EMARK-2005-5

EMARK - JICRA - GICRA 2005 5/46

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Extraits de la décision de la CRA du 22 décembre 2004, M.S., Guinée

Art. 32 al. 2 let. d LAsi : non-entrée en matière sur une demande d’asile en

cas de compétence d’un Etat tiers en vertu d’une convention.

La notion de « convention » en vertu de laquelle un pays est compétent pour

mener la procédure d’asile et de renvoi, au sens de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi,

vise les accords dits de pays de premier asile conclus par la Suisse. Ni les

accords de réadmission conclus par le Conseil fédéral, ni la CEDH, ni la Conv.

n’entrent dans cette catégorie (consid. 4).

Art. 32 Abs. 2 Bst. d AsylG: Nichteintreten auf ein Asylgesuch, wenn

Asylsuchende in ein Land ausreisen können, das staatsvertraglich für die

Durchführung des Asyl- und Wegweisungsverfahrens zuständig ist.

Die staatsvertragliche Zuständigkeit für die Durchführung des Asyl- und

Wegweisungsverfahrens im Sinne von Art. 32 Abs. 2 Bst. d AsylG bezieht sich auf

so genannte von der Schweiz abgeschlossene Erstasylabkommen. Die vom Bundesrat

abgeschlossenen Rückübernahmeabkommen sowie die Verpflichtungen aus der EMRK und

der FK fallen nicht in den Geltungsbereich dieser Bestimmung (Erw. 4).

Art. 32 cpv. 2 lett. d LAsi : non entrata nel merito di una domanda d’asilo

in caso di competenza di uno Stato terzo in virtù di un trattato.

La nozione di «trattato» giusta l’art. 32 cpv. 2 lett. d LAsi, in virtù del

quale un Paese è competente ad attuare la procedura d’asilo e d’allontanamento,

riguarda gli accordi cosiddetti di primo asilo conclusi dalla Svizzera. Gli

accordi di riammissione conclusi dal Consiglio federale, così come la CEDU e la

Conv., non rientrano in tale categoria (consid. 4).

Résumé des faits :

Le 7 octobre 2004, M.S. a été intercepté par les gardes-frontières suisses

alors qu’il tentait d’entrer illégalement en Suisse depuis la France et a été

remis aux autorités françaises. Plus tard dans la journée, il est parvenu à

franchir la

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frontière franco-helvétique et a déposé une demande d’asile en

Suisse le lendemain.

Le 19 octobre 2004, les autorités françaises ont accepté de réadmettre

l’intéressé sur leur territoire en vertu de l’Accord entre le Gouvernement de la

République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la réadmission des

personnes en situation irrégulière.

Par décision du 27 octobre 2004, l'ODR n'est pas entré en matière sur la

demande d'asile de M.S. en application de l'art. 32 al. 2 let. d LAsi, a

prononcé le renvoi de Suisse de l'intéressé et ordonné l'exécution de cette

mesure le jour suivant son entrée en force. L'autorité de première instance a en

particulier relevé que la France était compétente pour traiter une procédure

d’asile et que compte tenu des conventions internationales que cet Etat avait

signées, notamment la Conv. et la CEDH, le requérant ne risquait pas d’être

renvoyé dans un pays où il serait exposé à une persécution ou un traitement

inhumain. L’ODR a également souligné que les autorités françaises avaient

accepté la réadmission de l’intéressé sur leur territoire.

M.S. a recouru contre cette décision par acte du 4 novembre 2004.

Appelé à se prononcer sur le recours, l’ODR en a préconisé le rejet par

détermination du 18 novembre 2004.

La Commission a annulé la décision attaquée et a renvoyé l’affaire à

l’autorité de première instance.

Extraits des considérants :

3.

3.1. Aux termes de l'art. 32 al. 2 let. d LAsi, il n'est pas entré en matière

sur une demande d'asile si le requérant peut se rendre dans un pays où une

procédure d’asile est encore pendante ou qui est compétent pour mener la

procédure d’asile et de renvoi en vertu d’une convention et ne le contraindrait

pas à se rendre dans un pays où il serait exposé à des persécutions ou à des

traitements inhumains.

3.2. En l’occurrence, l’ODR, dans sa décision du 27 octobre 2004, n’est pas

entré en matière sur la demande d’asile de l’intéressé en application de la

seconde hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi. Il a relevé que la France, qui

avait accepté de réadmettre le recourant sur son territoire, était compétente

pour traiter une procédure d’asile et que compte tenu des conventions

internationales

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que cet Etat avait signées au même titre que la Suisse,

notamment la Conv. et la CEDH, l’intéressé ne risquait pas d’être renvoyé dans

un pays où il serait exposé à une persécution ou un traitement inhumain. Cet

office a confirmé son point de vue dans sa détermination du 18 novembre 2004. Il

a ajouté en particulier que la France était un Etat de droit qui avait dans un

tel cas pour pratique de procéder sans délai à l’enregistrement de la demande

d’asile ainsi qu’aux mesures d’instruction nécessaires et disposait donc des

structures adéquates pour traiter une demande d’asile pour adulte et mineur.

3.3. Il convient donc ici d’interpréter l’expression « pays qui est compétent

pour mener la procédure d’asile et de renvoi en vertu d’une convention » au sens

de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi, afin d’examiner si c’est à bon droit que l’ODR a

rendu sa décision.

4.

4.1. Il y a lieu tout d’abord d’interpréter la notion de « convention » de

l’art. 32 al. 2 let. d LAsi.

4.2. L’art. 32 al. 2 let. d LAsi a un contenu identique à celui de l’art. 16

al. 1 let. c de l’ancienne loi sur l’asile (aLAsi) du 5 octobre 1979. Cette

dernière disposition a été introduite dans l’aLAsi lors de sa révision partielle

du 22 juin 1990, suite à l’adoption de l’arrêté fédéral sur la procédure d’asile

(APA). Le Message du Conseil fédéral du 25 avril 1990 relatif à l’adoption de

l’APA n’apporte aucune précision sur la manière de l’interpréter (cf. FF 1990 II

p. 597 ad art. 16 aLAsi). Cependant, plusieurs dispositions reprenant en

substance l’expression « pays qui est compétent pour mener la procédure d’asile

et de renvoi en vertu d’une convention » de l’art. 16 al. 1 let. c aLAsi (actuel

art. 32 al. 2 let. d LAsi) ont également été introduites dans l’aLAsi lors de la

révision partielle du 22 juin 1990. Il s’agit des art. 13c al. 1, 13d al. 2 let.

a et 19 al. 2 let. a aLAsi (actuels art. 21 al. 1, 23 al. 1 let. a et 42 al. 2

let. a LAsi).

Se prononçant sur la nécessité d’introduire le nouvel art. 13c al. 1 aLAsi (actuel

art. 21 al. 1 LAsi), le Conseil fédéral a, dans son Message du 25 avril 1990

relevé que « cette adaptation est faite en prévision d’accords futurs sur les

pays de premier asile, accords qui devraient alléger considérablement la charge

que supporte la Suisse. Cette adaptation s’inscrit dans la tendance européenne

prévisible en matière d’asile. » (FF 1990 II p. 588). Adoptés dans le même

contexte, la remarque faite au sujet de l’art. 13c al. 1 LAsi vaut également

pour les art. 13d al. 2 let. a, 16 al. 1 let. c et 19 al. 2 let. a aLAsi (cf. W.

Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, Bâle/Francfort-sur-le-Main 1990, p. 271,

Achermann/Hausammann, Handbuch des Asylrechts, 2ème éd., Berne/Stuttgart 1991,

p. 50).

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4.3. La notion d’« accords de pays de premier asile » (« Erstasylabkommen »)

désigne les accords concernant la compétence des Etats pour le traitement de

demandes d’asile (Kälin, op. cit. p. 270s.). De tels accords ont pour but

d’éviter les « refugees in orbit », pour la demande desquels aucun Etat ne se

sent compétent, et de permettre aux Etats parties qui ne sont pas compétents en

vertu de l’accord de refuser d’examiner la demande d’asile introduite sur leur

territoire (A. Achermann, Das Erstasylabkommen von Dublin, in : ASYL 1990/4, p.

13).

4.4. Dès lors, il apparaît clairement que la convention dont l’art. 32 al. 2

let. d LAsi fait mention doit comporter des dispositions relatives à la

compétence des Etats pour traiter les demandes d’asile. Un simple accord de

réadmission, voire la Conv. ou la CEDH, ne saurait entrer dans cette définition.

5.

5.1. Après avoir interprété la notion de « convention » de l’art. 32 al. 2

let. d LAsi, il y a lieu de déterminer ce que l’on entend par « pays qui est

compétent pour mener la procédure d’asile et de renvoi ».

5.2. La doctrine soutient qu’une procédure d’asile doit toujours être

pendante ou liquidée dans l’Etat avec lequel la Suisse a conclu un accord de

premier asile pour que la deuxième hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi soit

applicable (Achermann/Hausammann, op. cit. p. 295-296; Kälin/Stöckli, Das neue

Asylverfahren, in : ASYL 1990/3, p. 7). Cependant, il ressort clairement du

texte de cet article (pays « compétent pour mener la procédure d’asile et de

renvoi en vertu d’une convention ») que les critères de détermination de la

compétence à appliquer sont ceux définis par la convention de pays de premier

asile. Or, une convention de pays de premier asile ne donne pas forcément la

compétence au pays où le requérant a déposé une demande d’asile pour la première

fois, - en cela leur dénomination est trompeuse -, mais peut déterminer des

critères rendant un Etat où le requérant n’a jamais demandé l’asile compétent

pour traiter une demande d’asile déposée dans un autre Etat (cf. consid. 6.2.

ci-dessous).

5.3. La réponse à la question de savoir si, pour appliquer la deuxième

hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi, une procédure doit déjà être pendante

ou liquidée dans le pays avec lequel la Suisse a conclu une convention de pays

de premier asile, se trouve dès lors dans le texte même de la convention,

respectivement dans le texte de l’acte auquel la convention associe la Suisse (cf.

consid. 6.3. ci-dessous).

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6.

6.1. Dans le cas d’espèce, la Commission constate que l’ODR ne pouvait

s’appuyer sur un accord de réadmission, voire sur la Conv. ou la CEDH pour

admettre l’existence d’une convention au sens de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi.

Reste à déterminer si un accord de pays de premier asile existe entre la Suisse

et la France.

6.2. En Europe, un accord de pays de premier asile, « la Convention de Dublin

relative à la détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une

demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres des Communautés

européennes » (Convention de Dublin), signé à Dublin, le 15 juin 1990 est entré

en vigueur le 1er septembre 1997. Conformément à l’art. 63 paragraphe 1 point a)

du Traité d’Amsterdam, le Conseil de l’Union Européenne a adopté, le 18 février

2003, le « règlement Dublin II» (Règlement (CE) no 343/2003 du Conseil du 18

février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat

membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des

Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers). Ce règlement remplace la

Convention de Dublin. Il énonce des critères en vue de déterminer l’Etat

compétent pour traiter une demande d’asile introduite sur le territoire de

l’Union européenne (UE). L’Etat désigné compétent a l’obligation de mener à

terme l’examen de la demande d’asile (art. 16 al. 1 let. b). D’autre part,

l’Etat compétent a l’obligation de prendre en charge le demandeur d’asile qui a

introduit une demande dans un autre Etat membre alors même qu’aucune procédure

n’est pendante ou liquidée chez lui (art. 16 al. 1 let. a), et de reprendre en

charge le demandeur d’asile qui s’est rendu dans un autre Etat membre et y a

déposé une demande l’asile ou y séjourne illégalement alors que la procédure

d’asile est chez lui pendante ou liquidée (art. 16 al. 1 let. c, d et e), ce

afin d’exécuter le renvoi du requérant dans son pays d’origine ou dans un autre

pays où il peut légalement se rendre (art. 16 al. 4).

6.3. La Suisse a signé, le 26 octobre 2004, dans le cadre des « accords

bilatéraux II », des accords l’associant à l’acquis communautaire «

Schengen/Dublin », c’est-à-dire rendant applicables pour elle les actes et

mesures formant cet acquis, dont le règlement Dublin II. Le Conseil des Etats,

le 2 décembre 2004, puis le Conseil national, le 8 décembre 2004, ont approuvé

ces accords. Toutefois, le peuple suisse devra encore se prononcer, si le

référendum lancé par les opposants auxdits accords aboutit. […]. C’est dire

qu’aucune convention au sens de l’art. 32 al. 2 LAsi ne lie la France à la

Suisse. La Commission relève qu’à l’heure actuelle, aucune autre convention (au

sens de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi) n’a été conclue entre la Suisse et un autre

pays, de sorte que l’ensemble des dispositions de la LAsi mentionnées au consid.

4.2. (cf. ci-dessus), faisant

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référence à une convention en vertu de laquelle un

Etat tiers est « compétent » ou « tenu » de traiter une demande d’asile, sont

pour l’heure inapplicables.

6.4. Dans ces conditions, c’est à tort que l’ODR a retenu qu’il était

suffisant, pour appliquer la deuxième hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi,

qu’un Etat de droit disposant de structures adéquates pour le traitement de

demandes d’asile et signataire de conventions internationales dont la CEDH et la

Conv. soit disposé à réadmettre sur son territoire une personne ayant demandé

l’asile en Suisse.

7. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision querellée

annulée et l'affaire renvoyée à l'autorité de première instance. Celle-ci est

invitée à entrer en matière et à procéder à un examen matériel de la demande

d’asile de M.S..

8.

8.1. La Commission tient toutefois à souligner que, si la procédure de

ratification des accords « Schengen/Dublin » aboutit, le règlement Dublin II

deviendra applicable pour la Suisse et l’ODR pourra rendre des décisions de

non-entrée en matière sur la base de la deuxième hypothèse de l’art. 32 al. 2

let. d LAsi lorsqu’il s’avèrera qu’un autre Etat est compétent pour le

traitement de la demande d’asile déposée en Suisse, respectivement, - si une

procédure d’asile est déjà liquidée dans cet Etat -, pour l’exécution du renvoi

du demandeur d’asile dans son pays d’origine ou dans un autre pays où il peut

légalement se rendre (cf art. 16 al. 4 du règlement Dublin). L’ODR devra alors,

avant d’appliquer l’art. 32 al. 2 let. d LAsi, respecter les modalités définies

par le règlement Dublin II (art. 20) afin de s’assurer que l’Etat qu’il estime

compétent accepte de prendre ou reprendre en charge le requérant d’asile (cf.

Message relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse et

l’Union européenne, y compris les actes législatifs à la transposition des

accords (« accords bilatéraux II »), FF 2004 p. 5797).

8.2. Tant que la Suisse n’a pas conclu d’accord d’association au règlement

Dublin II, elle représente potentiellement une destination alternative pour les

requérants déboutés sur le territoire de l’UE. Pour prévenir une telle situation,

a été introduit dans la LAsi, le 1er avril 2004, l’art. 32 al. 2 let. f, aux

termes duquel « il n’est pas entré en matière sur une demande d’asile si le

requérant a déjà fait l’objet, dans un Etat membre de l’UE ou de l’Espace

économique européen (EEE), d’une procédure d’asile qui a débouché sur une

décision négative, à moins que l’audition ne révèle des indices donnant lieu de

penser que des faits propres à motiver la qualité de réfugié ou déterminants

pour l’octroi de la protection provisoire se sont produits dans l’intervalle » (cf.

Message concernant le programme d’allégement 2003 du budget de la Confédération,

FF

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2003 p. 5236-5237). Dans la mesure où cet article a été adopté dans l’attente

d’un accord associant la Suisse au règlement Dublin II, son utilité devrait être

revue par le Parlement si les accords bilatéraux « Schengen/Dublin » sont

adoptés, ce qui aura pour effet de rendre la seconde hypothèse de l’art. 32 al.

2 let. d applicable; en effet, les let. d et f de l’art. 32 al. 2 feront alors

quasiment double emploi (certes, pas entièrement à mesure que la let. d concerne

tous les accords de pays de premier asile auxquels la Suisse pourrait

potentiellement adhérer, et est applicable indépendamment de l’existence d’une

procédure d’asile pendante ou liquidée dans l’Etat tiers, au contraire de la let.

f, laquelle circonscrit son champ d’application aux pays membres de l’UE ou de

l’EEE et aux procédures d’asile ayant débouché sur une décision négative dans

ces Etats) avec le risque que la let. f i.f. (« …à moins que l’audition ne

révèle des indices donnant lieu de penser que des faits propres à motiver la

qualité de réfugié ou déterminants pour l’octroi de la protection provisoire se

sont produits dans l’intervalle ») ouvre une brèche ôtant une partie de

l’utilité du règlement Dublin II, qui ne contient pas une telle disposition.

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24.05.05