97.016, Ch Vb

Erwägungen (4 Absätze)

E. 19 février 1997 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Koller Le chancelier de la Confédération, Couchepin 1996 - 804 46 Feuille fédérale. 149" année. Vol. II 697

Condensé En vertu de l'article 34***'" de la constitution, les Chambres fédérales ont édicté, le 4 octobre 1974, la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de loge- ments (LCAP; RS 843), entrée en vigueur le 1er janvier 1975. La LCAP vise à améliorer les conditions générales de la construction de logements. Elle vise également à encoura- ger la construction de logements locatifs à prix avantageux et à faciliter l'accession à la propriété d'appartements et de maisons familiales. En outre, la Confédération soutient l'activité des maîtres d'ouvrage et des organisations s'occupant de la construction de lo- gements d'utilité publique. Selon le genre de tâches, les mesures d'encouragement com- prennent des cautionnements de la Confédération, des avances remboursables, des prêts et des participations et des contributions à fonds perdu.

- En accordant des cautionnements, la Confédération cautionne jusqu 'à concurrence de 90 pour cent les frais d'acquisition et de construction afin de faciliter le financement de prêts hypothécaires (art. 36 et 48 1er al. LCAP).

- En accordant des avances pour assurer l'abaissement de base, la Confédération réduit les loyers initiaux et les charges initiales du propriétaire (art. 37 et 48 1er al. LCAP).

- Les abaissements supplémentaires à fonds perdu servent à réduire davantage le coût du logement pour les propriétaires et les locataires à faible revenu (art. 42 et 48 2e al. LCAP).

- Les prêts et les participations visent à améliorer, sur le marché de la construction, la situation des maîtres d'ouvrage et des organisations s'occupant de la construction de logements d'utilité publique (art. 51 LCAP). Pour assurer l'exécution de la loi, la Confédération a accordé jusqu'ici les crédits suivants:

- 2151 millions de francs pour des contributions non remboursables. 556 millions de francs pour des avances, des prêts remboursables et des participations. -11'552 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engagements). De 1975 à la fin de 1995, ce sont au total quelque 120'000 logements qui ont fait l'objet d'une promesse d'aide fédérale. Diverses études ont examiné l'efficacité de la LCAP: l'encouragement de l'accession à la propriété a été étudié dans le cadre du Programme National de Recherche intitulé "Efficacité des mesures étatiques". L'encouragement de la construction de logements locatifs a été lui évalué à la demande de la Commission de recherche pour le logement (CRL). Ces deux études ont établi que l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements était adéquat et qu'il avait effi- cacement contribué à combler les lacunes de l'offre sur le marché du logement. I^e sys- tème d'abaissement des loyers et des charges a également bien fonctionné durant 20 ans, mais il risque de se détériorer en raison de la situation économique actuelle. 698

Le système établi par la LCAP traverse aujourd'hui une phase difficile. L'augmentation périodique des loyers et des charges, qui est liée au système, va à contre-courant de l'évolution des références macro-économiques que sont les revenus et les prix, mais aussi à contre-courant du niveau général des loyers. En outre, la crise immobilière perdure malgré l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements. Avec des engagements de garantie qui s'élèvent à plus de 8 milliards de francs, la Confé- dération ne peut éviter des pertes. La conclusion est qu'il faut soit supprimer l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements, soit changer de système. La première mesure irait à i'encontre du mandat constitutionnel et des besoins avérés, la seconde variante ne tient pas compte du fait qu'un changement de système s'avérerait finalement plus onéreux. Dans l'hypothèse d'une croissance économique modérée et d'un certain renchérissement résiduel, il n'y a pas lieu de s'écarter d'un système d'abaissement qui s'oriente sur la dynamique du processus économique. Des modifications de détail seront toutefois néces- ~ saires, certaines d'entre elles ont déjà été réalisées. Le Conseil fédéral est d'avis que l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements demeure indispensable malgré la situation du marché du loge- ment. En effet, des carences subsistent dans la couverture des besoins de groupes défa- vorisés sur le marché. De plus, les besoins de rénovation sont grands et l'accession à la propriété a aussi besoin d'être soutenue. Un revirement abrupt de la politique d'encouragement pourrait rapidement s'avérer précipité. Ces raisons font que la LCAP, une fois adaptée à la situation, continuera d'être un instrument d'encouragement appro- prié. Les critiques émises à son encontre ont été entendues. C'est pourquoi le Conseil fédéral, en accord avec la Commission fédérale pour la construction de logements, vous propose une voie intermédiaire limitant à trois ans le crédit de programme qui vous est demandé. D'ici là, l'amélioration de la situation économique devrait nous permettre de vous présenter des données plus précises sur l'utilité de maintenir ou non des modèles de financement dynamiques; nous devrions aussi en savoir davantage sur la nouvelle péré- quation financière. Enfin, les résultats des deux expertises en cours pourraient, d'ici là, éclaircir des points clés et poser les bases décisionnelles de la politique du logement du prochain millénaire. Nous vous proposons donc d'ouvrir les nouveaux crédits de programme suivants:

- 343,5 millions de francs pour des contributions non remboursables, accordés durant 25 ans au maximum.

- 129,0 millions de francs pour des avances remboursables, des prêts et des participations.

- 225,0 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engagements). 699

Ces crédits devraient permettre d'encourager directement quelque 3500 logements par an entre 1998 et 2000. Par rapport à la moyenne des cinq dernières années, le volume global des encourage- ments a baissé des deux tiers, voire même de plus de 80 pour cent pour les nouveaux logements locatifs. Les contingents annuels prévoient d'accorder l'aide fédérale directe pour 1300 logements locatifs, 1000 rénovations de logements et 1200 objets en propriété. A cela devraient s'ajouter chaque année quelque 1000 objets en propriété qui recevront un soutien indirect par le biais des coopératives de cautionnement hypothécaire. 700

E. 21 juin 1982 (FF 1982 II 500) 9 juin 1983 (FF 1983 II 738) 30 septembre 1985 (FF 1985 II 1382) 3 octobre 1991 (FF 7997 IV 206) 6 octobre 1992 (FF 7992 VI 146) Total Contributions non rembour- sables En millions de francs 201 - 137 515 1205 - 2058 Contributions remboursables En millions de francs 98 -

E. 22 65 300 - 485 Cautions et engagements En millions de francs 608 200 695 2400 - 7400 11 '303 S'ajoutent à cela les crédits accordés pour la LCAP dans le cadre des programmes d'emploi et d'investissement. Durant la récession des années septante, la rénovation de bâtiments anciens au moyen d'apports à l'intérêt du capital a occupé le premier rang des priorités. En 1983, les fonds destinés à l'encouragement ont-été généralement augmentés pour des motifs relevant de la politique de l'emploi; en 1993, la tranche de prêts supplé- mentaires a fait partie intégrante du bonus à l'investissement. 17 juin 75 (FF 7975 II 215) 17 mars 76(FF 1976 1 0 9 6 1 7 mars 18 mars 93 (RO 1993 1068) Total 30 20 43 93 21 50 71

E. 24 millions de francs

- Total 84 millions_deJxari£s 717

33 Engagements éventuels L'une des dispositions les plus importantes de la LCAP concerne la caution accordée pour les hypothèques de rang postérieur garantissant le financement de la construction de logements et l'acquisition de maisons familiales jusqu'à 90 pour cent du coût de revient. Les projets de construction des maîtres d'ouvrage d'utilité publique sont cautionnés jusqu'à 95 pour cent des frais d'investissement. Ce type d'aide fédérale est accordé pour environ 85 pour cent de tous les logements concernés par la LCAP. Compte tenu des ca- tégories de logements, la caution se monte en moyenne à quelque 75'000 francs par lo- gement, ce qui rend nécessaire, pour 10'500 logements, un crédit d'environ 675 millions de francs. Dans la phase d'intérêts élevés qui avait marqué la fin des années quatre-vingt, des par- lementaires avaient proposé que soit adopté en Suisse le principe de la "titrisation" des hypothèques. Par la suite, les organisations faîtières s'occupant de la construction de lo- gements d'utilité publique avaient fondé la Centrale d'émission pour maîtres d'ouvrage d'utilité publique (EGW) en coopération avec l'Office fédéral du logement. La Confédé- ration cautionne les emprunts qu'elle émet. La Centrale d'émission prévoit d'émettre deux ou trois emprunts par an d'environ 70 millions de francs chacun. Pour les années 1998 à 2000, ceci entraîne un besoin de cautions de l'ordre de 600 millions de francs. Nous l'avons dit, l'encouragement de la propriété doit, à l'avenir, s'effectuer davantage par le biais des coopératives de cautionnement hypothécaire auxquelles la Confédération octroie des arrière-cautions. Si l'on table sur 1000 objets en propriété chaque année et sur un montant cautionné de quelque 150*000 francs en moyenne par logement, le montant nécessaire portant sur les engagements devrait s'élever à environ 450 millions de francs. Les avances destinées à l'abaissement de base servent à ramener les loyers initiaux et les charges des propriétaires à une part qui est fixée à 5,6 pour cent des frais d'investissement à partir de 1997. Du fait de l'augmentation des loyers, les avances, intérêts compris, sont remboursées successivement une fois qu'elles ont atteint le loyer couvrant les coûts. Etant donné que le montant des avances dépend directement des taux d'intérêt hypothécaires, il peut subir des variations considérables. Les avances destinées à l'abaissement de base sont versées par les banques contre des engagements de la Confédération. Il faut compter par logement avec un engagement portant sur environ 15 pour cent des frais d'investissement moyens de 315'000 francs, soit avec 47'600 francs. Pour IÛ'500 logements, environ 500 millions de francs seront nécessaires. 718

Pour garantir les cautions et les engagements, les crédits suivants seront nécessaires:

- Cautions pour les hypothèques de rang postérieur, pour les arrière-cautions et les cautions destinées à la centrale d'émission 1725,0 millions de francs

- Engagements pour les avances de l'abaissement de base 500.0 millions de francs

- Total 2225,0 millions de francs Montant disponible sur le crédit de programme en cours: 2000.0 millions de francs

- Augmentation du crédit nécessaire 225.0 millions de francs 34 Crédits destinés à minimiser les pertes Alors que les risques de l'engagement portant sur l'acquisition de réserves de terrains et sur les prêts peuvent être approximativement évalués, il est extrêmement difficile d'obtenir des données fiables sur les risques de perte à long terme des engagements éventuels. Si on se réfère aux expériences réalisées à l'étranger avec des modèles de cau- tionnement similaires, à l'évolution suivie jusqu'à présent dans l'exécution de la LCAP et aux réévaluations des banques, il faut compter avec des pertes s'élevant jusqu'à 10 pour cent des engagements, selon l'évolution économique. De plus, en fonction de la stratégie adoptée pour les amortissements et du cycle actuel de l'économie, ces pertes se répartis- sent de manière inégale sur plusieurs années. Les pertes enregistrées jusqu'à la mi-1996 s'élèvent à quelque 15 millions de francs. Cela n'a rien de dramatique si l'on considère le total des créances ouvertes et des engagements de la Confédération. A l'inverse, des montants exprimés en millions de francs parvien- dront, à court terme, en phase de paiement, en particulier dans les catégories d'encouragement mentionnées au chiffre 14. Le Conseil fédéral est tout sauf indifférent à ces cas dont la solution devra être recherchée hors du contexte de ce message. En revanche, en ce qui concerne le volume des affaires en difficulté et des pertes en rela- tion avec l'exécution ordinaire de la LCAP, la stratégie qui sera suivie repose principale- ment sur deux mesures: La première consistera à honorer directement des cautions et des engagements après une réalisation forcée. Les moyens nécessaires à cet effet ne seront pas demandés en tant que crédit de programme, mais comme crédits de paiement sollicités dans le cadre du budget. Le montant de la rubrique concernant la couverture des pertes issues d'engagements éventuels a déjà été relevé, pour ces cas-là, de 5 à 15 millions de francs dans le budget 719

1997. Selon la situation économique, il faudra prévoir à cet effet, pour les années 1998 à 2000, une augmentation de ces paiements. La seconde se fondera sur l'expérience selon laquelle les engagements contractés sous la forme de cautions doivent, la plupart du temps, être honorés au moment le plus défavo- rable, c.-à-d. lorsque les valeurs immobilières sont les plus basses. En 1985 déjà, des me- sures ont été prises en prévision d'une recrudescence des perturbations du marché; c'est à ce moment que la SAPOMP AG, société de sauvegarde de la Confédération, a été créée. Sa tâche consiste à se rendre adjudicataire - dans certaines conditions - d'immeubles en difficulté et de les gérer dans son portefeuille jusqu'à ce qu'une revente permette d'empêcher ou de minimiser les pertes issues de cautionnements de la Confédération. La marge de manoeuvre que la Confédération n'a pas, pour des raisons administratives et institutionnelles, est ainsi prolongée dans le temps. Une expertise réalisée au printemps de 1995 a montré que le développement de la SAPOMP AG en une institution de sauvegarde efficace s'inscrivait dans le cadre logique de l'encouragement à la construction de logements, à condition toutefois que des straté- gies claires soient développées, que des structures d'exploitation soient adaptées et que les fonds propres soient augmentés de manière à éviter que le maintien provisoire d'immeubles avant leur revente ne continue d'occasionner de nouvelles pertes. L'Office fédéral du logement a immédiatement traduit ces recommandations dans les faits. Depuis février 1996, la SAPOMP AG dispose d'un nouveau conseil d'administration et d'une nouvelle direction qui, en accord avec l'Office fédéral du lo- gement, ont élaboré des directives précises sur la reprise d'objets locatifs ou en propriété. Les expériences réalisées jusqu'à présent ont montré que la Confédération pouvait réduire ses pertes lorsqu'il existe à moyen terme la perspective de maintenir la valeur d'un objet, ce qui n'est pas le cas avec l'amortissement immédiat des cautions. L'injection de 15 millions de francs de fonds propres, qui figure au budget 1997, est destinée à amélio- rer la base financière de la SAPOMP AG. Dans le sens d'une politique des réserves à long terme, il convient de renforcer cette base durant quelques années encore. Nous sol- licitons dès lors l'octroi de crédits d'engagement annuels de 15 millions de francs chacun pour les années 1998 à 2000. La minimisation des pertes nécessitera l'ouverture des crédits suivants:

- Participation au capital de la SAPOMP AG 45.0 millions de francs La participation au capital de la SAPOMP AG doit être portée au compte des "prêts rem- boursables et participations" dans le crédit général de l'arrêté du Conseil fédéral. 720

4 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel 41 Conséquences financières Les abaissements supplémentaires I et II ont des durées différentes. Il y a quelques années encore, les paiements arrivaient pour la première fois à échéance environ un à deux ans après la promesse d'aide. On a dû constater, ces derniers temps, un net allongement de la phase de décompte, ce qui a provoqué une augmentation des paiements rétroactifs et a alourdi le budget en conséquence. C'est pourquoi il est difficile de donner des indications précises sur les incidences finan- cières des crédits de paiements annuels, d'autant qu'il faut tenir compte de l'échéance ré- gulière d'abaissements supplémentaires provenant de crédits de programme antérieurs. Les crédits de programme que nous vous proposons occasionneront en conséquence un surcroît annuel de dépenses de l'ordre de 4 millions de francs qui interviendra au plus tôt à partir de 1999. Ce montant triplera environ en trois ans. Il s'ajoutera aux paiements issus d'engagements de paiement déjà existants. Inversement, il pourra être compensé avec les abaissements supplémentaires arrivant successivement à échéance lors des années suivantes. En 1995, le montant total des paiements pour les abaissements supplé- mentaires atteignait 83,9 millions de francs. Il passera à quelque 146 millions de francs dans les six prochaines années, puis se stabilisera de nouveau à 108 millions par an suite à la réduction du volume d'encouragements. Les prêts et les participations alloués aux maîtres d'ouvrage et aux organisations s'occupant de la construction de logements d'utilité publique sont, normalement, versés l'année durant laquelle les contributions ont été octroyées. De 1998 à 2000, ils représente- ront une dépense annuelle effective de 20 millions de francs' en moyenne. Il conviendra d'y ajouter 8 millions de francs par an d'avances remboursables. Pour ce qui est des cautions et des engagements, il s'agit d'engagements éventuels qui n'entraîneront pas de dépenses. Ils ne chargent les comptes de la Confédération que lors- que des pertes surviennent et qu'il faut procéder à des amortissements. Jusqu'à la fin de 1995, 1,7 pour mille de tous les engagements éventuels a dû être définitivement amorti. Il faut s'attendre à d'autres pertes, parfois considérables, en raison de l'effondrement des prix sur le marché immobilier. Des paiements annuels d'un montant de 15 millions de francs devraient pouvoir être effectués en faveur de la SAPOMP AG pour lui permettre de minimiser les risques. En ce qui concerne les dépenses pour les abaissements supplémentaires, les chiffres figu- rant actuellement dans le plan financier doivent être corrigés en conséquence. L'article 88 2e alinéa, de la constitution instituant un frein aux dépenses précise notam- ment que les crédits d'engagement, entraînant des dépenses nouvelles et uniques de plus de 20 millions de francs ou périodiques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptés à la majorité de tous les membres de chaque conseil. Comme les crédits de pro- 721

gramme dépassent ces limites, nous sommes d'avis qu'il conviendrait de soumettre au frein aux dépenses l'article premier 1er alinéa, de l'arrêté proposé, qui fixe les montants de ces crédits de programme. 42 Effets sur l'état du personnel Avec son effectif actuel de personnel, l'Office fédéral du logement est en mesure de trai- ter chaque année les demandes correspondant au montant des crédits sollicités. Etant donné cependant que le nombre des affaires parvenant en phase de paiement est en aug- mentation, et que, de ce fait, les mutations sont toujours plus nombreuses, on suppose que des modifications dans l'attribution des charges devront intervenir (assignation à d'autres tâches). D'autre part, il conviendra d'intensifier la détermination des besoins afin d'éviter que la Confédération ne réalise de faux investissements et n'enregistre des pertes. Le nombre des affaires en difficulté ayant augmenté, un service des immeubles a été créé il y a un an à l'Office fédéral du logement. Ce service permet de mieux défendre les inté- rêts de la Confédération et sans lui, il ne serait plus possible d'assurer la liquidation des casxproblématiques. A cette fin, mais également pour le traitement de l'effectif global des logements au bénéfice d'un encouragement qui est, provisoirement encore en augmenta- tion, l'Office fédéral du logement sera contraint, le moment venu, de recourir au recrute- ment de personnel qualifié supplémentaire si des mutations internes ne permettent plus de couvrir les besoins. 43 Conséquences pour les cantons et pour l'économie L'aide fédérale accordée en vertu de la LCAP s'accompagne d'aides complémentaires allouées par maints cantons. Le volume d'encouragement étant cependant réduit par rap- port à celui des deux messages précédents sur les crédits, les engagements financiers des cantons seront, par conséquent, également moins importants. Vu la situation des carnets de commande et de l'emploi dans le secteur de la construction, les crédits devraient pro- duire des effets positifs dans ce secteur; d'autre part, ils n'engendrent aucune charge pour l'économie. 722

5 Programme de la législature Ce projet figure dans le rapport concernant le programme de la législature 1995 à 1999 (FF 1996 II 289 ss). En tant que tel, l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements ne constitue pas une priorité. Le Conseil fédéral estime toute- fois que le réseau social doit être suffisamment fort pour éviter la misère .et l'exclusion, tout particulièrement lorsque l'heure est aux bouleversements. Cela est d'autant plus im- portant que diverses enquêtes relèvent un retour en force des inégalités sociales. 6 Rapports avec le droit européen Le présent projet est conforme au droit de l'Union Européenne, dans laquelle la législa- tion en matière de logement relève de la compétence de chaque Etat. 7 Bases juridiques Selon l'article 53 1er alinéa de la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements du 4 octobre 1974 (LCAP), les moyens prélevés sur le compte financier de la Confédération sont accordés en tant que crédits de programme revêtant la forme de l'arrêté fédéral simple. 723

Annexe l Crédits de programme sollicités jusqu'à la fin de 1995 pour des contributions non remboursables Crédits de programme AF du 4 juin 1975 AFdu 17 juin 1975 AFdu 17 mars 1976 AFdu 17 mars 1983 AFdu 9 juin 1983 AF du 30 septembre 1985 AFdu 3 octobre 1991 dont, bloqués sur la base des coupes dans le budget 1994,

- Engagements pour contributions à titre d'apport à l'intérêt du capital, en vue de rénover des logements (AF du 17 juin 1975)

- Engagement pour mandats de recherche et d'étude, cours et réunions (art. 26 et 5 1 LCAP)

- Engagement pour l'abaissement supplémentaire des loyers et pour faciliter l'accession à la propriété de logements et.de maisons familiales (art. 42 et 48 2e al. LCAP)

- Engagement pour le service de l'intérêt de prêts bancaires destinés à l'équipement de terrains à bâtir (art. 19 LCAP) Montant disponible à la fin de 1995 pour de nouveaux engagements En millions de francs 201,0 30,0 20,0 43,0 137,0 515,0 1205,0 50,0 13,1 1685,8 24,4 En millions de francs 2151,0 15,0 2136,0 1773,3 362,7 A la fin de 1995, des 1773,3 millions de francs engagés pour des contributions, seuls 507,0 millions de francs avaient été versés. 724

Annexe 2 Crédits de programme sollicités jusqu'à la fin de 1995 pour des avances, des prêts remboursables et des participations Crédits de programme AF du 4 juin 1975 AF du 17 mars 1983 AF du 9 juin 1983 AF du 30 septembre 1985 AF du 3 octobre 1991 AF du 19 mars 1993 dont, bloqués sur la base des coupes dans le budget 1994

- Engagement pour des avances destinées à l'abaissement de base (art. 37 et 48 1er al. LCAP)

- Engagement pour les mesures d'encouragement en faveur des maîtres d'ouvrage d'utilité publique (art. 51 LCAP) Montant disponible à la fin de 1995 pour de nouveaux engagements En millions de francs 98,0 21,0 22,0 65,0 300,0 50,0 40,1 367,7 En millions de francs 556,0 6,0 550,0 407,8 142,2 A la fin de 1995, des 317,7 millions de francs engagés pour des avances, prêts et participations, 311,7 millions de francs avaient été versés. 725

Annexe 3 Crédits de programme sollicités jusqu'à la fin de 1995 pour des cautions et des engagements AF du 4 juin 1975 (540 et 68 mio. de fr.) AF du 17 juin 1975 AF du 21 juin 1982 AFdu 17 mars 1983 AF du 9 juin 1983 AF du 30 septembre 1985 AFdu 6 octobre 1992

- Cautions accordées du 1er septembre 1975 au 31 décembre 1995 (art. 36 et 48 1er al. LCAP)

- Engagements contractés (y c. les intérêts) du 1er septembre 1975 au 31 décembre 1995 (art. 36 et 48 1er al. LCAP) Solde des engagements En millions de francs 608,0 24,0 200,0 225,0 695,0 2400,0 7400,0 5165,0 2922,0 En millions de francs H'552,0 8087,0 3465,0 726

Annexe 4 Logements directement encouragés de 1975 à 1995 Décisions Année 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Total Nombre de logements Location 1362 1101 915 1068 1035 1523 2039 3819 1836 1570 2830 2246 1604 1769 2574 6427 5975 9714 7135 5333 6T875 Propriété 118 216 245 345 325 516 788 1622 1263 502 894 1258 1339 1116 1277 4240 4037 3433 3114 2671 29'319 Total 119 1480 1317 1160 1413 1360 2039 2827 5441 3099 2072 3724 3504 2943 2885 3851 10'667 10'012 13'147 10'249 8004 91'313 Nombre de dossiers 195 255 260 378 365 575 925 1943 1370 550 1054 1361 1444 1231

• 1448 3170 3509 3250 3252 2929 29'464 727

Annexe 5 Nombre de logements aidés 728

LCAP / statistiques annuelles Année Total 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Demandes Nombre de logements Location 83'213 1866 1120 645 810 1117 2160 4010 6040 3025 2760 2090 1920 1355 1785 2995 9740 13'395 10'415 9650 6315 Propriété 30'668 137 238 237 256 255 675 1155 2160 1970 670 1125 1340 1360 1410 1715 3580 3780 2755 2825 3025 Total 113'881 2003 1358 882 1066 1372 2835 5165 8200 4995 3430 3215 3260 2715 3195 4710 13'320 17'175 13'170 12'475 9340 Nombre de dossiers 35 '407 243 302 279 311 352 640 1385 2635 1979 770 1205 1475 1450 1550 1945 4150 4520 3445 3400 3371 Décisions Nombre de logements Location 61'875 1362 1101 915 1068 1035 1523 2039 3819 1836 1570 2830 2246 1604 1769 2574 6427 5975 9714 7135 5333 Propriété 29'319 118 216 245 345 325 516 788 1622 1263 502 894 1258 1339 1116 1277 4240 4037 3433 3114 2671 Total 91'313 119 1480 1317 1160 1413 1360 2039 2827 5441 3099 2072 3724 3504 2943 2885 3851 10'667 10'012 13'147 10'249 8004 Nombre de dossiers 29'464 195 255 260 378 365 575 925 1943 1370 550 1054 1361 1444 1231 1448 3170 3509 3250

• 3252 2929 48 Feuille fédérale. 149' année. Vol. II 729

Annexe 6 Contributions non remboursables dans le cadre de la LCAP (état : 1995) 730

Annexe 7 Prestations aux maîtres d'ouvrage d'utilité publique dans le cadre de la LCÀP (octroi de prêts et de participations, état: fin 1995) D Prêts aux organisations faîtières s'occupant de la construction de logements d'utilité publique: 205,8 millions de francs D Prêts directement octroyés à des maîtres d'ouvrage d'utilité publique: 73,4 millions de francs G Participations au capital de maîtres d'ouvrage d'utilité publique: 32,5 millions de francs 731

Annexe 8 Engagements éventuels contractés dans le cadre de fa LCAP (état: fin 1995) ^ Engagements (avances de l'abaissement de base): 2921,8 millions de francs n Cautions d'hypothèques de rang postérieur: 5165,0 millions de francs 732

Arrêté fédéral Projet ouvrant des crédits de programme pour la construction de logements du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 53 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 ') encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements; vu le message du Conseil fédéral du 19 février 1997 2\ arrête: Article premier 1 Sont ouverts pour le financement de la construction et de l'encouragement à la propriété de logements les crédits de programme suivants: a. 343,5 millions de francs pour des contributions non remboursables; b. 129,0 millions de francs pour des prêts remboursables et des participations; c. 225,0 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engagements auprès de banques). 2 Ces crédits de programme sont ouverts à partir de 1998 et au moins jusqu'à la fin de 2000. Art. 2 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum. N39174 O RS 843 2> FF 1997 II 697 733

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'octroi de crédits de programme destinés à encourager la construction et l'accession à la propriété de logements du 19 février 1997 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1997 Année Anno Band 2 Volume Volume Heft 15 Cahier Numero Geschäftsnummer 97.016 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 22.04.1997 Date Data Seite 697-733 Page Pagina Ref. No 10 108 992 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

#ST# 97.016 Message concernant l'octroi de crédits de programme destinés à encourager la construction et l'accession à la propriété de logements du 19 février 1997 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation le projet d'arrêté fédéral ouvrant des crédits de programme pour l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements. Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 19 février 1997 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Koller Le chancelier de la Confédération, Couchepin 1996 - 804 46 Feuille fédérale. 149" année. Vol. II 697

- En accordant des avances pour assurer l'abaissement de base, la Confédération réduit les loyers initiaux et les charges initiales du propriétaire (art. 37 et 48 1er al. LCAP).

- Les abaissements supplémentaires à fonds perdu servent à réduire davantage le coût du logement pour les propriétaires et les locataires à faible revenu (art. 42 et 48 2e al. LCAP).

- 343,5 millions de francs pour des contributions non remboursables, accordés durant 25 ans au maximum.

- 129,0 millions de francs pour des avances remboursables, des prêts et des participations.

- 225,0 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engagements). 699

Message I Partie générale II Point de la situation L'aide fédérale, telle que l'institue la loi du 4 octobre 1974 (LCAP; RS 843) encoura- geant la construction et l'accession à la propriété de logements, comprend des caution- nements de la Confédération, des avances remboursables pour l'abaissement de base, des prêts, des participations et des contributions à fonds perdu. Ainsi qu'il ressort du tableau suivant, six crédits de programme ont été accordés jusqu'à présent pour des contributions et des engagements éventuels (annexes 1 à 3). Arrêté fédéral du: 4 juin 1975 (RO 7975 1086) 21 juin 1982 (FF 1982 II 500) 9 juin 1983 (FF 1983 II 738) 30 septembre 1985 (FF 1985 II 1382) 3 octobre 1991 (FF 7997 IV 206) 6 octobre 1992 (FF 7992 VI 146) Total Contributions non rembour- sables En millions de francs 201 - 137 515 1205 - 2058 Contributions remboursables En millions de francs 98 - 22 65 300 - 485 Cautions et engagements En millions de francs 608 200 695 2400 - 7400 11 '303 S'ajoutent à cela les crédits accordés pour la LCAP dans le cadre des programmes d'emploi et d'investissement. Durant la récession des années septante, la rénovation de bâtiments anciens au moyen d'apports à l'intérêt du capital a occupé le premier rang des priorités. En 1983, les fonds destinés à l'encouragement ont-été généralement augmentés pour des motifs relevant de la politique de l'emploi; en 1993, la tranche de prêts supplé- mentaires a fait partie intégrante du bonus à l'investissement. 17 juin 75 (FF 7975 II 215) 17 mars 76(FF 1976 1 0 9 6 1 7 mars 18 mars 93 (RO 1993 1068) Total 30 20 43 93 21 50 71 24 225 249 701

Il ressort des deux tableaux que, depuis 1975, les crédits de programme ouverts pour les mesures prévues dans la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements s'élèvent au total à 2151 millions de francs pour des contributions non rem- boursables, à 556 millions de francs pour des contributions remboursables et à 11'552 millions de francs pour des engagements éventuels. Le crédit de programme accordé le 3 octobre 1991 pour des contributions à fonds perdu ou remboursables était initialement limité à la fin de 1996. Lors de l'adoption du budget 1996, sa durée a été prolongée jusqu'à la fin de 1997. D'ici là, le crédit destiné aux con- tributions non remboursables sera épuisé. Suite à des coupes répétées opérées dans les crédits de paiement, un montant de quelque 70 millions de francs devrait rester définiti- vement inutilisé pour les contributions remboursables. Le crédit de programme accordé le 6 octobre 1992 pour les engagements éventuels ne prévoit aucune limite dans le temps. A la fin de 1997, environ 2000 millions de francs du montant ouvert pour ces engagements devraient être disponibles, ce qui réduit d'autant le besoin de moyens supplémentaires destinés à de nouvelles prestations dans ce domaine. 12 Volume de l'encouragement et recours aux crédits de programme 121 Encouragement de 1975 • 1995 Les crédits de programme accordés jusqu'à présent ont permis d'allouer une aide fédérale directe pour environ 92'000 logements jusqu'à la fin de 1995 (annexe 4), dont 32 pour cent étaient des logements en propriété et 68 pour cent des unités locatives. Quelque 25'000 logements ont bénéficié d'un soutien indirect par le biais de prêts et de participa- tions au capital de maîtres d'ouvrage et d'organisations s'occupant de la construction de logements d'utilité publique, par le biais de la Centrale d'émission pour maîtres d'ouvrage d'utilité publique ou par celui des coopératives de cautionnement hypothécaire qui travaillent en coopération avec la Confédération. Vu que les moyens de l'encouragement direct et indirect s'accumulent parfois ou peuvent se substituer l'un à l'autre au cours du temps, le volume total des encouragements de la LCAP est inférieur à la somme des deux sortes d'aide. Il convient cependant d'estimer la LCAP à sa juste valeur: depuis qu'existé la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements, quelque 120'000 objets ont bénéficié de l'aide fédérale. En outre, les propriétaires ou locataires d'environ 12'000 logements ont profité des aides à la rénovation et des prêts spéciaux octroyés dans le cadre des actions visant à promouvoir l'investissement et l'emploi dans les années 1975/76 et 1993/94. 702

Dans 220 cas, les participations au service de l'intérêt des aides à l'équipement ont per- mis de soutenir l'équipement général et le raccordement de terrains destinés à la cons- truction de logements. En outre, de nombreux maîtres d'ouvrage d'utilité publique ont re- couru à l'encouragement à l'acquisition de réserves de terrains. Ainsi qu'il ressort du graphique 1 de l'annexe 5, le nombre de logements ayant bénéficié d'un encouragement direct a évolué de manière très disparate au cours des 20 dernières années. La raison tient aux modifications subies par les conditions-cadre de l'économie et à la disponibilité inégale des crédits de programme. La LCAP avait été introduite dans le contexte économique difficile qui avait marqué le milieu des années septante. La stagnation des revenus et la diminution prononcée de la population avaient entraîné une augmentation du nombre des logements vacants et un flé- chissement des activités de la construction. Les coûts de construction et les intérêts hypo- thécaires avaient baissé. Les logements concernés par l'encouragement étaient passés à moins de 2000 unités par an, raison pour laquelle le recours à la LCAP avait été modeste au cours de cette période. A partir de 1980, l'essor économique provoqua un renversement de la situation. La cons- truction se vit entravée par un fort renchérissement des coûts et des intérêts hypothécaires élevés. Le nombre de logements vacants diminua rapidement et l'espace habitable bon marché se raréfia. En 1983, le nombre de logements encouragés atteignit près de 5500 unités. Toujours en 1983, le Parlement accorda par anticipation une partie des fonds du nouveau crédit de programme, poussé dans sa décision par sa volonté de promouvoir l'emploi. Malgré cela, il s'avéra impossible de satisfaire toutes les demandes au cours de cette période. Après une phase intermédiaire où l'encouragement concerna chaque année moins de 4000 logements, le volume s'amplifia considérablement en 1991 pour atteindre plus de 13'OQO unités en 1993, ce qui reste une valeur historique. La population s'accrut égale- ment de manière importante lors des années de haute conjoncture de la fin de la décennie

80. Les revenus augmentèrent, mais ne parvinrent pas à suivre la hausse des coûts sur les marchés foncier, de la construction et des capitaux. C'était le temps où régnait une forte pénurie de logements qui, conjuguée aux hausses saccadées des intérêts, entraînait à sa suite une augmentation des loyers. Parallèlement, les intérêts hypothécaires, qui attei- gnaient des valeurs records, ralentissaient les activités de la construction. C'est pourquoi, au cours des débats concernant le nouveau crédit de programme en 1991, le Parlement alla plus loin que le Conseil fédéral en faisant passer de 905 à 1200 millions de francs les crédits destinés aux contributions non remboursables et de 180 à 300 millions de francs ceux pour les prêts remboursables et les participations. Dans le même temps, le Conseil des Etats transmit à sa Commission chargée de l'examen une motion qui invitait le Con- seil fédéral à accepter toutes les demandes de crédit répondant aux conditions légales. Le Conseil national approuva cette motion sous la forme d'un postulat des deux Chambres, mais ce postulat fut classé à cause du message du 8 avril 1992 concernant des crédits- cadres destinés à encourager la construction et l'accession à la propriété de logements. Le 703

volume très important des encouragements apparaissant au début des années nonante dé- coule en droite ligne de ces deux décisions. Depuis, la page a été tournée. La montée du chômage, la stagnation des revenus et la fai- ble croissance démographique, conjuguées à l'augmentation de l'offre, ont entraîné une hausse du nombre de logements vacants et la chute des prix de l'immobilier. L'Office fédéral du logement a réagi à cette situation en réduisant notablement les encourage- ments. En 1994, le total des logements au bénéfice d'une aide a été de 10'249 unités; il a pu être ramené à 8004 en 1995 et à 6200 unités en 1996. Le contingent d'aides prévu pour 1997 concerne 5000 logements. 122 Recours aux crédits pour les contributions non remboursables Environ 98 pour cent des contributions non remboursables ont été accordées en tant qu'abaissements supplémentaires destinés à réduire les loyers et les charges du proprié- taire (art. 42 et 48 2e al. LCAP). 2 pour cent ont consisté en contributions à fonds perdu destinées au service de l'intérêt de prêts bancaires pour l'équipement de terrains à bâtir (art. 19 LCAP) et en mandats de recherche et d'études (art. 26 LCAP). Pour une modeste part, des contributions ont aussi été versées aux organisations faîtières spécialisées dans la construction de logements d'utilité publique pour qu'elles organisent des cours et des réunions (art. 51 LCAP). A la fin de 1995, le montant total des promesses pour des con- tributions non remboursables atteignait 1769,2 millions de francs (annexe 6), dont 552,9 millions de francs ont été versés jusqu'à cette date. 123 Recours aux crédits pour les prêts remboursables et les participations A la fin de 1995, les prêts et participations octroyés dans le cadre de la LCAP portaient sur un total de 311,7 millions de francs. La plus grande part de cette somme revenait aux prêts du fonds de roulement (205,8 mio. de fr.) que les organisations faîtières s'occupant de la construction de logements d'utilité publique tiennent à la disposition de leurs membres. 73,4 millions de francs avaient été accordés sous la forme de prêts directs à des maîtres d'ouvrage d'utilité publique, 32,5 millions de francs avaient servi à participer au capital de maîtres d'ouvrage d'importance supraregionale s'occupant de la construction de logements d'utilité publique (art. 51 LCAP, annexe 7). 704

Ce poste du crédit de programme comprend également les avances directement accordées par la Confédération au titre de l'abaissement de base (art. 37 et 48 lerai. LCAP). Le montant de ces avances (43,9 mio. de fr.) ne représente qu'une part infime du total des avances d'abaissement de base, qui dépasse 3 milliards de francs. Depuis des années en effet, elles sont directement versées par les banques afin de ménager le budget fédéral, la Confédération se limitant à les garantir (ch. 124). Le recours à l'octroi direct d'avances de l'abaissement de base par la Confédération est un instrument de péréquation et de ré- serve; il est essentiellement utilisé pour les refinancements et comme financement inter- médiaire pour les affaires en difficulté et les réalisations forcées. 124 Octroi de cautions et d'engagements A la fin de 1995, la Confédération avait contracté des engagements éventuels représentant un total de 8087 millions de francs, dont 36 pour cent, ou 2900 millions de francs, étaient des engagements concernant des avances au titre de l'abaissement de base consenties par les banques (art. 48 lerai. LCAP). Les avances destinées à couvrir les pertes de loyer atteignaient 21,8 millions de francs (art. 40 LCAP). Les cautions sur des hypothèques de rang postérieur s'établissaient à 64 pour cent ou 5165 millions, de francs (art. 36 LCAP, annexe 8). Parmi ces dernières, les cautions accordées en relation avec la construction, la rénovation ou l'acquisition d'objets locatifs ou en propriété occupaient le premier plan (4139 mio. de fr.). Environ 905 millions de francs consistaient en cautionnements d'emprunts émis par la Centrale d'émission pour maîtres d'ouvrage d'utilité publique (EGW). 95 millions de francs concernaient les cautions encore existantes accordées pour l'acquisition de réser- ves de terrains et 26 millions de francs étaient formés par les arrière-cautions contractées envers les diverses coopératives de cautionnement hypothécaire. Pour environ 80 pour cent des cautions, la somme cautionnée diminue chaque année de 4 pour cent par objet, conformément à l'amortissement obligatoire des prêts hypothécai- res cautionnés. C'estjpourquoi les engagements qui subsistent encore devraient se situer à environ 1 milliard de francs au-dessous du niveau des cautions initialement promises. 13 Les effets de l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements Au chiffre 121, nous vous avons informé des résultats quantitatifs de l'encouragement. Il est également important d'examiner si la loi a rempli ses objectifs en matière de politique du logement et si les moyens demandés ont été utilisés conformément aux buts voulus. Récemment, des experts externes ont examiné ces questions dans deux études distinctes. 705

L'encouragement de la propriété a été examiné dans le cadre du Programme National de Recherche "Efficacité des mesures étatiques". La Commission fédérale de recherche pour le logement a étudié, elle, l'encouragement dans le secteur des logements locatifs. En outre, sur la base des études') qui ont été publiées, l'organe parlementaire de contrôle de l'administration a établi un rapport à l'attention de la Commission de gestion du Conseil national. A l'exception de petites lacunes, largement comblées dans l'intervalle, au niveau de l'exécution et de l'information, ces études ont toutes attribué de bonnes notes à l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements tel qu'il a été pratiqué jusqu'à présent. Elles ont montré, en particulier, que les groupes ciblés avaient été effectivement atteints puisque les ménages disposant d'un faible revenu, les familles avec enfant(s) et les personnes âgées sont sensiblement plus nombreux parmi les locataires de logements LCAP qu'en moyenne suisse. La conformité aux objectifs de politique sociale est également attestée par le fait qu'environ 60 pour cent des ménages locataires de logements LCAP demandent des abaissements supplémentaires à fonds perdu - liés à une limite du revenu et de la fortune - et que plus d'un quart des logements locatifs faisant l'objet d'un encouragement sont loués à des personnes âgées ou handica- pées. L'enquête sur l'encouragement de la propriété donne un résultat analogue. Les familles nombreuses et les ménages économiquement défavorisés profitent de l'encouragement de la propriété dans des proportions supérieures à la moyenne. L'augmentation du pourcentage de personnes qui sont propriétaires de leur logement, qui est passé de 28,1 pour cent en 1970 à 31,3 pour cent en 1990, résulte, entre autres raisons, du soutien ciblé accordé à ces deux groupes. Les évaluations confirment en outre que, comparés aux autres logements, les logements qui bénéficient d'un encouragement en vertu de la LCAP sont meilleur marché et que leurs occupants sont satisfaits de la qualité de leur logement. Enfin, ces études montrent le bon fonctionnement du système d'abaissement des loyers et des charges de la LCAP au cours de la période d'enquête qui couvre plus de 20 années. Cela pourrait toutefois changer en raison de la situation éco- nomique actuelle et future (ch. 14). Les études se sont concentrées sur les effets déployés par les principaux instruments de la LCAP (caution, abaissement de base et abaissements supplémentaires). Outre la diffusion de la propriété et l'augmentation de l'offre de logements locatifs à prix avantageux, qui constituent les objectifs visés par ces instruments, la loi a également pour but d'améliorer les bases générales de la construction de logements. Sur ce point aussi, des effets positifs ont été obtenus au cours des 20 dernières années, bien qu'il ne soit pas toujours possible de les chiffrer précisément. . " Wohneigentumsförderung durch den Bund / Die Wirksamkeit der Wohnbau- und Eigentumsförderung, Bulletin du logement, volume 55. Berne 1993. Les aides fédérales pour la constaiction de logements locatifs / Exécution et effets de la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP), Bulletin du logement, volume 59, Berne 1995. 706

Plus le temps avance et plus on peut constater qu'un approvisionnement en logements conforme aux besoins n'est pas uniquement une question de prix et de mètres carrés. Au cours des deux dernières décennies, le spectre des désirs et des besoins en matière de lo- gement s'est considérablement élargi dans la population. C'est pourquoi l'encouragement de solutions variées et flexibles allant au-delà de l'offre traditionnelle demeure un postu- lat important de la politique du logement. L'ouverture voulue de l'encouragement à tous les cercles d'investisseurs proposant des projets de haute qualité à prix avantageux, le soutien ciblé aux soumissionnaires de modèles de logement innovateurs, le service de consultation maintenu en coopération avec les organisations faîtières s'occupant de la construction de logements d'utilité publique ou encore la Centrale d'émission pour maî- tres d'ouvrage d'utilité publique, créée avec les organisations faîtières, sont autant de me- sures LCAP qui ont permis d'accroître la diversité du logement en Suisse et d'améliorer la couverture des besoins. Les répercussions politico-législatives et qualitatives des études de marché et de la re- cherche en matière de construction sont également importantes dans ce contexte. Elles sont à l'origine de diverses innovations en matière de politique du logement qui, au- jourd'hui, profitent à tous. Cela s'applique, entre autres, aux modèles de financement de la construction et de la propriété par des fondations de prévoyance professionnelle, aux recommandations concernant la pratique en matière d'établissement des plans et de per- mis de construire pour la réalisation de formes d'habitat groupé, aux contributions en vue de la codécision et de la participation des habitants, aux concepts destinés à garantir l'approvisionnement en logements de groupes défavorisés ou à l'évolution du Système d'Evaluation de Logements (SEL), utilisé dans l'exécution de la LCAP; depuis long- temps, la valeur de cet instrument est reconnue également dans la construction privée. En outre, les enquêtes, les analyses et les prévisions de la recherche sur le logement, qui ont lieu périodiquement, livrent des bases de décision indispensables, tant pour fixer les orientations de la politique du logement menée par les pouvoirs publics que pour motiver les investisseurs. Il convient enfin de souligner que la LCAP a également permis de renforcer la position des maîtres d'ouvrage d'utilité publique et celle de leurs organisations faîtières qui, dans les vingt dernières années, ont pu se hisser au rang d'acteurs efficients et compétents sur le marché suisse du logement. Outre leurs nombreuses activités, ils assument, sur mandat et en coopération avec l'OFL, une multitude de tâches relevant de la politique étatique du logement depuis l'introduction de la LCAP. Cela s'inscrit dans l'esprit de la privatisation d'activités de l'Etat, lesquelles ne pourraient être exécutées autrement qu'au moyen d'un appareil administratif considérable. 707

14 De la critique de la LCAP et de son système d'abaissement La LCAP se trouve actuellement dans une situation difficile à deux points de vue: Premièrement, la hausse périodique des loyers et des charges, liée au système, va à rencontre de l'évolution générale des prix sur le marché du logement; c'est pourquoi elle se heurte à une critique grandissante. Deuxièmement, la crise immobilière est tenace et ne lâche pas prise malgré l'encouragement, par les pouvoirs publics, de la construction de logements. Les spécialis- tes de la branche estiment en milliards le montant des dépréciations enregistrées sur l'ensemble du parc immobilier au cours des dernières années; de plus, des amortisse- ments et des remboursements d'hypothèques s'élevant à quelque 50 milliards de francs sont devenus nécessaires. Avec des engagements de garantie excédant 8 milliards de francs, il ne serait pas étonnant que la Confédération enregistre également des pertes puisqu'elle est à la fois garant et prêteur. Ces deux problèmes donnent lieu à des conclusions controversées. Les uns demandent la suppression de l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de lo- gements, les autres souhaitent qu'il soit au moins doté d'un nouveau concept d'abaissement. La première mesure va à rencontre du mandat constitutionnel de la LCAP et des besoins sociaux, économiques et politiques avérés. La seconde omet le fait qu'un changement d'orientation allant vers une aide à la personne ou vers un système d'aide à la pierre "plus favorable aux habitants" s'avérerait finalement plus onéreux. En relation avec la demande de nouveaux crédits de programme, il convient de rappeler les quelques considérations suivantes sur lesquelles se fonde le modèle LCAP. En 1975, le système LCAP, proposé comme alternative aux traditionnelles aides à la pierre, a volontairement innové, partant du point de vue que les loyers de logements construits bénéficiant d'un encouragement devaient également être adaptés à l'évolution des coûts et des revenus; fort d'une longue expérience, on considérait donc que ces loyers devaient progresser lorsque le but était de parvenir à des loyers initiaux moins élevés et parallèlement d'éviter le versement de subventions publiques trop importantes, la sous- occupation de l'espace habitable ou une distorsion croissante entre les loyers des anciens et des nouveaux logements. Savoir si un mécanisme d'abaissement peut fonctionner à long terme dans une période de loyers en augmentation et si oui, dans quelle mesure, dépend du potentiel de hausse des loyers, donc de l'évolution des revenus, de la situation économique et de l'emploi, du renchérissement, de la progression des loyers de logements construits sans l'aide publi- que, de l'intérêt réel, des données des marchés locaux, ainsi que de l'évolution de la construction de nouveaux logements et des coûts de construction. C'est pourquoi il con- vient de surveiller en permanence, et de corriger le cas échéant, les divers paramètres du modèle d'abaissement - c'est-à-dire l'ampleur de l'abaissement initial, la hausse des loyers et la durée de l'aide - en partant des résultats de l'économie. Ces facteurs sont étroitement liés entre eux. Plus les charges initiales, par exemple, sont basses et plus les 708

hausses de loyers devront être élevées si l'on ne veut pas dépasser un certain temps d'amortissement pour un coût donné. Ceci explique pourquoi un examen ponctuel dans le temps ne rend pas compte du modèle LCAP. On peut aussi comprendre que la hausse programmée des loyers - caractéristique la plus manifeste du système LCAP - essuie à présent le feu de la critique. Dans le passé, les craintes ont rapidement disparu, balayées par le rétablissement de la situation. Le gra- phique suivant montre qu'il y a peu de temps encore, le modèle LCAP répondait totale- ment à la capacité qu'on attendait de lui de supporter les hausses de loyer. Aujourd'hui comme dans les phases de récession des années septante et quatre-vingt, il est difficile de faire accepter ces hausses. La construction de logements connaît un recul important. Malgré la récession, la population continue d'augmenter. Les attentes en matière de pro- gression des revenus sont moindres, mais elles existent. Les loyers initiaux ne couvrent plus les coûts, même dans la construction privée de logements et, partout, les moyens financiers manquent pour les rénovations. Tous ces facteurs indiquent que l'excédent de logements se résorbera de nouveau à moyen terme et que, dans un avenir proche, le ren- chérissement et l'évolution générale des loyers pourront de nouveau se rapprocher des valeurs moyennes à long terme qui s'opèrent dans le cadre de la LCAP. 150 - 140 - 130 - 120 - 110 - — - Verschiedene Indexe seit 1975 im Vergleich Comparaison entre différents indices depuis 1975 +-—GV Miete Loyer AB X— -Miete Loyer ' O— Löhne Solaires *— Baukosten Coûts de constructl 3— Konsumentenpreis Prix à la consomma in 1on — O— Brutto Sozialprodukt Prodult national brut 100CK*£f=iML T m

r- QO r*. K r-, r- — JL-fe^fc 0) 0 h~ OO (a> o> o &*- CJ i 00 1 Oi nkH i i j ^*r r \ /. FF 1997 II 697 733