pas le lien avec la procédure de licenciement. Ainsi, le recourant, encore lors de l'entretien du 24 mai 2017, ne savait toujours pas exactement ce qui lui était reproché. Il ne pouvait dès lors pas faire valoir sa propre version des faits ni se défendre d'une manière appropriée. De l'avis de la Cour, dans l'hypothèse où le juste motif procède, comme en l'espèce, d'une accumulation de manquements, il est primordial que ces derniers soient non seulement instruits mais à l'évidence communiqués précisément au collaborateur concerné, afin qu'il puisse

Tribunal cantonal TC Page 9 de 13 réellement appréhender ce qui est lui reproché et faire valoir ses arguments, en respect de son droit d'être entendu. Après examen du dossier, force est dès lors de constater que la gravité des faits tels que reprochés au recourant n'est pas avérée, en tous cas pas au point de justifier un licenciement immédiat. Les manquements reprochés, exprimés de façon confuse, parfois sans être étayés, étaient manifestement insuffisants pour fonder une résiliation du contrat avec effet immédiat. C'est dès lors à tort que le Préfet a qualifié le licenciement de justifié. 5. 5.1. Aux termes de l'art. 41 LPers, applicable ici par analogie (cf. consid. 2.2), lorsque les motifs de licenciement se révèlent injustifiés, le collaborateur ou la collaboratrice est maintenu-e dans sa fonction. Toutefois, s'il y a eu cessation de fait des rapports de service et qu'une réintégration du collaborateur ou de la collaboratrice ne soit plus possible, celui-ci ou celle-ci a droit à une indemnité dont le maximum est égal à une année de traitement. Selon la jurisprudence de la Cour, cette indemnité revêt un caractère sui generis et s'apparente à une peine conventionnelle que le juge doit fixer en équité. Compte tenu de sa fonction punitive et réparatrice (cf. art. 336a CO ou 337c al. 3 CO), l'indemnité doit avant tout être fixée d'après la gravité de la faute de l'employeur, laquelle sera surtout déterminée par les motifs de congé, une éventuelle faute concurrente de l'employé, la manière dont s'est déroulé le licenciement ainsi que par la nature des relations de travail (arrêts TC FR 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 3; 601 2016 252 du 2 février 2017; 601 2018 77 du 20 novembre 2018 consid. 5.2.2). Le collaborateur ne reçoit à ce titre pas forcément l'équivalent de sa période de préavis conventionnel (cf. arrêt TC 601 2018 77 du 20 novembre 2018 consid. 5.2.2). 5.2. Dans le cas particulier, vu les tensions existantes entre le directeur et ses supérieurs, la question de la réintégration n'entre ici pas en ligne de compte, étant souligné que le recourant n'a d'ailleurs pas formulé de conclusion dans ce sens. Reste à fixer le montant de l'indemnité. A la procédure lacunaire menée par la commune exposée ci-avant (cf. consid. 3 et 4), il faut opposer le comportement du directeur depuis l'émergence du conflit en 2017. Durant la première séance du 9 février 2017, il convient déjà de relever l'attitude peu coopérative qu'il a adoptée face au syndic et au président de la commission administrative. Du dossier de la cause, il ressort encore qu'il n'était pas enclin à se remettre en question et qu'il a lui aussi adopté une attitude passive face aux critiques, en reportant ses propres responsabilités sur les autres (cf. notamment courrier du 10 février 2017). Alors que ses relations de travail se dégradaient et que l'organisation ainsi que la gestion du foyer était discutées lors des séances de la commission, le directeur n'était pas constructif. Il a ainsi failli à son cahier des charges. Considérant l’ensemble des circonstances qui précèdent, le statut de cadre du recourant ainsi que sa prise de fonction relativement récente, il se justifie de limiter l'indemnité pour renvoi injustifié à trois mois de salaire, part au treizième salaire comprise. Est déterminant à ce titre, le dernier traitement perçu par le directeur. A relever que cette indemnité est franche de cotisations sociales puisque, conformément à la jurisprudence relative aux art. 336a CO et 337c al. 3 CO, elle ne fait pas partie du salaire (cf. ATF 123 V 5 consid. 5; arrêts TF 4A_434/2013 du 19 décembre 2013 consid. 7; 4A_234/2015 du 5 août 2015, consid. 3.2).

Tribunal cantonal TC Page 10 de 13 Cette créance étant devenue exigible à la fin des rapports de travail, l'intérêt moratoire de 5% (cf. art 104 CO) est dû dès cette échéance (WYLER/HEINZER, Droit du travail, 2014, p. 103; cf. arrêt TAF A 5339/2013 du 25 août 2014 consid. 9.1). Dans le cas particulier et en référence à la conclusion du recourant, l'intérêt est dû dès le 24 juillet 2017. 6. Le recourant requiert encore d'être indemnisé pour des heures supplémentaires effectuées. 6.1. Aux termes de l'art. 43 RP, la durée normale de travail est définie par le RE pour tout le personnel communal (al. 1). Le Conseil communal arrête l'horaire de travail après consultation du personnel intéressé (al. 2). D'après l'art. 1 RE, la durée normale de travail est de 41 heures 15 par semaine pour tout le personnel communal. Selon l'art. 45 RP, lorsque les besoins du service l'exigent, tout collaborateur ou toute collaboratrice peut être astreint-e à l'accomplissement d'heures supplémentaires (al. 1). L'état des heures supplémentaires est arrêté mensuellement sur la base de rapports et transmis au Conseiller responsable du dicastère (al. 2). Ne sont considérées comme heures supplémentaires que celles dépassant l'horaire hebdomadaire contractuel. Pour les séances avec le Conseil communal, ces heures sont indemnisées selon entente entre les personnes concernées et le Conseil communal (al. 3). La compensation des heures supplémentaires doit s'effectuer le plus rapidement possible selon une planification établie d'entente entre le Conseiller communal responsable et le collaborateur ou la collaboratrice (al. 4). Le maximum des heures supplémentaires ne devra pas dépasser 60 heures à la fin d'un mois, sauf circonstances exceptionnelles dûment autorisées par le Conseil communal (al. 5). Le report d'heures supplémentaires sur l'année suivante est admis jusqu'à concurrence de 60 heures. Les heures supplémentaires ne seront pas rémunérées et seront compensées autant que possible en congé, à moins que les circonstances ne l'exigent, selon décision du Conseil communal. Chaque heure supplémentaire non compensée donne alors droit à une rétribution au salaire horaire (al. 6). Les congés de compensation qui remplacent les heures supplémentaires sont majorés sauf prescriptions particulières, de: a) 25% entre 23h et 6h00, b) 50% dimanche et jours fériés c) le samedi est assimilé à un jour ouvrable (al. 7). 6.2. Selon la jurisprudence rendue en droit privé, applicable en droit de la fonction publique (cf. arrêt TAF A-5705/2014 consid. 6 ss), il convient de faire une distinction entre les heures supplémentaires et le solde positif accumulé dans le contexte d'un horaire de travail flexible. Les parties peuvent ainsi convenir que le travailleur, dans un cadre prédéfini, détermine librement la durée de son temps de travail journalier, pourvu qu'à l'issue d'une période de référence, il ait accompli le nombre d'heures contractuellement dues. Généralement, des heures de présence obligatoire (plages " bloquées ") doivent être respectées, le travailleur pouvant s'organiser librement le reste du temps. En contrepartie de cette autonomie, le travailleur doit spontanément compenser par un congé le solde de travail excédentaire qu'il a librement accumulé. S'il laisse croître ce solde positif dans une mesure importante, il assume le risque de ne pas pouvoir le compenser en cas de résiliation du contrat, laquelle peut survenir en tout temps. Une indemnisation du travail effectué en plus n'entre en considération que si les besoins de l'entreprise ou des directives de l'employeur empêchent le travailleur de récupérer ses heures en dehors des plages bloquées, à l'intérieur de l'horaire de travail flexible; il ne s'agit alors plus de solde positif dans l'horaire flexible, mais de véritables heures supplémentaires. S'il peut paraître délicat de délimiter les heures supplémentaires du solde bénéficiaire dans le cadre d'un horaire flexible, il

Tribunal cantonal TC Page 11 de 13 faut garder à l'esprit que les premières sont imposées par les besoins de l'entreprise ou les directives de l'employeur, tandis que le solde excédentaire est librement accumulé par la volonté du travailleur (arrêt TF 4A_227/2016 du 24 octobre 2016 consid. 4.2 et les références citées). Il est en outre possible d'insérer une clause contractuelle excluant la reconnaissance des heures supplémentaires, étant entendu que, pour une partie de la doctrine, leur rémunération doit toutefois forfaitairement être comprise dans le salaire (cf. art. 321c du code des obligations du 30 mars 2011, CO; RS 220; cf. ATF 124 III 469 consid. 3a; cf. WYLER/HEINZER, Droit du travail, 2014, p. 106 s.; cf. arrêt TF 4A_227/2016 du 24 octobre 2016 consid. 4.2, résumé in JdT 2017 II

p. 227). En tout état de cause, le Tribunal fédéral considère que la durée habituelle du travail dans une entreprise ne vaut généralement pas pour les cadres supérieurs, puisque que l'on attend d'eux qu'ils fournissent des prestations un peu plus conséquentes. Il est important de considérer que lorsqu'on occupe une position supérieure, ce sont avant tout l'ampleur et le poids des tâches à accomplir qui déterminent la contre-prestation de l'employeur, bien plus que la durée du travail hebdomadaire; conformément à leur degré de responsabilité et d'indépendance, les cadres supérieurs peuvent aménager leur temps de travail relativement librement. En l'absence d'une réglementation expresse du temps de travail, ils ne peuvent donc prétendre à une indemnisation pour les heures supplémentaires effectuées que lorsqu'on leur confie des tâches excédant leur cahier des charges, ou lorsque l'ensemble du personnel a dû fournir un nombre conséquent d'heures supplémentaires pendant une certaine durée (ATF 129 II 171 in JdT 2003 I p. 241 consid. 2.1; cf. WYLER/HEINZER, p. 103 s). 6.3. En l’occurrence, de par sa fonction, le directeur connaissait parfaitement la réglementation ainsi que la politique établie en matière d'heures supplémentaires, preuve en est d'ailleurs qu'il a informé son personnel par courriel du 20 janvier 2017 que les heures supplémentaires devaient être validées par le supérieur hiérarchique. Il ne ressort pourtant pas du dossier que le directeur ait procédé de cette façon concernant ses propres heures supplémentaires (cf. art. 45 al. 2 RP). Au demeurant, il ne fait nul doute que le recourant, directeur du foyer, exerçait une fonction de cadre dirigeant. Considérant que son contrat de travail stipule que "[s]elon notre discussion, nous ne fixons pas d'horaire journalier dans le sens du terme, mais nous vous confions la mission de diriger notre établissement en respectant le cahier des charges annexé à la présente", force est de constater que les parties n'avaient pas prévu de réglementation expresse de son temps de travail. Quoiqu'en pense le recourant, cette clause - interprétée à la lumière du principe de la confiance dans les limites de l’intérêt public (cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1254,

n. 1112 s.) - devait être comprise dans le sens qu’aucune heure supplémentaire ne serait reconnue pour ce poste, ni a fortiori rémunérée à ce titre. Ainsi, étant souligné qu'il ne ressort pas du dossier que le recourant a été confronté à une surcharge inhabituelle de travail allant au-delà de son cahier des charges, il ne peut prétendre à aucune indemnisation de ses heures excédentaires. Le grief, mal fondé, est rejeté. 7. Il n'est pas contesté par les parties que le recourant a droit à une indemnité pour vacances non prises de 26.58 jours. Il n'appartient toutefois pas au Tribunal cantonal de la chiffrer, mais bien plutôt à la commune intimée, sur la base d'un décompte final qu'elle établira.

Tribunal cantonal TC Page 12 de 13 8. 8.1. Au vu de l'ensemble de ce qui précède, le recours est partiellement admis, le renvoi du directeur devant être qualifié d'injustifié. Selon le législateur fribourgeois, en vertu des art. 133 et 139 CPJA, les collectivités publiques sont exonérées du paiement des frais de procédure et du versement de l’indemnité de partie sauf si leurs intérêts patrimoniaux sont en cause. D'après la jurisprudence, la notion d’intérêts patrimoniaux recouvre les cas où la collectivité publique agit comme un simple particulier et/ou les cas où sont en cause des intérêts faisant partie de son patrimoine financier, et non pas administratif (cf. RFJ 1992 199). Lorsqu'une collectivité publique rend une décision à l'égard de l'un de ses collaborateurs, elle n'exerce pas réellement une prérogative découlant de l'accomplissement d'une tâche publique: elle agit comme employeur de la personne et se trouve dans une situation analogue à celle d'un employeur privé exerçant des prérogatives du contrat de travail (cf. RFJ 1994 232). Aussi, lorsque la décision prise entraîne des conséquences pécuniaires, doit-on admettre que ses intérêts patrimoniaux sont en cause et que, par conséquent, la collectivité publique ne bénéficie ni de l'exonération des frais de procédure prévue par l'art. 133 CPJA ni de celle de l’indemnité de partie de l’art. 139 CPJA (cf. RFJ 1994 232; arrêt TA 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 4). 8.2. Selon l’art. 134a al. 2 CPJA, des frais de procédures sont perçus lorsque la valeur litigieuse égale au moins celle des prud’hommes, fixée à CHF 30'000.- (113 al. 2 let. d et 114 let. c du code de procédure civile du 19 décembre 2008; CPC, RS 272). En l’occurrence, le recourant ayant conclu au versement de plus de CHF 140'000.-, des frais de procédure doivent être perçus (art. 134a al. 2 CPJA a contrario). Vu le gain de cause partiel du recourant, les frais, fixés à CHF 1'500.-, sont répartis à raison de ¼ (soit CHF 375.-) à sa charge et de ¾ (soit CHF 1'125.-) à charge de la commune. Dans la même proportion, les parties ont également droit à une indemnité de partie réduite, conformément à l'art. 137 CPJA en relation avec l'art. 138 al. 2 CPJA, compte tenu de l’admission partielle de leurs conclusions. En application des art. 8 et 9 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), la liste de frais produite par Me Nicole Schmutz Larequi le 18 janvier 2019 doit être ajustée dans le sens où le tarif horaire est ramené à CHF 250.- et les débours remboursés aux prix coûtant. Considérant le gain de cause partiel du recourant, il se justifie également de réduire le montant des honoraires demandés de ¼. Partant, une indemnité de CHF 3765.-, plus CHF 10.- de débours, plus CHF 290.70 au titre de la TVA, sera allouée au recourant, soit un montant total de CHF 4'065.70. Compte tenu du gain de cause très partiel de la commune, il y a lieu de lui allouer une indemnité réduite, fixée d'après la liste de frais produite par Me Eric Bersier le 14 février 2019, étant souligné que les honoraires de ce dernier sont réduits à ¼. Une indemnité de CHF 1'271.90, plus CHF 160.- de frais de déplacement (cf. art. 9 al. 3 Tarif JA et art. 77 al. 1 du règlement cantonal du 30 novembre 2010 sur la justice, RJ; RSF 130.11), plus CHF 110.25 au titre de la TVA, sera dès lors octroyée, soit un montant total de CHF 1'542.15.

Tribunal cantonal TC Page 13 de 13 Après compensation, l’indemnité de partie due au recourant s’élève à CHF 2'523.55 (CHF 4'065.7

- CHF 1'542.15), à charge de la commune. la Cour arrête : I. Le recours est partiellement admis. Partant, la décision de la Préfecture de la Gruyère du 13 juin 2018 est modifiée dans le sens que le renvoi de A.________ est injustifié, une indemnité équivalente à trois mois de traitement lui étant versée à ce titre, avec intérêts à 5% l'an dès le 24 juillet 2017. Pour le surplus, le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis par CHF 375.- à la charge du recourant et par CHF 1'125.- à la charge de la commune de B.________. III. La part du recourant est prélevée sur l'avance de frais qui a été effectuée et dont le solde (CHF 625.-) lui est restitué. IV. Il est alloué au recourant à titre d’indemnité de partie réduite un montant de CHF 2'523.55 (TVA comprise), à verser en main de sa mandataire, à la charge de la commune de B.________. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 14 mars 2019/smo La Présidente : La Greffière :