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27. September 1994 N 1487 Motion RK-NR (94.005) Antrag des Bundesrates Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse gemäss Brief an die eidgenössischen Räte Proposition du Conseil fédéral Classer les interventions parlementaires selon lettre aux Chambres fédérales Angenommen -Adopté An den Ständerat-Au Conseil des Etats #ST# 94.3315 Motion RK-NR (94.005) Bekämpfung des organisierten Verbrechens Motion CAJ-CN (94.005) Lutte contre le crime organisé Wortlaut der Motion vom 15. August 1994 Der Bundesrat wird ersucht, den eidgenössischen Räten mög- lichst rasch Gesetzesvorschläge zu folgenden Punkten vorzu- legen:

- Die Zentralstelle gegen das organisierte Verbrechen soll selbst und in Zusammenarbeit mit den zuständigen kantona- len Stellen direkte Ermittlungen durchführen können.

- Die Zentralstellen sollen V-Leute in die Kreise des organisier- ten Verbrechens einschleusen können.

- Die Beweismittel, die die V-Leute sammeln, sollen in den Er- mittlungs- und Gerichtsverfahren verwendet werden können, wobei die Identität der V-Leute zu schützen ist Texte de la motion du 15 août 1994 Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aussi rapidement que possible aux Chambres des projets législatifs permettant:

- à l'Office central de lutte contre le crime organisé de mener directement et lui-même des investigations en collaboration avec les autorités cantonales compétentes;

- aux offices centraux de recourir à l'infiltration d'agents dans les milieux du crime organisé;

- aux moyens de preuves recueillis par les agents en question d'être utilisés à charge dans les procédures d'enquête et de jugement, l'identité des agents infiltrés devant être protégée. Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 14. September 1994

1. Eine Ermittlungskompetenzfür Bundesbehörden kann nur dort statuiert werden, wo der Bund über eine entsprechende verfassungsrechtliche Sachkompetenz verfügt Insoweit un- terscheidet sich die Rechtslage bei der zu bildenden Zentral- stelle zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens von derjenigen bei der bestehenden Zentralstelle Rauschgift: Im Bereich des illegalen Betäubungsmittelhandels stehen dem Bund Ermittlungskompetenzen zu. Diese Befugnis ergibt sich aus Artikel 29 Absatz 4 des Betäubungsmittelgesetzes in Ver- bindung mit Artikel 259 des Bundesstrafprozesses. Gemäss der zweitgenannten Bestimmung kann bei Verstössen gegen Bundesgesetze, die dem Bund ein besonderes Oberauf- sichtsrecht übertragen, der Bundesanwalt Ermittlungen an- ordnen, wenn die strafbaren Handlungen ganz oder teilweise im Ausland oder in mehreren Kantonen begangen wurden. Ein besonderes Oberaufsichtsrecht kann jedoch nicht einfach durch Bundesgesetz geschaffen werden. Es muss seine Grundlage vielmehr in der Verfassung haben. Während sich für den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln das erfor- derliche Oberaufsichtsrecht des Bundes aus der Verfassung ergibt (Art 69 und 69bis BV), fehlt es im Bereich des organi- sierten Verbrechens an einer entsprechenden Verfassungs- grundlage. Für die einschlägigen Tatbestände gegen organisiertes Ver- brechen und Geldwäscherei - welche im Kernstrafrecht und nicht in einem gesonderten Bundesgesetz geregelt sind - ist daher grundsätzlich Artikel 64bis Absatz 2 der Bundesverfas- sung massgebend, welcher die Kompetenz zur Organisation der Gerichte, das gerichtliche Verfahren und die Rechtspre- chung «wie bis anhin» den Kantonen zuweist. Der Bundesge- setzgeber kann indessen in die Verfahrenshoheit der Kantone eingreifen, soweit dies zur einheitlichen Anwendung des Bun- desrechts notwendig ist. Unter der Voraussetzung, dass die Durchsetzung der Strafbestimmungen gegen die organisierte Kriminalität ohne Ermittlungstätigkeit des Bundes in Frage ge- stelltwäre und dass sich organisiertes Verbrechen unmittelbar gegen die Interessen der Eidgenossenschaft richtet, d. h. die Schweiz als Ganzes bedroht, lässt sich eine Ermittlungskom- petenz des Bundes auf geltendes Verfassungsrecht stützen (Art 85 Ziff. 7 und 114 BV). Es ist allerdings nicht zu verken- nen, dass damit die in Artikel 64bis der Bundesverfassung ga- rantierte kantonale Verfahrenshoheit tendenziell ausgehöhlt werden könnte.

2. Entsprechendes gilt grundsätzlich auch für die Kompetenz zur Einschleusung von V-Leuten in kriminelle Organisationen. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat die zur Umsetzung der Motion 93.3205, Telefonüberwachung, der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates eingesetzte Arbeitsgruppe u. a auch mit der Prüfung der Frage einer ein- heitlichen bundesrechtlichen Regelung des V-Leute-Einsat- zes beauftragt Ein entsprechender Vernehmlassungsentwurf wird noch im Laufe dieses Jahres vorliegen. Der Bundesrat ist indessen der Auffassung, dass gerade die von der Motion angesprochenen Bereiche an die Grenzen der geltenden verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung stos- sen. Es muss deshalb geprüft werden, ob es nicht sinnvoller ist, die verlangten Neuerungen im Rahmen einer gänzlichen oder teilweisen Vereinheitlichung des Strafprozessrechts - mit Aenderung von Artikel 64bis der Bundesverfassung - vorzu- sehen. Eine vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeideparte- ment mit der Prüfung der Vereinheitlichung des Strafprozess- rechts beauftragte Expertenkommission hat ihre Arbeit bereits aufgenommen.

3. Bei der richterlichen Einvernahme von V-Leuten kann schon nach geltender Rechtslage deren Identität geschützt werden. So hat der Europäische Gerichtshof im Urteil Lüdi ausgeführt, dass die Einvernahme eines anonymen Zeugen vor der Euro- päischen Menschenrechtskonvention standhält Nach der Praxis des Schweizerischen Bundesgerichts ist die optische und akustische Abschirmung eines Zeugen zur erforderlichen Geheimhaltung seiner Identität zulässig (BGE 118 Ia327ff.). Der Bundesrat ist der Auffassung, dass eine klare gesetzliche Regelung solcher Beweisaufnahmen dennoch wünschbar wäre. Hingegen würde eine umfassende, in sich geschlos- sene bundesrechtliche Regelung auch hier wiederum mit der kantonalen Verfahrenshoheit in Konflikt geraten. Rapport écrit du Conseil fédéral du 14 septembre 1994

1. Il est possible d'instituer une compétence permettant aux autorités fédérales de mener des investigations uniquement à condition que la Confédération dispose d'une compétence constitutionnelle en la matière. C'est en cela que se distingue la situation juridique qui prévaut en ce qui concerne le futur Of- fice central de lutte contre le crime organisé de celle qui pré- vaut en ce qui concerne l'Office central de lutte contre le trafic illicite des stupéfiants existant Dans le domaine du trafic illé- gal de stupéfiants, la Confédération a la compétence de me-

Postulat CAJ-CN (94.005) 1488 N 27 septembre 1994 ner des investigations. Cette compétence découle de l'arti- cle 29 alinéa 4 de la loi fédérale sur les stupéfiants en relation avec l'article 259 de la procédure pénale fédérale. En vertu de cette seconde disposition, le procureur général de la Confédé- ration peut, en cas d'infraction à des lois fédérales qui attri- buent à la Confédération un droit spécial de haute surveil- lance, ordonner des recherches, si les actes punissables ont été commis totalement ou partiellement à l'étranger ou dans plus d'un canton. Cependant, il n'est pas possible de créer un droit spécial de haute surveillance par une loi fédérale. Ce droit devrait avoir sa base légale dans la Constitution fédérale. Alors que s'agissant du trafic illégal de stupéfiants le droit spé- cial de haute surveillance de la Confédération découle de la Constitution fédérale (art 69 et 69bis est), une telle base constitutionnelle fait défaut dans le domaine du crime orga- nisé. Les normes réprimant le crime organisé et le blanchis- sage d'argent - qui se trouvent dans le Code pénal propre- ment dit et non dans une loi fédérale spéciale - se fondent sur l'article 64bis alinéa 2 de la Constitution fédérale qui attribue l'organisation judiciaire, la procédure et l'administration de la justice «dans la même mesure que par le passé» aux cantons. Le législateur fédéral peut toutefois s'ingérer dans la souverai- neté cantonale en matière de procédure, dans la mesure où cela est nécessaire à assurer une unité dans l'application du droit fédéral. Si l'application des dispositions pénales répri- mant le crime organisé était remise en question par le fait que la Confédération ne dispose pas de compétences pour mener des investigations et si le crime organisé s'en prenait directe- ment aux intérêts de la Confédération en menaçant la Suisse dans son ensemble, il est possible de fonder une compétence fédérale en la matière sur le droit constitutionnel en vigueur (art. 85 ch. 7 et 114 est). Il faut reconnaître cependant que la souveraineté cantonale en matière de procédure garantie par l'article 64bis de la Constitution fédérale pourrait ainsi être vi- dée de sa substance.

2. On peut appliquer les mêmes principes à la compétence ré- glant l'infiltration d'agents dans les organisations criminelles. Le Département fédéral de justice et police a chargé le groupe de travail ayant pour mandat de réaliser la motion 93.3205, Sur- veillance téléphonique, de la Commission de gestion du Conseil national, d'examiner notamment la question d'une ré- glementation fédérale unifiée sur l'introduction de l'agent infil- tré. Un projet va être soumis cette année encore à la procédure de consultation. Toutefois, le Conseil fédéral est d'avis que pré- cisément les domaines concernés par la motion se heurtent aux limites de la règle constitutionnelle en vigueur en matière de ré- partition des compétences. Il convient donc d'examiner s'il n'est pas plus judicieux d'inclure ces innovations dans le cadre d'une unification totale ou partielle de la procédure pénale en relation avec une modification de l'article 64bis de la Constitu- tion fédérale. Une commission d'experts chargée par le Dépar- tement fédéral de justice et police d'examiner l'unification de la procédure pénale a déjà commencé ses travaux.

3. Lors de l'interrogatoire judiciaire d'agents infiltrés, il est pos- sible, en vertu du droit en vigueur, de protéger l'identité de ces agents. La Cour européenne des droits de l'homme a jugé, dans l'arrêt Ludi, que l'interrogatoire d'un témoin anonyme était conforme à la Convention européenne des droits de l'homme. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est per- mis de recourir à des moyens techniques permettant à l'agent infiltré de ne pas être vu et de ne pas être reconnu par sa voix afin de préserver son anonymat (ATF118 Ia327ss.). Le Conseil fédéral est d'avis qu'il serait souhaitable de disposer d'une réglementation claire concernant ces dépositions de té- moignages. Toutefois, une réglementation fédérale complète entrerait à nouveau en conflit avec la souveraineté cantonale en matière de procédure. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu- wandeln. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en pos- tulat. Antrag Rechsteiner Ablehnung der Motion Proposition Rechsteiner Rejeter la motion #ST# 94.3316 Postulat RK-NR (94.005) Verwendung von »Reumütigen» im Kampf gegen das organisierte Verbrechen Postulat CAJ-CN (94.005) Utilisation de «repentis» dans la lutte contre le crime organisé Wortlaut des Postulates vom 15. August 1994 Der Bundesrat wird eingeladen, folgende Frage zu prüfen und den eidgenössischen Räten Bericht zu erstatten: Die Zentralstellen oder die kantonalen Strafverfolgungsbehör- den sollen auf «Reumütige» zurückgreifen können, das heisst die Strafverfolgungsbehörde kann Personen für begangene Gesetzesübertretungen Strafmilderung gewähren, wenn diese dafür aussagen und bei der Ermittlung mitarbeiten. Die Bestimmungen des Strafgesetzbuches über die Strafmil- derung nach freiem Ermessen (Art. 66 StGB) müssten ent- sprechend angepasst werden. Texte du postulat du 15 août 1994 Le Conseil fédéral est invité à examiner la question suivante et à soumettre un rapport aux Chambres fédérales: Les offices centraux ou les autorités de poursuite cantonales peuvent recourir à des «repentis», c'est-à-dire à des person- nes auxquelles l'autorité de poursuite peut proposer une atté- nuation de la peine pour les infractions qu'elles ont commises en contrepartie de leur témoignage et de leur collaboration dans l'enquête pénale, les dispositions du Code pénal sur l'at- ténuation libre de la peine (art. 66 CPS) devant être adaptées à cet effet. Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort. Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 14. September 1994 Bekanntlich ist am vergangenen 1. August der neue Straftat- bestand der kriminellen Organisation (Art. 260ter StGB) in Kraft getreten. Die Bestimmung sieht in Ziffer 2 für den Richter die Möglichkeit vor, die Strafe nach freiem Ermessen zu mil- dern (Art. 66 StGB), wenn der Täter sich bemüht, die weitere verbrecherische Tätigkeit der Organisation zu verhindern. Dem Richter wird somit die Gewährung einer substantiellen Strafreduktion ermöglicht, obwohl sich der Täter bereits an ei- ner kriminellen Organisation beteiligt oder diese in ihrer ver- brecherischen Aktivität unterstützt hat. Wesentlich ist nun, dass nicht nur Handlungen des Täters berücksichtigt werden können, die eine direkte Vereitelung künftiger Straftaten der Organisation bezwecken, wie beispielsweise die Warnung ei- nes anvisierten Tatopfers, sondern ebenso einschlägige Mit- teilungen an die Strafverfolgungsbehörden während des lau- fenden Verfahrens (vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates vom 30. Juni 1993, BB11993111 277ff.). Dabei ist nicht erforder- lich, dass die Kooperation des Täters mit der Strafverfolgungs- behörde zur Zerschlagung der kriminellen Organisation füh-

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Motion RK-NR (94.005) Bekämpfung des organisierten Verbrechens Motion CAJ-CN (94.005) Lutte contre le crime organisé In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1994 Année Anno Band III Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 07 Séance Seduta Geschäftsnummer 94.3315 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 27.09.1994 - 08:00 Date Data Seite 1487-1488 Page Pagina Ref. No 20 024 452 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.