kategorisierung-pv-anlage-ersatz-vertrauensschaden-221-00253-QOqpbh

Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom

Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom Effingerstrasse 39, 3003 Bern Tel. +41 58 462 58 33, Fax +41 58 462 02 22 info@elcom.admin.ch www.elcom.admin.ch COO.2207.105.3.244089

Referenz/Aktenzeichen: 221-00253

Bern, 18.08.2016

V E R F Ü G U N G der Eidgenössischen Elektrizitätskommission ElCom Zusammensetzung: Carlo Schmid-Sutter (Präsident), Brigitta Kratz (Vizepräsidentin), Antonio Taormina (Vizepräsident), Laurianne Altwegg, Anne Christine d’Arcy, Christian Brunner, Matthias Finger

in Sachen: Go Solar GmbH, Ringstrasse 12, 8712 Niederglatt (Gesuchstellerin) gegen Swissgrid AG, Werkstrasse 12, 5080 Laufenburg (Verfahrensbeteiligte) betreffend Bescheid über die definitive Höhe der kostendeckenden Einspeisevergütung (KEV), Kategorisierung der Photovoltaikanlage, Entschädigung Vertrauens- schaden (KEV-Projekt 67546)

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Inhaltsverzeichnis I Sachverhalt ............................................................................................................................... 3 II Erwägungen .............................................................................................................................. 4 1 Zuständigkeit .............................................................................................................................. 4 2 Parteien und rechtliches Gehör .................................................................................................. 4 2.1 Parteien ...................................................................................................................................... 4 2.2 Rechtliches Gehör ...................................................................................................................... 4 3 Materielle Beurteilung ................................................................................................................. 4 3.1 Vorbringen der Gesuchstellerin .................................................................................................. 4 3.2 Vorbringen der Verfahrensbeteiligten ......................................................................................... 5 3.3 Angebaute PV-Anlage ................................................................................................................ 5 3.4 Ersatz Vertrauensschaden ......................................................................................................... 6 3.5 Fazit ............................................................................................................................................ 7 4 Gebühren .................................................................................................................................... 7 III Entscheid ................................................................................................................................... 9 IV Rechtsmittelbelehrung ........................................................................................................... 10

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I Sachverhalt 1 Die Gesuchstellerin ist Betreiberin einer Photovoltaikanlage mit der Bezeichnung «PV Anlage go Solar Merian E. Büchel Str. 45» (nachfolgend PV-Anlage), welche sie für die kostendecken- de Einspeisevergütung (KEV) anmeldete (KEV-Projekt 37546). Die PV-Anlage wurde am 5. De- zember 2012 in Betrieb genommen (act. 1, Beilage). 2 Die Verfahrensbeteiligte stufte die PV-Anlage im Bescheid vom 27. April 2015 als angebaut ein und legte den Vergütungssatz entsprechend fest (act. 1, Beilage). 3 Mit Eingabe vom 19. Mai 2015 reichte die Gesuchstellerin bei der Eidgenössischen Elektrizi- tätskommission ElCom (nachfolgend ElCom) einen Antrag um Schadenersatz in der Höhe des entgangenen Stromerlöses bis zum Ende der KEV-Zahlungen inkl. Zinsen ein (act. 1). 4 Mit Schreiben vom 26. Mai 2015 eröffnete das Fachsekretariat der Eidgenössischen Elektrizi- tätskommission ElCom (nachfolgend Fachsekretariat) ein Verfahren nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021) und sistierte dieses bis zum Vorliegen der Urteile in den vor Bundesverwaltungsgericht hängigen Beschwer- den (act. 3). 5 Am 17. September 2015 erging das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren A- 4730/2014 und am 8. Dezember 2015 das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren A-84/2015. Daraufhin nahm das Fachsekretariat das vorliegende Verfahren mit Schreiben vom

8. März 2016 wieder auf. Gleichzeitig ersuchte das Fachsekretariat die Gesuchstellerin um Zu- stellung weiterer Fotoaufnahmen (act. 4 und 5). 6 Mit Eingabe vom 28. März 2016 reichte die Gesuchstellerin weitere Fotoaufnahmen ihrer PV- Anlage ein (act. 6). 7 Mit Schreiben vom 29. April 2016 teilte das Fachsekretariat den Parteien mit, es erachte mit Blick auf Abrechnungen zu den tatsächlichen Mehraufwendungen in ähnlich gelagerten Fällen eine von der Anlagenleistung abhängige pauschale Entschädigung von 150 Franken pro kWp per Saldo aller Ansprüche als angemessen (act. 7 und 8). 8 Mit Stellungnahme vom 4. Mai 2016 erklärte sich die Verfahrensbeteiligte mit der pauschalen Entschädigung in der vom Fachsekretariat berechneten Höhe als einverstanden und äusserte sich zur Auferlegung der Verfahrenskosten (act. 9). 9 Mit Stellungnahme vom 10. Mai 2016 teilte die Gesuchstellerin mit, sie sei mit der vom Fach- sekretariat berechneten Vergütung nicht einverstanden (act. 11). In der Folge reichte die Ge- suchstellerin Kostenzusammenstellungen und Berechnungen für die Mehrkosten einschliesslich Zins ein (act. 13–15). 10 Auf die übrigen Vorbringen der Parteien wird, soweit entscheidrelevant, im Rahmen der Erwä- gungen eingegangen.

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II Erwägungen 1 Zuständigkeit 11 Die ElCom beurteilt gemäss Artikel 25 Absatz 1bis des Energiegesetzes vom 26. Juni 1998 (EnG; SR 730.0) Streitigkeiten im Zusammenhang mit den Anschlussbedingungen für Energie- erzeugungsanlagen und den Zuschlägen auf die Übertragungskosten (vgl. Art. 7, 7a, 15b und 28a EnG). 12 Vorliegend ist umstritten, ob eine PV-Anlage gemäss Anhang 1.2 Ziffer 2 der Energieverord- nung vom 7. Dezember 1998 (EnV; SR 730.01; Stand am 1. August 2014; zur massgeblichen Fassung der EnV vgl. Rz. 23) als angebaut oder integriert einzustufen ist. Dabei handelt es sich um eine Streitigkeit im Zusammenhang mit den Anschlussbedingungen für Energieerzeugungs- anlagen nach Artikel 25 Absatz 1bis EnG. 13 Damit ist die ElCom für die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständig (Art. 25 Abs. 1bis EnG). 2 Parteien und rechtliches Gehör 2.1 Parteien 14 Als Parteien gelten gemäss Artikel 6 VwVG Personen, deren Rechte und Pflichten die Verfü- gung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechts- mittel gegen die Verfügung zusteht. 15 Die Gesuchstellerin hat bei der ElCom ein Gesuch um Erlass einer Verfügung eingereicht. Sie ist somit materielle Verfügungsadressatin. Ihr kommt Parteistellung gemäss Artikel 6 VwVG zu. 16 Im vorliegenden Verfahren ist die Kategorisierung einer PV-Anlage nach Anhang 1.2 Ziffer 2 EnV und damit die Höhe des KEV-Vergütungssatzes streitig. 17 Die Verfahrensbeteiligte ist mit der Abwicklung der KEV betraut (Art. 3g ff. EnV) und damit in ihrer Rechtsstellung berührt. Zudem war sie bereits in der streitigen Angelegenheit involviert. Sie verfügt daher ebenfalls über Parteistellung nach Artikel 6 VwVG. 2.2 Rechtliches Gehör 18 Den Parteien wurde im vorliegenden Verfahren Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die von den Parteien vorgebrachten Anträge und die diesen zugrunde liegenden Argumente wer- den bei der materiellen Beurteilung behandelt. 19 Damit wird das rechtliche Gehör der Parteien gewahrt (Art. 29 VwVG). 3 Materielle Beurteilung 3.1 Vorbringen der Gesuchstellerin 20 Die Gesuchstellerin macht geltend, sie habe die PV-Anlage in Absprache mit dem BFE so aus- gestaltet, damit sie als integrierte Anlage gelte. Die Gesuchstellerin verlangte ursprünglich Schadenersatz in der Höhe des entgangenen Stromerlöses bis zum Ende der KEV-Zahlungen

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einschliesslich Zinsen (act. 1). Später ersuchte sie um Ersatz der Mehraufwendungen gemäss den eingereichten Kostenzusammenstellungen und Berechnungen. Der von der Gesuchstellerin geltend gemachte Schadenersatz beläuft sich auf […] Franken für die Mehrkosten für die Dachintegration zuzüglich […] Franken für entgangenen Zins auf das investierte Kapital bis 31.07.2016, das heisst auf insgesamt […] Franken (act. 13–15). 3.2 Vorbringen der Verfahrensbeteiligten 21 Die Verfahrensbeteiligte erklärte sich damit einverstanden, dass für den Ersatz des sogenann- ten Vertrauensschadens eine pauschale Entschädigung von 150 Franken pro kWp vorgesehen wird. Ausserdem beantragte sie, auf eine Gebührenerhebung zu ihren Lasten zu verzichten (act. 9). 3.3 Angebaute PV-Anlage 22 Zu beurteilen ist vorliegend in einem ersten Schritt, ob die PV-Anlage als integriert oder als an- gebaut zu kategorisieren ist. 23 Die Vergütung für eine bestimmte Anlage ergibt sich aufgrund der im Erstellungsjahr geltenden Vorgaben (Art. 3b Abs. 1bis EnV). Als Erstellungsjahr gilt das Jahr der tatsächlichen Inbetrieb- nahme der Anlage (Art. 3b Abs. 3). Die PV-Anlage wurde vorliegend am 5. Dezember 2014 in Betrieb genommen. Anwendbar ist folglich die Fassung der EnV vom 1. August 2014. Wenn nicht anders vermerkt, beziehen sich Verweise auf die EnV nachfolgend auf diese Fassung. 24 Gemäss Anhang 1.2 Ziffer 2.2 EnV werden PV-Anlagen als angebaut definiert, wenn sie kon- struktiv mit Bauten oder sonstigen Infrastrukturanlagen verbunden sind und einzig der Strom- produktion dienen. Als Beispiel wird der Anbau von Modulen mittels Befestigungssystemen auf ein Flach- oder Ziegeldach genannt. 25 Integrierte Anlagen sind gemäss Anhang 1.2 Ziffer 2.3 EnV hingegen PV-Anlagen, welche in Bauten integriert sind und eine Doppelfunktion wahrnehmen. Als Beispiele werden PV-Module anstelle von Ziegeln, Fassadenelementen oder in Schallschutzwände integrierte Module ge- nannt. Gemäss dem Wortlaut der Verordnung müssen die beiden Erfordernisse – Integration und Doppelfunktion – bei einer integrierten Anlage kumulativ erfüllt sein. 26 Eine Richtlinie des Bundesamtes für Energie (Richtlinie kostendeckende Einspeisevergütung [KEV], Art. 7a EnG, Photovoltaik, Anhang 1.2 EnV, Version 1.2 vom 01.10.2011) äusserte sich konkretisierend zur Definition von integrierten PV-Anlagen. In dieser Richtlinie wurden drei Leit- sätze aufgestellt, wovon vorliegend nur die ersten beiden zu prüfen sind. Der dritte Leitsatz der Richtlinie äusserte sich zu speziellen in Membranmaterialien eingekapselte PV-Module und ist im vorliegenden Fall unbeachtlich. 27 Der erste Leitsatz der oben erwähnten Richtlinie konkretisierte die Doppelfunktion einer inte- grierten Anlage wie folgt: Neben der Stromproduktion muss eine integrierte Anlage beispiels- weise dem Wetterschutz, der Absturzsicherung, dem Sonnenschutz, dem Wärmeschutz, dem Schallschutz etc. dienen. Die Module sollen einen Teil der Konstruktion ersetzen. Würde man die PV-Module entfernen, dürfte die ursprüngliche Funktion der Konstruktion nicht mehr oder nur noch notdürftig erfüllt sein, sodass ein Ersatz unabdingbar wäre. Normale Anforderungen an die äusserste Gebäudehülle (z.B. Hagelfestigkeit und Brandschutz) wurden nicht als Funkti- on bewertet. 28 Der zweite Leitsatz der Richtlinie definierte eine Anlage als integriert, wenn die PV-Module eine vollständige und homogene Gebäudeoberfläche bilden, ohne dass von der Gebäudekonstrukti- on etwas sichtbar ist. Grossflächige Spenglereinfassungen zur Kompensation von Modulbreiten waren nicht zulässig. An den Randabschlüssen seitlich, am First und an der Traufe durfte die

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Unterkonstruktion nicht sichtbar sein. Da derartige Anlagen jedoch in aller Regel nicht in das Dach integriert sind und meist auch keine Doppelfunktion wahrnehmen, entsprach der zweite Leitsatz der Richtlinie nicht der Regelung in der Energieverordnung (vgl. Urteil des Bundesver- waltungsgerichts vom 17. September 2015, A-4730/2014, E. 6.3). 29 Auf den Fotoaufnahmen ist erkennbar, dass die PV-Anlage auf das bestehende Flachdach ge- baut wurde (act. 1 und 6). Es wurden keine Elemente des ursprünglichen Daches durch die Modulfelder ersetzt, weshalb es an einer Integration der PV-Anlage in die Dachkonstruktion fehlt. Eine Doppelfunktion ist ebenso nicht gegeben. 30 In Bezug auf die vorliegende PV-Anlage hat das BFE in einer E-Mail vom Mai 2012 konkrete Anforderungen gestellt, damit die Anlage als integriert im Sinne des zweiten Leitsatzes der Richtlinie des BFE anerkannt werden kann (vgl. act. 1, Beilage). Anhand der Fotoaufnahmen ist ersichtlich, dass die PV-Anlage diese Anforderungen erfüllt. Die PV-Anlage erfüllt somit den zweiten Leitsatz der Richtlinie des BFE. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil A- 4730/2014 vom 17. September 2015 entschieden, dass PV-Anlagen, die nach dem zweiten Leitsatz der Richtlinie des BFE erstellt wurden, als angebaut und nicht als integriert gelten (E. 7.4). 31 Da die PV-Anlage als angebaut zu kategorisieren ist, ist in einem zweiten Schritt zu bestimmen, ob und in welchem Umfang die Gesuchstellerin unter dem Titel Vertrauensschutz Anspruch auf eine Entschädigung hat. 3.4 Ersatz Vertrauensschaden 32 Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 der Schweizerischen Bundesverfassung vom

18. April 1999 [BV; SR 101]) folgt, dass das berechtigte Vertrauen eines Privaten in behördliche Zusicherungen zu schützen ist (HÄFELIN ULRICH/MÜLLER GEORG/UHLMANN FELIX, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 624). 33 Die Gesuchstellerin hat mit dem Ziel, den zweiten Leitsatz der Richtlinie des BFE zu erfüllen und im Vertrauen auf diesen Leitsatz als behördliche Zusicherung, Dispositionen getroffen (act. 1). Sie hat sich dabei auf die für die vorliegende PV-Anlage konkreten Vorgaben des BFE gehalten (vgl. Rz. 30). 34 Eine Bindung des Staates an das erweckte Vertrauen im Sinne der Einstufung der PV-Anlage als integriert statt angebaut (Bestandesschutz) fällt jedoch im Zusammenhang mit der kosten- deckenden Einspeisevergütung ausser Betracht, da ein erhebliches öffentliches Interesse be- steht, dass die knappen Mittel für die Förderung erneuerbarer Energien möglichst korrekt und effizient sowie nur für wirkliche Energiefördermassnahmen eingesetzt werden. Anlagenbetrei- ber, die im Vertrauen auf die Richtigkeit der Richtlinie des BFE Mehrinvestitionen getätigt ha- ben, haben jedoch Anspruch auf Schadenersatz (vgl. zum Ganzen Verfügung der ElCom vom

3. Juli 2014, 221-00077, Rz. 26 ff. und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4730/2014 vom

17. September 2015, E. 6 ff.). 35 Das Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich festgehalten, dass für die gestützt auf den zweiten Leitsatz der Richtlinie des BFE vorgenommenen Zusatzaufwendungen auch eine pau- schale Entschädigung ausgerichtet werden kann (Urteile des Bundesverwaltungsgericht A- 4730/2014 vom 17. September 2015, E. 8 sowie A-84/2015 vom 8. Dezember 2015, E. 9). 36 Bei der Festlegung der angemessenen Entschädigung kommt der entscheidenden Instanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Urteil des Bundesverwaltungsgericht A-4730/2014 vom

17. September 2015, E. 8 und 9). 37 Die Gesuchstellerin beantragt die Entschädigung von effektiven Mehrkosten einschliesslich Zins bis 31.07.2016 in der Höhe von […] Franken (vgl. Rz. 20).

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38 Die KEV wird im Einzelfall aufgrund der Leistung einer Referenzanlage für alle angemeldeten PV-Anlagen gleich berechnet, welche im selben Jahr in Betrieb genommen wurden (Anhang 1.2 Ziffer 3 EnV). Die tatsächlich entstandenen Anlagen- und Installationskosten werden nicht be- rücksichtigt. Im Verwaltungsrecht gilt das Gebot der Gleichbehandlung in der Rechtsanwen- dung (Vgl. SCHWEIZER RAINER J., in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 8, Rz. 42). Mit der pau- schalen Entschädigung des Vertrauensschadens kann die Gleichbehandlung der betroffenen Anlagenbesitzer gewährleistet werden. Weiter ermöglicht die Pauschale einen effizienten Voll- zug. Die angemessene Entschädigung wird daher als Pauschale entrichtet. 39 Das BFE schlägt in seinem Amtsbericht vom 15. März 2016 für den Ersatz dieses Vertrauens- schadens eine pauschale Entschädigung vor, die von der Anlagenleistung abhängig ist. Das BFE empfiehlt eine Pauschale zwischen 100 und 200 Franken pro kWp. Es geht dabei davon aus, dass eine grosse Mehrheit der betroffenen Anlagen mit derjenigen vergleichbar ist, wie sie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil A-4730/2014 vom 17. September 2015 zu beur- teilen hatte (act. 7 und 8). 40 Der ElCom liegen in gleich gelagerten Fällen Abrechnungen zu den tatsächlichen Mehrinvestiti- onen vor. Unter Berücksichtigung dieser Vergleichswerte erachtet die ElCom im vorliegenden Fall eine pauschale Entschädigung von 150 Franken pro kWp als angemessen (vgl. act. 7 und 8). 41 Die vorliegende PV-Anlage hat eine massgebliche Gesamtleistung von […] kWp. In Anwendung des Ansatzes von 150 Franken pro kWp berechnet sich die pauschale, einmalige Entschädi- gung gemäss nachfolgender Tabelle: Massgebliche Leistung Pauschale pro kWp Pauschale für PV-Anlage […] kWp Fr. 150.00 Fr. […] 42 Es besteht ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen der KEV und der zu leistenden Ent- schädigung, weswegen der Ersatz des sogenannten Vertrauensschadens direkt aus dem KEV- Fonds gemäss Artikel 3k EnV zu leisten ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4730/2014 vom 17. September 2015, E. 8.4). 3.5 Fazit 43 Bei der vorliegenden PV-Anlage handelt es sich um eine angebaute Anlage gemäss Anhang 1.2 Ziffer 2.2 EnV (Stand am 1. August 2014). Die vorliegende PV-Anlage ist von der Verfah- rensbeteiligten zu Recht als angebaut kategorisiert worden. Ihr Bescheid vom 27. April 2015 ist daher nicht zu beanstanden. 44 Die Gesuchstellerin hat Anspruch auf eine einmalige Entschädigung als Schadenersatz in der Höhe von […] Franken. Mit dieser einmaligen Entschädigung sind sämtliche Ansprüche betref- fend den Ersatz des sogenannten Vertrauensschadens in Bezug auf den Leitsatz 2 der Richtli- nie des BFE abgegolten. Die Entschädigung wird mit Rechtskraft der vorliegenden Verfügung fällig und ist aus dem KEV-Fonds nach Artikel 3k EnV zu leisten. 4 Gebühren 45 Die ElCom erhebt für Verfügungen im Bereich der Stromversorgung Gebühren (Art. 24 Abs. 1 EnG, Art. 13a der Verordnung über Gebühren und Aufsichtsabgaben im Energiebereich vom

22. November 2006 [GebV-En; SR 730.05]). Die Gebühren werden nach Zeitaufwand berech- net und betragen je nach Funktionsstufe des ausführenden Personals 75 bis 250 Franken pro Stunde (Art. 3 GebV-En).

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46 Die Gebühr hat zu bezahlen, wer eine Verfügung veranlasst (Art. 1 Abs. 3 GebV-En i. V. m. Art. 2 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 [AllgGebV; SR 172.041.1]). Haben mehrere Parteien den Erlass einer Verfügung veranlasst, werden die dadurch entstandenen Gebühren nach dem Unterliegerprinzip auferlegt. Dies entspricht einem allgemeinen prozessualen Grundsatz, der für zahlreiche kostenpflichtige staatliche Verfahren üblich ist (siehe ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 351, Rz. 653; BGE 132 II 47 E. 3.3). 47 Gemäss Artikel 4 Absatz 2 GebV-En können die Gebühren aus wichtigen Gründen herabge- setzt oder erlassen werden. 48 Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände wird für das vorliegende Verfahren auf eine Gebührenerhebung verzichtet.

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III Entscheid

Gestützt auf diese Erwägungen wird verfügt: 1. Der Bescheid der Swissgrid AG vom 27. April 2015 zum KEV-Projekt 67546 wird bestätigt. Bei der Photovoltaikanlage der Go Solar GmbH handelt es sich um eine angebaute Anlage. 2. Die Swissgrid AG hat der Go Solar GmbH zusätzlich zur Vergütung nach Ziffer 1 eine pauscha- le Entschädigung von […] Franken aus dem KEV-Fonds nach Artikel 3k EnV zu entrichten. Die- ser Betrag wird nach Rechtskraft der vorliegenden Verfügung zur Zahlung fällig. 3. Auf eine Gebührenerhebung wird verzichtet. 4. Die Verfügung wird den Parteien mit eingeschriebenem Brief eröffnet. Bern, 18.08.2016

Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom Carlo Schmid-Sutter Präsident Renato Tami Geschäftsführer ElCom Versand: Zu eröffnen mit eingeschriebenem Brief: - Go Solar GmbH, Ringstrasse 12, 8712 Niederglatt - Swissgrid AG, Werkstrasse 12, 5080 Laufenburg

Mitzuteilen an: - Bundesamt für Energie, 3003 Bern

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IV Rechtsmittelbelehrung Gegen diese Verfügung kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde erhoben werden. Die Be- schwerde ist beim Bundesverwaltungsgericht, Postfach, 9023 St. Gallen, einzureichen. Die Frist steht still: a) vom 7. Tag vor Ostern bis und mit dem 7. Tag nach Ostern; b) vom 15. Juli bis und mit dem 15. August; c) vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 23 StromVG, Art. 22a und 50 VwVG). Die Beschwerde hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Die angefochtene Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in Hän- den hat (Art. 52 Abs. 1 VwVG).