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#ST# 92.041 Message concernant des crédits-cadres destinés à encourager la construction et l'accession à la propriété de logements du 8 avril 1992 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation le projet d'arrêté fédéral ouvrant des crédits-cadres pour l'encouragement de la construction et de l'acces- sion à la propriété de logements. Nous vous proposons en outre de classer le postulat suivant: 1991 P 90.085 Construction de logements. Arrêté fédéral (E 13. 6. 91), Com- mission du Conseil des Etats; N 24. 9. 91) Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes- dames et Messieurs, les assurances de notre haute considération. 8 avril 1992 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Felber Le chancelier de la Confédération, Couchepin 1992 - 202 755

Condensé En vertu de l'article 34seaes de la constitution, les conseils législatifs ont édicté, le 4 octobre 1974, la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843), entrée en vigueur le 1er janvier 1975. Cette loi permet d'améliorer les conditions générales nécessaires à la construction de logements. Elle porte notamment sur les mesures d'aide à l'équipement et à l'acquisi- tion de terrains à bâtir, ainsi que sur celles destinées à soutenir la recherche sur le marché du logement et en matière de construction. Comme mesures spéciales, la loi prévoit l'encouragement de la construction et la rénovation de logements locatifs à prix avantageux, de même que l'acquisition, la construction et la rénovation d'apparte- ments et de maisons familiales en propriété. En outre, la Confédération encourage l'activité de maîtres d'ouvrage et d'organisations s'occupant de la construction d'ouvrages d'utilité publique. Selon le genre de tâches, les mesures d'encouragement comprennent des cautionnements de la Confédération, des avances remboursables, des prêts et des contributions à fonds perdu:

- En accordant des cautionnements, la Confédération cautionne jusqu'à concur- rence de 90 pour cent les frais d'acquisition et de construction aux fins de faciliter le financement de prêts hypothécaires (art. 36 et 48, 1er al, LCAP).

- En accordant des avances pour assurer l'abaissement de base (engagements), la Confédération réduit les loyers initiaux et les charges initiales du propriétaire (art. 37 et 48, 1er ai, LCAP).

- Les abaissements supplémentaires à fonds perdu servent à réduire davantage le coût du logement pour les propriétaires et les locataires à faible revenu (art. 42 et 48, 2e al., LCAP).

- Les prêts visent à améliorer, sur le marché de la construction, la situation des maîtres d'ouvrage et des organisations s'occupant de la construction de logements d'utilité publique (an. 51 LCAP). Pour assurer l'exécution de la loi, la Confédération a ouvert jusqu'ici les crédits-cadres suivants:

- 2146 millions de francs pour des contributions non remboursables, - 506 millions de francs pour des prêts et des participations remboursables, ainsi que

- 4152 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engagements). De 1975 à la fin de 1991, ce sont environ 85 000 logements qui ont bénéficié de l'aide fédérale. Le message du 10 décembre 1990 concernant l'octroi de crédits de programme pour l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements (FF 1991 /161) avait prévu, pour les années 1992 à 1996, d'encourager la construction et la rénovation de 5500 logements par an. Les Chambres fédérales sont allées plus loin que le Conseil fédéral. Elles ont demandé qu'environ 10000 logements par an soient encouragés avec les moyens mis à disposition. 756

^^n Or, depuis le dernier projet de crédit-cadre, la situation sur le marché du logement s'est à nouveau détériorée, ce qui a entraîné une augmentation considérable du nombre des demandes de l'aide fédérale. En 1991, des demandes ont été déposées pour environ 13 500 logements (annexe 1). Environ 10 700 d'entre elles ont été agréées (annexe 2). On a répondu ainsi au postulat des Chambres fédérales qui demandait que toutes les demandes de crédit répondant aux conditions légales soient acceptées. Il en a résulté une forte demande de cautions et d'engagements qui ont largement entamé le crédit-cadre. Aujourd'hui, il se trouve que les crédits-cadres accordés par l'arrêté fédéral du 3 octobre 1991 pour les contributions non remboursables ne pourront bientôt plus déployer leurs effets si des crédits complémentaires en faveur des cautions et des engagements ne sont pas octroyés. Le Conseil fédéral vous propose dès lors d'octroyer un nouveau crédit-cadre de 7400 millions de francs qui sera destiné aux engagements éventuels des années 1992 à 1996. 757

Message I Partie générale II Point de la situation L'aide fédérale telle que l'institue la loi du 4 octobre 1974 (LCAP; RS 843) encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements prévoit des cautionnements de la Confédération, des avances remboursables pour l'a- baissement de base, des prêts, des participations et des contributions à fonds perdu (abaissements supplémentaires). En vertu de l'arrêté fédéral du 4 juin 1975, des crédits-cadres ont été ouverts à raison de 201 millions de francs pour des contributions non remboursables, de 98 millions de francs pour des prêts rem- boursables et des participations ainsi que de 608 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engagements). En liaison avec les mesures visant à encourager les investissements, des Crédits supplémentaires ont été accordés sur la base de l'arrêté fédéral du 17 juin 1975 (FF 7975II 215), à savoir 30 millions de francs destinés à des contributions à titre d'apport à l'intérêt du capital et 24 millions de francs pour des engagements éventuels (cautionnements d'hypothèques de rang inférieur et engagements), en vue de la rénovation d'anciens bâtiments. En vertu de l'arrêté fédéral du 17 mars 1976 (FF 7976 I 1096) visant à promouvoir l'emploi, 20 millions de francs supplémentaires ont été mis à disposition pour des contributions à titre d'apport à l'intérêt du capital. Sur la base de l'arrêté du 21 juin 1982 (FF 1982 II 500), un nouveau crédit de programme de 200 millions de francs pour des cautions et des engagements a été ouvert. En outre, en vertu des arrêtés fédéraux du 17 mars 1983 ouvrant des crédits destinés à promouvoir l'emploi (FF 1983 11190), du 9 juin 1983 ouvrant des crédits de programme pour la construction de logements (FF 1983II738 et III

1018) et du 30 septembre 1985 ouvrant des crédits de programme pour l'encou- ragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements (FF 1985 11 1382), ont été libérés 695 millions de francs supplémentaires destinés à des contributions non remboursables, 108 millions de francs pour des prêts rembour- sables et des participations, ainsi que 3320 millions de francs pour des engage- ments éventuels (cautions et engagements). La dernière fois, les crédits-cadres ont été accrus en vertu de l'arrêté fédéral du 3 octobre 1991 (FF 7997 IV 206), à raison des montants ci-après:

- 1200 millions de francs pour des contributions non remboursables et

- 300 millions de francs pour des prêts remboursables et des participations. 12 Recours aux crédits-cadres pour les engagements éventuels Les crédits-cadres pour les engagements éventuels (cautions et engagements) ont été utilisés comme il suit, si l'on se rapporte aux logements ayant bénéficié d'un encouragement jusqu'ici. Jusqu'à présent, les crédits-cadres ont été utilisés à raison d'environ 60 pour cent pour des cautions sur des hypothèques de rang inférieur et d'approximativement 758

40 pour cent pour des engagements concernant des avances au titre de l'abaisse- ment de base consenties par des tiers (art. 36 et 48,1er al., LCAP). Aucun de ces engagements éventuels, qui se chiffrent à 3750 millions de francs à la fin de 1991, n'a encore donné lieu à des paiements (annexe 3). 13 Situation sur le marché du logement La production actuelle de logements se situe en-dessous de l'estimation des besoins à moyen terme. Les fonds mis à disposition par la Confédération pour financer la construction de logements se sont avérés trop limités par rapport à la demande. Les intérêts hypothécaires se situent toujours au plus haut niveau qu'ils aient jamais connu. Les maîtres d'ouvrage s'occupant de la construction de logements d'utilité publique, notamment, ont de plus en plus de peine à financer avantageusement leurs logements. En Suisse, l'augmentation des taux d'intérêt a entraîné une augmentation considé- rable des coûts du logement. Naguère encore, les intérêts hypothécaires permet- taient la construction de logements dont le loyer pouvait être supporté par des personnes à revenu moyen et ce, malgré les prix élevés du terrain et de la construction. La hausse des intérêts hypothécaires (8% et plus pour les nouvelles hypothèques) a fait que, vu les rendements du marché, une grande partie des demandeurs ne peut plus payer les loyers des logements proposés. En attendant que la situation sur le marché immobilier se calme, la Confédération doit renforcer son action dans le domaine des engagements éventuels (cautions et engagements). Pour remédier aux insuffisances du marché du logement, il faut absolument continuer à améliorer à grande échelle les conditions générales. A cet effet, des mesures sont en préparation; elles permettront d'augmenter l'offre des terrains à bâtir, d'améliorer les conditions de financement de la construction de logements et d'aménager la formation des loyers avec plus de souplesse. 2 Besoin de nouveaux crédits-cadres 21 Point de la situation L'une des dispositions les plus importantes de la loi LCAP concerne la caution accordée pour des hypothèques de rang inférieur garantissant le financement de la construction de logements et de l'acquisition de maisons familiales, jusqu'à 90 pour cent du coût de revient (frais d'investissement). Les projets de construc- tion des maîtres d'ouvrage d'utilité publique sont cautionnés jusqu'à 95 pour cent au maximum des frais d'investissement. Ce mode d'aide fédérale est accordé pour environ 90 pour cent des logements encouragés selon la LCAP. En moyenne, la caution se monte à 100 000 francs par logement, ce qui rend nécessaire, pour 40 000 logements, un crédit d'environ 4000 millions de francs. La caution de la Confédération permet en outre aux banques d'accorder, en vue de la construction de logements, des crédits destinés à l'acquisition de réserves de 759

terrain et à l'équipement de terrains. Dans une phase ultérieure, ces cautions sont relayées en règle générale par des cautions relatives aux hypothèques de rang inférieur. Une centrale d'émission a été créée pour améliorer les conditions de financement des maîtres d'ouvrage s'occupant de la construction de logements d'utilité publique. La Confédération soutient cette institution par le biais de cautions. Par ailleurs, l'encouragement de l'accession à la propriété se fait de plus en plus fréquemment en collaboration avec des coopératives de cautionnement hypo- thécaire, à qui la Confédération octroie des arrière-cautions. Il faudra ici environ 1000 millions de francs. La centrale d'émission prévoit d'émettre quatre emprunts par an d'environ 120 millions de francs chacun. Pour les années 1992 à 1996, ceci entraînerait un besoin de caution d'environ 2400 millions de francs. Etant donné qu'on ne peut pas encore prévoir la réaction du marché au nouvel instrument de financement lancé par la centrale d'émission, on renonce actuellement à deman- der un crédit de cette importance. Les avances pour les abaissements de base sont octroyées par les banques contre des engagements de la Confédération. Il faut compter par logement avec une garantie d'environ 15 pour cent des frais d'investissement moyens de 400000 francs, soit avec 60 000 francs. Pour 40 000 logements, il faut donc environ 2400 millions de francs. Le crédit-cadre destiné aux engagements éventuels selon la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements est quasiment épuisé. Dans la situation actuelle, les crédits-cadres autorisés par l'arrêté fédéral du 3 octobre 1991 et qui sont destinés aux contributions non remboursables ne pourront bientôt plus déployer leurs effets, faute de crédits supplémentaires en faveur des cautions et des engagements. Bien que la situation se soit détendue sur le marché immobilier et sur le marché foncier par rapport à la fin des années quatre-vingt et qu'une accalmie se soit fait sentir sur le marché hypothécaire, les coûts du logement restent pesants pour de nombreux ménages. Il y a lieu, dès lors, d'augmenter de manière sensible le volume de l'aide. L'octroi de crédits-cadres supplémentaires pour des engage- ments éventuels est indispensable. Si l'on tient compte, par ailleurs, de la situation de l'emploi et des carnets de commande, on peut supposer qu'ils donneront un coup de fouet à l'économie. Pour garantir les cautions et les engagements, les crédits suivants seront néces- saires: En mio. de fr.

- Cautions pour les hypothèques de rang inférieur, pour les hypothèques relatives à l'acquisition de réserves de terrain, pour l'équipement de terrains, pour les arrière-cautions et les cautions destinées à la centrale d'émission 5000

- Engagements 2400 Engagements éventuels pour des cautions et des engagements 7400 760

3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel j 31 Conséquences financières / Pour ce qui est des cautions et des engagements, il s'agit d'engagements éventuels qui n'entraîneront pas de dépenses. Ils ne chargeront pas les comptes dé la Confédération. Jusqu'à présent, aucun des engagements éventuels de 3750 millions de francs n'a dû être payé. Ces derniers temps, un besoin de réserves assez important s'est fait sentir auprès des banques. Etant donné que la Conjfédé- ration n'encourage ni la construction de logements luxueux ni celle de logepients de mauvaise qualité, on peut partir du principe qu'à l'avenir aussi le risqué, pour elle, demeurera minime. / 32 Effets sur l'état du personnel " ' Avec son effectif actuel, l'Office fédéral du logement est en mesure de traiter chaque année les demandes concernant environ 5000 logements. Grâce à l'introduction de l'informatique et aux mesures internes de rationalisa- tion, une augmentation du nombre des postes permanents a pu être évitée jusqu'à présent. Dans le budget 1992, on a demandé deux nouveaux postes permanents, qui n'ont pas été accordés. Le volume complémentaire d'environ 5000 logements par an exige le recours à du personnel auxiliaire auquel on pourra renoncer dès que la situation sur le marché du logement se sera stabilisée. 4 Programme de la législature Ce projet figure dans le programme de la législature 1991-1995. 5 Bases juridiques Selon l'article 53,1er alinéa, de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843), un crédit-cadre pour l'octroi d'engagements éventuels est accordé par un arrêté fédéral simple. 35219 761

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Annexe 2 Nombre de logements, par canton et par catégorie, au bénéfice d'un encouragement en 1991, en vertu de la LCAP Canton ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU Total CH Logements locatifs . . . 1193 408 509 36 41 25 4 47 35 523 57 335 0 0 50 0 433 192 458 318 722 286 278 418 27 32 6427 Logements en priorité 11 1368 55 12 20 20 4 1 0 395 56 9 21 4 14 2 224 92 53 44 354 639 620 76 6 140 4240 Total 1204 1776 564 48 61 45 8 48 35 918 113 344 21 4 64 2 657 284 511 362 1076 925 898 494 33 172 10667 En% 11,3 16,6 5,3 0,4 0,6 0,4 0,1 0,4 0,3 8,6 1,1 3,2 0,2 0,0 0,6 0,0 6,2 2,7 4,8 3,4 10,1 8,7 8,4 4,6 0,3 1,6 100,0 763

Annexe 3 Engagements éventuels Crédits-cadres sollicités jusqu'à fin 1991 pour des cautions et des engagements En millions de francs AF du 4 juin 1975 (540 et 68 mio. de fr.) 608 AF du 17 juin 1975 24 AF du 21 juin 1982 200 AF du 17 mars 1983 225 AF du 9 juin 1983 695 AF du 30 septembre 1985 2400 4152

- Cautions accordées du 1er septembre 1975 au 31 dé- cembre 1991 (art. 36 et 48, 1er al., LCAP) 2170

- Engagements accordés (y compris les intérêts) du 1er septembre 1975 au 31 décembre 1991 (art. 36 et 48, 1er al., LCAP) 1580 3750 Solde 402 35219 764

Arrêté fédéral Projet ouvrant des crédits-cadres pour la construction de logements du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 53 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 *' encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements; vu le message du Conseil fédéral du 8 avril 19922\ arrête: Article premier 1 Est ouvert pour le financement de la construction de logements un crédit-cadre de 7400 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engage- ments auprès des banques). 2 Ce crédit-cadre est ouvert dès 1992 et au moins jusqu'à fin 1996. Art. 2 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum. 35219 « RS 843 2> FF 1992 III 755 765

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant des crédits-cadres destinés à encourager la construction et l'accession à la propriété de logements du 8 avril 1992 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1992 Année Anno Band 3 Volume Volume Heft 22 Cahier Numero Geschäftsnummer 92.041 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.06.1992 Date Data Seite 755-765 Page Pagina Ref. No 10 106 992 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.