Exception préliminaire retenue (ratione temporis); [EGMR / CourEDH / CorteEDU; Art. 6, Art. 34, Art. 35 EMRK / CEDH / CEDU]
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
En l'affaire Kefalas et autres c. Grèce (1),
La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée,
conformément à l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde
des Droits
de l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention")
et aux clauses pertinentes de son règlement A (2), en une chambre
composée des juges dont le nom suit:
MM. R. Ryssdal, président,
R. Bernhardt,
Thór Vilhjálmsson,
R. Macdonald,
N. Valticos,
S.K. Martens,
Mme E. Palm,
MM. A.B. Baka,
J. Makarczyk,
ainsi que de M. H. Petzold, greffier,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 27 janvier
et 25 mai 1995,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date:
_______________
Notes du greffier
1.
L'affaire porte le n° 4/1994/451/530.
Les deux premiers chiffres
en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la
place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur
celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
2.
Le règlement A s'applique à toutes les affaires déférées à la Cour
avant l'entrée en vigueur du Protocole n° 9 (P9) et, depuis celle-ci,
aux seules affaires concernant les Etats non liés par ledit Protocole
(P9).
Il correspond au règlement entré en vigueur le 1er janvier 1983
et amendé à plusieurs reprises depuis lors.
_______________
PROCEDURE
1.
L'affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne
des Droits de l'Homme ("la Commission") le 11 mars 1994, dans le délai
de trois mois qu'ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1,
art. 47) de la Convention.
A son origine se trouve une requête
(n° 14726/89) dirigée contre la République hellénique et dont cinq
ressortissants de cet Etat, MM. Alexandros et Vassilios Kefalas et
MM. Antonios, Georgios et Athanassios Giannoulatos, avaient saisi la
Commission le 23 août 1987 en vertu de l'article 25 (art. 25).
La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48
(art. 44, art. 48) ainsi qu'à la déclaration grecque reconnaissant la
juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46).
Elle a pour
objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la
cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux exigences de
l'article 6 (art. 6) de la Convention.
2.
En réponse à l'invitation prévue à l'article 33 par. 3 d) du
règlement A, les requérants ont manifesté le désir de participer à
l'instance et désigné leurs conseils (article 30).
3.
La chambre à constituer comprenait de plein droit
M. N. Valticos, juge élu de nationalité grecque (article 43 de la
Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour
(article 21 par. 3 b) du règlement A).
Le 24 mars 1994, celui-ci a
tiré au sort le nom des sept autres membres, à savoir M. R. Bernhardt,
M. Thór Vilhjálmsson, M. R. Macdonald, M. S.K. Martens, Mme E. Palm,
M. A.B. Baka et M. J. Makarczyk, en présence du greffier (articles 43
in fine de la Convention et 21 par. 4 du règlement A) (art. 43).
4.
En sa qualité de président de la chambre (article 21 par. 5 du
règlement A), M. Ryssdal a consulté, par l'intermédiaire du greffier,
l'agent du gouvernement grec ("le Gouvernement"), les conseils des
requérants et la déléguée de la Commission au sujet de l'organisation
de la procédure (articles 37 par. 1 et 38).
Conformément à
l'ordonnance rendue en conséquence, le greffier a reçu le mémoire du
Gouvernement le 13 septembre 1994 et celui des requérants le
19 septembre.
Le 21 octobre, le secrétaire de la Commission l'a
informé que la déléguée s'exprimerait en plaidoirie.
5.
Ainsi qu'en avait décidé le président, l'audience s'est
déroulée en public le 24 janvier 1995, au Palais des Droits de l'Homme
à Strasbourg.
La Cour avait tenu auparavant une réunion préparatoire.
Ont comparu:
- pour le Gouvernement
M.
V. Kondolaimos, conseiller auprès
du Conseil juridique de l'Etat,
délégué de l'agent;
- pour la Commission
Mme J. Liddy,
déléguée;
- pour les requérants
Me
P. Bernitsas,
Me
D. Mirasyesi, avocats,
conseils.
La Cour les a entendus en leurs déclarations, ainsi qu'en leurs
réponses aux questions de plusieurs juges.
EN FAIT
I.
Les circonstances de l'espèce
6.
Les requérants sont actionnaires de la société anonyme
Athinaïki Khartopoiia, dont le siège se trouve à Athènes.
Constituant
une des plus grandes industries grecques de production et de fourniture
de papier, ladite société possède deux usines - une à Athènes et une
à Drama - et des plantations de 11 millions d'arbres.
En 1984, son
capital social s'élevait à 468 000 000 drachmes, divisé en
468 000 actions d'une valeur nominale de 1 000 drachmes chacune.
Les
intéressés détenaient 63,46 % de ces actions.
7.
Le 30 mars 1984, sur requête du 27 mars de la Banque nationale
de Grèce agissant en qualité de créancier, la société fut assujettie
par l'arrêté n° 2544/84 du ministre de l'Economie nationale aux
dispositions de la loi n° 1386/83 concernant les entreprises "en
difficulté" (provlimatikes epikheirissis).
Sa direction fut confiée
à un conseil d'administration désigné par le ministre de l'Economie
nationale, en vertu des articles 7 et 12 de la loi n° 1386/83
(paragraphe 25 ci-dessous).
A.
Les recours contre l'arrêté ministériel n° 2544/84
1.
Le recours en annulation devant le Conseil d'Etat
8.
Le 25 mai 1984, les requérants saisirent le Conseil d'Etat
d'une action en annulation de l'arrêté ministériel n° 2544/84.
9.
Par un arrêt (n° 1093/87) adopté le 13 mars 1987, par sept voix
contre six, l'assemblée plénière du Conseil d'Etat rejeta le recours.
D'après elle, la nomination par l'Etat d'une direction provisoire afin
d'assurer la survie et le fonctionnement de certaines entreprises d'une
importance économique et sociale particulière s'imposait dans l'intérêt
public et constituait une restriction légitime à la liberté économique
garantie par l'article 5 par. 1 de la Constitution.
L'assujettissement
d'une entreprise aux dispositions de la loi n° 1386/83 rendait possible
l'augmentation de son capital social pendant la
période de
l'administration provisoire.
Toutefois, pour effectuer une telle
augmentation, un acte juridique différent et autonome devait être
adopté postérieurement en vertu de l'article 8 par. 8 de la loi
(paragraphe 25 ci-dessous); la question de la constitutionnalité de cet
article ne pouvait donc être soulevée ni examinée à l'occasion de cette
procédure qui portait seulement sur les conditions d'assujettissement
de l'entreprise aux dispositions de la loi n° 1386/83.
Pour autant que les intéressés alléguaient que pareil
assujettissement heurtait le principe de la séparation des pouvoirs et
limitait abusivement la compétence des juridictions civiles auxquelles
appartenait normalement la solution des litiges de nature privée, le
Conseil d'Etat se prononça ainsi:
"8.
(...).
Il résulte du principe de la séparation des
pouvoirs de l'Etat et des articles 8, 26 et 94 de la
Constitution que la solution des litiges de nature privée
ressortit à la compétence des juridictions civiles.
Toutefois, l'assujettissement d'une entreprise aux
dispositions de la loi n° 1386/83 et la nomination d'un
conseil d'administration provisoire par acte administratif ne
tranchent pas un litige privé.
L'appréciation de l'intérêt
public qui impose l'assujettissement d'une entreprise à la
loi 1386, c'est-à-dire de la nécessité de sauver une
entreprise d'une importance économique et sociale particulière
dans l'intérêt de l'économie nationale, et la nomination d'un
conseil d'administration provisoire relèvent du pouvoir
discrétionnaire de l'administration; celle-ci peut alors
déterminer incidemment si les autres conditions
d'assujettissement, telles que définies à l'article 5
par. 1 d) [de la loi n° 1386/83 - paragraphe 25 ci-dessous],
se trouvent réunies, même si elles concernent des relations
juridiques d'ordre privé.
L'appréciation indirecte des
matières de droit privé, comme le montant des dettes de
l'entreprise et l'incapacité de celle-ci de les honorer, ne
peut non plus passer pour le règlement d'un litige privé.
[Cette appréciation incidente], toujours permise lors de
l'adoption d'actes administratifs, n'a pas d'effet
contraignant et n'empêche pas la partie lésée d'exercer les
voies de recours appropriées (par exemple une action en
déclaration) devant les juridictions civiles compétentes afin
d'obtenir un règlement définitif de ces questions.
Dans ce
cas, si la décision de ces juridictions (...) va à l'encontre
de l'appréciation subsidiaire de l'administration, elle
supprimera le fondement de l'acte administratif et entraînera,
selon le cas, l'annulation ou la révocation de celui-ci."
Selon l'opinion dissidente d'un des juges:
"(...) l'intervention étatique dans l'administration des
entreprises privées, telle qu'elle est organisée par la loi
n° 1386/83, c'est-à-dire par l'adoption d'un acte
administratif, est un détournement - constitutionnellement
inadmissible - de la compétence des juridictions civiles.
En
effet, le principe de sauvetage des entreprises lourdement
endettées n'est pas une caractéristique propre à la loi
susmentionnée.
Ce principe est inhérent au droit moderne de
la faillite et l'a emporté sur le principe plus ancien de la
satisfaction collective et proportionnelle des créanciers; il
régit déjà l'institution de l'administration forcée de
l'entreprise.
Toutefois, cette administration relève, en
vertu de la Constitution et en raison de sa nature, de ses
conditions et de son objet, de la compétence des juridictions
civiles.
L'appréciation des relations contractuelles d'une
entreprise avec ses créanciers, ainsi que celle de leur
évolution normale ou anormale - accompagnée d'une contestation
et de ses incertitudes et aboutissant à la privation d'un
droit privé (celui d'administrer une entreprise) -, tranche,
en raison de sa nature et de son effet, un litige privé; or
une telle décision doit être prise avec les garanties
procédurales et d'indépendance que seules les juridictions
civiles peuvent offrir.
L'Etat ne peut s'ingérer dans la
gestion d'une entreprise privée que par l'intermédiaire de ces
juridictions.
Il est interdit du reste à l'administration,
non seulement de connaître ouvertement des différends relevant
de la compétence judiciaire mais aussi de déguiser, comme en
l'espèce, des litiges privés en affaires administratives.
Cette question est totalement distincte du pouvoir
discrétionnaire généralement reconnu à l'administration
d'apprécier incidemment des droits privés.
Une telle
appréciation est permise dans les affaires purement
administratives et pour la réglementation desquelles
l'administration prend un acte administratif, ce qui ne fut
pas le cas en l'espèce."
Quant au reste, le Conseil d'Etat confirma l'arrêté n° 2544/84
en ces termes:
"18.
Il ressort du dossier que la société anonyme
'Athinaïki Khartopoiia' est la plus grande industrie grecque
de papier avec deux groupes d'usines, un à Athènes et un à
Drama.
Le second est le plus moderne du pays (...).
L'entreprise emploie environ deux mille cinq cents salariés.
D'après l'administration, si l'entreprise est assainie, elle
pourra survivre et contribuer au développement de l'économie
nationale.
Compte tenu de ces éléments, l'assujettissement de
cette entreprise à la loi n° 1386/83 est légalement et
suffisamment justifié par son importance économique et sociale
particulière.
Le moyen d'annulation alléguant le contraire
doit donc être rejeté comme non fondé.
Toutefois, selon l'opinion d'un juge du Conseil d'Etat, le
dossier aurait dû révéler avec plus de précision quelles
valeurs de l'économie nationale se trouvaient affectées par le
fonctionnement de l'entreprise concernée et de quelle manière.
19.
Les conditions (...) posées par l'article 5 par. 1 d)
de la loi n° 1386/83 pour assujettir une entreprise aux
dispositions de cette loi, c'est-à-dire l'existence de dettes
cinq fois supérieures au montant du capital social et des
réserves apparentes, d'une part, et l'incapacité financière de
l'entreprise de les honorer, d'autre part, sont cumulatives.
Au sens de la loi, cette incapacité financière peut être
prouvée par la déclaration de la banque qui finance à titre
principal l'entreprise, selon laquelle elle ne continuera pas
à la soutenir.
Une telle déclaration est manifestement
incluse dans la demande par laquelle cette banque, en sa
qualité de créancier, sollicite l'assujettissement de
l'entreprise au régime de la loi n° 1386/83.
En l'occurrence,
il ressort du dossier que le total des dettes d''Athinaïki
Khartopoiia' SA envers la Banque nationale de Grèce s'élevait
au 31 décembre1983 à 7 546 400 000 drachmes, ce qui
représentait le quintuple du capital social et des réserves
apparentes de l'entreprise qui, eux, s'élevaient à
1 100 000 000 drachmes.
Par ailleurs, cette entreprise avait
été soumise aux dispositions de la loi n° 1386/83 à la suite
de la requête de la banque créancière du 27 mars 1984,
laquelle prouve l'incapacité financière manifeste d'honorer
les dettes susmentionnées.
Par conséquent, la décision
attaquée est légalement et suffisamment motivée et le moyen
d'annulation soutenant le contraire doit être rejeté comme non
fondé.
Toutefois, selon l'opinion de six membres du Conseil d'Etat,
la déclaration de la banque (...) selon laquelle celle-ci ne
soutiendrait plus financièrement l'entreprise ne prouvait que
la détérioration des indices de liquidités de l'entreprise,
c'est-à-dire l'existence d'une seule des conditions dont
l'article 5 par. 2 c) de la loi n° 1386/83 requiert la
présence simultanée pour l'établissement de l'incapacité
financière manifeste d'honorer les dettes.
Par conséquent, il
aurait fallu en l'espèce rechercher si les deux autres
conditions se trouvaient remplies, à savoir une baisse de la
production et du nombre de salariés - due au manque de
liquidités -, ainsi que l'accumulation des dettes échues."
2.
L'action en déclaration devant le tribunal de grande
instance d'Athènes
10.
Le 10 juillet 1987, les requérants intentèrent une action en
déclaration devant le tribunal de grande instance d'Athènes.
Ils
invitaient ce dernier à reconnaître que les conditions posées
conjointement par l'article 5 par. 1 d) de la loi n° 1386/83
(paragraphe 25 ci-dessous) ne se trouvaient pas réunies dans leur cas
au moment de l'assujettissement.
11.
Par un jugement (n° 1807/88) du 11 mars 1988, le tribunal
estima que les conditions requises pour l'assujettissement étaient
réunies, et en conséquence débouta les requérants.
12.
Le 9 avril 1990, la cour d'appel d'Athènes infirma (arrêt
n° 4025/90) le jugement du tribunal de grande instance.
Toutefois, avant de se prononcer définitivement, elle ordonna
un complément d'instruction et la réalisation d'une expertise comptable
afin de s'assurer qu'Athinaïki Khartopoiia devait, au moment de
l'assujettissement, 450 708 920 drachmes à l'Entreprise publique
d'électricité et 8 729 045 319 drachmes à la Banque nationale de Grèce.
L'expert estima cette dernière dette à 8 584 641 153 drachmes.
A la date de l'audience devant la Cour (24 janvier 1995), la
cour d'appel n'avait pas encore statué.
B.
Les modifications du capital social
13.
Par un arrêté (n° 153/86) du 10 juin 1986, le ministre de
l'Industrie, de la Recherche et de la Technologie approuva une décision
de l'Organisme de redressement d'entreprises (Organismos
Anassyngrotisseos Epikheirisseon, "l'OAE" - paragraphe 24 ci-dessous):
il augmentait, en vertu de l'article 8 par. 8 de la loi n° 1386/83
(paragraphe 25 ci-dessous), le capital social d'Athinaïki Khartopoiia
de 940 000 000 drachmes par l'émission de 9 400 000 actions nouvelles
d'une valeur nominale de 100 drachmes chacune.
L'arrêté précisait que
les anciens actionnaires avaient un droit de préemption illimité,
qu'ils devaient cependant exercer par une déclaration écrite dans un
délai d'un mois à partir de sa publication au Journal officiel; il
prévoyait en outre que le conseil d'administration provisoire de la
société pourrait disposer librement des actions qui ne seraient pas
achetées par les anciens actionnaires.
Les requérants ne firent pas usage de leur droit de préemption.
L'OAE acquit les nouvelles actions, sans versement en numéraire mais
en compensation de ses créances sur la société.
Il détint dès lors
66,76 % de l'ensemble des actions d'Athinaïki Khartopoiia et les
requérants 21,09 %.
14.
Le 8 janvier 1987, au cours de l'assemblée générale
extraordinaire de la société, l'OAE décida de réduire le capital social
de celle-ci à 5 000 000 drachmes, le minimum autorisé pour les sociétés
anonymes par la législation en vigueur.
Le ministre de l'Industrie,
de l'Energie et de la Technologie approuva cette décision par un arrêté
du 19 mars 1987.
15.
Enfin, le 9 juin 1987, le même ministre procéda à une seconde
augmentation du capital social, porté à 30 900 000 000 drachmes, par
l'émission de nouvelles actions acquises par l'OAE.
Cette fois-ci,
l'arrêté (n° 360/87) ne prévoyait pas de droit de préemption au profit
des anciens actionnaires.
16.
A la suite de ces opérations, les intéressés détiennent
0,003423 % du capital d'Athinaïki Khartopoiia, l'OAE 62,3 % et la
Banque nationale de Grèce 33,9 %.
C.
Les recours contre les modifications du capital social
1.
Les recours contre la première augmentation du capital
social
17.
Le 26 juin 1986, les requérants exercèrent un recours en
annulation contre l'arrêté n° 153/86 (paragraphe 13 ci-dessus) devant
le Conseil d'Etat.
18.
Le 3 avril 1987, le Conseil d'Etat rejeta ledit recours (arrêt
n° 1398/87).
Pour fonder sa compétence, il releva qu'un recours
parallèle pouvait être introduit devant la cour d'appel administrative
uniquement lorsque la décision d'augmenter le capital social s'appuyait
sur l'article 10 de la loi n° 1386/83 et non, comme en l'occurrence,
sur l'article 8 par. 8.
Ensuite, le Conseil d'Etat déclara irrecevables les moyens
concernant l'arrêté ministériel n° 2544/84 (paragraphe 7 ci-dessus),
au motif qu'il avait déjà statué sur un recours à son encontre
(paragraphe 9 ci-dessus).
En particulier, il estima que "devaient être
rejetés comme irrecevables tous les moyens d'annulation concernant des
vices non pas de l'arrêté ministériel litigieux (n° 153 du 6 juin 1986)
(...) mais relatifs selon les requérants à l'arrêté précédent (n° 2544
du 30 mars 1984) attaqué en même temps et de manière irrecevable, qui
avait assujetti la société susmentionnée à l'administration provisoire
de l'OAE et dont l'adoption constitu[ait] une condition de celle de
l'arrêté litigieux".
Au sujet de l'augmentation du capital social, le Conseil d'Etat
estima qu'elle ne violait pas les droits constitutionnels (articles 5
par. 1 et 17 de la Constitution) des requérants: lorsque
l'administration agissait en vertu de l'article 8 de la loi n° 1386/83,
il lui appartenait de fixer comme elle l'entendait la valeur nominale
des nouvelles actions; les dangers qu'une telle mesure comportait pour
les anciens actionnaires se trouvaient compensés par le droit de
préemption dont ceux-ci bénéficiaient (article 8 par. 8 - paragraphe 25
ci-dessous).
Quant à l'allégation des intéressés selon laquelle
lorsqu'ils avaient été invités à exercer leur droit de préemption, ils
ne disposaient plus du délai d'un mois prévu par l'arrêté attaqué, le
Conseil d'Etat l'écarta: à la supposer établie, aucune irrégularité de
l'arrêté en tant que tel n'en aurait résulté.
19.
Les 10 novembre et 23 décembre 1987, les requérants
introduisirent deux actions en déclaration devant le tribunal de grande
instance d'Athènes, l'invitant, d'une part, à prononcer la nullité de
l'augmentation du capital social et, d'autre part, à obliger l'OAE à
dédommager les anciens actionnaires de la société.
Par deux jugements du 4 novembre 1988 (n° 5136/88 et
n° 7817/88), le tribunal débouta les intéressés.
2.
Les recours contre la réduction du capital social
20.
Le 8 mai 1987, les intéressés saisirent le Conseil d'Etat d'un
recours en annulation contre l'arrêté ministériel approuvant la
décision de l'OAE de réduire le capital social d'Athinaïki Khartopoiia
(paragraphe 14 ci-dessus).
21.
Les requérants introduisirent aussi, le 16 juin 1987, une
action en déclaration devant le tribunal de grande instance d'Athènes.
Celui-ci suspendit l'examen de l'affaire (jugement n° 1481/88) en
raison de l'appel en instance devant la cour d'appel d'Athènes
(paragraphe 12 ci-dessus).
A la date de l'audience devant la Cour, la
procédure n'était pas achevée.
3.
Les recours contre la seconde augmentation du capital
social
22.
Les recours en annulation dirigés contre l'arrêté ministériel
n° 360/87 (paragraphe 15 ci-dessus) et introduits par les requérants
les 12 juin et 13 juillet 1987 devant la cour d'appel administrative
d'Athènes et le Conseil d'Etat, ainsi que leurs deux actions visant à
voir déclarer nulle par le tribunal de grande instance d'Athènes la
seconde augmentation du capital, étaient encore pendants à la date de
l'audience devant la Cour européenne.
D.
Les actions en dommages-intérêts contre l'OAE et l'Etat
23.
Les 24 janvier 1990, 29 mai 1991 et 20 novembre 1991, les
requérants engagèrent devant le tribunal de grande instance d'Athènes
et le tribunal administratif d'Athènes quatre actions en
dommages-intérêts contre l'OAE et l'Etat: ils visaient à obtenir
réparation du préjudice que leur auraient causé la gestion de la
société par l'OAE et les augmentations illégales du capital social.
Ces actions, encore en instance à la date de l'audience devant la Cour,
se fondaient sur les dispositions du code civil relatives à la
responsabilité délictueuse de l'Etat et à l'enrichissement sans cause.
II.
Le droit interne pertinent
A.
La loi n° 1386 du 5 août 1983 instituant l'Organisme de
redressement financier d'entreprises
24.
Institué par la loi n° 1386 du 5 août 1983, l'OAE est une
société anonyme placée sous la tutelle de l'Etat.
Destiné à servir l'intérêt social, il contribue au
développement économique et social du pays par l'assainissement
financier des entreprises, par l'importation et l'application du
savoir-faire technologique étranger et le développement du savoir-faire
technologique grec, ainsi que par la création et l'exploitation
d'entreprises nationalisées ou à économie mixte (article 2 par. 2 de
la loi).
Pour la réalisation de ces objectifs, l'OAE peut notamment
assumer l'administration d'entreprises en cours d'assainissement ou
nationalisées, prendre des participations dans le capital social
d'entreprises, accorder des prêts aux entreprises auxquelles il
participe ou des garanties pour l'obtention de tels prêts, émettre des
emprunts obligataires, ainsi que transférer des actions à des salariés
ou à leurs organisations représentatives, aux collectivités locales ou
à d'autres personnes morales de droit public (article 2 par. 3 de la
loi).
25.
Les dispositions pertinentes de la loi n° 1386/83 se lisent
ainsi:
Article 5
"Conditions d'assujettissement
1.
Par arrêté du ministre de l'Economie nationale, émis
après avis de la commission consultative (...), peuvent être
assujetties aux dispositions de la présente loi les
entreprises
a) qui ont suspendu ou cessé leur fonctionnement pour des
raisons financières;
b) qui se trouvent en état de cessation de paiement;
c) qui sont en faillite ou qui ont été placées sous
l'administration et la gestion des créanciers ou sous gestion
provisoire ou qui se trouvent en liquidation de biens (...)
d) dont le total des dettes est le quintuple du montant du
capital social et des réserves apparentes et qui présentent
une incapacité financière manifeste d'honorer leurs dettes
(...)
e) qui intéressent la défense nationale ou revêtent une
importance vitale pour la mise en valeur des ressources du
patrimoine national ou dont le but principal consiste dans la
prestation de services d'utilité publique et présentent une
incapacité financière manifeste d'honorer leurs dettes;
f) qui sollicitent leur assujettissement.
2.
Aux fins de l'application du paragraphe précédent:
(...)
c) 'Incapacité financière manifeste d'honorer leurs dettes'
signifie: a) baisse de la production et du nombre des
salariés, due au manque de liquidités, b) accumulation de
dettes échues, c) détérioration des indices de liquidités.
Cette situation peut aussi être prouvée par la déclaration
d'une ou plusieurs banques qui financent à titre principal
l'entreprise, selon laquelle elles ne maintiendront plus leur
soutien financier.
(...)"
Article 6
"Procédure d'assujettissement
1.
L'arrêté du ministre de l'Economie nationale
assujettissant l'entreprise aux dispositions de la présente
loi (...) est pris:
a) sur demande de l'entreprise;
b) (...)
c) sur demande d'une banque ou de l'administration ou d'une
personne morale de droit public, lorsque celles-ci disposent
de créances échues contre l'entreprise;
d) sur demande des créanciers de l'entreprise, autres que ceux
mentionnés aux alinéas b) et c), et dont les créances
représentent au moins 20 % de l'endettement échu de
l'entreprise (...)
e) sur demande du syndic (...) ou du failli.
(...)"
Article 7
"Dispositions relatives à l'assainissement
des entreprises
L'arrêté du ministre de l'Economie nationale (...) peut
prévoir:
1.
La prise en charge de l'administration de l'entreprise
par l'OAE, conformément à l'article 8;
2.
Le règlement des obligations de l'entreprise de manière
à assurer la viabilité de celle-ci:
a) par l'augmentation obligatoire du capital social au moyen
de nouveaux apports ou par la conversion en actions
d'obligations existantes (...)
(...)
3.
La liquidation, conformément à l'article 9 de la
présente loi."
Article 8
"Prise en charge de l'administration
1.
(...)
A compter de la publication de l'arrêté ministériel, les
pouvoirs des organes d'administration de l'entreprise prennent
fin.
L'assemblée générale des actionnaires (...) est
maintenue mais ne peut pas décider la révocation des
administrateurs nommés par l'OAE.
Pour la distribution de
bénéfices et la création de réserves, l'approbation du
ministre de l'Economie nationale est exigée.
(...)
5.
Pendant l'administration provisoire, l'OAE établit une
étude sur la viabilité de l'entreprise et négocie avec les
actionnaires et les créanciers afin de conclure un accord
relatif à la survie de l'entreprise (...)
(...)
8.
Pendant l'administration provisoire, l'OAE peut, par
décision approuvée par arrêté du ministre de l'Economie
nationale publié au Journal officiel, et par dérogation aux
dispositions en vigueur régissant les sociétés anonymes,
augmenter le capital de l'entreprise.
Cette augmentation peut
s'effectuer soit au comptant soit par contributions en nature.
Le versement de la contribution peut se faire par
compensation.
Tous les détails relatifs à l'augmentation du
capital seront fixés dans l'arrêté ministériel susmentionné.
Les anciens actionnaires conservent un droit de préemption
qui sera exercé dans un délai à fixer par l'arrêté
ministériel.
9.
L'OAE ou l'administration nommée par celui-ci sont
responsables dans les seuls cas de dol ou de négligence
grave."
Article 12
"Période transitoire
Pendant la mise en place du secrétariat de l'OAE et jusqu'à
son entrée en fonction, le ministre de l'Economie nationale
peut prendre par arrêté les mesures prévues aux articles 7-10
de la présente loi."
B.
L'arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes, du
30 mai 1991
26.
Sur renvoi préjudiciel du Conseil d'Etat grec, la Cour de
Justice des Communautés européennes s'est prononcée sur des questions
relatives à la compatibilité de la loi n° 1386/83 avec la deuxième
directive (77/91/CEE) du Conseil, du 13 décembre 1976 (concernant la
constitution de la société anonyme ainsi que le maintien et les
modifications de son capital), et plus précisément avec son article 25
selon lequel "toute augmentation du capital doit être décidée par
l'assemblée générale".
Dans son arrêt du 30 mai 1991 (Marina Karella and Nikolaos
Karellas v. Minister of Industry, Energy and Technology and Organismos
Anasyngrotisseos Epikhirisseon, Reports of Cases before the Court of
Justice and the Court of First Instance, 1991-5, I-2691), elle conclut:
"Les dispositions combinées de l'article 25 et de
l'article 41, paragraphe 1, de la deuxième directive doivent
être interprétées en ce sens qu'elles font obstacle à une
réglementation nationale qui, afin d'assurer la survie et la
continuation de l'activité des entreprises qui ont une
importance particulière d'un point de vue économique et social
pour la collectivité, et se trouvent, du fait de leur
surendettement, dans une situation exceptionnelle, prévoit
qu'il peut être décidé par acte administratif d'augmenter leur
capital social, sous réserve du maintien du droit préférentiel
des anciens actionnaires lors de l'émission de nouvelles
actions."
C.
La loi n° 2000/91 relative à la dénationalisation, à la
simplification des procédures de liquidation et au
renforcement des règles de la concurrence
27.
L'adoption par le législateur, en 1991, de la loi n° 2000/91
visait à faciliter la privatisation de certaines entreprises passées
sous le contrôle de l'Etat au cours des années 1982-1989.
L'article 54 de cette loi prévoit que si l'augmentation du
capital social d'une entreprise en difficulté est annulée par un arrêt
du Conseil d'Etat ou par un jugement définitif d'une autre juridiction,
les dettes de l'entreprise qui avaient été capitalisées en vue de
l'augmentation et qui avaient été prises en charge par les créanciers
de celle-ci sous forme d'actions "revivent et sont considérées comme
n'ayant jamais été éteintes".
D.
Le contrôle des actes administratifs et le caractère définitif
des arrêts du Conseil d'Etat
28.
L'article 95 par. 1 a) de la Constitution de 1975 dispose:
"Relèvent notamment de la compétence du Conseil d'Etat:
- l'annulation sur recours des actes exécutoires des autorités
administratives pour excès de pouvoir ou violation de la loi.
(...)"
29.
Selon l'article 48 du décret législatif n° 18/1989 codifiant
les dispositions légales relatives au Conseil d'Etat:
"Les motifs qui fondent un recours en annulation sont:
a) l'incompétence de l'autorité administrative qui a émis
l'acte;
b) l'inobservation des formalités essentielles imposées pour
l'acte;
c) la violation des dispositions substantielles de la loi;
d) l'excès de pouvoir, lorsque l'acte de l'administration,
alors même qu'il apparaît en tant que tel légitime, a été
édicté par des motifs et dans un but autres que ceux pour
lesquels l'acte a été prévu par le législateur."
30.
Le Conseil d'Etat exerce sur les actes administratifs un
contrôle de légalité, inspiré de celui opéré par le Conseil d'Etat
français en matière de recours pour excès de pouvoir.
31.
Néanmoins, lorsqu'il s'agit de vérifier le respect des
conditions exigées par la loi, le Conseil d'Etat recherche si les
constatations de l'organe administratif auteur de l'acte correspondent
à la réalité.
Si tel n'est pas le cas, il y a erreur de fait et l'acte
encourt l'annulation.
Le Conseil d'Etat contrôle en outre les motifs
de l'acte, notamment le fondement de celui-ci sur des dispositions
normatives ou sur leur interprétation, l'appréciation des circonstances
de fait et leur qualification juridique éventuelle, ainsi que les
critères et conclusions de l'organe administratif relatifs à l'exercice
du pouvoir discrétionnaire.
La motivation doit ressortir du dossier
de l'affaire; elle doit être précise et adéquate et contenir les
circonstances essentielles de la cause de manière à permettre de
s'assurer que l'application de la norme par l'organe administratif est
justifiée (E. Spiliotopoulos, Enkhiridion Dioikitikou Dikaiou ("Manuel
de droit administratif"), 4e édition, Athènes, A.N. Sakkoulas,
pp. 475-482).
L'erreur de fait de l'administration doit ressortir directement
du dossier ou des éléments produits par les parties (Conseil d'Etat,
arrêt n° 3336/78).
L'auteur du recours ne peut pas se prévaloir des
faits non soumis auparavant à l'organe administratif auteur de l'acte
attaqué (Conseil d'Etat, arrêts nos 1720/77 et 662/78).
L'appréciation par ledit organe des faits dont la réalité n'a
pas été contestée, n'est pas soumise au contrôle du Conseil d'Etat sauf
si et dans la mesure où l'auteur du recours allègue que cette
appréciation dépasse les extrêmes limites du pouvoir d'appréciation de
l'administration (Conseil d'Etat, arrêts nos 1020/72, 1303/77 et
201/78).
32.
Les arrêts du Conseil d'Etat sont définitifs: aucune voie de
recours n'est ouverte à leur encontre, à l'exception de la tierce
opposition et du recours devant la Cour suprême spéciale en cas de
doute sur la constitutionnalité des dispositions sur lesquelles ils se
fondent.
Par conséquent, un acte administratif jugé valable par le
Conseil d'Etat bénéficie de l'autorité de la chose jugée, qui ne peut
être renversée par un jugement des juridictions civiles.
E.
La révocation des actes administratifs
33.
Le succès d'une action en déclaration engagée devant les
juridictions civiles contre un acte administratif jugé valable par le
Conseil d'Etat n'entraîne pas l'annulation de l'acte; il incite
seulement l'administration à l'annuler ou à le révoquer si elle le
souhaite.
La jurisprudence administrative est constante sur ce point.
Le Conseil d'Etat estime que, conformément à un principe général,
l'administration n'est pas obligée de révoquer ses actes illégaux; elle
en a seulement la faculté lorsque de surcroît cette révocation a lieu
dans un délai raisonnable (ne pouvant pas excéder cinq ans selon la
cour d'appel administrative d'Athènes - arrêt n° 1003/82,
Armenopoulos 38, p. 153) à compter de l'adoption de l'acte litigieux
(Conseil d'Etat, arrêts nos 2575/82 et 2586/82, Epitheorissi Nomologias
1985, p. 502).
Une telle obligation aurait pour effet de créer et de
prolonger des situations instables car il n'y aurait aucun délai de
recours contre les actes administratifs illégaux (cour d'appel
administrative d'Athènes, arrêt n° 334/83, Epitheorissi Nomologias
1983, p. 528).
34.
Enfin, l'administration n'est pas tenue d'examiner des demandes
de révocation de ses actes illégaux (Conseil d'Etat, arrêts
nos 4090/87, 4091/87 et 5352/87, Nomiko Vima n° 38, p. 758).
Les actes
administratifs, même irréguliers, passent pour valables et continuent
à produire leurs effets tant qu'ils n'ont pas été révoqués ou annulés
par la voie judiciaire (Conseil d'Etat, arrêt n° 1555/80, Nomiko Vima
n° 30).
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
35.
Les requérants ont saisi la Commission le 23 août 1987 (requête
n° 14726/89).
Ils formulaient deux griefs distincts.
Le premier concernait l'arrêté ministériel n° 2544/84 du
30 mars 1984 (paragraphe 7 ci-dessus).
Les intéressés se plaignaient
qu'aucune juridiction n'avait compétence pour trancher la question de
savoir si les conditions de l'assujettissement d'Athinaïki Khartopoiia
au régime des entreprises en difficulté étaient remplies et, notamment,
si ladite société avait effectivement des dettes importantes.
Ils
invoquaient l'article 6 (art. 6) de la Convention.
Le second grief visait les augmentations successives du capital
de la société et l'acquisition des nouvelles actions par l'OAE et la
Banque nationale de Grèce (paragraphes 13-16 ci-dessus).
Les
requérants prétendaient avoir été dépossédés de leurs biens et privés
d'un recours effectif devant une instance nationale pour se plaindre
de la violation de leur droit au respect de leurs biens.
Ils
s'appuyaient sur l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) et sur
l'article 13 de la Convention combiné avec ledit article 1
(art. 13+P1-1).
36.
Le 20 mai 1992, la Commission a retenu le premier grief en
estimant qu'il avait trait à l'arrêt du Conseil d'Etat du 13 mars 1987;
elle a déclaré le second irrecevable.
Dans son rapport du
17 janvier 1994 (article 31) (art. 31), elle conclut, par dix voix
contre quatre, qu'il n'y a pas eu violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1), car le premier grief échappait à sa compétence ratione
temporis.
Le texte intégral de son avis et des trois opinions séparées
dont il s'accompagne figure en annexe au présent arrêt (1).
_______________
1.
Note du greffier: pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera
que dans l'édition imprimée (volume 318-A de la série A des
publications de la Cour), mais on peut se le procurer auprès du greffe.
_______________
CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR
37.
Dans son mémoire, le Gouvernement invite la Cour à "rejeter
comme irrecevable ou non fondée et dans son intégralité la requête
portée devant elle".
38.
De leur côté, les requérants prient la Cour
- de dire qu'il y a eu violation de leurs droits au titre de
l'article 6 (art. 6) de la Convention et de leur allouer une indemnité
équitable de 180 000 000 000 drachmes;
- de leur accorder 15 000 000 drachmes pour les frais et dépens
encourus.
EN DROIT
SUR LES EXCEPTIONS PRELIMINAIRES DU GOUVERNEMENT
39.
Le Gouvernement soutient en ordre principal, comme déjà devant
la Commission, que le grief des requérants échappe à la compétence
ratione temporis de la Cour, parce que relatif à des faits antérieurs
au 20 novembre 1985, date de la prise d'effet de l'acceptation du droit
de recours individuel par la Grèce.
La déclaration grecque au titre
de l'article 25 (art. 25) de la Convention est ainsi libellée:
"(...) le Gouvernement de la Grèce reconnaît, pour la
période allant du 20 novembre 1985 au 19 novembre 1988, la
compétence de la Commission européenne des Droits de l'Homme
à être saisie d'une requête adressée au Secrétaire Général du
Conseil de l'Europe, postérieurement au 19 novembre 1985, par
toute personne physique, toute organisation non
gouvernementale ou tout groupe de particuliers, qui, à raison
d'un acte, d'une décision, de faits ou d'événements
postérieurs à cette date, se prétend victime d'une violation
des droits reconnus dans la Convention et dans le Protocole
additionnel (P1) (...)"
40.
La Commission marque son accord avec le Gouvernement.
Selon
elle, ce n'est pas le fait que l'arrêté ministériel n° 2544/84 du
30 mars 1984 aurait déterminé des droits de caractère civil des
requérants qui pose un problème au regard de la Convention, mais
l'absence éventuelle d'un recours judiciaire contre cet arrêté,
fournissant à ceux-ci l'occasion de voir leurs droits établis dans le
plein respect de l'article 6 (art. 6).
Se référant à l'arrêt de la
Cour dans l'affaire Stamoulakatos c. Grèce (26 octobre 1993, série A
n° 271, p. 14, par. 33), elle estime que pour décider si les intéressés
disposaient d'un recours judiciaire conforme à l'article 6 (art. 6),
il y a lieu de tenir compte de la situation à la date de l'adoption de
l'arrêté ministériel n° 2544/84, à savoir le 30 mars 1984 (paragraphe 7
ci-dessus).
41.
Toutefois, une minorité de cinq membres considère - comme
l'avait fait du reste la Commission au stade de l'examen de la
recevabilité de la requête - que le grief des requérants ne concerne
pas, en tant que tel, l'arrêté ministériel litigieux mais l'étendue du
contrôle exercé par le Conseil d'Etat dans son arrêt du 13 mars 1987
(paragraphe 9 ci-dessus), donc postérieurement au 20 novembre 1985.
La Commission aurait donc dû examiner le fond de l'affaire.
42.
Dans leur mémoire à la Cour, les requérants prétendent que le
raisonnement de la Commission contredit les arrêts du Conseil d'Etat
des 13 mars et 3 avril 1987 (paragraphes 9 et 18 ci-dessus).
L'arrêté
ministériel n° 2544/84 devrait être considéré à la lumière des arrêtés
ultérieurs par lesquels le conseil d'administration provisoire a réussi
à prendre le contrôle d'Athinaïki Khartopoiia (paragraphes 13-16
ci-dessus).
Bien qu'adopté avant la date critique du 19 novembre 1985,
il ne serait devenu définitif en droit grec qu'après cette date, en
l'occurrence le 13 mars 1987, quand le Conseil d'Etat rejeta leur
recours en annulation (paragraphe 9 ci-dessus).
En outre, dans son arrêt du 3 avril 1987, le Conseil d'Etat
aurait confirmé la validité de l'arrêté n° 153/86, l'acte le plus
préjudiciable pour eux (paragraphe 13 ci-dessus), en se fondant entre
autres sur ses conclusions antérieures quant à la légalité de l'arrêté
n° 2544/84 (paragraphe 9 ci-dessus).
Ce faisant, les deux arrêts du Conseil d'Etat auraient rendu
impossible tout contrôle juridictionnel efficace sur le fond des griefs
des intéressés et les auraient privés ainsi de leur droit d'accès à un
tribunal.
43.
La Cour rappelle que dans leur requête à la Commission, les
requérants ont formulé deux griefs distincts: l'un, déduit de la
violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention, concernait l'arrêté
ministériel n° 2544/84; l'autre, tiré de la violation de l'article 1
du Protocole n° 1 (P-1) et de l'article 13 de la Convention combiné
avec ledit article 1 (art. 13+P1-1) (paragraphe 35 ci-dessus), se
rapportait aux arrêtés postérieurs augmentant et réduisant
successivement le capital de leur société.
Par sa décision sur la recevabilité du 20 mai 1992, qui
délimite le cadre du litige, la Commission a déclaré le second grief
irrecevable; elle a retenu le premier en estimant qu'il visait en
réalité l'arrêt du Conseil d'Etat du 13 mars 1987 (paragraphe 36
ci-dessus).
44.
A l'intérieur du cadre ainsi tracé, la Cour a compétence pour
examiner le grief porté devant elle sans être liée par l'interprétation
qu'en a donnée la Commission (voir, mutatis mutandis, l'arrêt
Kamasinski c. Autriche du 19 décembre 1989, série A n° 168, p. 30,
par. 59).
45.
La Cour partage l'opinion de la majorité de la Commission.
Dans leur seul grief devant la Cour, les requérants se plaignent pour
l'essentiel de l'impossibilité en droit grec de soumettre l'arrêté
ministériel n° 2544/84 au contrôle d'un organe judiciaire de pleine
juridiction.
A supposer même que cette impossibilité ait constitué une
violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention - seule disposition
qui est à la base de ce grief -, les intéressés en seraient devenus
victimes dès le 30 mars 1984, date à laquelle l'arrêté litigieux fut
publié dans le Journal officiel et, par là, acquit force obligatoire.
Cependant, à cette date la Grèce n'avait pas encore reconnu le droit
de recours individuel (paragraphe 39 ci-dessus).
Les faits
constitutifs de l'éventuelle violation se trouvent donc couverts par
la limitation temporelle figurant dans la déclaration grecque.
En dépit de ses effets continus, pareille violation n'aurait
été qu'instantanée à l'égard des requérants sur le terrain de
l'article 6 (art. 6).
Par conséquent, et contrairement à ce qu'ils
soutiennent, ce n'est pas l'arrêt du Conseil d'Etat du 13 mars 1987 qui
les a privés de leur droit d'accès à un tribunal; c'est la législation
grecque qui ne leur offrait pas, à la date de l'adoption de l'arrêté
ministériel n° 2544/84 du 30 mars 1984, un tel droit.
En exerçant
comme il le devait son contrôle de légalité, le Conseil d'Etat n'a fait
que mettre en évidence l'impossibilité susmentionnée.
Quant à l'arrêt
ultérieur du Conseil d'Etat que les intéressés invoquent de surcroît,
la Cour se borne à rappeler qu'il sort du cadre du litige devant elle.
En résumé, l'exception se révèle fondée.
46.
Pareille conclusion rend inutile l'examen des autres moyens du
Gouvernement.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, A L'UNANIMITE,
Dit qu'elle ne peut connaître du fond de l'affaire.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience
publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 8 juin 1995.
Signé: Rolv RYSSDAL
Président
Signé: Herbert PETZOLD
Greffier