Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Richtlinie 2008/115/EG – Gemeinsame Normen und Verfahren im Bereich der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – Nationale Regelung, die für den Fall des illegalen Aufenthalts eine Freiheits- oder Geldstrafe vorsieht; [Bezug: Rückführungsrichtlinie]
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
6. Dezember 2011(
*
)
„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Richtlinie 2008/115/EG – Gemeinsame Normen und Verfahren im Bereich der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – Nationale Regelung, die für den Fall des illegalen Aufenthalts eine Freiheits- oder Geldstrafe vorsieht“
In der Rechtssache C‑329/11
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Cour d’appel de Paris (Frankreich) mit Entscheidung
vom 29. Juni 2011, beim Gerichtshof eingegangen am 5. Juli 2011, in dem Verfahren
Alexandre Achughbabian
gegen
Préfet du Val-de-Marne
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot,
J. Malenovský, U. Lõhmus und M. Safjan, der Richter A. Borg Barthet, M. Ilešič (Berichterstatter) und A. Arabadjiev, der Richterin
C. Toader sowie des Richters J.‑J. Kasel,
Generalanwalt: J. Mazák,
Kanzler: R. Şereş, Verwaltungsrätin,
aufgrund des Beschlusses des Präsidenten des Gerichtshofs vom 30. September 2011, das Vorabentscheidungsersuchen einem beschleunigten
Verfahren gemäß Art. 23a der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 104a Abs. 1 der Verfahrensordnung des
Gerichtshofs zu unterwerfen,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 25. Oktober 2011,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von Herrn Achughbabian, vertreten durch C. Papazian und P. Spinosi, avocats,
– der französischen Regierung, vertreten durch E. Belliard, G. de Bergues und B. Beaupère-Manokha als Bevollmächtigte,
– der dänischen Regierung, vertreten durch C. Vang als Bevollmächtigten,
– der deutschen Regierung, vertreten durch T. Henze und N. Graf Vitzthum als Bevollmächtigte,
– der estnischen Regierung, vertreten durch M. Linntam, als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch M. Condou-Durande als Bevollmächtigte,
nach Anhörung des Generalanwalts
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger
(ABl. L 348, S. 98).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Achughbabian und dem Präfekten des Departements Val-de-Marne
wegen des illegalen Aufenthalts von Herrn Achughbabian im französischen Hoheitsgebiet.
Rechtlicher Rahmen
Richtlinie 2008/115
3
Die Erwägungsgründe 4, 5 und 17 der Richtlinie 2008/115 lauten:
„(4) Eine wirksame Rückkehrpolitik als notwendiger Bestandteil einer gut geregelten Migrationspolitik muss mit klaren, transparenten
und fairen Vorschriften unterlegt werden.
(5) Mit dieser Richtlinie sollte eine Reihe von horizontalen Vorschriften eingeführt werden, die für sämtliche Drittstaatsangehörige
gelten, die die Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt nicht oder nicht mehr
erfüllen.
…
(17) … Unbeschadet des ursprünglichen Aufgriffs durch Strafverfolgungsbehörden, für den einzelstaatliche Rechtsvorschriften gelten,
sollte die Inhaftierung grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen erfolgen.“
4
Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2008/115 sieht vor:
„Diese Richtlinie enthält gemeinsame Normen und Verfahren, die in den Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger
Drittstaatsangehöriger im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschafts- und des Völkerrechts,
einschließlich der Verpflichtung zum Schutz von Flüchtlingen und zur Achtung der Menschenrechte, anzuwenden sind.“
5
Art. 2 („Anwendungsbereich“) dieser Richtlinie bestimmt:
„(1) Diese Richtlinie findet Anwendung auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige.
(2) Die Mitgliedstaaten können beschließen, diese Richtlinie nicht auf Drittstaatsangehörige anzuwenden:
a) die einem Einreiseverbot … unterliegen oder die von den zuständigen Behörden in Verbindung mit dem illegalen Überschreiten
der Außengrenze eines Mitgliedstaats auf dem Land-, See- oder Luftwege aufgegriffen bzw. abgefangen werden …;
b) die nach einzelstaatlichem Recht aufgrund einer strafrechtlichen Sanktion oder infolge einer strafrechtlichen Sanktion rückkehrpflichtig
sind oder gegen die ein Auslieferungsverfahren anhängig ist.
…“
6
In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der genannten Richtlinie heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnen die Ausdrücke
…
2. ‚illegaler Aufenthalt‘: die Anwesenheit von Drittstaatsangehörigen, die nicht oder nicht mehr die … Voraussetzungen für die
Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats;
3. ‚Rückkehr‘: die Rückreise von Drittstaatsangehörigen – in freiwilliger Erfüllung einer Rückkehrverpflichtung oder erzwungener
Rückführung – in
– deren Herkunftsland oder
– ein Transitland gemäß gemeinschaftlichen oder bilateralen Rückübernahmeabkommen oder anderen Vereinbarungen oder
– ein anderes Drittland, in das der betreffende Drittstaatsangehörige freiwillig zurückkehren will und in dem er aufgenommen
wird;
4. ‚Rückkehrentscheidung‘: die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme, mit der der illegale Aufenthalt von
Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird;
5. ‚Abschiebung‘: die Vollstreckung der Rückkehrverpflichtung, d. h. die tatsächliche Verbringung aus dem Mitgliedstaat;
…“
7
In den Art. 6 bis 9 der Richtlinie 2008/115 heißt es:
„Artikel 6
Rückkehrentscheidung
(1) Unbeschadet der Ausnahmen nach den Absätzen 2 bis 5 erlassen die Mitgliedstaaten gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet
aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung.
(2) Drittstaatsangehörige, die sich illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten und Inhaber eines gültigen Aufenthaltstitels
oder einer sonstigen Aufenthaltsberechtigung eines anderen Mitgliedstaats sind, sind zu verpflichten, sich unverzüglich in
das Hoheitsgebiet dieses anderen Mitgliedstaats zu begeben. …
(3) Die Mitgliedstaaten können davon absehen, eine Rückkehrentscheidung gegen illegal in ihrem Gebiet aufhältige Drittstaatsangehörige
zu erlassen, wenn diese Personen von einem anderen Mitgliedstaat … wieder aufgenommen [werden]. …
(4) Die Mitgliedstaaten können jederzeit beschließen, illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen wegen
Vorliegen eines Härtefalls oder aus humanitären oder sonstigen Gründen einen eigenen Aufenthaltstitel oder eine sonstige Aufenthaltsberechtigung
zu erteilen. In diesem Fall wird keine Rückkehrentscheidung erlassen. …
(5) Ist ein Verfahren anhängig, in dem über die Verlängerung des Aufenthaltstitels oder einer anderen Aufenthaltsberechtigung
von illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältigen Drittstaatsangehörigen entschieden wird, so prüft dieser Mitgliedstaat …,
ob er vom Erlass einer Rückkehrentscheidung absieht, bis das Verfahren abgeschlossen ist.
…
Artikel 7
Freiwillige Ausreise
(1) Eine Rückkehrentscheidung sieht unbeschadet der Ausnahmen nach den Absätzen 2 und 4 eine angemessene Frist zwischen sieben
und 30 Tagen für die freiwillige Ausreise vor. …
…
(2) Die Mitgliedstaaten verlängern – soweit erforderlich – die Frist für die freiwillige Ausreise unter Berücksichtigung der besonderen
Umstände des Einzelfalls – wie etwa Aufenthaltsdauer, Vorhandensein schulpflichtiger Kinder und das Bestehen anderer familiärer
und sozialer Bindungen – um einen angemessenen Zeitraum.
(3) Den Betreffenden können für die Dauer der Frist für die freiwillige Ausreise bestimmte Verpflichtungen zur Vermeidung einer
Fluchtgefahr auferlegt werden, wie eine regelmäßige Meldepflicht bei den Behörden, die Hinterlegung einer angemessenen finanziellen
Sicherheit, das Einreichen von Papieren oder die Verpflichtung, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten.
(4) Besteht Fluchtgefahr oder ist der Antrag auf einen Aufenthaltstitel als offensichtlich unbegründet oder missbräuchlich abgelehnt
worden oder stellt die betreffende Person eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale
Sicherheit dar, so können die Mitgliedstaaten davon absehen, eine Frist für die freiwillige Ausreise zu gewähren, oder sie
können eine Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen einräumen.
Artikel 8
Abschiebung
(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen alle erforderlichen Maßnahmen zur Vollstreckung der Rückkehrentscheidung, wenn nach Artikel 7
Absatz 4 keine Frist für die freiwillige Ausreise eingeräumt wurde oder wenn die betreffende Person ihrer Rückkehrverpflichtung
nicht innerhalb der nach Artikel 7 eingeräumten Frist für die freiwillige Ausreise nachgekommen ist.
…
(4) Machen die Mitgliedstaaten – als letztes Mittel – von Zwangsmaßnahmen zur Durchführung der Abschiebung von Widerstand leistenden
Drittstaatsangehörigen Gebrauch, so müssen diese Maßnahmen verhältnismäßig sein und dürfen nicht über die Grenzen des Vertretbaren
hinausgehen. Sie müssen nach dem einzelstaatlichen Recht im Einklang mit den Grundrechten und unter gebührender Berücksichtigung
der Menschenwürde und körperlichen Unversehrtheit des betreffenden Drittstaatsangehörigen angewandt werden.
…
Artikel 9
Aufschub der Abschiebung
(1) Die Mitgliedstaaten schieben die Abschiebung auf,
a) wenn diese gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung verstoßen würde oder
b) solange [aufgrund einer Klage gegen eine mit der Rückkehr in Zusammenhang stehende Entscheidung] aufschiebende Wirkung besteht.
(2) Die Mitgliedstaaten können die Abschiebung unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls um einen angemessenen
Zeitraum aufschieben. Die Mitgliedstaaten berücksichtigen insbesondere
a) die körperliche oder psychische Verfassung der betreffenden Drittstaatsangehörigen;
b) technische Gründe wie fehlende Beförderungskapazitäten oder Scheitern der Abschiebung aufgrund von Unklarheit über die Identität.
(3) Wird eine Abschiebung gemäß den Absätzen 1 und 2 aufgeschoben, so können dem betreffenden Drittstaatsangehörigen die in Artikel 7
Absatz 3 vorgesehenen Verpflichtungen auferlegt werden.“
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In den Art. 15 und 16 der Richtlinie 2008/115 heißt es:
„Artikel 15
Inhaftnahme
(1) Sofern in dem konkreten Fall keine anderen ausreichenden, jedoch weniger intensiven Zwangsmaßnahmen wirksam angewandt werden
können, dürfen die Mitgliedstaaten Drittstaatsangehörige, gegen die ein Rückkehrverfahren anhängig ist, nur in Haft nehmen,
um deren Rückkehr vorzubereiten und/oder die Abschiebung durchzuführen, und zwar insbesondere dann, wenn
a) Fluchtgefahr besteht oder
b) die betreffenden Drittstaatsangehörigen die Vorbereitung der Rückkehr oder das Abschiebungsverfahren umgehen oder behindern.
Die Haftdauer hat so kurz wie möglich zu sein und sich nur auf die Dauer der laufenden Abschiebungsvorkehrungen erstrecken,
solange diese mit der gebotenen Sorgfalt durchgeführt werden.
…
(4) Stellt sich heraus, dass aus rechtlichen oder anderweitigen Erwägungen keine hinreichende Aussicht auf Abschiebung mehr besteht
oder dass die Bedingungen gemäß Absatz 1 nicht mehr gegeben sind, so ist die Haft nicht länger gerechtfertigt und die betreffende
Person unverzüglich freizulassen.
(5) Die Haft wird so lange aufrechterhalten, wie die in Absatz 1 dargelegten Umstände gegeben sind und wie dies erforderlich ist,
um den erfolgreichen Vollzug der Abschiebung zu gewährleisten. Jeder Mitgliedstaat legt eine Höchsthaftdauer fest, die sechs
Monate nicht überschreiten darf.
(6) Die Mitgliedstaaten dürfen den in Absatz 5 genannten Zeitraum nicht verlängern; lediglich in den Fällen, in denen die Abschiebungsmaßnahme
trotz ihrer angemessenen Bemühungen aufgrund der nachstehend genannten Faktoren wahrscheinlich länger dauern wird, dürfen
sie diesen Zeitraum im Einklang mit dem einzelstaatlichen Recht um höchstens zwölf Monate verlängern:
a) mangelnde Kooperationsbereitschaft seitens der betroffenen Drittstaatsangehörigen oder
b) Verzögerungen bei der Übermittlung der erforderlichen Unterlagen durch Drittstaaten.
Artikel 16
Haftbedingungen
(1) Die Inhaftierung erfolgt grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen. Sind in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen
nicht vorhanden und muss die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen, so werden in Haft genommene Drittstaatsangehörige
gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht.
…“
9
Nach Art. 20 der Richtlinie 2008/115 mussten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in
Kraft setzen, um der Richtlinie bis spätestens zum 24. Dezember 2010 nachzukommen.
Nationales Recht
Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern und über das Asylrecht
10
Nach Art. L. 211‑1 des Gesetzes über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern und über das Asylrecht (Code de l’entrée
et du séjour des étrangers et du droit d’asile, im Folgenden: CESEDA) muss jeder Ausländer „[f]ür die Einreise nach Frankreich
… im Besitz … der von den internationalen Übereinkünften und geltenden Verordnungen vorgeschriebenen Dokumente und Visa sein“.
11
Nach Art. L. 311‑1 CESEDA „muss ein Ausländer, der älter als 18 Jahre ist und sich in Frankreich aufhalten möchte, nach Ablauf
einer Frist von drei Monaten ab seiner Einreise nach Frankreich im Besitz eines Aufenthaltstitels sein“.
12
In Art. L. 551‑1 CESEDA in der zur Zeit der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Ereignisse geltenden Fassung hieß es:
„Die Inhaftierung eines Ausländers in nicht der Strafvollzugsverwaltung unterstellten Räumen kann angeordnet werden, wenn
der Ausländer
…
3. Adressat einer Abschiebungsverfügung … ist, die vor weniger als einem Jahr erlassen wurde, oder in Vollziehung eines für das
gesamte Staatsgebiet geltenden Aufenthaltsverbots gemäß [dem] Strafgesetzbuch (Code pénal) abzuschieben ist, aber das französische
Hoheitsgebiet nicht umgehend verlassen kann, oder
…
6. verpflichtet ist, das französische Hoheitsgebiet aufgrund einer Verfügung zu verlassen, die vor weniger als einem Jahr … erlassen
wurde und deren einmonatige Frist für die freiwillige Ausreise abgelaufen ist, aber das französische Hoheitsgebiet nicht umgehend
verlassen kann.“
13
Art. L. 552‑1 Satz 1 CESEDA sah in der zur Zeit der Ereignisse des Ausgangsverfahrens geltenden Fassung vor: „Wenn seit der
Entscheidung über die Inhaftierung 48 Stunden vergangen sind, entscheidet über eine Verlängerung der Haft der für die Anordnung
der Untersuchungshaft zuständige Richter (Juge des libertés et de la détention).“
14
Art. L. 621‑1 CESEDA bestimmt:
„Ein Ausländer, der unter Verstoß gegen die Art. L. 211‑1 und L. 311‑1 nach Frankreich eingereist ist oder sich dort aufhält
oder der sich in Frankreich über die in seinem Visum bestimmte Dauer hinaus aufhält, wird mit Freiheitsstrafe von einem Jahr
oder mit einer Geldstrafe von 3 750 Euro bestraft.
Das Gericht kann dem verurteilten Ausländer außerdem für eine Dauer von bis zu drei Jahren verbieten, nach Frankreich einzureisen
oder sich dort aufzuhalten. Dieses Verbot führt von Rechts wegen zur Rückführung des Verurteilten, gegebenenfalls nach dem
Verbüßen seiner Freiheitsstrafe.“
15
Einige dieser Vorschriften des CESEDA wurden durch das Gesetz Nr. 2011-672 vom 16. Juni 2011 über die Einwanderung, die Integration
und die Staatsangehörigkeit (Loi relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, JORF vom 17. Juli 2011, S. 10290),
das am 18. Juli 2011 in Kraft trat, geändert. Art. L. 621‑1 gehört nicht zu den geänderten Vorschriften.
Strafprozessordnung
16
Art. 62-2 der Strafprozessordnung (Code de procédure pénale) in der zur Zeit der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Ereignisse
geltenden Fassung lautete:
„Der Polizeigewahrsam ist eine Zwangsmaßnahme, die von einem Beamten der Kriminalpolizei unter richterlicher Aufsicht angeordnet
wird und mit der eine Person, gegen die ein oder mehrere Verdachtsgründe für die Begehung oder den Versuch der Begehung eines
Verbrechens oder eines mit einer Freiheitsstrafe bedrohten Vergehens vorliegen, zur Verfügung der Ermittlungspersonen gehalten
wird.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
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Am 24. Juni 2011 führte die Polizei in Maisons-Alfort (Frankreich) im öffentlichen Verkehrsraum Identitätskontrollen durch.
Eine der anlässlich dieser Kontrollen befragten Personen gab an, dass sie Alexandre Achughbabian heiße und am 9. Juli 1990
in Armenien geboren sei.
18
Laut Polizeiprotokoll erklärte Herr Achughbabian außerdem, dass er armenischer Staatsangehöriger sei. Er selbst bestreitet
allerdings, diese Erklärung abgegeben zu haben.
19
Da Herr Achughbabian im Verdacht stand, eine Straftat nach Art. L. 621‑1 CESEDA begangen zu haben und diese fortzusetzen,
wurde er in Polizeigewahrsam genommen.
20
Bei genauerer Überprüfung der Situation von Herrn Achughbabian stellte sich heraus, dass der Betroffene am 9. April 2008 nach
Frankreich eingereist war und dort die Erteilung eines Aufenthaltstitels beantragt hatte. Der Antrag wurde am 28. November
2008 zurückgewiesen. Die Zurückweisung wurde am 27. Januar 2009 vom Präfekten des Departements Val-d’Oise bestätigt und mit
einer Verfügung versehen, die Herrn Achughbabian am 14. Februar 2009 zugestellt wurde und die Anordnung enthielt, das französische
Hoheitsgebiet innerhalb einer Frist von einem Monat zu verlassen.
21
Am 25. Juni 2011 erließ der Präfekt des Departements Val-de-Marne eine Abschiebungsverfügung und eine Verfügung zur Anordnung
der Verwaltungshaft, die Herrn Achughbabian zugestellt wurden.
22
Am 27. Juni 2011 ordnete der nach Art. L. 552‑1 CESEDA wegen einer Verlängerung der Haft über 48 Stunden hinaus mit der Angelegenheit
befasste Juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Créteil diese Verlängerung an und verwarf
die Nichtigkeitseinreden, die Herr Achughbabian u. a. gegen den gegen ihn verhängten Polizeigewahrsam vorgebracht hatte.
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Eine diese Einreden bezog sich auf das Urteil des Gerichtshofs vom 28. April 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, Slg. 2011, I‑0000),
in dem dieser entschieden hat, dass die Richtlinie 2008/115 einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die vorsieht,
dass gegen einen illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Haftstrafe verhängt werden kann, wenn er entgegen einer Anordnung,
das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats innerhalb einer bestimmten Frist zu verlassen, ohne berechtigten Grund dort
verbleibt. Nach Ansicht von Herrn Achughbabian geht aus diesem Urteil hervor, dass die in Art. L. 621‑1 CESEDA vorgesehene
Freiheitsstrafe mit dem Unionsrecht unvereinbar sei. In Anbetracht dieser Unvereinbarkeit und des Grundsatzes, wonach Polizeigewahrsam
nur bei Verdacht des Vorliegens einer mit einer Freiheitsstrafe bedrohten Straftat statthaft sei, sei das im vorliegenden
Fall angewandte Verfahren rechtswidrig.
24
Am 28. Juni 2011 erhob Herr Achughbabian gegen die Anordnung des Juge des libertés et de la détention du tribunal de grande
instance de Créteil bei der Cour d’appel de Paris Beschwerde. Dieses Gericht stellte fest, dass Herr Achughbabian armenischer
Staatsangehöriger sei und wegen illegalen Aufenthalts in Polizeigewahrsam und anschließend in Haft genommen worden sei. Er
mache geltend, dass Art. L. 621‑1 CESEDA mit der Richtlinie 2008/115 in der Auslegung gemäß dem genannten Urteil El Dridi
unvereinbar sei.
25
Unter diesen Umständen hat die Cour d’appel de Paris das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung
vorgelegt:
Steht die Richtlinie 2008/115 unter Berücksichtigung ihres Anwendungsbereichs einer nationalen Regelung wie Art. L. 621‑1
CESEDA entgegen, die die Verhängung einer Freiheitsstrafe gegen einen Drittstaatsangehörigen allein wegen seiner illegalen
Einreise in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats oder seines illegalen Aufenthalts dort vorsieht?
26
Das vorlegende Gericht hat außerdem die Haft von Herrn Achughbabian aufgehoben.
27
Auf entsprechenden Antrag des vorlegenden Gerichts hin hat die zuständige Kammer die Frage geprüft, ob es erforderlich ist,
die vorliegende Rechtssache dem Eilvorlageverfahren nach Art. 104b der Verfahrensordnung zu unterwerfen. Diese Kammer hat
nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, dem Antrag nicht stattzugeben.
Zur Vorlagefrage
28
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass sich die Richtlinie 2008/115 nur auf die Rückführung von Drittstaatsangehörigen bezieht,
die sich illegal in einem Mitgliedstaat aufhalten, und somit nicht zum Ziel hat, die nationalen Rechtsvorschriften über den
Aufenthalt von Ausländern insgesamt zu harmonisieren. Folglich steht die Richtlinie dem Recht eines Mitgliedstaats nicht entgegen,
das den illegalen Aufenthalt als Straftat einstuft und strafrechtliche Sanktionen vorsieht, um von der Begehung derartiger
Verstöße gegen die nationalen aufenthaltsrechtlichen Vorschriften abzuschrecken und sie zu ahnden.
29
Da sich die mit der Richtlinie 2008/115 geschaffenen gemeinsamen Normen und Verfahren nur auf den Erlass von Rückkehrentscheidungen
und deren Vollstreckung beziehen, steht diese Richtlinie außerdem einer Inhaftierung zur Ermittlung, ob der Aufenthalt eines
Drittstaatsangehörigen illegal ist oder nicht, nicht entgegen.
30
Diese Feststellung wird durch den 17. Erwägungsgrund der genannten Richtlinie bekräftigt, aus dem hervorgeht, dass die Voraussetzungen
für den ursprünglichen Aufgriff eines Drittstaatsangehörigen, der im Verdacht steht, sich illegal in einem Mitgliedstaat aufzuhalten,
weiterhin im nationalen Recht geregelt sind. Wie die französische Regierung geltend macht, wäre das Ziel der Richtlinie 2008/115,
nämlich die wirksame Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, gefährdet, wenn es den Mitgliedstaaten nicht
möglich wäre, durch einen Freiheitsentzug wie den Polizeigewahrsam zu verhindern, dass ein des illegalen Aufenthalts Verdächtiger
flieht, noch bevor seine Situation geklärt werden kann.
31
Zu berücksichtigen ist dabei, dass die zuständigen Behörden über eine zwar kurze, aber angemessene Zeit verfügen müssen, um
die Identität der kontrollierten Personen festzustellen und um die Fakten zu recherchieren, auf deren Grundlage entschieden
werden kann, ob es sich bei dieser Person um einen illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen handelt. Die Feststellung des
Namens und der Staatsangehörigkeit kann sich bei mangelnder Kooperationsbereitschaft des Betroffenen als schwierig erweisen.
Die Prüfung, ob ein illegaler Aufenthalt vorliegt, kann sich ebenfalls als sehr komplex erweisen, insbesondere, wenn der Betroffene
den Status eines Asylbewerbers oder eines Flüchtlings geltend macht. Dabei sind die zuständigen Behörden verpflichtet, zügig
zu handeln, um nicht, wie in der vorangehenden Randnummer ausgeführt, das Ziel der Richtlinie 2008/115 zu gefährden, und sie
müssen umgehend darüber entscheiden, ob der Aufenthalt der betroffenen Person illegal ist oder nicht. Stellt sich heraus,
dass der Aufenthalt illegal ist, müssen diese Behörden nach Art. 6 Abs. 1 der genannten Richtlinie und unbeschadet der dort
vorgesehenen Ausnahmen eine Rückkehrentscheidung erlassen.
32
Auch wenn sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, dass die Richtlinie 2008/115 weder einer nationalen Regelung wie
Art. L. 621‑1 CESEDA entgegensteht, soweit diese den illegalen Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen als Straftat einstuft
und strafrechtliche Sanktionen einschließlich einer Freiheitsstrafe vorsieht, um diesen Aufenthalt zu ahnden, noch der Inhaftierung
eines Drittstaatsangehörigen, um zu ermitteln, ob dessen Aufenthalt illegal ist oder nicht, ist im Folgenden dennoch zu prüfen,
ob diese Richtlinie einer Regelung wie Art. L. 621‑1 CESEDA entgegensteht, soweit diese zu einer Inhaftierung zur Strafvollstreckung
während des von der genannten Richtlinie geregelten Rückkehrverfahrens führen kann.
33
Insoweit hat der Gerichtshof bereits darauf hingewiesen, dass das Strafrecht und das Strafprozessrecht zwar grundsätzlich
in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, dass aber dieser Rechtsbereich gleichwohl vom Unionsrecht berührt werden
kann. Daher müssen die Mitgliedstaaten ungeachtet dessen, dass weder Art. 63 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b EG, der in Art. 79 Abs. 2
Buchst. c AEUV übernommen wurde, noch die Richtlinie 2008/115, die u. a. auf der Grundlage der erwähnten Bestimmung des EG-Vertrags
ergangen ist, die strafrechtliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der illegalen Einwanderung und des illegalen
Aufenthalts ausschließen, ihre Rechtsvorschriften in diesem Bereich so ausgestalten, dass die Wahrung des Unionsrechts gewährleistet
ist. Die Mitgliedstaaten dürfen keine strafrechtliche Regelung anwenden, die die Verwirklichung der mit der genannten Richtlinie
verfolgten Ziele gefährden und sie damit ihrer praktischen Wirksamkeit berauben könnte (Urteil El Dridi, Randnrn. 53 bis 55
und die dort angeführte Rechtsprechung).
34
Zur Beantwortung der Frage, ob die Richtlinie 2008/115 aus Gründen wie denjenigen, die der Gerichtshof in seinem Urteil El
Dridi dargelegt hat, einer Regelung wie Art. L. 621‑1 CESEDA entgegensteht, ist zunächst festzustellen, dass die Situation
des Klägers des Ausgangsverfahrens unter Art. 8 Abs. 1 dieser Richtlinie fällt.
35
Aus den Akten und aus der Antwort des vorlegenden Gerichts auf ein Klarstellungsersuchen des Gerichtshofs geht nämlich hervor,
dass Herrn Achughbabian am 14. Februar 2009 eine Anordnung zum Verlassen des französischen Hoheitsgebiets, in der eine Frist
von einem Monat für die freiwillige Ausreise gesetzt war, zugestellt wurde, er diese aber nicht befolgte. Da diese Rückkehrentscheidung
am 24. Juni 2011, dem Tag der Überprüfung und der polizeilichen Ingewahrsamnahme von Herrn Achughbabian nicht mehr in Kraft
war, wurde am 25. Juni 2011 erneut eine Rückkehrentscheidung erlassen, diesmal in Form einer Abschiebungsverfügung, in der
keine Frist für die freiwillige Ausreise gesetzt war. Unabhängig davon, ob die Lage des Klägers des Ausgangsverfahrens als
die einer Person zu betrachten ist, die ihrer Pflicht zur Rückkehr innerhalb einer für die freiwillige Ausreise gewährten
Frist nicht nachgekommen ist, oder als die einer Person, gegen die eine Rückkehrentscheidung ohne Bestimmung einer Frist für
eine freiwillige Ausreise erlassen wurde, fällt sie somit in jedem Fall unter Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115, so dass
der betroffene Mitgliedstaat gemäß diesem Artikel verpflichtet ist, alle Maßnahmen zu ergreifen, die zur Durchführung der
Abschiebung, d. h. laut Art. 3 Nr. 5 der Richtlinie zur tatsächlichen Verbringung des Betroffenen aus dem genannten Mitgliedstaat,
erforderlich sind.
36
Sodann ergibt sich aus Art. 8 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2008/115 klar, dass die darin verwendeten Begriffe „Maßnahmen“ und
„Zwangsmaßnahmen“ sich auf jegliches Vorgehen beziehen, das auf wirksame Weise unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit zur
Rückkehr des Betroffenen führt. Nach Art. 15 der genannten Richtlinie ist die Inhaftnahme des Betroffenen nur zulässig, um
die Abschiebung vorzubereiten und zu ermöglichen, und dieser Freiheitsentzug darf nur für die Höchstdauer von sechs Monaten
aufrechterhalten werden. Die Haft kann nur in den Fällen um weitere zwölf Monate verlängert werden, in denen die Rückkehrentscheidung
während der genannten sechs Monate wegen mangelnder Kooperationsbereitschaft des Betroffenen oder Verzögerungen bei der Übermittlung
der erforderlichen Unterlagen durch Drittstaaten nicht vollstreckt werden konnte.
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Die Verhängung und Vollstreckung einer Freiheitsstrafe während des von der Richtlinie 2008/115 vorgesehenen Rückkehrverfahrens
trägt nicht zur Verwirklichung der mit diesem Verfahren verfolgten Abschiebung bei, d. h. zur tatsächlichen Verbringung des
Betroffenen aus dem entsprechenden Mitgliedstaat. Eine derartige Strafe stellt somit keine „Maßnahme“ oder „Zwangsmaßnahme“
im Sinne von Art. 8 der Richtlinie 2008/115 dar.
38
Schließlich steht fest, dass die im Ausgangsverfahren streitige nationale Regelung, soweit sie eine Freiheitsstrafe für Drittstaatsangehörige
vorsieht, die älter als 18 Jahre sind und sich nach Ablauf einer Frist von drei Monaten seit ihrer Einreise in das französische
Hoheitsgebiet illegal in Frankreich aufhalten, zu einer Inhaftierung zur Strafvollstreckung führen kann, während ein solcher
Drittstaatsangehöriger nach den gemeinsamen Normen und Verfahren in den Art. 6, 8, 15 und 16 der Richtlinie 2008/115 vorrangig
rückzuführen ist und, was einen etwaigen Freiheitsentzug betrifft, höchstens in Abschiebehaft genommen werden kann.
39
Eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige könnte folglich die Anwendung der in der Richtlinie 2008/115
festgelegten gemeinsamen Normen und Verfahren vereiteln und die Rückführung verzögern und somit ebenso wie die in der Rechtssache
El Dridi streitige Regelung die praktische Wirksamkeit der genannten Richtlinie beeinträchtigen.
40
Diese Schlussfolgerung wird weder durch den von der französischen Regierung hervorgehobenen Umstand entkräftet, dass die in
der im Ausgangsverfahren streitigen nationalen Regelung vorgesehenen Strafen aufgrund von Rundschreiben an die Gerichte außer
in Fällen, in denen eine illegal aufhältige Person neben der Straftat des illegalen Aufenthalts eine weitere Straftat begangen
habe, nur selten verhängt würden, noch durch den ebenfalls von dieser Regierung geltend gemachten Umstand, dass Herr Achughbabian
nicht zu einer solchen Strafe verurteilt worden sei.
41
Dazu ist festzustellen, dass Drittstaatsangehörige, die neben der Straftat des illegalen Aufenthalts eine oder mehrere weitere
Straftaten begangen haben, gegebenenfalls nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2008/115 von deren Anwendungsbereich
ausgenommen werden können. Allerdings enthält die dem Gerichtshof übermittelte Akte keinen Hinweis, dass Herr Achughbabian
eine weitere Straftat begangen hätte als die des illegalen Aufenthalts im französischen Hoheitsgebiet. Die Situation des Klägers
des Ausgangsverfahrens kann somit nicht vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/115 ausgenommen werden, da deren Art. 2
Abs. 2 Buchst. b offensichtlich nicht, ohne das Ziel und die Verbindlichkeit der Richtlinie zu vereiteln, dahin ausgelegt
werden kann, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, die in der Richtlinie festgelegten gemeinsamen Normen und Verfahren auf
Drittstaatsangehörige, die nur den Rechtsverstoß des illegalen Aufenthalts begangen haben, nicht anzuwenden.
42
Was den Umstand betrifft, dass Herr Achughbabian bisher nicht zu einer Freiheits- oder Geldstrafe nach Art. L. 621‑1 CESEDA
verurteilt wurde, so ist unstreitig, dass der Erlass der an ihn gerichteten Abschiebungsverfügung auf die Feststellung der
in dieser Vorschrift normierten Straftat des illegalen Aufenthalts gestützt wurde und dass es aufgrund dieser Vorschrift unabhängig
vom Inhalt der von der französischen Regierung angeführten Rundschreiben zu einer Verurteilung zu den genannten Strafen kommen
kann. Folglich sind Art. L. 621‑1 CESEDA und die Frage der Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit dem Unionsrecht für den Ausgangsrechtsstreit
erheblich, zumal das vorlegende Gericht und die französische Regierung weder eine Einstellung des Verfahrens noch, allgemeiner,
eine Entscheidung angeführt haben, die definitiv jegliche Möglichkeit einer strafrechtlichen Verfolgung von Herrn Achughbabian
wegen der genannten Straftat ausschließt.
43
Im Übrigen ist, worauf in Randnr. 33 des vorliegenden Urteils bereits hingewiesen worden ist, die auch in Randnr. 56 des Urteils
El Dridi angeführte Pflicht der Mitgliedstaaten aus Art. 4 Abs. 3 EUV hervorzuheben, alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung
der sich aus der Richtlinie 2008/115 ergebenden Verpflichtungen zu ergreifen und alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung
ihrer Ziele gefährden könnten. Die geltenden nationalen Vorschriften dürfen nicht geeignet sein, die ordnungsgemäße Anwendung
der mit dieser Richtlinie geschaffenen gemeinsamen Normen und Verfahren zu gefährden.
44
Schließlich ist auch das Vorbringen der deutschen und der estnischen Regierung zurückzuweisen, wonach die Art. 8, 15 und 16
der Richtlinie 2008/115 zwar verhindern sollten, dass während des in diesen Vorschriften vorgesehenen Abschiebeverfahrens
eine Freiheitsstrafe verhängt werde, aber einem Mitgliedstaat nicht untersagten, gegen einen illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen
vor seiner Abschiebung gemäß den von der Richtlinie vorgesehenen Modalitäten eine Freiheitsstrafe zu verhängen.
45
Insoweit genügt die Feststellung, dass sich sowohl aus der Pflicht der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit als auch
aus den Erfordernissen der Wirksamkeit, auf die u. a. im vierten Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 hingewiesen wird,
ergibt, dass die den Mitgliedstaaten durch Art. 8 dieser Richtlinie auferlegte Pflicht, in den in Abs. 1 dieser Vorschrift
genannten Fällen die Abschiebung vorzunehmen, innerhalb kürzester Frist zu erfüllen ist. Diesem Erfordernis würde ganz offensichtlich
nicht genügt, wenn der betreffende Mitgliedstaat, nachdem er den illegalen Aufenthalt des Drittstaatsangehörigen festgestellt
hätte, vor der Vollstreckung der Rückkehrentscheidung oder gar vor deren Erlass ein Strafverfahren durchführte, das gegebenenfalls
zu einer Freiheitsstrafe führte. Ein solches Vorgehen würde die Abschiebung verzögern (Urteil El Dridi, Randnr. 59) und wird
im Übrigen nicht unter den in Art. 9 der Richtlinie 2008/115 genannten Gründen aufgeführt, die einen Aufschub der Abschiebung
rechtfertigen.
46
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zwar, dass die durch die Richtlinie 2008/115 gebundenen Mitgliedstaaten für illegal
aufhältige Drittstaatsangehörige in den Fällen keine Freiheitsstrafe vorsehen dürfen, in denen diese nach den in dieser Richtlinie
festgelegten gemeinsamen Normen und Verfahren abzuschieben sind und zur Vorbereitung oder Durchführung dieser Abschiebung
höchstens in Abschiebehaft genommen werden dürfen, doch schließt dies nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten aus, Vorschriften
– gegebenenfalls strafrechtlicher Art – zu erlassen oder beizubehalten, die unter Beachtung der Grundsätze und des Ziels der
genannten Richtlinie den Fall regeln, dass Zwangsmaßnahmen es nicht ermöglicht haben, einen illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen
abzuschieben (Urteil El Dridi, Randnrn. 52 und 60).
47
In Anbetracht dieser Befugnis ist das Vorbringen der Regierungen, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, wonach
eine Auslegung wie die vorstehende den Mitgliedstaaten die Möglichkeit nähme, von einem illegalen Aufenthalt abzuschrecken,
nicht stichhaltig.
48
Insbesondere steht die Richtlinie 2008/115 strafrechtlichen Sanktionen nicht entgegen, die nach den nationalen strafverfahrensrechtlichen
Vorschriften gegen Drittstaatsangehörige verhängt werden, auf die das mit dieser Richtlinie geschaffene Rückkehrverfahren
angewandt wurde und die sich ohne einen Rechtfertigungsgrund für ihre Nichtrückkehr illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats
aufhalten.
49
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen der Anwendung der genannten strafrechtlichen Vorschriften bei
der Verhängung der in vorstehender Randnummer genannten strafrechtlichen Sanktionen die Grundrechte, insbesondere diejenigen,
die in der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
gewährleistet sind, in vollem Umfang gewahrt bleiben müssen.
50
Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass die Richtlinie 2008/115 dahin auszulegen ist, dass sie
– der Regelung eines Mitgliedstaats, die den illegalen Aufenthalt mit strafrechtlichen Sanktionen ahndet, entgegensteht, soweit
diese Regelung die Inhaftierung eines Drittstaatsangehörigen zur Strafvollstreckung zulässt, der sich zwar illegal im Hoheitsgebiet
dieses Mitgliedstaats aufhält und nicht bereit ist, dieses Hoheitsgebiet freiwillig zu verlassen, gegen den aber keine Zwangsmaßnahmen
im Sinne von Art. 8 dieser Richtlinie verhängt wurden und dessen Haft im Fall einer Inhaftnahme zur Vorbereitung und Durchführung
seiner Abschiebung die höchstzulässige Dauer noch nicht erreicht hat,
– einer solchen Regelung aber nicht entgegensteht, soweit diese die Inhaftierung eines Drittstaatsangehörigen zur Strafvollstreckung
zulässt, auf den das mit dieser Richtlinie geschaffene Rückkehrverfahren angewandt wurde und der sich ohne einen Rechtfertigungsgrund
für seine Nichtrückkehr illegal in dem genannten Hoheitsgebiet aufhält.
Kosten
51
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die
Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem
Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
Die Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren
in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger ist dahin auszulegen, dass sie
–
der Regelung eines Mitgliedstaats, die den illegalen Aufenthalt mit strafrechtlichen Sanktionen ahndet, entgegensteht, soweit
diese Regelung die Inhaftierung eines Drittstaatsangehörigen zur Strafvollstreckung zulässt, der sich zwar illegal im Hoheitsgebiet
dieses Mitgliedstaats aufhält und nicht bereit ist, dieses Hoheitsgebiet freiwillig zu verlassen, gegen den aber keine Zwangsmaßnahmen
im Sinne von Art. 8 dieser Richtlinie verhängt wurden und dessen Haft im Fall einer Inhaftnahme zur Vorbereitung und Durchführung
seiner Abschiebung noch nicht die höchstzulässige Dauer erreicht hat,
–
einer solchen Regelung aber nicht entgegensteht, soweit diese die Inhaftierung eines Drittstaatsangehörigen zur Strafvollstreckung
zulässt, auf den das mit dieser Richtlinie geschaffene Rückkehrverfahren angewandt wurde und der sich ohne einen Rechtfertigungsgrund
für seine Nichtrückkehr illegal in dem genannten Hoheitsgebiet aufhält.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Französisch.