Volltext (verifizierbarer Originaltext)
Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK Sekretariat CH-3003 Bern, ESBK Die Eidgenössische Spielbankenkommission erlässt folgende VERFÜGUNG in Sachen X. AG betreffend Verwaltungssanktion (Art. 100 BGS)
Einschreiben (R) X. AG
Referenz: ESBK-A-22623401/7 Unser Zeichen: Bern, 23. Februar 2021
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ESBK-A-22623401/7 Sachverhalt: A. Mit Schreiben vom 27. Oktober 2020, 2. November 2020, 4. November 2020 und 16. No- vember 2020 meldete die X. AG der Eidgenössischen Spielbankenkommission (nachfol- gend: «ESBK»), dass insgesamt 18 Personen trotz einer schweizweiten Spielsperre am Spiel auf ihrer Online-Spielplattform der Webseite X. AG hatten teilnehmen können. Mit E-Mail vom 18. November 2020 ersuchte die ESBK die X. AG, ihr bis am 23. Novem- ber 2020 Ausführungen zu den Gründen der Spielteilnahme der gesperrten Personen zukommen zu lassen. In der E-Mail vom 23. November 2020 gab die X. AG an, dass sich gesperrte Spielerinnen und Spieler mit geänderten Personendaten (z.B. andere Namensschreibweise, geänder- tes Geburtsdatum) Zugang zum Online-Spiel verschafft hätten. Mit E-Mail vom 27. November 2020 wies die ESBK die X. AG darauf hin, dass eine Spiel- teilnahme von gesperrten Personen gegen die gesetzlichen Bestimmungen verstösst und von der Spielbank verhindert werden muss. In der E-Mail vom 7. Dezember 2020 führte die X. AG aus, dass sie Ende Oktober eine Analyse vorgenommen habe und dabei einen Anpassungsbedarf bei der elektronischen Überprüfung im Zusammenhang mit der Registrierung und Verifizierung der Spielerkon- ten erkannt habe. Ein entsprechendes Update des Systems sei am 5. November 2020 erfolgt. Zudem stellte die X. AG der ESBK die Prozessbeschreibung «Ablauf Verifizie- rungsprozess online», die die Identifikation der Spieler regelt, und die Prozessbeschrei- bung «Ablauf Ereignisprozess online (Incident Report)» zu, die den Ablauf der Bearbei- tung der Vorfälle («Incidents») regelt. Mit E-Mail und Meldung vom 10. Dezember 2020 informierte die X. AG der ESBK 50 weitere Fälle von Personen, die trotz Spielsperre am Online-Spiel hatten teilnehmen kön- nen. B. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2020 zeigte die ESBK der X. AG die Eröffnung eines Administrativverfahrens an und orientierte sie über die Durchführung einer Vor-Ort-Kon- trolle am 16. Dezember 2020. Weiter forderte die ESBK die X. AG auf, in Bezug auf sämtliche Spielerinnen und Spieler ihres Online-Spiels zu überprüfen, dass keine dieser Personen einem Spielverbot nach Art. 52 BGS unterliegt. Weiter ersuchte die ESBK die X. AG bis zum 18. Dezember 2020 um Zustellung eines Berichts über das Ergebnis die- ser Überprüfung und um Angaben zu allfällig festgestellten Verstössen. Überdies forderte die ESBK die X. AG auf, die Abrechnung für den Monat November 2020 über die dem AHV-Ausgleichsfonds zuzuweisenden Beträge so anzupassen, dass sie den Grund und den Betrag pro Spielerin bzw. Spieler einzeln ausweist, und der ESBK die angepasste Abrechnung bis zum 18. Dezember 2020 einzureichen. C. Am 16. Dezember 2020 nahm die ESBK eine Vor-Ort-Kontrolle in der X. AG vor, um das Vorgehen der X. AG zur Überprüfung der Spielerkonten und die damit zusammenhän- genden Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zu überprüfen, sowie um Abklärungen zu den insgesamt 68 gemeldeten Fällen zu tätigen und Stichprobenkontrollen vorzuneh- men. Die anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle durchgeführten Abklärungen ergaben, dass 50 der 68 gemeldeten Fälle von Spielteilnahmen trotz einer Spielsperre Personen betrafen, de- ren Spielerkonto den Status «provisorisch» aufwiesen, d.h. deren Angaben von der X. AG noch nicht überprüft worden waren. In 18 Fällen war diese Überprüfung zwar erfolgt (Konto-Status «definitiv»), jedoch mangelhaft, was dazu führte, dass diese 18 gesperrten
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ESBK-A-22623401/7 Personen trotz ihrer Spielsperre am Spiel teilnehmen konnten. Bei diesen Personen han- delt es sich um M.B., P.M., L.J.G., N.G.B., M.R., M.G., T.F.A., M.E., G.E., M.H., A.M.A., C.M., D.N., F.I., P.d.C.M.I., M.H., B.A. und E.C.. Zum Vorgehen hinsichtlich Überprüfung des Vorliegens einer Spielsperre erläuterte die X. AG anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle, dass ein erster automatischer Abgleich der Daten (Name, Vorname und Geburtsdatum) mit dem Sperrregister erfolge, nachdem die Spie- lerin oder der Spieler zur Eröffnung des provisorischen Spielerkontos ihre bzw. seine Angaben in die entsprechende Maske auf der Spielplattform eingetragen habe. Ein zwei- ter, manueller Abgleich der Daten mit dem Sperrregister erfolge, nachdem ein Mitarbei- tender der X. AG die Daten mit dem von der Spielerin oder dem Spieler eingereichten Identitätsnachweis abgeglichen habe. Die X. AG wurde anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle ersucht, der ESBK eine chronologische Auflistung der ergriffenen Abklärungs- und Korrekturmassnahmen sowie die Arbeitsver- träge aller mit dem Online-Spielbetrieb befassten Mitarbeitenden einzureichen. D. Mit E-Mail vom 16. Dezember 2020 ersuchte die X. AG die ESBK um Verlängerung der Frist für die Einreichung des unter Ziffer 4 der Verfügung der ESBK vom 15. Dezember 2020 genannten Berichts bis zum 22. Dezember 2020. E. Mit Schreiben vom 17. Dezember 2020 gewährte die ESBK der X. AG die ersuchte Frist- verlängerung bis zum 22. Dezember 2020. F. Mit E-Mail vom 18. Dezember 2020 reichte die X. AG der ESBK die gemäss Ziffer 5 der Verfügung der ESBK vom 15. Dezember 2020 angepasste Abrechnung über die dem AHV-Ausgleichsfonds zuzuweisenden Beträge des Monats November 2020 ein. G. Am 21. Dezember 2020 reichte die X. AG die Arbeitsverträge der Mitarbeitenden aus dem Online-Spielbetrieb ein, die anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle eingefordert worden wa- ren. H. Mit E-Mail vom 22. Dezember 2020 reichte die X. AG der ESBK den Bericht über die Ergebnisse der von der ESBK verlangten Überprüfung aller Spielerinnen und Spieler ih- rer Spielplattform ein (Ziffer 4 der Verfügung der ESBK vom 15. Dezember 2020). In ihrem Bericht gab die X. AG an, dass zwei weitere Personen (R.B. und M.B.; beide Konto- Status «definitiv») trotz einer Spielsperre am Online-Spiel hatten teilnehmen können. Der Grund sei auch hier eine mangelhafte Überprüfung der Daten bei der Kontoverifizierung gewesen. Mit gleicher E-Mail reichte die X. AG der ESBK ein Dokument zur Veranschaulichung der von der X. AG ergriffenen Abklärungs- und Verbesserungsmassnahmen ein. Darin ist angegeben, dass die X. AG bei Aufnahme des Online-Spielbetriebs am 15. September 2020 die automatisierte Sperrregister-Abfrage so programmiert hatte, dass nur dann ein Treffer angezeigt werde, wenn die abgefragten Daten (Name, Vorname und Geburtsda- tum), die von der Spielerin oder dem Spieler bei Eröffnung des Spielerkontos angegeben worden waren, zu hundert Prozent mit den zu den gesperrten Personen im Sperrregister verzeichneten Daten übereinstimmen würden. Stimmten also beispielsweise die Schreib- weise des Namens oder die abgefragten Vor- und Nachnamen nicht mit der- bzw. den- jenigen im Sperrregister überein, werde der X. AG nicht angezeigt, dass die Person mit einer Spielsperre belegt sei. Am 28. bzw. 29. September 2020 habe die X. AG erkannt, dass dieser hundertprozentige Abgleich nicht ausreichend sei, und habe am 1. Oktober 2020 entschieden, eine andere Abfragelogik zu verwenden. Neu würden beim Abgleich der Daten mit den Veto-Einträgen die ersten drei Buchstaben des Vornamens, die drei ersten Buchstaben des Nachnamens und das Geburtsdatum auf eine Übereinstimmung überprüft. Anlässlich des durchgeführten Tests nach Integration der neuen Logik der Sperrregister-Abfrage am 5. November 2020 seien die später der ESBK gemeldeten,
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ESBK-A-22623401/7 gesperrten Spieler entdeckt und die Spielerkonten geschlossen worden. Am 10. Novem- ber 2020 habe die X. AG eine zusätzliche Überprüfung vorgenommen, um die korrekte Umsetzung und erfolgreiche Funktionsweise der neuen Sperrregister-Abfrage zu testen. I. Mit E-Mail vom 30. Dezember 2020 meldete die X. AG der ESBK drei weitere Fälle von Spielern, die trotz vorhandener Spielsperre am Online-Spiel hatten teilnehmen können (mit Kontostatus «definitiv»). Es handelt sich um die Personen D.S., S.R.S.S. und M.T.A.M.. Auch hier hätten die Mitarbeitenden der X. AG bei der Kontoverifizierung nicht bemerkt, dass die Daten voneinander abwichen. J. Die X. AG hat der ESBK demnach 23 gesperrte Personen mit einem Kontostatus «defi- nitiv» gemeldet, denen sie Zugang zum Online-Spiel gewährt hat. K. Die X. AG hat in der Monatsabrechnung November 2020, die sie der ESBK in einer kor- rigierten Fassung am 11. Januar 2020 zugestellt hat, die von den 23 gesperrten Perso- nen (vgl. Bst. C, H und I) generierten Spielerträge in der Höhe von insgesamt Fr. 17'129.86 als unrechtmässige Spielerträge gemäss Art. 56 BGS der AHV zugewie- sen. L. Mit Schreiben vom 13. Januar 2020 stellte die ESBK der X. AG einen Entwurf der Sank- tionsverfügung (Sachverhalt und Erwägungen i.Z.m. dem Sachverhalt) zur Wahrneh- mung des rechtlichen Gehörs bis zum 27. Januar 2021 zu. M. Mit Schreiben vom 26. Januar 2021 reichte die X. AG der ESBK ihre Stellungnahme ein. Sie führt aus, eine Verwaltungssanktion nach Art. 100 BGS sei aus den von ihr aufge- führten Gründen nicht gerechtfertigt. Dem geltenden Recht sei mit der erfolgten Abfüh- rung der durch die gesperrten Spieler erzielten Gewinne an die AHV genüge getan. Sie beantragt der ESBK damit sinngemäss, vom Aussprechen einer Verwaltungssanktion abzusehen. Zur Begründung ihres Antrags gibt die X. AG an, dass von den Spielbanken keine Mass- nahmen verlangt werden könnten, die unrealistisch oder unmöglich seien. Es könne da- her von ihr nicht verlangt werden, mit Massnahmen sicherzustellen, dass in jedem Fall und unter allen Umständen gesperrte Spielerinnen und Spieler vom Zugang zum Spiel- betrieb auf der Online-Spielplattform ferngehalten würden. Weder sei es möglich, techni- sche Systeme so zu konzipieren und zu realisieren, dass sie eine hundertprozentige Zu- verlässigkeit aufweisen, noch könne verhindert werden, dass dort, wo menschliches Ein- greifen erforderlich sei, sich keine Fehler und Irrtümer einschleichen. Ein Restrisiko be- stehe immer und wenn es eintrete, dürfe daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass die dagegen gerichteten Massnahmen nicht angemessen gewesen seien. Die X. AG habe den Spielbetrieb aufgenommen, nachdem die ESBK die Massnahmen der X. AG in Bezug auf die Fernhaltung gesperrter Spielerinnen und Spieler von der On- line-Spielplattform geprüft und als angemessen beurteilt habe. Die Fehler in der Über- prüfung der Spielerinnen und Spieler hätten sich überwiegend in der Startphase ereignet. In der Startphase eines Unternehmens von solcher Komplexität wie einer Online-Spiel- bank könne nicht erwartet werden, dass von Anfang an alles reibungslos funktioniere. Erst aufgrund der über die Zeit gemachten Erfahrungen könnten Schwachstellen erkannt und verbessert werden. Dies habe die X. AG auch gemacht, indem sie bereits im Oktober 2020 den automatisierten Sperrregister-Abfrage-Prozess verbessert und per Anfang No- vember 2020 eingeführt sowie die mit der Verifizierung der Spielerkonten beauftragten Mitarbeitenden nachgeschult habe. Die 23 festgestellten Zugänge gesperrter Personen zum Online-Spiel würden im Verhältnis zu insgesamt 1'360 korrekten Zugängen im glei- chen Zeitraum lediglich einen Bruchteil darstellen; ebenso der von diesen 23 Personen generierte Spielertrag von Fr. 17'129.86 im Verhältnis zu dem im relevanten Zeitraum korrekt generierten Spielertrag von Fr. 521’610.-.
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ESBK-A-22623401/7 Zusammenfassend hält die X. AG in ihrer Stellungnahme fest, es sei unbestritten, dass in 23 Fällen Personen Zugang zur Online-Spielplattform erhalten hätten, die gemäss Art. 52 Abs. 1 lit. f BGS einem Spielverbot unterliegen, womit diese Bestimmung verletzt worden sei. Die von ihr ergriffenen Massnahmen zur Verhinderung des Zugangs gesperr- ter Personen zum Online-Spiel seien jedoch angemessen. Zudem habe sie umgehend nach Feststellung des Verbesserungsbedarfs Korrekturmassnahmen ergriffen. Sie habe die Vorfälle der ESBK gemeldet und sich sowohl im Rahmen der Abklärungen als auch im Rahmen der Administrativuntersuchung stets kooperativ verhalten. Erwägungen: 1. Das Geldspielgesetz (BGS)1 bezweckt, dass die Bevölkerung angemessen vor den Ge- fahren geschützt wird, die von den Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr vor exzessivem Geldspiel, aber auch die Gefahren von Spielbetrug und Geldwäscherei. Weiter sollen die Geldspiele sicher und auf transparente Weise durchge- führt werden (Art. 2 Bst. b BGS) und ein Teil der Bruttospielerträge der Spielbanken soll zu- gunsten der AHV verwendet werden (Art. 2 Bst. c BGS). Die Spielbanken sind von Gesetzes wegen verpflichtet, ein Sicherheitskonzept zu erstellen und darin unter Berücksichtigung des Gefährdungspotenzials und der Merkmale des Vertriebska- nals der verschiedenen Spielangebote Massnahmen vorzusehen, mit denen sie einen sicheren und transparenten Spielbetrieb sowie die Bekämpfung der Kriminalität und der Geldwäscherei gewährleisten (Art. 42 Abs. 1 BGS). Das Sicherheitskonzept sieht insbesondere Massnahmen vor, die gewährleisten, dass (unter anderem) Unberechtigten der Zutritt zum Spielbetrieb ver- wehrt wird (Art. 42 Abs. 2 Bst. d BGS). Das Sicherheitskonzept der Spielbanken ist darauf ausrichten, Risiken zu begrenzen, fehlen vorzubeugen und die Prozesse fortlaufend zu opti- mieren (Art. 41 Abs. 1 VGS). Die Spielbanken sind zudem gemäss Art. 71 BGS verpflichtet, angemessene Massnahmen zum Schutz der Spielerinnen und Spieler vor Spielsucht und vor dem Tätigen von Spieleinsät- zen zu treffen, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und Vermögens stehen (exzes- sives Geldspiel). Die von den Spielbanken zu ergreifenden Massnahmen zum Schutz der Spie- lerinnen und Spieler vor exzessivem Geldspiel müssen sich am Gefährdungspotenzial ausrich- ten, das vom betreffenden Geldspiel ausgeht. Je grösser das von einem Geldspiel ausgehende Gefährdungspotenzial ist, desto höher sind die Anforderungen an die Massnahmen. Bei der Einschätzung des Gefährdungspotenzials und der Festlegung der Massnahmen sind insbe- sondere die Spielmerkmale sowie die Merkmale des Vertriebskanals zu berücksichtigen (Art. 73 Abs. 1 und 2 BGS). Die Anforderungen an die Massnahmen zum Schutz der Spielerin- nen und Spieler vor exzessivem Geldspiel sind für die online durchgeführten Spielbankenspiele höher als für die landbasiert durchgeführten Spielbankenspiele (vgl. Botschaft zum Geldspiel- gesetz vom 21. Oktober 2015; BBl 2015 8410). Gemäss Art. 54 BGS sind die Spielerinnen und Spieler vor Spielbeginn zu identifizieren. Wer Zugang zu einem Online-Geldspielangebot haben will, braucht ein Spielerkonto bei der Veran- stalterin (Art. 47 Abs. 1 VGS2). Gemäss Art. 49 Abs. 1 VGS eröffnet die Spielbank das Spieler- konto, wenn sie anhand eines amtlichen Ausweises überprüft hat, dass die Informationen der Spielerin oder des Spielers den Tatsachen entsprechen. Im Fall einer provisorischen Eröffnung des Spielerkontos prüft die Spielbank die Identität der Spielerin oder des Spielers bis spätes- tens einen Monat nach Eröffnung (Art. 52 Abs. 2 VGS). Hierbei überprüft die Spielbank auch, dass die Spielerin oder der Spieler keinem Spielverbot nach Art. 52 Abs. 1 BGS unterliegt (Art.
1 Bundesgesetz vom 29. September 2017 über Geldspiele (Geldspielgesetz, BGS; SR 935.51) 2 Verordnung über Geldspiele vom 7. November 2018 (Geldspielverordnung, VGS, SR935.511)
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ESBK-A-22623401/7 47 Abs. 3 Ziff. d VGS). Einem Spielverbot unterliegen u.a. Personen, gegen die eine Spiel- sperre besteht (Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS). Gemäss Ziffer 1.1 der Konzessionsurkunde muss die Konzessionärin mittels geeigneter Mass- nahmen sicherstellen, dass sie während der gesamten Konzessionsdauer die gesetzlichen Konzessionsvoraussetzungen erfüllt. In Art. 8 Abs. 1 Bst. d BGS ist festgelegt, dass die Spiel- bank mit ihrer Aufbau- und Ablauforganisation Gewähr für eine einwandfreie Führung ihrer Ge- schäfte bieten muss. Hierfür hat sie geeignete Kontroll- und Überwachungssysteme vorzuse- hen. Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die ESBK die Spielbanken und überwacht die Ein- haltung der gesetzlichen Bestimmungen. Gemäss dem im Bereich der Geldspiele festgelegten Überwachungs- und Kontrollkonzept obliegt dabei den Spielbanken die Gesamtheit der Kon- troll- und Überwachungsaufgaben. Die Aufgabe der ESBK ist es, während der gesamten Dauer der Konzession die Qualität und Wirksamkeit des spielbankeninternen Kontrollsystems zu überprüfen. Diese Aufsicht erfolgt stichprobenartig. Dabei ist das Hauptgewicht auf die Über- prüfung der spielbankeninternen Kontroll- und Überwachungsmassnahmen zu legen, für wel- che die Organe und die Geschäftsleitung selber verantwortlich sind. Die ESBK überwacht ins- besondere die Einhaltung der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS) und die Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS). Die ESBK ist gemäss Art. 97 Abs. 2 BGS ausdrücklich verpflichtet, bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dem Anliegen des Schutzes der Spielerinnen und Spieler vor exzessivem Glücksspiel gebührend Rechnung zu tragen. 2. Im vorliegend zu beurteilenden Fall wurden 213 Personen von der X. AG zum Spiel zuge- lassen, obwohl sie einer Spielsperre unterlagen. - M.E.K. eröffnete am 16. September 2020 ein Spielerkonto, das am 18. September 2020 von der X. AG verifiziert wurde. Am 21. Oktober 2020 wurde M.E.K. gesperrt. Am 6. No- vember 2020 stellte die X. AG die Spielsperre fest und schloss das Spielerkonto. Während den 16 Tagen nach der Spielsperre generierte M.E.K. zugunsten der X. AG einen Spieler- trag von Fr. 300.-. - G.E.-B. wurde am 21. Mai 2011 gesperrt. Das von der Spielerin am 17. September 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am 19. September 2020 von der X. AG verifiziert und am 6. November 2020 geschlossen. Die Spielerin generierte in diesem Zeitraum einen Spieler- trag von Fr. 59.93 zugunsten der X. AG. - N.G.B. hat am 25. September 2020 ein Spielerkonto eröffnet. Dieses wurde am 3. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert. Am 18. Oktober 2020 wurde N.G.B. gesperrt. Am 5. Novem- ber 2020 stellte die X. AG die Spielsperre fest und schloss das Spielerkonto. Während den 18 Tagen nach der Spielsperre generierte N.G.B. zugunsten der X. AG einen Spielertrag von Fr. 67.95. - F.I.-S. wurde am 15. April 2020 gesperrt. Das von ihm am 12. Oktober 2020 eröffnete Spie- lerkonto wurde gleichentags von der X. AG verifiziert und am 6. November 2020 geschlos- sen. Während dieser Zeit generierte der Spieler einen Spielertrag von Fr. 249.92 zugunsten der X. AG. - M.D.H. wurde am 3. August 2020 gesperrt. Er eröffnete am 9. Oktober 2020 ein Spieler- konto, das am 18. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert und am 4. November 2020 ge- schlossen wurde. Der Spieler generierte in diesem Zeitraum einen Spielertrag von Fr. 1'299.96 zugunsten der X. AG.
3 Im Verfügungsentwurf ging die ESBK noch davon aus, dass 23 Spieler betroffen waren. Dies wird in der vorliegenden Verfü- gung hinsichtlich der beiden gesperrten Spieler (M.R. und M.T.A.M.) korrigiert, deren Konto nach der Verifizierung gleichentags geschlossen wurden.
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ESBK-A-22623401/7 - M.M.G. wurde am 6. Oktober 2020 gesperrt. Das von M.M.G. am 9. Oktober 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am 19. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert und am 5. November 2020 geschlossen. In diesem Zeitraum generierte die Spielerin einen Spielertrag von Fr. 4'399.56 zugunsten der X. AG. - L.G.J. wurde am 5. Juli 2020 gesperrt. Das am 28. Oktober 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am selben Tag von der X. AG validiert und am 3. November 2020 geschlossen. Der von L.G.J. zugunsten der X. AG generierte Spielertrag beläuft sich auf Fr. 639.73. - C.M.M.S wurde am 18. August 2020 gesperrt. Sie eröffnete am 29. Oktober 2020 ein Spie- lerkonto, das am 2. November 2020 von der X. AG verifiziert und am 6. November 2020 geschlossen wurde. In diesem Zeitraum generierte die Spielerin zugunsten der X. AG einen Spielertrag von Fr. 174.93. - S.R.S.S. wurde am 10. Juli 2020 gesperrt. Das von ihm am 12. November 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am 17. November 2020 von der X. AG verifiziert und am 23. Dezember 2020 geschlossen. In diesem Zeitraum generierte der Spieler einen Spielertrag von Fr. 721.99 zugunsten der X. AG. - N.D. wurde am 11. Juni 2012 gesperrt. Am 25. September 2020 eröffnete der Spieler ein Spielerkonto, das gleichentags von der X. AG verifiziert und am 6. November 2020 ge- schlossen wurde. Der Spieler generierte während dieser Zeit einen Spielertrag von Fr. 1’909.94 zugunsten der X. AG. - M.I.P.d.C. wurde am 27. Januar 2020 gesperrt. Das von ihr am 14. Oktober 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am 15. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert und am 6. November 2020 geschlossen. Die Spielerin generierte in diesem Zeitraum zugunsten der X. AG einen Spielertrag von Fr. 400.01. - A.B. wurde am 27. Juli 2016 gesperrt. Das vom Spieler am 13. Oktober 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am 15. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert und am 24. November 2020 geschlossen. A.G. generierte bis zur Kontoschliessung einen Spielertrag von Fr. 499.92 zugunsten der X. AG. - M.A.A. wurde am 23. Oktober 2020 gesperrt. Das von ihm gleichentags eröffnete Spieler- konto wurde von der X. AG am 30. Oktober 2020 verifiziert und am 6. November 2020 geschlossen. In diesem Zeitraum generierte der Spieler einen Spielertrag zugunsten der X. AG von Fr. 115.57. - M.G.R. wurde am 23. Oktober 2020 gesperrt. Das gleichentags von der Spielerin eröffnete Spielerkonto wurde am 27. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert und am 5. November 2020 geschlossen. Die Spielerin generierte in diesem Zeitraum einen Spielertrag von Fr. 531.48 zugunsten der X. AG. - T.S.F.A. wurde am 26. Oktober 2020 gesperrt. Das von ihr am 27. Oktober 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am 28. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert und am 5. November 2020 geschlossen. Die Spielerin generierte in diesem Zeitraum einen Spielertrag von Fr. 449.83 zugunsten der X. AG. - M. B. wurde am 26. Oktober 2020 gesperrt. Das von ihm gleichentags eröffnete Spieler- konto wurde am 28. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert und am 23. November 2020 geschlossen. Der Spieler generierte in diesem Zeitraum einen Spielertrag von Fr. 724.85 zugunsten der X. AG. - E.C. wurde am 13. August 2020 gesperrt. Am 7. November 2020 eröffnete sie ein Spieler- konto, das am 8. November 2020 von der X. AG verifiziert und am 26. November 2020 geschlossen wurde. Die Spielerin generierte in diesem Zeitraum zugunsten der X. AG einen Spielertrag von Fr. 175.75.
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ESBK-A-22623401/7 - M. B. wurde am 2. Dezember 2019 gesperrt. Das von ihr am 17. Oktober 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am 19. Oktober 2020 von der X. AG verifiziert und am 21. Oktober 2020 geschlossen. Die Spielerin generierte diesem Zeitraum einen Spielertrag von Fr. 475.- zu- gunsten der X. AG. - D.S. wurde am 26. Oktober 2020 gesperrt. Das am 13. November 2020 eröffnete Spieler- konto wurde am 6. Dezember 2020 von der X. AG verifiziert und am
7. Dezember 2020 geschlossen. Der Spieler generierte in dieser Zeit einen Spielertrag von Fr. 407.- zugunsten der X. AG. - R.B. wurde am 3. Juni 2007 gesperrt. Das am 1. Dezember 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am 8. Dezember 2020 von der X. AG verifiziert und am 18. Dezember 2020 ge- schlossen. In diesem Zeitraum generierte der Spieler einen Spielertrag zugunsten der X. AG von Fr. 2942.-. - M.H. wurde am 10. September 2019 gesperrt. Das vom Spieler am 28. September 2020 eröffnete Spielerkonto wurde am gleichen Tag von der X. AG verifiziert und am 6. Novem- ber 2020 geschlossen. Der Spieler generierte in diesem Zeitraum einen Spielertrag von Fr. 199.85 zugunsten der X. AG.
a. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass 21 gesperrte Personen während einer Zeitdauer von zwischen zwei und 48 Tagen am Online-Spiel der X. AG teilgenommen haben und dabei zugunsten der X. AG einen unrechtmässigen Spielertrag in der Höhe von insgesamt Fr. 16'745.17 generierten. Damit liegt ein Verstoss gegen Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS vor.
b. Ursache dieser unberechtigten Spielteilnahme war eine mangelhafte Überprüfung der An- gaben der Spielerinnen und Spieler durch die Mitarbeitenden der X. AG, was dazu führte, dass deren Spielsperre nicht erkannt wurde. In neun Fällen4 schlug der Sperrregister-Abgleich der X. AG fehl bzw. wurde die Sperre nicht erkannt, weil für diese Personen im Sperrregister mehrere Vor- oder Nachnamen verzeichnet sind, die diese Spielerinnen oder Spieler bei der Eröffnung des Spielerkontos nicht alle ange- geben hatten. Dies fiel den mit der Kontoverifizierung beauftragten Mitarbeitenden der X. AG nicht auf, obwohl sie dies aufgrund der ihnen vorliegenden Ausweise hätten erkennen müssen. In vier Fällen5 fiel den mit der Kontoverifizierung beauftragten Mitarbeitenden der X. AG trotz der ihnen vorliegenden Ausweise nicht auf, dass die Spielerin oder der Spieler bei der Regist- rierung ihrer bzw. seiner Angaben Name und Vorname vertauscht hatte. Dies führte dazu, dass beim Abgleich der Daten mit dem Sperrregister die Sperre nicht entdeckt wurde. In vier Fällen6 bemerkten die Mitarbeitenden der X. AG bei der Kontoverifizierung trotz der ihnen vorliegenden Angaben auf dem von der Spielerin oder dem Spieler eingereichten Aus- weis nicht, dass die Spielerin oder der Spieler bei der Kontoeröffnung die Schreibweise ihres bzw. seines Vor- oder Nachnamens verändert hatte. Diese Veränderung der Namensschreib- weise führte dazu, dass der Abgleich der Daten mit dem Sperrregister fehlschlug und die X. AG die Sperre nicht entdeckte. In drei Fällen7 stellten die mit der Kontoverifizierung beauftragten Mitarbeitenden der X. AG trotz der ihnen vorliegenden Angaben auf dem von der Spielerin oder dem Spieler eingereich- ten Ausweis nicht fest, dass die Spielerin oder der Spieler bei der Eröffnung des Spielerkontos ein falsches Geburtsdatum angegeben hatte. Dies führte dazu, dass der Abgleich mit dem Sperrregister keinen Treffer ergab bzw. die bestehende Sperre nicht entdeckt wurde.
4 M.E.K., G.E.-B., N.G.B., F.I.-S., M.D.H., M.M.G, L.G.J., C.M.M.S und S.R.S.S. 5 N.D., M.I.P.d.C., A.B. und M.A.A. 6 M.G.R., T.S.F.A., M. B. und E.C. 7 M. B., D.S. und R.B.
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ESBK-A-22623401/7 In einem Fall8 schlug der Abgleich der Daten eines Spielers mit dem Sperrregister wegen Son- derzeichen im Namen fehl. Auch dies hätte von dem mit der Kontoverifizierung beauftragten Mitarbeitenden auf Grundlage des ihm vorliegenden, vom Spieler eingereichten Ausweises entdeckt werden können. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Mitarbeitenden der X. AG in 21 Fällen die ihnen obliegende Pflicht, die Identität der Person zu überprüfen, nicht mit der nötigen Sorg- falt wahrgenommen haben.
c. Wie vorangehend unter Ziffer 1 ausgeführt, ist die Spielbank gehalten, mittels geeigneter Kontroll- und Überwachungssysteme sicherzustellen, dass sie während der gesamten Konzes- sionsdauer die Konzessionsvoraussetzungen erfüllt und die Bestimmungen der Geldspielge- setzgebung einhält. Das Aufsichts- und Kontrolldispositiv der X. AG in Bezug auf die mit dieser Aufgabe betrauten Mitarbeitenden war nicht hinreichend geeignet, um Fehler und Folgen dieser Art zu verhindern oder beispielsweise im Rahmen eines Vieraugenprinzips unmittelbar nach deren Entstehung zu entdecken und zu beheben. Die X. AG hat sich die von ihren Mitarbeitenden begangenen Fehler und deren Folgen anrechnen zu lassen und dafür die Verantwortung zu übernehmen.
d. In ihrer Stellungnahme vom 26. Januar 2021 anerkennt die X. AG ausdrücklich, dass sie in Bezug auf die 21 gesperrten Spielerinnen und Spieler durch die Gewährung des Zugangs zur Online-Plattform die Bestimmung von Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS verletzt hat. 3. Stellt die Aufsichtsbehörde das Vorliegen von Missständen oder Verstössen gegen die Gesetzgebung oder die Konzession fest, verfügt sie über verschiedene Möglichkeiten, hierauf zu reagieren. Verstösst eine Spielbank in schwerwiegender Weise oder wiederholt gegen das Gesetz, die Ausführungsvorschriften oder gegen die Konzession, so entzieht ihr die ESBK ge- mäss Art. 15 Abs. 2 BGS die Konzession. In leichten Fällen kann sie gemäss Art. 15 Abs. 3 BGS die Konzession suspendieren, einschränken oder mit zusätzlichen Bedingungen und Auf- lagen versehen. Gestützt auf Art. 100 BGS kann die ESBK alternativ eine Verwaltungssanktion aussprechen. Gemäss den Ausführungen in der Botschaft zum Geldspielgesetz vom 21. Ok- tober 2015 zu Art. 100 BGS gelangt die Verwaltungssanktion vor allem dann zur Anwendung, wenn eine Suspendierung oder der Entzug der Konzession gemäss Art. 15 BGS unverhältnis- mässig wäre (vgl. BBl 2015 8482). Überdies kann die ESBK bei festgestellten Gesetzesverlet- zungen oder sonstigen Missständen die notwendigen Massnahmen zur Herstellung des ord- nungsgemässen Zustands und zur Beseitigung der Missstände verfügen (Art 98 Bst. h BGS) sowie anordnen, dass unrechtmässig erzielte Spielerträge der AHV zuzuweisen sind (Art. 56 BGS). Die Verhängung von Sanktionen hat sich am Grundsatz der Verhältnismässigkeit auszurichten. Die Konzession ist nach Art. 15 Abs. 1 BGS zu entziehen, wenn wesentliche Voraussetzungen zur Erteilung nicht mehr erfüllt sind. Sie ist ebenfalls zu entziehen, wenn in schwerwiegender Weise oder wiederholt gegen die Spielbankengesetzgebung oder gegen die Konzession verstossen wird (Art. 15 Abs. 2 BGS). Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers kommt die Suspendierung oder der Entzug der Konzession nur als Ultima Ratio infrage. Bei leichten Verstössen gegen die Konzession kommen mildere Mittel wie zum Beispiel eine Verwaltungs- sanktion gemäss Art. 100 BGS infrage (vgl. Botschaft zum Geldspielgesetz, BBl 2015 8443).
a. Das in Art. 52 Art. 1 Bst. f BGS normierte Spielverbot für gesperrte Spieler ist eine für den Sozialschutz und die Durchsetzung der Spielsperre zentralen Bestimmung. Die Identität von 21 gesperrten Spielerinnen und Spieler wurde von den Mitarbeitenden der X. AG nur unzu- reichend überprüft, worauf diese 21 gesperrten Personen unberechtigt am Online-Spiel teil- nehmen konnten und der X. AG einen unrechtmässigen Spielertrag von insgesamt Fr.
8 M.H.
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ESBK-A-22623401/7 16'745.17 generiert haben. Das Aufsichts- und Kontrolldispositiv der X. AG in Bezug auf die mit dieser Aufgabe betrauten Mitarbeitenden der X. AG erwies sich nicht als hinreichend wirk- sam, um Fehler und Folgen dieser Art zu verhindern oder - beispielsweise im Rahmen eines Vieraugenprinzips - unmittelbar nach deren Entstehung zu erkennen und zu beheben. Der X. AG hat diese Mängel zu verantworten. Sie hat eine wirksame Aufsicht und Kontrolle sicherzustellen und für eine ausreichende Instruktion ihrer Mitarbeitenden zu sorgen. Dies hat sie unterlassen. Zwar ist ihr diesbezüglich kein Vorsatz, jedoch zumindest Fahrlässigkeit vor- zuwerfen. Zur Sanktionierung dieses Fehlers bedarf es einerseits sicher nicht eines Konzessi- onsentzugs, da nicht davon auszugehen ist, dass wesentliche Voraussetzungen für die Kon- zessionserteilung entfallen sind. Andererseits sind Fehler entstanden, die es in Zukunft zu ver- meiden gilt. Hierzu erscheint das Aussprechen einer Verwaltungssanktion nach Art. 100 BGS als die im vorliegend zu beurteilenden Fall angemessene Massnahme. Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers kommt der Verwaltungssanktion in Bezug auf die Wirksamkeit des Gesetzes insgesamt eine entscheidende Präventivwirkung zu. Dies lässt sich der Botschaft zum Bundes- gesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken (Spielbankengesetz, SGB) vom 26. Februar 1997 entnehmen (BBI 1997 188). Diese Ausführungen haben nach wie vor Gültigkeit, weil das Sanktionssystem des Spielbankengesetzes in das Geldspielgesetz überführt wurde. Eine solche Präventivwirkung käme einem Verweis oder einer Verwarnung nicht zu. Die für das Aussprechen einer Verwaltungssanktion erforderlichen Voraussetzungen liegen vor.
b. Die X. AG vertritt in ihrer Stellungnahme vom 26. Januar 2021 den Standpunkt, es sei keine Sanktion auszusprechen. Gemäss Art. 71 BGS müssten die von den Spielbanken zu ergrei- fenden Schutzmassnahmen «angemessen» sein. Es könnten von den Online-Spielbanken keine Massnahmen verlangt werden, die unrealistisch oder gar unmöglich seien. So könne nicht verlangt werden, dass mit den Schutzmassnahmen sichergestellt sei, dass in jedem Fall und unter allen Umständen gesperrte Spieler vom Zugang ferngehalten werden. Es gebe keine Systeme, die eine hundertprozentige Zuverlässigkeit aufweisen würden. Auch könne nicht ver- hindert werden, dass sich dort, wo menschliches Eingreifen erforderlich sei, Fehler und Irrtümer einschleichen. Ein Restrisiko bestehe immer. In Anbetracht des Umstands, dass sich ihr Un- ternehmen in der Startphase befinde und in Anbetracht der Komplexität sowohl in Bezug auf die Technologie als auch auf die organisatorischen Abläufe, könne nicht erwartet werden, dass von Anfang an alles reibungslos funktioniere. Die von der X. AG getroffenen Schutzmassnah- men seien als angemessen zu beurteilen. Dies auch in Anbetracht der interessierenden Fälle. Diese seien im Vergleich zur Gesamtanzahl der Spieler und der Gesamthöhe des Spielertrags als geringfügig einzustufen. Auch seien die von ihr ergriffenen (Korrektur-) Massnahmen zu berücksichtigen. Mit der Abführung der unrechtmässig erzielten Gewinne durch die X. AG an die AHV sei dem geltenden Recht Genüge getan. Dieser Auffassung ist zu widersprechen. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, erachtet die ESBK den von der X. AG begangenen Verstoss nicht als geringfügig und die ergriffenen Massnahmen als noch nicht genügend. Dieser Verstoss ist einerseits schon nur aus präventiven Gründen zu ahnden. Andererseits ist dadurch sicherzustellen, dass die X. AG nun alles Erforderliche vor- kehren wird, damit sich solche Fehlleistungen nicht wiederholen.
c. Was das Argument der X. AG in ihrer Stellungnahme vom 26. Januar 2021 anbelangt, eine Sanktionierung sei nicht angebracht, weil die ESBK die Massnahmen der X. AG in Bezug auf die Fernhaltung gesperrter Spielerinnen und Spieler von der Online-Spielplattform geprüft und als angemessen beurteilt habe, gilt es folgendes zu bemerken: Im Rahmen des Verfahrens zur Erweiterung der Konzession hat die X. AG der ESBK auf Basis der eingereichten Unterlagen in der Theorie erläutert, wie die X. AG in Bezug auf die Kontove- rifizierung vorzugehen gedenkt. Die ESBK hat die eingereichten Unterlagen auf Vereinbarkeit
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ESBK-A-22623401/7 mit den Bestimmungen der Geldspielgesetzgebung überprüft und keine Inkompatibilitäten fest- gestellt. Sie hat die Konzessionsvoraussetzungen demnach als gegeben erachtet. Von dieser Frage abzugrenzen ist jene der praktischen Umsetzung im Spielbetrieb. Die Bestätigung des Vorliegens der Konzessionsvoraussetzungen stellt keine «carte blanche» für spätere Mängel in der Praxis dar Die vorliegend festgestellten Fehler wurden von der X. AG anlässlich der konkreten Umsetzung der Prozesse nach Aufnahme des Online-Spielbetriebs begangen und sind auf ein ungenügendes Aufsichts- und Kontrolldispositiv der X. AG zurückzuführen. Dass die X. AG ihre Mitarbeitenden nicht genügend instruieren, beaufsichtigen und kontrollieren würde, war für die ESBK im Zeitpunkt des Konzessionserweiterungsverfahrens nicht vorher- sehbar. Dem Argument der X. AG kann deshalb nicht gefolgt werden kann.
d. Die Sanktionierung der X. AG im vorliegenden Fall entspricht auch dem Vorgehen der ESBK in anderen vergleichbaren Fällen, in denen Spielbanken gegen Vorgaben der Geldspielgesetz- gebung verstossen haben. Die ESBK erachtet das Aussprechen einer Verwaltungssanktion als Massnahme, die im Lichte der Zweckdienlichkeit erforderlich und geeignet ist. Sie ist im Übri- gen auch zumutbar für die Spielbank, die die für sie geltenden Regeln kennt, um die Möglichkeit einer Sanktion weiss und die Bezahlung einer Sanktionssumme in dem vom Gesetzgeber vor- gesehenen Rahmen verkraften kann. 4. Als nächstes ist festzulegen, wie die Sanktion im konkreten Fall auszugestalten ist. Der Gesetzgeber gibt als Rahmen vor, die betroffene Spielbank mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags zu sanktionieren. Verstösse werden vom Sekretariat untersucht und von der ESBK beurteilt (Art. 100 BGS). Gemäss Bot- schaft zum BGS zu Art. 100 BGS ist die Höhe der Sanktion entsprechend der konkreten Situ- ation und entsprechend dem Schwergrad des Verstosses festzulegen. Die Höchstbeträge sind in besonders schweren Fällen auszusprechen. Die bisherige Praxis der ESBK ist beizubehal- ten. Diese unterscheidet vier Kategorien von Verstössen, die eine Verwaltungssanktion nach sich ziehen können. Die erste Kategorie umfasst nicht eigentlich Verstösse, sondern Fälle, in denen Ordnungsvorschriften nicht beachtet wurden. Diese führen nur im Wiederholungsfall zu einer Sanktion. Bei den weiteren Kategorien geht es um leichte, mittelschwere und schwere Verstösse. Bei leichten Verstössen liegt der Sanktionsbetrag zwischen 0,15 und 1 Prozent des Bruttospielertrags, bei mittelschweren Verstössen zwischen 1 und 5 Prozent und bei schweren Verstössen zwischen 5 und 15 Prozent (vgl. BBL 2015 8483). Nach der Praxis der ESBK liegt ein leichter Verstoss vor, wenn (lediglich) gegen eine Rechts- norm verstossen wurde, das Wissen um den Verstoss vorliegt oder hätte vorliegen müssen, der Verstoss einmalig erfolgt ist, er keine oder nur geringen Auswirkungen hat und insbeson- dere keine ernsthafte Gefährdung der Ziele des BGS darstellt. Demgegenüber geht die ESBK vom Vorliegen eines mittelschweren Verstosses aus, wenn gegen eine oder mehrere Normen des Gesetzes oder der Konzession verstossen wurde, vorsätzliches Verhalten gegeben ist, relativ grosse Auswirkungen zu gewärtigen sind, der Verstoss im Einzelfall schwer wiegt oder wiederholt erfolgt ist und wenn damit eine Gefährdung oder Verletzung der Ziele des BGS verbunden ist. Ein schwerer Verstoss liegt demgegenüber vor, wenn gegen eine oder mehrere Normen in krasser Weise verstossen wurde, die Verletzung vorsätzlich und mit Bereicherungs- absicht oder mit Beteiligung der Organe der Spielbank verursacht wurde, wenn der Verstoss wiederholt über einen längeren Zeitraum erfolgt und nicht nur einen Einzelfall betrifft, sowie wenn die Ziele des BGS direkt vereitelt werden. Die Unterscheidung zwischen den einzelnen Vorstossarten ist demnach nicht messerscharf, sondern zum Teil überlappend ausgestaltet. Dennoch lässt sich anhand dieser Kriterien eine einheitliche und damit willkürfreie Zuordnung realisieren.
a. Der Gesetzgeber hat in Art. 2 Bst. a BGS wie erwähnt festgelegt, dass die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren geschützt wird, die von den Geldspielen ausgehen. Hierfür hat
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ESBK-A-22623401/7 er unter anderem festgelegt, dass gesperrte Spielerinnen und Spieler nicht am Spiel teilneh- men dürfen und hat sie deshalb mit einem Spielverbot belegt (Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS). Der Gesetzgeber verpflichtet die Spielbank, innerhalb eines Monats nach der provisorischen Eröff- nung des Spielerkontos die Identität der Spielerin oder des Spielers zu überprüfen. Die Spiel- bank darf das Spielerkonto nur dann endgültig eröffnen (Kontostatus «definitiv»), wenn die Vo- raussetzungen nach Art. 47 Abs. 3 VGS erfüllt sind, also die Spielerin oder der Spieler insbe- sondere keinem Spielverbot unterliegt. In Bezug auf die Überprüfung der Identität hat der Ge- setzgeber in Art. 49 Abs. 1 VGS festgelegt, dass es zu prüfen gilt, ob die Angaben der Spielerin oder des Spielers gemäss Art. 48 VGS (Name, Vorname, Geburtsdatum, Wohnsitz- und Auf- enthaltsadresse) den Tatsachen entsprechen. Hierfür hat die Spielerin oder der Spieler der Spielbank einen Identitätsnachweis einzureichen.
b. Die X. AG lässt die Überprüfung und den Abgleich dieser Angaben mit dem Sperrregister durch ihre Mitarbeitenden vornehmen. Wie aus den Ausführungen unter der vorangehenden Ziffer 2 ersichtlich ist, haben diese Mitarbeitenden die Überprüfung nicht oder nicht mit der genügenden Sorgfalt wahrgenommen. Fehlende zweite Namen, vertauschte Angaben, abwei- chende Schreibweisen von Namen oder Geburtsdaten oder die Verwendung von Sonderzei- chen hätten bei Vornahme einer aufmerksamen Prüfung festgestellt werden können und müs- sen. Offensichtlich war den Mitarbeitenden die Wichtigkeit dieser exakten Prüfung und der Da- tenkorrektheit in Bezug auf die Sperrregister-Abfrage nicht klar. Bei Aufnahme des Online- Spielbetriebs hatte die X. AG die automatisierte Sperrregister-Abfrage so programmiert, dass nur dann ein Treffer angezeigt wird, wenn die abgefragten Daten (Name, Vorname, Geburts- datum) zu hundert Prozent mit den zu den gesperrten Personen im Sperrregister verzeichneten Daten übereinstimmen. Eine Abfrage mit vollständigen und korrekten Daten ist folglich Voraus- setzung dafür, dass eine gesperrte Person entdeckt und von der Teilnahme am Online-Spiel abgehalten werden kann.
c. Die Tatsache, dass die Mitarbeitenden die ihnen übertragene Aufgabe nicht oder ungenü- gend wahrnahmen, lässt darauf schliessen, dass sie zu wenig geschult und/oder zu wenig überwacht und deren Arbeitsergebnisse nicht oder nur unzureichend kontrolliert wurden. Im Rahmen der Untersuchung dieser Vorfälle hat die ESBK erfahren, dass die Mitarbeitenden, die von der X. AG mit dieser Aufgabe betraut wurden, ihren Arbeitsplatz in Südafrika haben. Dieser auf Kosteneinsparungsüberlegungen gründende Umstand kann Einfluss auf das Ausmass so- wie auf die Qualität der Kontrolle der von diesen Mitarbeitenden geleisteten Arbeit haben. Die ungenügende Beaufsichtigung und Kontrolle und allenfalls auch Instruktion der Mitarbeitenden durch die X. AG ist ursächlich für die unrechtmässige Teilnahme der 21 gesperrten Spielerin- nen und Spielern.
d. Eine unrechtmässige Spielteilnahme gesperrter Personen steht im Widerspruch zu dem vom Gesetzgeber in Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS konkretisierten Ziel, diese Personen von der Spiel- teilnahme abzuhalten und sie dadurch angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von den Geldspielen ausgehen.
e. Die ESBK ist sich bewusst, dass der Online-Spielbetrieb ein für die Spielbank neues Ge- schäftsfeld darstellt, das im Wachsen begriffen ist. Besondere Umstände wie die mangelnde Erfahrung in dieser Tätigkeit, die technische Komplexität eines online Spielbetriebs, die im Ver- gleich zum terrestrischen Betrieb anders geartete Spielerklientel und ein noch unerprobtes in- ternes Kontrollsystem zeichnen die Zeit in den ersten Monaten nach Betriebsaufnahme aus, in der die Verstösse von der X. AG begangen wurden.
f. Die von der X. AG in Bezug auf diese 21 gesperrten Personen ungenügend vorgenommene Identitätskontrolle und die Verletzung von Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS als Folge davon, stellt eine fahrlässige Unterlassung dar. Bei ihrer Beurteilung des Schweregrads dieses Verstosses be- rücksichtigt die ESKB zum einen, dass die X. AG ihren Betrieb noch nicht lange aufgenommen hat und die Spielbank sich in den ersten Monaten nach Betriebsaufnahme noch im Aufbau der
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ESBK-A-22623401/7 notwendigen Erfahrung befindet, um über Prozesse und Kontrollsysteme zu verfügen, die sich sowohl in der Praxis bewähren als auch gesetzeskonform und wirksam sind. Zudem kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Verstoss in diesem Einzelfall (besonders) schwer wiegt. Somit ist die Verfehlung weder den schweren noch den mittelschweren Verstössen zuzuord- nen. Auf der anderen Seite kann auch nicht vom Vorliegen einer blossen Ordnungswidrigkeit ausgegangen werden, weil dennoch ein Verstoss gegen eine wichtige Rechtsnorm vorliegt. Dieser ist demnach als leichter Verstoss zu qualifizieren. Die Höhe der auszusprechenden Sanktion ist deshalb zwischen 0.15 und 1 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Brut- tospielertrags anzusiedeln. 5. Innerhalb dieses vorgegebenen Sanktionsrahmens ist die Schwere des zu sanktionieren- den Verstosses zu würdigen. Daraus ergibt sich, in welchem Bereich innerhalb dieses Sankti- onsrahmens die Sanktionshöhe anzusiedeln ist («Grobjustierung»). Nach der Praxis der ESBK wirken sich Faktoren wie Verstösse gegen Normen in verschiedenen Bereichen sowie Dauer und Ausmass des Verstosses (Anzahl Tage, Spielerträge, Anzahl der betroffenen Spiele) zu Ungunsten der Spielbank aus. Zu Gunsten der Spielbank wirkt sich demgegenüber aus, wenn sie die ESBK von sich aus über begangene Fehler und Verstösse informiert (wobei Zeitpunkt und Inhalt der Meldung zu würdigen sind), und wenn die Spielbank von sich aus Korrekturmas- snahmen ergriffen hat (wobei die Dauer zwischen Verstoss und den eingeleiteten Massnah- men sowie deren Qualität berücksichtigt werden). In einem zweiten Schritt ist sodann das Ver- halten der Spielbank im Zuge des Ermittlungsverfahrens zu berücksichtigen. Hieraus kann sich eine Korrektur bzw. «Feinjustierung» ergeben.
a. Von den 21 gesperrten Spielerinnen und Spielern konnten fünf Personen während eines Zeitraums von 37 bis 48 Tagen, weitere neun Personen während eines Zeitraums von elf bis 28 Tagen unberechtigterweise am Online-Spiel teilnehmen. Bei den restlichen sieben Spiele- rinnen und Spielern betrug die Dauer der unberechtigten Spielteilnahme weniger als zehn Tage. Vier der gesperrten 21 Spielerinnen und Spieler erlitten Verluste in der Höhe zwischen Fr. 1’299.96 und Fr. 4’399.56, drei weitere Personen Verluste in der Höhe zwischen Fr. 639.73 und Fr. 724.85. Für die Spielerin mit dem höchsten Verlust (Fr. 4'399.56) betrug die Dauer der unrechtmässigen Spielteilnahme 17 Tage, elf Tage für den Spieler mit dem zweithöchsten Ver- lust (Fr. 2'942.-). Insgesamt generierten die 21 gesperrten Personen der X. AG einen unrecht- mässigen Spielertrag in der Höhe von insgesamt Fr. 16'745.17.
b. Die X. AG hat der ESBK alle 21 Fälle von sich aus gemeldet. Die zu diesen Meldungen von der ESBK gestellten Fragen und Rückfragen hat die X. AG jeweils fristgerecht beantwortet.
c. Die X. AG hat der ESBK mit E-Mail vom 22. Dezember 2020 und Stellungnahme vom 26. Ja- nuar 2021 mitgeteilt, dass sie bereits Korrekturmassnahmen ergriffen habe, um Verstösse die- ser Art in Zukunft zu verhindern. So habe sie bereits im Oktober 2020 den automatisierten Sperrregister-Abfrage-Prozess verbessert und diesen neuen Prozess per Anfang November 2020 eingeführt. Neu würden beim Abgleich der Daten mit den Veto-Einträgen die ersten drei Buchstaben des Vornamens, die drei ersten Buchstaben des Nachnamens und das Geburts- datum auf Übereinstimmung überprüft. Weiter gab die X. AG an, Anfang November 2020 die mit der Verifizierung der Spielerkonten beauftragten Mitarbeitenden nachgeschult zu haben. Die ESBK stellt fest, dass die von der X. AG ergriffenen Massnahmen noch nicht ausreichend sind, um Vorfälle in der festgestellten Art zu verhindern. In drei der 21 Fällen unberechtigter Spielteilnahme erfolgte die mangelhafte Kontoverifizierung bzw. mangelhafte Überprüfung der Identität der Spielerinnen und Spieler durch die Mitarbeitenden der X. AG am 6., 8. und 29. Dezember 2020, also rund einen Monat nach der durchgeführten Nachschulung. Es fehlt of- fensichtlich noch immer an einem genügenden Aufsichts- und Kontrolldispositiv, mittels dem die X. AG die Tätigkeit ihrer Mitarbeitenden wirksam überprüfen kann.
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d. Die X. AG hat im Ermittlungsverfahren mit der ESBK kooperiert und ihr die verlangten Aus- künfte und Unterlagen fristgerecht und vollständig eingereicht. e Zum einen ist im Rahmen der Grobjustierung zu berücksichtigen, dass die unrechtmässige Spielteilnahme im längsten Fall 48 Tage dauerte und die unrechtmässigen Spielerträge insge- samt (lediglich) Fr. 16'745.17 betrugen. Zudem hat das Casino von sich aus über die began- genen Fehler informiert sowie Korrekturmassnahmen ergriffen. Was die Feinjustierung betrifft, ist festzuhalten, dass sich die Spielbank während des Verfahrens kooperativ verhielt. In Anbe- tracht all dieser Umstände legt die ESBK die Sanktion auf Y Prozent des Bruttospielertrags des Vorjahres, mithin auf Fr. 189'847.50 fest. 6. Gemäss Art. 56 BGS gehen unrechtmässig erzielte Spielerträge an die Alters-, Hinterlas- senen- und Invalidenversicherung (AHV). Wie unter Ziffer 2 ausgeführt, hat die X. AG durch das unberechtigte Spielenlassen der 21 gesperrten Personen einen Spielertrag in der Höhe von insgesamt Fr. 16'745.17 generiert. Dieser Spielertrag ist als unrechtmässiger Spielertrag im Sinne von Art. 56 BGS zu qualifizie- ren. Die X. AG hat die unrechtmässigen Spielerträge im Rahmen ihrer Abrechnung des Brut- tospielertrags und der der AHV zuzuweisenden Beträge bereits deklariert9. 7. Für Verfügungen und Dienstleistungen der ESBK werden nach den Artikeln 99 des BGS und 102 des VGS kostendeckende Gebühren erhoben. Sie betragen im vorliegenden Fall Fr. 29’750.-.
9 vgl. Sachverhalt Bst. K
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ESBK-A-22623401/7 Aufgrund dieser Erwägungen wird verfügt:
1. Die X. AG hat eine Verwaltungssanktion in der Höhe von Fr. 189'847.50 zu bezahlen.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 29’750.- werden der X. AG auferlegt.
3. Diese Verfügung ist zu eröffnen an:
X. AG
Eidgenössische Spielbankenkommission
Fabio Abate Präsident
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesverwaltungsgericht, Postfach, 9023 St. Gallen, Be- schwerde geführt werden (Art. 44, Art. 47 bis Art. 50 VwVG10). Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in den Händen hat (Art. 52 Abs. 1 VwVG).
10 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz; VwVG; SR 172.021)