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#ST# 97.433 Initiative parlementaire Influence du Parlement sur les mandats de prestations du Conseil fédéral. Dispositions d'exécution de la nouvelle LOGA dans le RCE Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats du 25 septembre 1997 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le présent rapport concernant une modification du règlement du Conseil des Etats et nous transmettons par la même occasion ledit rapport au Conseil fédéral pour avis. La commission propose d'approuver le projet d'arrêté ci-annexé. 25 septembre 1997 Au nom de la commission: Le président, Frick 1262 1997 - 557

Rapport l Situation initiale Le 21 mars 1997, les Chambres fédérales ont approuvé la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA). Selon l'article 44 de cette loi, le Conseil fédéral peut confier des mandats de prestations à l'intention de certains groupes et offices en déterminant le degré d'autonomie nécessaire à l'exécution desdits mandats. Le Conseil fédéral dispose ainsi de nouveaux instruments pour une gestion efficace de l'administration (Nouvelle gestion publique). A la demande de leurs Commissions des institutions politiques (CIP), les Chambres fédérales ont introduit, lors de leurs délibérations sur la LOGA, deux éléments avec l'intention de mettre au point des instruments adéquats en vue de permettre au Parlement d'exercer une influence sur l'attribution de mandats de prestations: a. D'après l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA, le Conseil fédéral est tenu de consulter la commission parlementaire compétente avant de confier un mandat de prestations. b. Le mandat en tant que nouvel instrument parlementaire figure désormais dans l'article 22c'uater de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC). L'Assemblée fédérale peut ainsi transmettre des directives au Conseil fédéral quant à l'aménagement d'un mandat de prestations selon l'article 44 de la LOGA. L'application de l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA, ne nécessitera aucune disposition d'exécution au niveau des règlements et des ordonnances (à ce sujet, cf. ch. 2 ci-dessous). L'article 22quater de la LREC, en revanche, doit encore être mis en œuvre au niveau des règlements des deux conseils (à ce sujet, cf. ch. 3 à 5 ci-dessous). 2 La procédure de consultation lors de l'attribution de mandats de prestations La disposition de l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA concernant la procédure de consultation parlementaire sur les mandats de prestations sera directement applicable et ne nécessitera donc aucune adaptation des règlements des Chambres, contrairement à la procédure pour l'introduction du mandat. La mise en œuvre sur le plan pratique de cette nouvelle disposition légale exige en l'occurrence une brève explication, ceci également en raison de la relation interne qui existe entre les deux nouvelles dispositions. L'article 44, 2e alinéa, de la LOGA crée les conditions préalables à ce que les organes parlementaires compétents puissent prendre connaissance des mandats de prestations et réagir face à ceux-ci. L'article 22quater LREC dote par contre le Parlement d'un instrument lui permet- tant d'agir de manière ponctuelle. En l'occurrence, le mandat est exécuté généralement de manière subsidiaire, notamment lorsque la procédure de consul- tation n'obtient pas le succès escompté. Idéalement, les mandats deviendraient superflus grâce à la procédure de consultation, sauf si un projet de mandat 1263

exigeait un nouveau mandat de prestations que le Conseil fédéral n'avait pas encore prévu jusqu'ici. Déroulement d'une procédure de consultation sur un mandat de prestations, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er janvier de l'année suivante:

- jusqu'au 15 mai: la Chancellerie fédérale annonce aux Chambres le nouveau mandat de prestations prévu;

- session d'été: les bureaux des conseils attribuent le mandat de prestations en question aux commissions compétentes;

- avant la pause estivale: adoption du projet de mandat de prestations par le Conseil fédéral;

- 2e moitié du 3e trimestre (de la mi-août à la mi-septembre) éventuellement encore dans la lrc moitié du 4e trimestre (jusqu'à fin octobre); prise de position des commissions compétentes à l'intention du Conseil fédéral, éventuellement aussi à l'intention des Commissions des finances (effets sur le traitement du budget);

- décembre: adoption du mandat de prestations définitif par le Conseil fédéral;

- éventuellement année suivante: prise de connaissance du mandat de prestations définitif par les commissions compétentes; si le résultat est jugé insatisfaisant, un projet de mandat en vue d'une modification du mandat de prestations peut être alors déposé. 3 La nature juridique du mandat La création de l'article 22quater de la LREC est, entre autres, le fruit des travaux préliminaires circonstanciés, accomplis par les Commissions des institutions politiques (CIP), sur la répartition des compétences entre l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral. Ces travaux ont avant tout porté sur un domaine partiel. Dans leur rapport complémentaire sur la réforme de la constitution, les CIP proposent l'inscription générale du mandat dans la Constitution fédérale (FF 7997III295 ss) sur la base des propositions de leur commission d'experts (FF 1996 H 452 ss), laquelle s'est à son tour inspirée de la constitution cantonale bernoise. Cette idée provient également de la Commission d'enquête parlementaire sur la Caisse de pensions de la Confédération (CEP-CFP), laquelle exige, par le biais d'une initiative parlementaire, que l'Assemblée fédérale puisse attribuer au Conseil fédéral, dans le cadre de son domaine de compétence, des mandats sous la forme de directives (FF 1996 V 453). De l'avis des CIP, dans le cadre de la réforme de la constitution, le mandat doit être conçu de manière à définir clairement les compétences et à ne pas porter atteinte à la liberté formelle de décision dont jouit le Conseil fédéral. Une distinction est par conséquent établie entre les différentes fonctions d'instruction ou de directive que peut revêtir un mandat:

- Dans le domaine de compétence de l'Assemblée fédérale, le mandat a valeur d'instruction; en d'autres termes il est impératif. Le mandat charge donc le Conseil fédéral de soutenir l'Assemblée fédérale dans l'exercice de ses fonc- tions, par exemple dans l'élaboration d'un projet de loi. Le mandat correspond donc ici à l'acception de la motion actuelle. 1264

- Dans le domaine de compétence du Conseil fédéral, le mandat a valeur de directive par le biais de laquelle l'Assemblée fédérale fixe les principes et les critères destinés à guider le Conseil fédéral dans l'édiction de certaines réglementations. Le mandat définit l'orientation de la politique à adopter sans que le Conseil fédéral y soit pour autant lié. Celui-ci peut donc, si les circonstances l'exigent, s'écarter des directives, mais il doit alors justifier son choix devant le Parlement. La valeur de l'instrument que représente le mandat réside avant tout dans le fait que celui-ci permet à l'Assemblée fédérale d'exercer une influence sur les compétences du Conseil fédéral. Quant à la question de savoir si la motion peut elle aussi, en l'occurrence, exercer une influence sur le domaine de compétence du Conseil fédéral, la doctrine est divisée sur ce point qui ne fait l'objet d'aucune application uniforme dans la pratique. Le mandat, quant à lui, supprime toute ambiguïté dans ce domaine. Le mandat va plus loin que la «recommandation» dont dispose le Conseil des Etats et qui «invite» le Conseil fédéral à prendre une mesure dans un domaine qui relève de sa compétence. Lors de l'introduction de la recommandation, le Bureau élargi du Conseil des Etats avait noté dans son rapport que cet outil devait être considéré comme «une déclaration de volonté politique du Conseil des Etats, et non pas [comme] un mandat ou une question à l'adresse du Conseil fédéral» (FF 1986II1372). Ainsi, le Conseil fédéral ne doit pas «donner suite» aux recomman- dations du Conseil des Etats comme il le fait pour les motions et les postulats qui lui sont transmis. Il doit simplement indiquer, «en règle générale dans le rapport de gestion, de quelle manière il a pris en considération les recommandations du conseil» (RCE art. 31). Mais de fait, le Conseil fédéral se borne à présenter dans son rapport de gestion la liste de toutes les recommandations que le Conseil des Etats lui a transmises (voir p. ex. le rapport de gestion 1996, Motions et postulats des conseils législatifs 1996, p. 6). Pour les CIP et leur commission d'experts, le mandat s'applique avant tout aux fonctions de gouvernement et de législation exercées par le Conseil fédéral. Il n'en demeure pas moins que le mandat peut également jouer un rôle non négligeable dans le domaine financier, ceci dans la mesure où la délégation au Conseil fédéral de compétences budgétaires opérationnelles, lesquelles ne se- raient donc désormais plus du ressort direct du Parlement, est prévue avec l'introduction de la Nouvelle gestion publique. Lors de leurs délibérations sur la LOGA, les CIP ont par conséquent accepté la suggestion, émise par leur commission d'experts, d'introduire, compte tenu de l'attribution imminente de mandats de prestations à des offices fédéraux, le mandat déjà en même temps que l'entrée en vigueur de la nouvelle LOGA au niveau des lois et des règlements, le domaine d'application du mandat étant toutefois limité, dans un premier temps, aux mandats de prestations (FF 7996 II 493 ss). Les Chambres fédérales, approuvant cette proposition, ont introduit, en même temps que la LOGA, le mandat de portée restreinte à l'article 22iuater de la LREC. L'Assemblée fédérale, qui pourra ainsi déjà exercer ses fonctions de surveillance et de contrôle dans le cadre de la Nouvelle gestion publique dès l'entrée en vigueur de la nouvelle LOGA à l'automne 1997, n'aura pas besoin d'attendre à cet 85 Feuille fédérale. 149" année. Vol. IV 1265

effet la mise au point des dispositions d'exécution de la nouvelle Constitution fédérale que requiert l'inscription du mandat dans la législation. 4 Aménagement du mandat à l'article 22 FF 1997 IV ... 3> FF 1997 IV ... 4> RS 171.14 5> RS 172.010; RO 1997 2022 1269

Règlement du Conseil des Etats Art. 27, al. 1, 2, 2bis (nouveau), 3e al. 1 Les motions, recommandations, postulats et interpellations sont en règle géné- rale examinés au cours de la session suivante, les projets de mandat au plus tard au cours de la deuxième session après leur dépôt. 2 ... ou de la rejeter. Il peut déposer des propositions de modification des projets de mandat. 2bis Les projets de mandat sont examinés préalablement par une commission. Celle-ci fait rapport au conseil et présente des propositions. 3 Chaque député 'peut demander la parole sur une motion, un projet de mandat, une recommandation ou un postulat. ... An. 29, 2e al. 2 La teneur d'une recommandation ou d'un projet de mandat peut être modifiée sur proposition écrite. Art. 30, 1er al. 1 Les motions et les projets de mandat adoptés par le conseil sont transmis au Conseil fédéral... An. 31, titre médian, al. lb>s (nouveau) Traitement des interventions transmises au Conseil fédéral ""s Dans un délai d'une année, le Conseil fédéral fait rapport sur la manière selon laquelle le mandat a été exécuté. Il doit justifier des dérogations du mandat. An. 32, 3e al. 3 Sur proposition du Conseil fédéral, du bureau ou d'une commission, les motions, projets de mandat et postulats sont classés lorsqu'une suite favorable leur a été donnée entre-temps. An. 33, titre médian, 2e, 3e et 4e al. Classement des interventions transmises 2 . . . des motions, mandats et postulats qui sont pendants ... 3 Les décisions du conseil concernant le classement de motions et de mandats ne prennent effet ... 4 ... veille à ce que les motions, les mandats et les postulats pendants depuis plus de quatre ans ... 1270

Règlement du Conseil des Etats * II Le Bureau du Conseil des Etats fixe la date d'entrée en vigueur. N39577 1271

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire Influence du Parlement sur les mandats de prestations du Conseil fédéral. Dispositions d'exécution de la nouvelle LOGA dans le RCE Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats du 25 septembre 1997 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1997 Année Anno Band 4 Volume Volume Heft 48 Cahier Numero Geschäftsnummer 97.433 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.12.1997 Date Data Seite 1262-1271 Page Pagina Ref. No 10 109 256 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.