91.002

21. März 1991 N 701 Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 13. Februar 1991 Rapport écrit du Conseil fédéral du 13 février 1991 Eine Expertenkommission wurde vom Bundesrat beauftragt, den gesamten Komplex des Hypothekarmarktes und die Si- cherstellung der langfristigen Wohnbaufinanzierung einer ein- gehenden Prüfung zu unterziehen. Dabei wird auch abzuklä- ren sein, inwieweit die vom Motionär erwähnten gesetzlichen Hemmnisse den Anforderungen eines leistungsfähigen Hypo- thekarmarktes widersprechen und allenfalls modifiziert wer- den müssen. Im Sinne einer breiten Bestandesaufnahme müssen dabei auch die vom Motionär namentlich erwähnten Teilaspekte Berücksichtigung finden. Der Anlagefonds ist als Anlagemittel in Hypotheken, d. h. einer naturgemäss langfristigen Anlage, denkbar schlecht geeig- net. Das jederzeitige Rücknahmerecht des Anlegers setzt vor- aus, dass die Hypotheken kurzfristig verkauft werden könnten,

d. h. marktgängig wären. Dies dürfte auch mit Aenderungen im Zivilrecht kaum zu erreichen sein. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Déclaration écrite du Conseil fédéral Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwan- deln. Ueberwiesen als Postulat - Transmis comme postulat #ST# 90.750 Postulat Aguet Forschung betreffend Baukostenteuerung Recherches relatives à la lutte contre l'augmentation des coûts de la construction Wortlaut des Postulates vom 1. Oktober 1990 Ich fordere den Bundesrat auf, dem Parlament eine Studie zu unterbreiten, in welcher die rechtlichen Faktoren und die Prak- tiken untersucht werden, die zur fortwährenden Baukosten- teuerung und den ständigen Mietzinserhöhungen beitragen. Besonderes Augenmerk soll er dabei der allgemeinen Anwen- dung der SIA-Tarife, den Gebühren der Notare und den Kar- tellpreisen schenken. Wenn dabei, abgesehen von der Boden- teuerung, auch andere Faktoren, die für die Bodenteuerung verantwortlich sind, einbezogen werden könnten, wäre dies sehr nützlich und begrüssenswert. Texfe du postulat du 1 er octobre 1990 Je propose au Conseil fédéral qu'il fournisse au Parlement une étude sur les éléments juridiques et les pratiques qui parti- cipent à l'augmentation incessante des coûts de la construc- tion et des prix des loyers, qu'il s'inquiète en particulier de l'ap- plication généralisée des tarifs SIA, des émoluments des no- taires et des prix cartellaires. Tous autres éléments porteurs d'une partie du mal, en dehors du statut du sol, seront utiles et bienvenus. Mitunterzeichner-Cosignataires: Ammann, Bär, Bäumlin Ur- sula, Béguelin, Braunschweig, Brügger, Bundi, Carobbio, Da- nuser, Diener, Gardiol, Hubacher, Jeanprêtre, Leuenberger- Solothurn, Leuenberger Moritz, LeuteneggerOberholzer, Lon- get, Matthey, Mauch Ursula, Meier-Glattfelden, Meizoz, Neu- komm, Paccolat, Pitteloud, Rebeaud, Rechsteiner, Spiel- mann, Stappung, Stocker, Ucntenhagen (30) Schriftliche Begründung - Développement par écrit La lutte contre l'augmentation incessante des coûts de la construction et des loyers a motivé de très nombreuses initiati- ves du gouvernement, du Parlement ou du peuple. Sûrement que l'insuffisance de la législation relative à «l'aménagement du territoire» et «au statut du sol» est déterminante dans notre échec constant. Le Conseil fédéral ne devrait-il pas s'intéresser aussi à d'au- tres éléments qui poussent de manière constante à augmen- ter les prix de la construction? En premier lieu, il conviendrait d'étudier et d'intervenir sur la pratique généralisée des tarifs SIA qui, par leur système de fonctionnement, encouragent à l'augmentation des coûts: plus l'ouvrage coûte cher, plus l'architecte ou l'ingénieur gagne d'argent. Un deuxième sujet de préoccupation consisterait à s'inquiéter des tarifs de notai- res qui sont souvent proportionnels, sans raison, à l'impor- tance de la transaction. En troisième lieu, une étude et une intervention sur les prix formés et protégés par des cartels ou des fournisseurs bénéficiant d'une situation monopolistique serait la bienvenue. Une intervention sur les pratiques de ces milieux, dont les privilèges sont si préjudiciables à notre éco- nomie, leur sera presque autant utile qu'aux locataires à la veille d'une concurrence européenne plus vive. Schriftliche Erklärung des Bundesrates vom 21. Dezember 1990 Déclaration écrite du Conseil fédéral du 21 décembre 1990 Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat. Ueberwiesen - Transmis #ST# 91.002 Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung Rapport CdG/CF. Plafonnement des effectifs Bericht der Geschäftsprüfungskommission vom 29. Januar 1991 und der Finanzkommission vom 12. Februar 1991 Rapport de la Commission de gestion du 29 janvier 1991 et de la Com- mission des finances du 12 février 1991 Kategorie III, Art. 68 GRN - Catégorie III, art. 68 RCN Die Herren Tschuppert und Jaeger unterbreiten im Namen der Geschäftsprüfungskommission und der Finanzkommis- sion den folgenden schriftlichen Bericht:

1. Die Geschäftsprüfungskommission hat zur Beurteilung der Auswirkungen der Stellenplafonierung als einer Massnahme zur Kontrolle der Personalbestände in der Bundesverwaltung am 8. und 9. November 1989 ein Seminar durchgeführt. Mit diesem Seminar sollte einerseits die gegenwärtige Plafonie- rungspraxis evaluiert und andererseits die Möglichkeit gege- ben werden, die Meinung der Verwaltungswissenschafter ken- nenzulernen. In der Folge haben uns die Professoren R. Ger- mann von der IDHEAP (Hochschulinstitut für öffentliche Ver- waltung) in Lausanne, P. Urio von der Universität Genf und R. Wunderer von der Hochschule St. Gallen Expertisen abge- geben, die der Erarbeitung mehrerer Lösungsvarianten dien- ten. Diese Varianten sind von einer Arbeitsgruppe bestehend aus Mitgliedern der Geschäftsprüfungskommission und der Finanzkommission überarbeitet worden.

2. Das Seminar und die Expertisen haben deutlich gemacht, wie komplex die Kontrolle der Personalbestände ist. Auf den ersten Blick erscheint die Stellenplafonierung als ein geeigne- tes Mittel, um Ziele wie z. B. die Verringerung der Ausgaben, die Effizienzsteigerung und die Begrenzung der staatlichen

Rapport CdG/CF. Plafonnement des effectifs. 702 N 21 mars 1991 Ausgaben zu erreichen. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass die- ses Instrument nicht immer angemessen ist. Dies hat auch zur Folge, dass das Parlament die Gewährleistung einer rationel- len Personalführung mit der Stellenplafonierung nur ungenü- gend kontrollieren kann. Die Durchsetzung von Artikel 2 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes wird von Jahr zu Jahr schwieriger, da der Bericht des Bundesrates über die Stellenbegehren keine nützlichen Informationen ent- hält, um zu beurteilen, wann die Erhöhung der Personalbe- stände nach den Kriterien des Gesetzes gerechtfertigt ist. Das Parlament verfügt nicht über die nötigen Informationen, um bewerten zu können, ob die Departemente alle ihre Personal- reserven und alle Rationalisierungsmöglichkeiten ausge- schöpft haben. Es muss im übrigen darauf hingewiesen wer- den, dass die Bestrebungen zur Ertragssteigerung und einer erhöhten Produktivität staatlichen Handelns (Effizienz) allein nicht ausreichen, um ein wirksames Management zu gewähr- leisten (Wirksamkeit). Dafür müssen mehrere Voraussetzun- gen erfüllt sein: die rationelle Nutzung der Ressourcen, die Ra- tionalisierung der Verwaltungsarbeit, verwaltungsinterne Ma- nagement- und Kontrollinstrumente, Evaluation der Wirkung politischen Handelns.

3. Die zwei Kommissionen haben zur Verbesserung des heuti- gen Zustandes mehrere Varianten geprüft. Sie haben sich auf eine Motion geeinigt, die folgende Elemente enthält:

31. Um eine rationelle Personalpolitik betreiben zu können, muss der Bundesrat dafür in quantitativer wie qualitativer Hin- sicht die erforderlichen Instrumente schaffen. Zur Erfüllung dieser Forderung haben die Kommissionen das Konzept des Personal-Controlling herangezogen. Dessen Einführung stellt eine Massnahme dar, mit der das gesteckte Ziel erreicht wer- den könnte. Das Personal-Controlling ist ein Instrument für das Personalmanagement und gehört in den weiteren Bereich des Controlling; dies bedeutet, dass der Ist-Zustand systema- tisch mit dem Soll-Zustand verglichen wird, damit Verbesse- rungen vorgenommen werden können, um die Effizienz der Ressource «Personal» zu optimieren. Das Personal-Control- ling ist ein Planungsinstrument; es beinhaltet die Einführung einer Zielevaluation, einer Methode zur Bestimmung des Per- sonalbedarfs (Bestand und Qualifikation), eines Informations- systems (elektronisch verarbeitete Daten über die Stellen, die Personen und die Kosten) sowie von Kontrollinstrumenten. Das Personal-Controlling muss auf sämtliche Bereiche des Personalmanagements ausgerichtet werden: Personalein- satz, Einstellung, Auswahl, Ausbildung, Förderung, Entlöh- nung, Führung.

32. Man muss davon ausgehen, dass das Personalmanage- ment nicht ein Ziel an sich, sondern ein Instrument unter ande- ren zur Verwirklichung der Bundesaufgaben darstellt. Dieses Management ist darum in das Instrumentarium zur Lenkung des staatlichen Handelns zu integrieren, das - gesamtheitlich betrachtet - auf die Optimierung der Effizienz des Staates aus- gerichtet sein muss. Im besonderen ist das Personalmanage- ment mit anderen Führungsinstrumenten zu verbinden wie mit: der Legislaturplanung und dem Finanzplan der Legisla- tur, der Gesetzesevaluation, dem Controlling im Finanzbe- reich, der Verwaltungskontrolle und der parlamentarischen Kontrolle.

33. Verpflichtung zur Planung des Personalbestandes für die nächste Legislatur: In der nächsten Legislaturplanung muss der Bundesrat dem Parlament mehrere Varianten zur Stellen- plafonierung unterbreiten, in denen das Verhältnis zwischen Aufgabenerfüllung und Personalbestand ausdrücklich darge- legt ist. Gestützt auf diese Vierjahresplanung wird das Parla- ment im Rahmen des Budgets den Personalbestand pro Jahr festlegen.

34. Wenn der Bundesrat sich diese Instrumente gibt, sollte dies eine effizientere und wirksamere staatliche Tätigkeit er- möglichen. Gleichzeitig wird das Parlament besser informiert, damit es seine Oberaufsicht über die Verwaltung ausüben kann. Dies soll dem Bundesrat nach Einführung dieser Instru- mente erlauben, den Räten eine Botschaft zu einem befriste- ten Bundesbeschluss vorzulegen^ mit dem die Bestimmun- gen über die Stellenplafonierung des Bundesgesetzes vom

4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes revidiert werden.

341. Die Revision besteht darin, die Zuständigkeit für die Stel- lenplafonierung versuchsweise und befristet vom Parlament auf den Bundesrat zu übertragen. Es soll nur eine vorüberge- hende Aufhebung der gesetzlichen Bestimmungen über die Stellenplafonierung sein. Das Parlament soll während einer Versuchszeit darauf verzichten, die Durchschnittsbestände an Personalstellen der Bundesverwaltung festzulegen. Diese Massnahme stellt einen Versuch dar, um die Auswirkungen ei- ner definitiven Uebertragung der Zuständigkeit an den Bun- desrat zu prüfen. Während dieser Versuchszeit muss die Re- gierung selber darauf achten, dass die Durchschnittsbe- stände nur dann erhöht werden, wenn der zusätzliche Stellen- bedarf nicht durch Massnahmen der Rationalisierung gedeckt werden kann.

342. Gleichzeitig mit der Uebertragung der Zuständigkeit im Sinne eines Versuches müssen ausreichende Garantien dafür abgegeben werden, dass das Parlament den bisherigen Stand der Kontrolle bewahrt und verbessert. In der Botschaft muss der Bundesrat:

a. die Zuverlässigkeit und die Wirksamkeit dieser neuen In- strumente des Personalmanagements darlegen;

b. die Einzelheiten vorsehen, damit das Parlament während dieser Versuchszeit in der Lage ist, systematisch die Personal- fluktuationen zu kontrollieren, eine begleitende Kontrolle der Stellenbewirtschaftung sowie eine qualitative Kontrolle des staatlichen Handelns auszuüben. Die Schaffung eines parla- mentarischen Aufsichtsorgans wäre vorzusehen, das regel- mässig über seine Beobachtungen Bericht erstatten müsste. Diese Berichte würden dem Parlament als Grundlage für die Entscheidung dienen, ob es seine Zuständigkeit definitiv über- tragen solle. MM. Tschuppert et Jaeger présentent au nom de la Commis- sion de gestion et de la Commission des finances le rapport écrit suivant:

1. Dans le but d'évaluer les résultats du plafonnement des ef- fectifs en tant que mesure de contrôle des effectifs dans l'Ad- ministration fédérale, la Commission de gestion a organisé un séminaire les 8 et 9 novembre 1989 dont la finalité était, d'une part, d'évaluer la pratique actuelle du plafonnement des effec- tifs et, d'autre part, de connaître l'avis en la matière de la part des experts en science administrative. A la suite du séminaire, les professeurs Germann de l'IDHEAP de Lausanne, P. Urio de l'Université de Genève et R. Wundererde la Haute-Ecole de Saint Gali nous ont fourni des expertises qui ont servi à l'élabo- ration de plusieurs variantes de travail. Ces variantes ont été examinées par un groupe de travail composé de membres de la Commission de gestion et de la Commission des finances.

2. Le séminaire et les avis des experts ont mis en évidence la complexité du problème du contrôle des effectifs. Au premier abord, le plafonnement des effectifs peut être jugé comme un instrument performant pour atteindre des objectifs comme, par exemple, la réduction des dépenses, l'augmentation de l'efficience et la limitation des tâches étatiques. L'expérience montre toutefois que cet instrument n'est pas toujours appro- prié. Cette faiblesse rend aussi l'instrument peu performant dans son rôle de contrôle de la gestion rationnelle des res- sources de la part du Parlement. L'application de l'article 2 de la loi fédérale instituant des me- sures destinées à améliorer les finances s'est avérée difficile, étant donné que le rapport du Conseil fédéral sur les deman- des des postes ne contient pas les renseignements utiles pour pouvoir juger de la pertinence de l'augmentation des effectifs selon les critères de la loi. Le Parlement ne reçoit pas l'informa- tion nécessaire afin de pouvoir évaluer si les départements ont épuisé toutes leurs réserves de personnel et toutes leurs pos- sibilités de rationalisation. Il faut en outre relever que les seuls objectifs visent une amélioration du rendement et de la pro- ductivité de l'activité étatique (efficience) ne suffisent pas pour garantir l'objectif d'une gestion efficace (mise en rapport des objectifs fixés avec les résultats atteints). Pour cela, il faut que

21. März 1991 N 703 Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung plusieurs conditions soient réunies: utilisation rationnelle des ressources, rationalisation du travail administratif, moyens de gestion et de contrôle internes à l'administration, évaluation des effets des politiques.

3. Les deux commissions ont examiné plusieurs variantes dans le but d'améliorer la situation actuelle. Elles se sont mi- ses d'accord sur une motion qui contient les éléments sui- vants:

31. Pour une gestion rationnelle, le Conseil fédéral doit se do- ter des instruments nécessaires qui garantissent une gestion quantitative et qualitative du personnel. En vue de remplir cette exigence, les commissions se sont inspirées du concept du Personal Controlling. Son introduction constitue une me- sure susceptible d'atteindre le but visé. Le Personal Control- ling est une méthode de gestion du personnel qui s'inscrit dans la philosophie plus générale du Controlling, c'est-à-dire une comparaison systématique entre ce qui est prévu (SOLL) et ce qui est réalisé (IST), en vue d'introduire des corrections, afin de contribuer à optimiser l'efficience de la ressource per- sonnel. Le Personal Controlling est un instrument de planifica- tion qui implique la mise en place d'une évaluation des objec- tifs, d'un système pour définir les besoins en personnel (nom- bre et qualification), d'un système d'information (données in- formatisées concernant les postes, les personnes et les coûts) et d'instruments de contrôle. Cette méthode de gestion en- globe tous les domaines de la gestion du personnel: affecta- tion, recrutement, sélection, formation, promotion, rémunéra- tion, direction.

32. En partant de la prémisse que la gestion du personnel n'est pas un but en soi mais qu'elle constitue un moyen parmi d'autres qui concourent à la mise en oeuvre des politiques, cette gestion doit être intégrée dans les moyens de direction de l'activité étatique qui doit viser, dans une perspective glo- bale, l'optimisation de l'efficacité de l'Etat. En particulier, la gestion du personnel doit être reliée à d'autres instruments de gestion tel que: le programme et le plan financier de législa- ture, l'évaluation législative, le Controlling financier, le contrôle de la gestion administrative et le contrôle parlementaire.

33. Obligation de planification du personnel pour la prochaine législatue: avec le prochain programme de législature, le Conseil fédéral doit présenter au Parlement plusieurs varian- tes concernant le plafonnement des effectifs dans lesquelles est explicitée la relation entre l'accomplissement des tâches et les effectifs du personnel. Sur la base de cette planification quadriennale, le Parlement fixera, dans le cadre du budget, l'effectif annuel du personnel.

34. La dotation de la part du Conseil fédéral de ces instru- ments doit aboutir à une gestion plus efficiente et efficace de l'activité étatique et dans le même temps elle fournit au Parle- ment une meilleure information pour exercer son rôle de haute surveillance sur l'administration. Cela permettra au Conseil fé- déral, au terme de la mise en place de ces instruments, de pré- senter un message à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral de du- rée limitée modifiant les dispositions du plafonnement du per- sonnel de la loi fédérale du 4 octobre 1974 instituant des me- sures destinées à améliorer les finances fédérales.

341. La modification consistera en un transfert, à titre expéri- mental et limité dans le temps, des compétences en matière de contrôle des effectifs du Parlement au Conseil fédéral. Il s'agira d'une abrogation temporaire des dispositions légales régissant le plafonnement des effectifs. Le Parlement renon- cera, durant une période d'essai, àfixer l'effectif moyen dû per- sonnel des services de la Confédération. Cette mesure consti- tue un banc d'essai qui doit permettre de tester les effets d'un transfert définitif des compétences. Pendant cette période, le gouvernement devra veiller seul à ce que les effectifs moyens ne soient augmentés que si les besoins de personnel supplé- mentaire ne peuvent être satisfaits par des mesures de rationa- lisation.

342. Le transfert d'attributions à titre d'essai doit être accom- pagné de suffisamment de garanties quant à la préservation par le Parlement des résultats acquis en matière de contrôle et à leur amélioration. Dans le message, le Conseil fédéral devra:

a. prouver la fiabilité et l'efficacité de ces nouveaux intruments de gestion du personnel;

b. prévoir les modalités afin que le Parlement, pendant cette période d'essai, soit en mesure de contrôler systématique- ment les fluctuations des effectifs, d'exercer une surveillance concomitante de la gestion du personnel, ainsi qu'un contrôle qualitatif de l'activité étatique. Il serait à envisager la création d'un organe de surveillance du Parlement qui devra faire pé- riodiquement rapport sur ses observations. Ces rapports vont constituer les éléments d'appréciation pour la décision de la part du Parlement quant au transfert définitif de ses compéten- ces. Antrag der Kommission Die Kommissionen beantragen dem Rat, die Motion dem Bun- desrat zu überweisen. Proposition de la commission Les commissions proposent au conseil de transmettre la mo- tion au Conseil fédéral. Ad 91.002 Motion der Geschäftsprüfungskommission und der Finanzkommission Stellenplafonierung Motion de la Commission de gestion et de la Commission des finances Plafonnement des effectifs Wortlaut der Motion vom 29. Januar 1991 Die Erfahrungen haben gezeigt, dass das Parlament seine Kompetenzen in der Kontrolle des Personalbestandes nur un- befriedigend wahrnehmen kann. Weil ein angemessenes In- formationssystem seitens des Bundesrates fehlt, war das Par- lament weder in der Lage, die Personalbegehren zu beurtei- len, noch konnte es kontrollieren, wie die zusätzlich bewillig- ten Stellen eingesetzt wurden. Zudem verfügt der Bundesrat über keine Instrumente zur quantitativen und qualitativen Per- sonalpolitik. Der Bundesrat wird daher beauftragt, die folgenden Massnah- men zu ergreifen: A. Instrumente des Personalmanagements

1. Er schafft die erforderlichen Instrumente zu einer quantitati- ven und qualitativen Personalpolitik;

2. er bezieht diese Instrumente in die Führung der Staatstätig- keit und in die allgemeine Wirksamkeitskontrolle ein. B. Planungspflicht

3. Er legt dem Parlament neben dem Finanzplan der Legisla- tur ein Legislaturprogramm über die Personalentwicklung in der allgemeinen Bundesverwaltung vor, das von verschiede- nen Wachstumsraten ausgeht. Dazu gehört auch eine Vari- ante mit Nullwachstum, bei der für die 44. Legislaturperiode von der Zielsetzung auszugehen ist, dass der bewilligte Perso- nalbestand im Jahre 1995 nicht höher ist als 1991. C. Gesetzesvorlage zur Stellenplafonierung

4. Nach Einführung der Instrumente gemäss den Punkten 1 und 2 hat der Bundesrat den eidgenössischen Räten eine Bot- schaft zu einem befristeten Bundesbeschluss vorzulegen, mit dem die Bestimmungen über die Stellenplafonierung des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes revidiert werden. Der Bundesbeschluss hat vorzusehen, dass die Zuständigkeit für die Stellenplafonierung versuchsweise und befristet (für eine Legislatur) vom Parlament an den Bundesrat übertragen wird. Die Zuständigkeit wird nur dann definitiv übertragen, wenn die Räte vor dem Ende der Versuchszeit beschliessen, die Neure- gelung der Zuständigkeit genüge ihren Kontrollansprüchen. Andernfalls treten die aufgehobenen Bestimmungen wieder in Kraft.

Rapport CdG/CF. Plafonnement des effectifs 704 N 21 mars 1991

5. In der Botschaft ist ebenfalls darzulegen, wie der Bundesrat regelmässig mit dem Voranschlag über die Wahrnehmung seiner Kompetenz zur Stellenfestsetzung Bericht erstatten und dem Parlament alle Angaben zur Verfügung stellen will, die der Aufsicht über die Personalfluktuation und der beglei- tenden Kontrolle der Stellenbewirtschaftung sowie der qualita- tiven Kontrolle des staatlichen Handelns dienen. Texte de la motion du 29 janvier 1991 L'expérience a montré que l'application de la compétence du Parlement en matière de contrôle des effectifs s'est avérée peu satisfaisante: faute d'un système d'information adéquat de la part du Conseil fédéral, le Parlement n'a pas été en mesure, d'une part, d'évaluer les demandes des postes et, d'autre part, de contrôler l'affectation effective des postes supplémentaires accordés. Par ailleurs, le Conseil fédéral ne dispose pas d'ins- truments de gestion quantitative et qualitative du personnel. Le Conseil fédéral est par conséquent chargé de prendre les mesures suivantes: A. Instruments pour la gestion du personnel

1. Il crée les instruments nécessaires à une gestion quantita- tive et qualitative du personnel.

2. Il intègre ces instruments dans la gestion des activités étati- ques et dans le contrôle global d'efficacité. B. Obligation de planification

3. Il présente au Parlement, outre le plan financier de la législa- ture, un programme de législature sur l'évolution des effectifs du personnel dans l'administration générale de la Confédéra- tion, programme qui sera élaboré à partir de plusieurs varian- tes de croissance. Une des variantes prévoira une croissance zéro, qui, pour la 44e législature devra partir du principe que l'effectif du personnel pour l'année 1995 ne doit pas dépasser l'effectif de 1991. C. Projet de loi concernant le plafonnement des effectifs

4. Au terme de la mise en place des instruments énoncés aux points 1 et 2, le Conseil fédéral doit présenter un message à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral de durée limitée, modifiant les dispositions du plafonnement du personnel de la loi fédé- rale du 4 octobre 1974 instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales. Cette modification doit pré- voir une délégation, du Parlement au Conseil fédéral, des compétences en matière de plafonnement des effectifs, à titre d'essai de durée limitée (pour une législature). Ce transfert de compétences ne sera définitif que si le Parlement estime, avant la fin de la période d'essai, que la nouvelle réglementa- tion des compétences satisfait à ses exigences de contrôle. Dans le cas contraire, la réglementation suspendue entrera à nouveau en vigueur.

5. Le message devra également montrer comment le Conseil fédéral entend renseigner le Parlement régulièrement, lors de la présentation du budget, au sujet de ses compétences en matière de fixation des effectifs et fournir au Parlement toutes les données nécessaires pour le contrôle des fluctuations des effectifs, pour la surveillance concomitante de la gestion du personnel, ainsi que pour un contrôle qualitatif de l'activité éta- tique. Sprecher-Porte-parole: Borei, Züger Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 18. März 1991 Ohne mit den einleitenden Ausführungen der Motion restlos einig zu gehen, dokumentiert der Bundesrat mit der Entge- gennahme der Teile A und B der Motion, dass ihm daran gele- gen ist, seine Instrumente der quantitativen und qualitativen Personalpolitik zu optimieren. Mit seinem Entscheid, die Per- sonal- und Organisationsentwicklung zu einem Schwerpunkt der Legislaturplanung 1991 bis 1995 zu machen und gleich- zeitig eine mit der Aufgaben- und Finanzplanung gekoppelte mittelfristige Stellenplanung auszuarbeiten, hat er dafür we- sentliche Grundlagen geschaffen. Die Teile A und B der Mo- tion sind damit bereits weitgehend verwirklicht. Personalplanung und Personalentwicklung sind nach Auffas- sung des Bundesrates klassische Exekutivfunktionen. Eine Revision des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbes- serung des Bundeshaushaltes vom 4. Oktober 1974 ist daher dringend angezeigt. Das von der Motion geforderte Vorgehen vermag teilweise aber nicht zu überzeugen. Da über eine allfäl- lige Erhöhung des Stellenbestandes für 1992 wie bisher im Rahmen des Bundesbeschlusses über den Voranschlag 1992 entschieden wird, könnte der von der Motion geforderte Bun- desbeschluss, der für eine ganze Legislatur gelten soll, erst 1996 in Kraft treten. Ob es zu diesem Zeitpunkt noch zweck- mässig ist, die Zuständigkeit für die Stellenplafonierung ver- suchsweise und befristet an den Bundesrat zu übertragen, muss aus heutiger Sicht bezweifelt werden. Der Bundesrat behält sich daher vor, ein anderes Vorgehen zu wählen. Je zügiger die Instrumente der Personalpolitik ausge- baut werden können, desto früher wird es möglich sein, eine Revision der Bestimmungen über die Stellenplafonierung an die Hand zu nehmen. Das bedingt selbstverständlich die Be- reitstellung zusätzlicher personeller Kapazitäten. Sollten die eingeleiteten Massnahmen die erwarteten Wirkungen entfal- ten, könnte zudem gleich eine unbefristete Neuregelung ins Auge gefasst werden. Rapport écrit du Conseil fédéral du 18 mars 1991 Sans être entièrement d'accord avec les arguments introduc- tifs de la motion, le Conseil fédéral démontre par son approba- tion des parts A et B qu'il lui importe de développer au maxi- mum ses instruments de gestion quantitative et qualitative du personnel. Il a créé de solides bases à cet égard, en décidant de faire du développement de l'organisation l'une des priori- tés du programme de la législature 1991-1995, et d'établir pa- rallèlement une planification à moyen terme des postes, en rapport avec la planification financière et la planification des tâ- ches. Ainsi, les demandes faites aux parts A et B sont satisfai- tes dans une large mesure. Le Conseil fédéral est d'avis que la planification et le dévelop- pement professionnels du personnel sont des fonctions ca- ractéristiques de l'exécutif. Une révision de la loi fédérale du 4 octobre 1974 instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales s'impose par conséquent. Toutefois, la procédure fixée par la motion ne saurait être adoptée en tous points. En effet, puisqu'un éventuel accroissement de l'effectif du personnel pour 1992 serait prévu, comme jusqu'à présent, par l'arrêté fédéral concernant le budget de 1992, l'arrêté fédé- ral demandé par la motion, qui doit s'appliquer pour toute la durée d'une législature, ne pourrait entrer en vigueur qu'en

1996. Il paraît aujourd'hui peu probable que la délégation au Conseil fédéral, à titre d'essai de durée limitée, des compéten- ces en matière de plafonnement des effectifs se justifie encore à cette époque. Par conséquent, le Conseil fédéral se réserve la possibilité d'adopter une autre procédure. Plus rapidement les instru- ments de gestion de personnel seront développés et plus vite la révision des dispositions relatives au plafonnement des pos- tes pourra être entreprise. Ces opérations nécessitent bien en- tendu la mise à disposition d'un personnel supplémentaire. Si les mesures engagées devaient entraîner les effets escomp- tés, l'établissement d'une nouvelle réglementation illimitée pourrait en outre être aussitôt envisagé. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat ist bereit, die Teile A und B der Motion entge- genzunehmen. Hingegen beantragter, Teil C der Motion in ein Postulat umzuwandeln. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral est prêt à approuver les parts A et B de la motion, mais propose de transformer la part C en postulat. M. Borei, rapporteur: En 1974 fut institué un blocage du per- sonnel qui, presque dix ans plus tard, fut rebaptisé «plafonne- ment des effectifs» à la suite d'une inspection de la Commis- sion de gestion qui estimait que le remède d'alors était insatis- faisant. Chargée de vérifier a posteriori la gestion du personnel, la Commission de gestion est arrivée à la conclusion que la loi

21. März 1991 N 705 Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung actuelle n'est toujours pas satisfaisante. Elle a chargé une de ses sections d'étudier àfond la question, ce que cette dernière a commencé à faire sous la présidence de M. Seiler, puis de moi-même. Arrivés à un premier projet de motion, nous avons jugé opportun de consulter la Commission des finances, car nous savions que les membres de ladite commission étaient arrivés à la même conclusion que nous sur le caractère insatis- faisant de la situation actuelle. Nous ne cacherons pas que ces discussions entre Commis- sion des finances et Commission de gestion n'ont pas été faci- les, que la Commission de gestion a dû renoncer à aller aussi loin qu'elle le voulait, et que le texte que vous avez sous les yeux a dû subir une longue maturation avant de pouvoir vous être soumis. C'est pourquoi, malgré toute l'amitié que je porte à M. Züger, je regrette vivement qu'il soit chargé de défendre ce dossier. C'est en effet M. Richard Reich qui aurait dû être à mes côtés pour le faire et c'est beaucoup grâce à ses efforts, à ses capacités de négociateur, que nous devons d'être arrivés à un texte soutenu par vos deux commissions. La Commission de gestion vous invite à voter la motion qui vous est soumise car, si elle ne va pas aussi loin que la commi- sison l'aurait souhaité de prime abord, elle vadu moins dans la bonne direction. Sur le fond de la motion, je pourrai être bref puisque vous avez reçu un rapport écrit. Pour des raisons historiques, le Parle- ment s'est chargé de compétences et de responsabilités qu'il a de la peine à assumer concrètement. Il est illusoire de repro- cher cet état de fait au Conseil fédéral, car dans la logique d'une répartition des tâches et compétences entre législatif et exécutif, la gestion du personnel relève clairement de l'exécu- tif. Notre motion vous propose de faire un pas dans la direction d'une répartition plus naturelle des responsabilités entre Par- lement et gouvernement, tout en garantissant que la modifica- tion soit faite en douceur et que le Parlement garde le contrôle des opérations. La part A de la motion découle du constat suivant des Com- missions de gestion: la gestion du personnel de la Confédéra- tion se fait selon des méthodes archaïques. Nous devons donc encourager fermement le Conseil fédéral à créer et à mettre en place des instruments modernes pour la gestion du personnel, et ce d'autant plus que ce gouvernement ne par- tage pas entièrement notre pessimisme. Nous sommes heu- reux d'apprendre que le Conseil fédéral accepte ce point de la motion sous forme de motion, mais nous ferons une remarque concernant sa déclaration écrite selon laquelle ce point est pratiquement réalisé. Nous nuancerons en disant que si peu a été pour l'instant concrètement réalisé, nous avons senti une réelle bonne volonté de la part de l'Administration fédérale pour donner une suite à nos injonctions. La part B reprend une idée proposée sous des formes diffé- rentes par MM. Widrig et Blocher. Le Parlement se prononce sur un plan financier de législature, sur un programme de législature; il nous paraît opportun de suivre la même démar- che en ce qui concerne l'effectif du personnel. Nous sommes heureux d'apprendre que le Conseil fédéral accepte cette obli- gation de planification sous forme de motion. J'en viens à la part C de la motion. Il ne s'agit pas de renoncer à l'objectif du plafonnement des effectifs, c'est-à-dire à lutter contre l'inflation incontrôlée du nombre des agents de l'Etat, il s'agit de transférer, à titre expérimental et de manière limitée dans le temps, la gestion du personnel du Parlement au gou- vernement. Le Conseil fédéral devra revenir devant nous avec un rapport nous démontrant que la part A de la motion est réalisé et un projet de loi précisant clairement les détails de ce transfert de compétences du Parlement au Conseil fédéral. A cette occa- sion, le Parlement pourra préciser le cadre dans lequel ce transfert devra se dérouler. Nous ne pouvons accepter la proposition écrite du Conseil fé- déral de transformer en postulat cette partie du texte. Il est in- dispensable que nous ayons la garantie d'avoir à nouveau un débat à ce sujet d'ici trois ans environ. Seul le vote de la motion en tant que motion nous permet d'espérer que l'étude du dos- sier ne s'ensablera pas dans les méandres de l'administration. Nous vous engageons donc à voter l'ensemble du texte sous forme de motion. Nous vous rappelons que le texte de la mo- tion se termine par l'idée suivante: le transfert de compétences est fait à titre expérimental, mais il est bien entendu que les commissions souhaitent que cette expérience réussisse et, en ce cas, le Conseil fédéral serait autorisé à nous faire une pro- position de transfert définitif. . Je vous invite par conséquent à voter notre texte sous forme de motion. Züger, Berichterstatter: Zur Ausgangslage: Der Personal- stopp wurde mit dem Bundesgesetz vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushalts eingeführt. Er sollte dazu beitragen, die Bundesausgaben auf das absolut Notwendige zu begrenzen und das Gleichgewicht im Bundeshaushalt wiederherzustellen. Dabei ging es darum, die verfügbaren personellen Mittel durch vermehrte Stellen- verschiebungen und Rationalisierung der Verwaltungsarbeit auf bestmögliche Weise zu nutzen. Der Personalstopp wurde bis und mit Voranschlag 1982 ein- gehalten. Im Juni 1983 wurde Artikel 2 dieses Gesetzes revi- diert und der Begriff der Stellenplafonierung eingeführt. Veran- lasst wurde diese Aenderung durch die parlamentarische In- itiative der GPK mit dem Ziel, eine Rechtsgrundlage für die Weiterführung der Stellenplafonierung zu schaffen. Die GPK hatte in einem Bericht festgestellt, dass sich die Stellenplafo- nierung als Massnahme der Förderung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und als Führungsmittel bewährt hatte. Indes- sen konnte der Personalzuwachs zwar gebremst, aber nicht gestoppt werden. Die Verwaltung wich unter anderem mit der Schaffung der sogenannten «unechten Hilfskräfte» und mit der Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte über Sachkredite aus. Die GPK nannte auch Voraussetzungen für die Weiterführung der Stellenplafonierung, namentlich eine Ueberprüfung der Aufgaben der Bundesverwaltung sowie eine systematische Ueberprüfung der Strukturen, mit denen die Bundesverwal- tung ihre Aufgaben erfüllt. Der Bundesrat anerkannte in seiner Stellungnahme zum Bericht der GPK die positiven Auswirkun- gen der Stellenplafonierung als Führungsinstrument und zur Förderung der Wirtschaftlichkeit. Vor allem würden die Ar- beitsproduktivität erhöht, Rationalisierungsmassnahmen ge- fördert und das Kader zur Durchsetzung der Grundsätze für die Verwaltungsführung gezwungen. Die heutige Beurteilung der Stellenplafonierung: Auf Verlan- gen der Finanzkommission erstattet der Bundesrat seit dem Budget 1984 jeweils separat Bericht zu den Stellenbegehren. Diese Zusatzberichte vermochten jedoch nicht zu befriedigen. Namentlich konnte der Bundesrat den in Artikel 2 des erwähn- ten Gesetzes verlangten Nachweis nicht genügend erbringen, wonach bekanntlich der Stellenbestand nur erhöht werden kann, wenn die Möglichkeiten der Rationalisierung, des Auf- gabenabbaus, der Stellenverschiebung ausgeschöpft sind. Die Sektion EFD der Finanzkommission hat deshalb den Bun- desrat mit Brief vom 23. August 1990 erneut aufgefordert, seine Stellenbegehren für 1991 substantieller zu begründen. Der Begriff lässt auch eine weitere Beurteilung der Wirkungen zu, die im Zusammenhang mit der 1983 neu formulierten Aus- gestaltung der Stellenplafonierung erwartet worden waren. Es ist eben noch heute schwierig zu beurteilen, ob die Stellen- plafonierung geeignet war, die beiden Hauptziele dieser Massnahme, nämlich die Begrenzung der Bundesaufgaben und die Rationalisierung beziehungsweise Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Produktivität, zu erfüllen. Indessen ist klar: Die Stellenplafonierung vermag aus Sicht des Parlamen- tes und ganz speziell aus jener der Finanzkommission in ihrer heutigen Ausgestaltung nicht zu befriedigen. Das Parlament kann seine Kompetenzen in der Kontrolle des Personalbe- standes nur ungenügend wahrnehmen; weil ein angemesse- nes Informationssystem seitens des Bundesrates fehlt, kön- nen weder die Personalbegehren umfassend beurteilt, noch kann kontrolliert werden, wie die zusätzlich bewilligten Stellen eingesetzt werden. Beweggründe zum neuen Weg: Es ist das Natürlichste auf der Welt, dass Massnahmen, die nicht befriedigen, durch andere ersetzt werden müssen. Dabei muss auch der Mut vorhanden

Initiative parlementaire. Indemnisation des frais 706 N 21 mars 1991 sein, neue Wege zu beschreiten. Um das Wagnis in Grenzen halten zu können, lohnt es sich, gewisse Sicherheitshebel ein- zubauen. Auch dem haben wir Rechnung getragen. Um eine Verbesserung des heutigen Zustandes herbeizuführen, ha- ben sich die GPK und die Finanzkommission auf die vorlie- gende Motion geeinigt. Wobei der Ausdruck «geeinigt» wört- lich zu nehmen ist, ging doch der ursprüngliche Vorschlag der GPK wesentlich weiter, die Finanzkommission übernahm eher die Bremserfunktion. Zum Inhalt der Motion: Mit dem Teil A wird der Bundesrat ver- pflichtet, die erforderlichen Instrumente für eine quantitative und qualitative Personalpolitik zu schaffen. Diese haben we- sentliche Berührungspunkte zum Controlling-Projekt der Eid- genössischen Finanzverwaltung, so dass sich hier Synergieef- fekte erhoffen lassen. Das Personal-Controlling beinhaltet die Bereiche Personaleinsatz, Einstellung, Auswahl, Ausbildung, Förderung, Entlöhnung und Führung. Auch gilt es zu beach- ten, dass das Personalmanagement mit den anderen Füh- rungsinstrumenten wie Legislaturplanung, Finanzplan, Ver- waltungs- und parlamentarische Kontrolle zu kuppeln ist. Der Teil B verpflichtet deshalb den Bundesrat, mit dem Legislatur- finanzplan auch Varianten einer Legislaturpersonalplanung vorzulegen. Damit überträgt das Parlament versuchsweise und befristet die Zuständigkeit für die Stellenplafonierung an den Bundesrat. Sollte sich diese Massnahme bewähren, die heutige Situation nach unserer Beurteilung verbessern und damit unsere hohen Ansprüche befriedigen, könnte dies die zukünftige Lösung sein. Bedingung ist allerdings, dass die diesbezügliche Kon- trollmöglichkeit des Parlaments merklich verbessert wird. Teil C verlangt vom Bundesrat, es sei eine Botschaft für einen befristeten Bundesbeschluss zur Revision des Bundesgeset- zes über die Stellenplafonierung vorzulegen, womit die vorhin erläuterten Massnahmen vorübergehend in Kraft gesetzt wer- den könnten. Definitiv- ich wiederhole das bewusst-wird die Sache erst, wenn wir vor Ende der Versuchszeit beschliessen, dass wir das wirklich wollen. Sonst treten die vorübergehend aufgehobenen Bestimmungen wieder in Kraft. Wir gehen also kein allzu grosses Risiko ein. Ich bitte Sie im Namen der einstimmigen Finanzkommission, dieser Motion in allen Teilen und ausschliesslich als Motion zuzustimmen, frei nach dem Motto: Wer nichts wagt, gewinnt nichts. Das zeitliche Argument des Bundesrates, den Teil C nur als Postulat entgegenzunehmen, gewichten wir nicht allzu schwer. Niemand ist böse, wenn der Bundesrat schneller agiert und reagiert als gefordert. Präsident: Die LdU/EVP-Fraktion, die grüne Fraktion, die CVP-Fraktion, die liberale Fraktion, die sozialdemokratische Fraktion sowie die freisinnig-demokratische Fraktion teilen mit, dass sie allen drei Teilen der Motion in Form der Motion zustimmen. Bundesrat Stich: Es ist immer besonders schön für einen Bun- desrat, wenn er feststellt, dass mindestens sämtliche Bundes- ratsparteien ihn wortwörtlich, bildlich und in aller Form im Stich lassen. Aber ich möchte Ihnen trotzdem noch ganz kurz begründen, warum Sie trotz Ihren Fraktionsbeschlüssen dem Bundesrat zustimmen sollten: Sie haben völlig recht, wenn Sie wün- schen, diesen Beschluss aus dem Jahre 1974 zu ändern, ihn aufzuheben; da stimmt der Bundesrat mit Ihnen völlig überein. Wir sind uns aber auch bewusst - und ich denke, Sie auch -, dass es Aufgabe der Regierung, der Exekutive ist, für einen zweckmässigen Personaleinsatz, für die Planung, die Ausbil- dung usw. zu sorgen. In dieser Hinsicht sind wir mit den Moti- onsteilen A und B völlig einverstanden. In bezug auf den dritten Teil ist es aber ganz anders. Herr Zü- ger hat zwar gesagt, wer nichts wage, gewinne nichts. Es gibt aber auch eine andere Variante: Wer viel wagt, kann auch alles verlieren. Sie sind nun gerade daran, alles zu verlieren. Denn vermutlich wird die Zeit bis 1992 - bis wir mit dem Voranschlag unsere Vorschläge für die Stellen machen müssen - nicht aus- reichen, Ihnen eine solche Vorlage zu unterbreiten. Gemäss Motionstext muss sie ja für eine ganze Legislaturperiode gel- ten. Das heisst wahrscheinlich dann konkret, dass das, was Sie wünschen, erst 1996 in Kraft treten könnte. Das wäre doch wirklich schade, wenn Sie etwas verbessern wollen. Teile A, B -Parts A, B Ueberwiesen - Transmis Teil C-Part C Abstimmung - Vote Für Ueberweisung der Motion Dagegen offensichtliche Mehrheit 4 Stimmen #ST# 90.047 Ausserparlamentarische Kommissionen 1989-1992. Commissions extra-parlementaires 1989-1992 Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen vom 22. und 31. August 1990(BBIIII337) Rapport des commissions de gestion du 22 et 31 août 1990 (FF III320) Kategorie III, Art. 68 GRN-Catégorie III, art. 68RCN Antrag der Kommission Kenntnisnahme vom Bericht Proposition de la commission Prendre acte du rapport Präsident: Sie haben einen schriftlichen Bericht zugestellt er- halten. Die Kommission beantragt, vom vorliegenden Bericht und den darin enthaltenen Empfehlungen Kenntnis zu neh- men. Angenommen -Adopté #ST# 89.252 Parlamentarische Initiative (Ruf) Bundesbeschluss zum Entschädigungsgesetz. Neuregelung der Spesenentschädigung Initiative parlementaire (Ruf) Arrêté fédéral relatif à la loi sur les indemnités parlementaires. Indemnisation des frais Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN Wortlaut der initiative vom 15. Dezember 1989 Der Bundesbeschluss zum Entschädigungsgesetz (vom

18. März1988) ist in folgendem Sinne zu revidieren: Die Entrichtung der Uebernachtungs- und Reiseentschädi- gung an die Mitglieder des National- und Ständerates ist der- art neu zu regeln, dass Ungerechtigkeiten und Missbräuche so weitgehend als möglich beseitigt werden. Insbesondere ist der Anspruch auf die Uebernachtungsentschädigung von ei- nem konkreten Bedürfnisnachweis abhängig zu machen.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Bericht GPK/FK. Stellenplafonierung Rapport CdG/CF. Plafonnement des effectifs In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1991 Année Anno Band II Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 16 Séance Seduta Geschäftsnummer 91.002 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 21.03.1991 - 15:00 Date Data Seite 701-706 Page Pagina Ref. No 20 019 735 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.