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#ST# 87.057 Message concernant le budget des Chemins de fer fédéraux pour 1988 du 28 octobre 1987 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, par le présent message, un projet d'arrêté fédéral concernant le budget des Chemins de fer fédéraux pour 1988 et vous proposons de l'approuver. Nous vous présentons également le plan à moyen terme 1989-1993 et vous demandons d'en prendre acte. Nous vous prions d'agréer. Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 28 octobre 1987 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Aubert Le chancelier de la Confédération, Buser 1987-929 30 Feuille fédérale. 139e année. Vol. III . 409

Condensé Dans le cadre de l'exécution du mandat de prestations 1987, nous avons modifié la présentation du budget des CFF. Nous renonçons désormais à répéter en détail les chiffres et les commentaires qui y figurent. En revanche, s'agissant de la contribution d'infrastructure et de l'indemnité, ainsi que de la planification des investissements, domaines où le mandat nous attribue d'importantes fonctions de direction, nous étoffons les informations. Le budget 1988 se clôture de manière équilibrée. Ce résultat n'exprime pas la capacité de rendement de l'entreprise, mais découle du nouveau mandat. Ce dernier exige que nous fixions aux CFF des objectifs ambitieux, mais réalisables. La capa- cité de rendement de l'entreprise pourra être appréciée pour la première fois avec les comptes de 1987. Le résultat proba- ble laisse entrevoir que celle-ci ne pourra guère atteindre les objectifs que nous lui avons assignés, situation à laquelle les dégâts dus aux intempéries de cette annnée ont contribué dans une large mesure. Le budget, en revanche, ren- seigne sur l'évolution du rendement des CFF. Le principal indice, la contribution que ceux-ci versent pour l'infra- structure, indique que la situation de l'entreprise se dété- riore. Alors que la contribution a été fixée à 211 millions de francs pour 1987, elle figure dans le budget de 1988 pour une somme de 121,5 millions. Cette évolution est surtout imputable aux produits de transport, notamment dans le tra- fic-marchandises. Les charges n'augmentent que dans les limi- tes du renchérissement. Bien que la contribution d'infrastructure soit moins grande que l'année précédente, nous l'avons laissée au niveau propo- sé par les CFF. La procédure d'appréciation utilisée pour la première fois lors de l'exécution du mandat 1987 montre en effet que la contribution de 121,5 millions exige des CFF 410

qu'ils tirent intégralement parti de leur potentiel de pro- duction. Elle couvrira 15 pour cent des dépenses d'infra- structure. Le taux de couverture des charges globales bais- sera de 87 (1987) à 84,5 pour cent. Ces valeurs peuvent se dégrader à moyen terme. A long terme, et notamment après la réalisation de RAIL 2000, on peut néanmoins s'attendre à une nouvelle amélioration du rendement. Par rapport à l'année précédente, l'indemnité de la Confédé- ration pour le transport régional des voyageurs s'amplifiera de 19 millions de francs pour atteindre 514 millions. Nous avons déterminé ce montant sur la base du compte des coûts de transport planifiés que les CFF établissent pour les presta- tions commandées dans ce secteur par la Confédération. L'in- demnité augmente principalement par suite de l'accroissement des prestations qu'elle a. décidées dans le cadre des mesures de promotion des transports publics. L'indemnisation du fer- routage repose sur l'offre actuelle. Les CFF s'attendent en 1988 à un essor du trafic, mais les recettes ne progresseront pas dans la même mesure en raison du bas niveau des prix. L'indemnité s'établira à 22 millions de francs (+ 7 mio. de fr.). Dès que les CFF auront présenté leur nouvelle concep- tion du ferroutage, nous commanderons les prestations de ce trafic sur cette nouvelle base. Les besoins d'investissement de l'entreprise sont en hausse. Nous avons approuvé pour 1989 un volume d'investissements nets de 1460 millions de francs. Par la même occasion, nous avons donné notre assentiment au plan des investissements à moyen terme des CFF visant à mettre en oeuvre jusqu'en 1990 des nouveaux projets qui, jusqu'à leur achèvement, déclen- cheront des investissements totalisant 1600 millions de francs. Ceux-ci serviront principalement au trafic-voyageurs. 411

M E S S A G E I Partie générale I1 Introduction Le Conseil d'administration des Chemins de fer fédéraux (CFP) a approuvé, le 17 septembre 1987, le budget 1988 et le plan à moyen terme 1989-1993. Par le présent message, nous soumet- tons le budget à votre approbation et nous vous présentons le plan à moyen terme pour que vous en preniez acte. Les expériences faites avec l'application du mandat de pres- tations 1987 nous incitent à modifier quelque peu la forme du message par rapport aux années précédentes. Comme pour les PTT, nous renonçons à répéter de manière circonstanciée les chiffres et les commentaires contenus dans le budget des CFP. En revanche, nous aimerions préciser notre rapport dans les domaines où le nouveau mandat de prestations nous attribue d'importantes fonctions de direction vis-à-vis des CPF. Dans le cadre du budget, cela concerne en premier lieu leur contribution pour les dépenses d'infrastructure. Nous dispo- sons en outre d'une importante compétence de fixer les pres- tations de service public et leur indemnisation. La contribu- tion d'infrastructure et l'indemnité servent à influencer à court terme la politique de gestion des CFF. En assumant la responsabilité financière de l'infrastructure, nous interve- nons plus directement sur la politique des investissements. Cela est possible à moyen et à long termes. C'est pourquoi la politique des mises de fonds de l'entreprise sera commentée tout particulièrement concernant le plan à moyen terme. Ainsi, la partie générale du message se subdivise en une vue d'ensemble succincte sur le budget global ainsi qu'en une présentation et un commentaire approfondis des positions bud- 412

gétaires "contribution d'infrastructure" et "indemnité", ainsi que de la rubrique "planification des investissements" du plan à moyen terme. Pour la partie spéciale, nous repre- nons la présentation adoptée dans le message de l'année der- nière. 12 Appréciation générale du budget 1988 121 Vue d'ensemble des résultats Les deux tableaux ci-après présentent sommairement les prin- cipaux résultats du budget 1988. Le tableau 1 met en évidence ceux du compte de résultats d'entreprise, le tableau 2 ceux du compte des investissements. Les détails relatifs aux diverses positions du budget se trouvent dans le rapport des CFF. 413

121.1 Compte de résultats d'entreprise Tableau 1; Budget du compte de résultats d'entreprise Compte de résultats d'entreprise Compte 1986 Budget 1987 Résultat probable Budget 1988 en millions de francs Charges de personnel Frais de choses Amortissements Intérêts Gros entretiens résultent d'ordres d'investissement Contribution pour l'infrastructure Autres charges Total des charges Produits de transports

- Trafic-voyageur

- Trafic-marchandises

- Indemnité pour les prestations de service public non rentables Produits accessoires Propres prestations pour le compte des investissements Prestations pour ordres de magasin Prestations pour le compte de résultats de l'inf restructure Autres produits Total des produits Déficit 2501,4 928,4 505,0 231,4 83,2 - 11,9 4260,4 3063,8 1206,7 1178,7 678,4 483,1 180,4 127,7 — 48,6 3903,6 356,8 2571,2 976,3 518,0 244,2 100,0 211,0 6,6 4627,3 2979,0 1261,0 1208,0 510,0 526,1 172,0 119,0 787,0 44,2 4627,3 — 2537 1003 524 244 86 211 8 4613 2912 1243 1159 510 501 185 127 801 52 4578 -35 2628,8 1037,6 529,6 265,9 65,0 121,5 7,5 4655,9 2986,3 1274,0 1176,3 536,0 498,9 181,0 123,0 826,0 40,7 4655,9 — Différence par rapport au au compte budget 1986 1987 en pour-cent + 5,1 +11,8 + 4,9 +14,9 -21,0 . -37,0 + 9,3

- 2,5 + 5,6

- 0,2 -21,0 + 3,3 + 0,3

- 5,7 f -16,3 +19,3 + 2,2 + 6,3 + 2,2 + 8,9 -35,0 -42,4 +13,6 + 0,6 + 0,2 + 1,0

- 2,6 + 5,1

- 5,2 + 5,2 + 3,4 + 5,0

- 7,9 + 0,6 414

121.2 Budget du compte des investissements Tableau 2; Budget du compte des investissements Compte des investissements Investissements bruts Contributions de tiers Investissements nets dont: Budget Supplementaire Protection de l'environnement Rail 2000 1)

1) Sous réserve de l'approbation en Compte Budg 1986 1987 en millions de 1138,0 1279 198,8 151 948,2 1127 36,0 103 et Budget 1988 frênes,6 1480,8,9 185,8,7 1295,0,1 169,0 30,0 Différence par rapport aux compte budget 1986 en pour-cent + 30,1

- 2,1 + 36,6 +469,4 1987 + 15,7

- 18,2 + 14,8 +163,9 votation populsire. 122 Appréciation Alors que le compte des investissements ne nécessite pas d'explication particulière, les chiffres du compte de résul- tats d'entreprise doivent être appréciés de la manière sui- vante, compte tenu du mandat de prestations 1987: Le budget 1988 du compte de résultats d'entreprise est équi- libré, ce qui résulte de la conception du mandat précité. D'après ce dernier, la Confédération prend à sa charge les dépenses d'infrastructure. Les CFF peuvent donc comptabiliser comme produits leurs prestations en faveur de ladite infra- structure (prestations inscrites dans le compte de résultats de l'infrastructure). Ils déduisent les coûts correspondants des charges globales du compte de résultats d'entreprise selon une procédure approuvée par le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie. Par la même occasion, ils doivent fournir une contribution pour leurs dépenses d'infrastructure. Nous fixons cette dernière en prenant en considération leur capacité de rendement, qui 415

apparaît en premier lieu dans l'excédent du compte de résul- tats d'entreprise. Nous pouvons fixer cette contribution à un niveau plus élevé si nous estimons que les CFF n'ont pas épuisé leur capacité de rendement. L'entreprise doit, par des mesures appropriées, prendre en considération cette modifica- tion de l'objectif et en tenir compte dans le budget. L'équi- libre de ce dernier n'est donc pas un critère de la capacité de rendement des CFF; il est plutôt l'expression de l'objec- tif assigné par la Confédération en vertu du mandat de pres- tations 1987. La figure 1 vise à illustrer encore une fois cette relation de cause à effet: Figure 1 : Interprétation du compte global de résultats d'entreprise (résultats du budget 1988, en mio. de fr.) Comptes de résultats d'entreprise Chargea — (4534,4) — CI: (121,5) (4655,9) Produits (3829,9) (626,0) (4655,9) CI : contribution des CFF pour l'infrastructure CRI: compte de resultata de l'infraatructure La contribution d'infrastructure représente le principal cri- tère d'appréciation du budget. Elle renseigne sur la capacité de rendement des CFF. Cette dernière s'exprime par la mesure 416

dans laquelle les CFF peuvent couvrir leurs dépenses d'infra- structure. Dès lors, ils sont tenus de présenter un compte de résultats de l'infrastructure en sus du compte global de résultats d'entreprise. La figure 2 explique le lien unissant ces deux comptes. Figure 2; Lien entre le compte de résultats d'entreprise et le compte de résultats d'infrastructure (résultats du budget 1988 en mio. de Fr.) Compte de résultats d'entreprises Compte de résultats d'infrastructure Charges — (4534,4) - CI (121,5) (, Produits (3829,9) Prestation r Charges CI (121,5) . l'infrastructure (704,5) 4-1 CI = contribution des CFF pour l'infrastructure CRI = compte de résultats de l'infrastructure Selon la figure 2, les critères déterminants pour apprécier le budget sont, outre la contribution d'infrastructure:

- le montant et l'évolution annuelle des produits, sans les prestations inscrites dans le compte de résultats de l'in- frastructure,

- le montant et l'évolution annuelle des charges, sans la contribution d'infrastructure. Comme le compte 1986 des CFF a été établi pour la dernière fois selon l'ancien régime, il n'est pas judicieux de faire un commentaire sur la contribution d'infrastructure. 417

Tableau 3: Données relatives au budget 1988 Données Différence par rapport aux Compte 1986 Budget 1987 Budget 1988 compte 1986 budget 1987 en millions de francs en pour-cent Produits Charges Contribution d'infrastructure 3750 1) 3840,3 «60 4416,3 211,0 3829,9 4534,4 +6,4 121,5

- 0,3 + 2,7 -42,4 1} Estimation selon ancienne structure du compte. Les données ci-dessus montrent que le rendement des CFF va se dégrader. Le compte de résultats d'entreprise indique que ce sont surtout les produits qui évoluent de manière défavora- ble. Le trafic traditionnel par wagons complets mérite tout particulièrement d'être mentionné à cet égard. Dans le sec- teur des voyageurs, le nombre des passagers est, certes, en augmentation, mais la hausse des recettes ne couvre que par- tiellement le surcroît de dépenses. A l'exception des frais de choses, les charges se développent dans les limites du renchérissement. 123 Appréciation du résultat probable de 1987 Comme nous l'avons mentionné, le budget illustre certes l'évolution du rendement des CFF. Mais il dit peu de choses sur la véritable efficacité de la gestion. Celle-ci ne pourra être évaluée que sur la base du résultat comptable de l'exer- cice 1987. Si les CFF réussissent effectivement à équilibrer leurs comptes, ils auront atteint les objectifs fixés par le Conseil fédéral et le Parlement. Les écarts, positifs ou négatifs, refléteront le degré d'efficacité de la gestion. 418

Le résultat probable de l'exercice 1987 montre que les CFF c\H doivent plutôt s'attendre à un déficit. Ils ne pourront visi- blement pas atteindre entièrement les objectifs qui leur ont été assignés. Toutefois, ce résultat négatif est, pour une très large part, imputable aux dégâts causés par les intem- péries de la fin de l'été. Ces dégâts font certes partie d'un risque, mais ne relèvent pas de la responsabilité de l'entre- prise. Lors de leur évaluation, on examinera donc s'il ne faudrait pas tenir compte de ces circonstances particulières en abaissant après coup la contribution d'infrastructure pour

1987. Les bases de décision correspondantes sont en cours d'élaboration. 13 Détail du budget 1988 131 Contribution d'infrastructure des CFF 131.1 Importance de la contribution d'infrastructure La contribution d'infrastructure versée par les CFF représen- te le principal instrument de contrôle dont la Confédération dispose à court terme pour maintenir la capacité de rendement économique des CFF. Plus nous la fixons à un niveau élevé, plus ceux-ci doivent accroître leurs efforts pour équilibrer leurs comptes. Notre tâche vise à concilier les possibilités objectives et l'obligation de mettre à contribution au maxi- mum la capacité de rendement de l'entreprise. Mieux nous réussissons 'cette tâche, plus lé résultat du budget et celui des comptes traduiront avec précision la responsabilité des CFF en matière de gestion. La responsabilité de la Confédéra- tion en matière de politique des transports se reflétera dans ses prestations financières en faveur de l'entreprise. 419

131.2 Procédure applicable à la fixation de la contribution d'infrastructure Lors des discussions sur l'application du mandat de presta- tions 1987, l'administration fédérale et les CFF développent une procédure tendant à ce que la contribution d'infrastruc- ture soit fixée conformément à ce mandat. Les premiers résul- tats de ces discussions ont déjà pu être repris pour la fixa- tion de la contribution de 1988. La procédure vise surtout à ce que les services compétents de la Confédération suivent en permanence l'élaboration du bud- get des CFF. Ceux-ci présentent les objectifs fondamentaux de leur budgétisation au début de chaque année. Ils fournissent ensuite constamment des informations sur toutes les modifica- tions des objectifs. Finalement, les services fédéraux appré- cient le projet de budget en tenant compte des modifications des objectifs et des raisons qui les ont motivées. Lors de l'évaluation du budget, nous mettons sciemment l'ac- cent sur les produits. C'est dans ce domaine que se trouve la plus grande marge d'appréciation, mais aussi le plus de possibilités d'influer sur les objectifs de gestion, confor- mément au mandat de prestations. Il est plus facile d'avoir une vue d'ensemble sur les char- ges. Les efforts entrepris jusqu'ici par les CFF ont été tels qu'il n'existe plus guère de possibilités de procéder à des corrections. Par ailleurs, le plan des investissements, fac- teur important qui détermine les charges à long terme, est examiné de manière approfondie lors d'une procédure distincte (cf. en. 142). Pour suivre de très près l'élaboration de la planification des CFP, on instaurera prochainement un autre instrument pro- pre à garantir la fixation de la contribution d'infrastructu- re selon le mandat de prestations. Le compte de résultats du management permettra d'analyser l'élaboration du budget non 420

seulement dans son ensemble, mais aussi de manière sectoriel- le. Il indiquera plus précisément les secteurs où les presta- tions des CPF ne correspondent peut-être pas aux objectifs de la Confédération. Le compte en question sera disponible au début des années nonante. 131.3 Résultat de la fixation de la contribution d'infrastructure Au terme de l'élaboration de leur budget, les CFF ont proposé de fixer leur contribution à 121,5 millions de francs. Cela étant, la contribution évolue de la manière suivante par rap- port aux valeurs connues ou qui ont pu être estimées jusqu'à présent: Tableau 4: Evolution de la contribution d'infrastructure Contribution d'infrastructure / Indices Contribution d'infrastructure en Budget 1987 211 Résultat probable 211 Budget 1988 121.5 Différence avec le budget 1987 -89,5 it termes absolus, en mio. de Fr. Contribution d'infrastructure des CFF 26,8 % 26,3 S 14.6 S -12,2 A par rapport aux charges d'infra- structure couvertes par la Confédération Degré net de couverture des charges 1) 87 % 85,6 % 34,5 S

- 2,5 %

1) Sans les prestations inscrites dans le compte de résultats de l'infrastructure ni la contribution d'infrastructure. Ces chiffres montrent que le rendement des CPF se dégrade par rapport à l'année précédente. Nous sommes cependant d'avis que la contribution d'infrastructure doit, malgré ce résul- tat, être laissée au niveau proposé par les CFF. L'élabora- tion du budget ayant été analysée continuellement, nous . sommes arrivés à la conclusion que le montant de la contribu- tion répond à l'objectif du mandat de prestations. Il con- traint les CFF à utiliser complètement leur capacité de ren- 421

dément économique, et cela dans tous les secteurs où ils doi- vent assumer l'entière responsabilité de la gestion. L'affai- blissement de leur rendement résulte surtout de l'évolution des conditions-cadres qui échappent partiellement à leur influence. Les raisons suivantes nous ont incités à donner suite à la proposition des CFF:

1. Déjà l'année précédente, les CFF ont établi un budget réaliste. Sans les répercussions des intempéries de la fin de l'été 1987, ils pourraient vraisemblablement fournir approximativement la contribution d'infrastructure exigée.

2. Dans le trafic-marchandises, l'objectif des CFF est de stabiliser les produits à peu près au niveau de l'année

1986. Cet objectif est ambitieux par rapport aux attentes des chemins de fer étrangers. Lorsque nous avons fixé la contribution d'infrastructure pour 1987, nous avons décidé que les CFF devraient corriger dès 1988 la réduction des chiffres prévisionnels relatifs au trafic-marchandises. Cet objectif ne semble pas réalisable dans les circons- tances actuelles. La chute des prix qui se produira vrai- semblablement avec la libéralisation du trafic lourd dans la CEE ne permet pas d'espérer une amélioration de la situation, même à long terme. Les mesures de gestion des CFF et les dispositions fédé- rales destinées à promouvoir le trafic-voyageurs compli- quent la planification des produits de ce trafic. C'est dans ce domaine que sont apparues des divergences d'opi- • nion entre la Confédération et les CFF. L'incertitude de la planification nous a incités à renoncer à l'augmenta- tion des valeurs planifiées. Le rendement des.CFF, qui diminuera encore à moyen terme, nous a confortés dans cet- te décision. Les CFF devraient utiliser leurs forces pour améliorer leurs résultats à moyen terme et ne pas les mobiliser outre mesure pour atteindre un objectif trop ambitieux à court terme. 422

3. Du côté des charges, les CPF ont pratiquement épuisé tou- tes les réserves. Ces dernières années, la budgétisation sciemment restrictive a même eu pour effet un besoin de rattrapage dans le secteur des frais de choses et d'entre- . tien.

4. Lors de l'établissement de leur budget, les CFF ont, de leur propre initiative, rejeté le premier résultat du pro- jet. Ils ont décidé de l'améliorer de 40 millions de francs. C'est uniquement grâce à cet effort particulier qu'ils ont réussi à porter leur contribution d'infrastruc- ture à 121,5 millions. La contribution tient déjà compte des effets de la future modification de la classification des fonctions et des autres mesures envisagées dans le secteur du personnel. Si les décisions correspondantes n'étaient pas prises, la contribution devrait être adaptée ultérieurement dans une faible mesure. 132 Indemnisation des prestations de service public 132.1 Eléments de l'indemnité Outre la contribution d'infrastructure qu'elle fixe, la Con- fédération influe de manière déterminante sur la gestion des CFF par le biais de la définition des prestations de service public. Elle les commande dans les secteurs désignés par le Parlement et les indemnise.. L'indemnité est donc un dédomma- gement pour une prestation commandée et, partant, un élément des produits de transport. A l'heure actuelle, la Confédération commande les prestations de service public des CFF dans trois domaines:

- dans le transport régional des voyageurs et dans le ferrou- tage, conformément au mandat de prestations 1987,

- dans le secteur des tarifs, conformément à l'arrêté fédéral transitoire du 1er octobre 1986.(FF 1986 III 401). 423

Les CFF estiment actuellement que l'indemnité extraordinaire découlant de l'arrêté fédéral susmentionné représente 41 mil- lions de francs dans le trafic-voyageurs et 14 millions dans le trafic-marchandises. 132.2 Procédure applicable à la fixation de l'indemnité ordinaire C'est l'offre commandée par la Confédération qui est détermi- nante pour le montant de l'indemnité prévue dans le mandat de prestations. Dans le transport régional des voyageurs, la Confédération assume la fonction de mandant depuis l'entrée en vigueur du mandat de prestations 1982. Cette fonction doit cependant être actualisée dans le cadre du mandat 1987. En matière de ferroutage, elle est nouvelle. Les CFF élaborent actuellement une nouvelle conception de ce trafic qui tiendra compte des plus récents développements de la politique des transports. Après son acceptation, nous déterminerons tou- jours nos commandes en fonction de cette conception. Le mandat de prestations 1987 dispose que nous fixons chaque année par avance le montant de l'indemnité. Celle-ci se cal- cule d'après les coûts d'exploitation non couverts planifiés des prestations commandées. Aux termes de l'ordonnance sur la promotion du trafic combiné et du transport des véhicules à moteur accompagnés (RS 742.149), la part des coûts d'infra- structure planifiés du ferroutage est également couverte. A l'heure actuelle, les CFF calculent l'indemnité sur la base d'un compte des coûts de transport planifiés. Ce dernier repose sur les résultats effectifs de l'exercice 1986. Ceux- ci sont extrapolés à partir des prestations de trafic-voya- geurs et marchandises commandées pour 1988 et adaptés aux modifications des produits et des charges attendues d'ici à

1988. Les taux de modification peuvent être déterminés par comparaison entre le budget 1988 et les résultats effectifs de 1986. 424

Lorsque le nouveau système comptable aura été définitivement introduit, les CFF remplaceront le compte des coûts de trans- port planifiés par un compte de résultats du management, lequel contiendra des données prévisionnelles encore plus fiables. Il est possible que les montants de l'indemnité se modifient après l'introduction du compte de résultats du management. 132.3 Résultat de la fixation de l'indemnité L'indemnité calculée pour 1988 s'élève à 536 millions de francs (1987: 510 mio. de fr.). Sur cette somme, 514 millions (1987: 495 mio.) concernent le transport régional des voyageurs. Les coûts d'exploitation planifiés se montent à 749 millions (724 mio.) et les pro- duits à 235 millions (229 mio.). Ces derniers comprennent la part des mesures tarifaires prises par la Confédération en vue de la promotion des transports publics. Ils progresseront de 6 millions (+ 2,6 %) par rapport aux prévisions de 1987. Cette amélioration est imputable à l'étoffement de l'horaire que la Confédération a également commandé au titre des mesu- res de promotion des transports publics. Toutefois, les recettes supplémentaires ne pourront pas compenser l'augmen- tation des coûts due aux nouvelles prestations. La détériora- tion du résultat global se traduira donc par une hausse de 19 millions de l'indemnité. L'indemnité pour le ferroutage atteint 22 millions de francs (1987: 15 mio.). Les frais planifiés s'élèvent à 49 millions (45 mio.) et les produits à 27 millions (30 mio.). L'indemni- té augmentera donc massivement par rapport à l'année précé- dente (+ 7 mio. ou 47 %). Les résultats effectifs obtenus jusqu'ici en 1987 montrent que les CFF ne pourront pas réali- ser les recettes budgétisées pour l'année en cours. Ils s'at- 31 Feuille fédérale. 139e année. Vol. III 42 5

tendent pour l'heure à des produits se montant uniquement à 26 millions, ce qui portera vraisemblablement le déficit à 19 millions. Selon le mandat de prestations, cette différence est mise à la charge des CFF au titre de risque de planifica- tion.Bien que ceux-ci n'atteindront pas non plus les tonnages prévus, cette chute des produits est surtout imputable à des concessions tarifaires rendues indispensables en raison de la baisse des prix des carburants. Cette évolution se poursuivra en 1988. Les CFF l'ont prise en considération dans leurs comptes prévisionnels pour cette année-là. Ils s'attendent cependant à un nouvel accroissement des tonnages acheminés. Etant donné le bas niveau actuel des tarifs, les produits supplémentaires qui en résulteront ne pourront toutefois pas compenser l'alourdissement des coûts. En 1988, le taux de couverture des coûts complets (52 %') sera inférieur à celui de 1986 (57 %). Les chiffres prévisionnels de 1988 ne comprennent pas les répercussions de la nouvelle conception de l'offre. Font éga- lement défaut les effets des mesures en matière d'offre que nous avons envisagées pour aplanir les divergences qui nous opposent à l'Italie au sujet du trafic des poids lourds. Sui- vant les résultats des négociations, l'indemnité de 22 mil- lions de francs devrait être adaptée ultérieurement. 14 Plan à moyen terme 1989 - 1993 141 Généralités En approuvant le plan à moyen terme, nous avons pris acte des pronostics concernant la détérioration du rendement des CFF. Cette dégradation se manifestera de la manière suivante: 426

« Tableau 5; Données du plan à moyen terme 1989 - 1993 Données Budget Plan à moyen terme 1988 1989 1990 1991 en miJ lions de francs 1992 1993 Charges (sans contribution d'infra- structure) Produits (sans les prestations inscrites au compte de résultats d'infrastructure) Contribution des CFF pour l'infra- structure 4534 4815 5021 5216 5371 5531 3830 3966 4103 4249 4352 4472 122 25 4 8 8 25 Les CFF font valoir que cette évolution est surtout détermi- née par des facteurs qu'ils ne peuvent influencer. Ils font notamment allusion, sous réserve des décisions définitives, aux mesures prévues concernant la rémunération du personnel fédéral (modification de la classification des fonctions et autres mesures envisagées dans le secteur du personnel, ainsi que relèvement des salaires réels) et à la situation diffi- cile du trafic-marchandises. Nous partageons cette opinion, mais nous exigeons d'eux qu'ils revoient leurs conceptions de l'offre dans ce trafic afin de restreindre durablement la croissance de son déficit. Ainsi, nous soutenons expressément tous les efforts que la direction générale et le conseil d'administration des CFF entreprennent pour réaliser dans les meilleurs délais les mesures prévues dans le plan à moyen terme. L'amélioration de l'offre prévue dans le cadre du pro- jet RAIL 2000 contribuera de manière déterminante à accroître le rendement de l'entreprise à long terme. 142 Contrôle des investissements 142.1 Point de la situation Les résultats du plan à moyen terme reposent sur deux élé- ments. Les diverses conceptions de l'offre des CFF servent de 427

bases. Elles sont liées aux attentes qui ont trait à l'évolu- tion économique de l'année concernée. Les résultats du plan ne peuvent donc pas être influencés à court terme. Les modifications des conceptions de l'offre ne se produisent pas à intervalles réguliers. Nous les approuvons en règle générale dans le cadre du plan à long terme. La planification des investissements reste donc le principal instrument, uti- lisable chaque année, qui permet d'agir à moyen terme sur les CFF. Il revêt une grande importance, car en déterminant les investissements, on fixe à long terme une part considérable des charges à venir. Par ailleurs, une grande partie des mises de fonds des CFF concerne l'infrastructure, pour laquelle la Confédération assume désormais la responsabilité financière. Etant donné cette situation, les travaux relatifs à l'exécu- tion du mandat de prestations 1987 sont axés à moyen terme sur un contrôle efficace de la planification des investisse- ments. 142.2 Déroulement de la planification des investissements aux CFF Les CFF axent leurs investissements sur les conceptions du plan à long terme. Ils inscrivent dans un plan à moyen terme d'une durée de cinq ans le volume des mises de fonds qui en résultent ainsi que les besoins de renouvellement ordinaires. Une telle planification ne peut être appliquée judicieusement que si elle fait constamment l'objet d'examens. Elle doit, en effet, être adaptée aux nouvelles conditions qui se produi- sent chaque année. Les modifications concernent particulière- ment la fin de la période de planification. C'est là que les CFF prévoient les projets plus ou moins facultatifs. Ils qua- lifient de plan directeur cette partie de leur plan à moyen terme. Lors de la planification permanente, ils décident le 428

plus tard possible si un projet relevant du plan directeur peut être inscrit définitivement à titre de "nouveau projet" dans le plan des investissements proprement dit. Le passage du plan directeur au plan à moyen terme constitue le noyau fondamental de la planification, cela pour les rai- sons suivantes: Plus un projet est pressenti pour être réali- sé, moins il est possible de le modifier. A ce moment-là, les CFF établissent les modalités des travaux, d'où les premières conséquences financières. De plus, lors de cette étape, ils déterminent le volume des investissements pour les années suivantes, car la concrétisation des nouveaux projets s'étend toujours sur plusieurs années. Les besoins de fonds apparais- sent alors obligatoirement et ne peuvent plus guère être modifiés par la suite. Les CFF utilisent le terme de programme pour qualifier la plus grande partie de leurs besoins de renouvellement. Cela étant, la structure du volume des investissements se présente de la manière suivante dans le plan à moyen terme: Figure 3; Structure du volume des investissements prévus (1988: budget; 1989-1993: plan à moyen terme) en mio. de fr. (nets) 2000 - 1500 1000 •• 500 \\\ : nouveaux projeta os Genre des projets: rProjet3 du plan directeur Projets en voie d'achèvement •* Projets en cours -^ Programmes 1988 1989 1990 1991 1992 1993 429

Il ressort du déroulement des investissements que la Confédé- ration peut influencer très efficacement la planification des mises de fonds des CFF lorsque les objectifs du plan direc- teur sont inscrits comme "nouveaux projets" dans le plan des investissements. Cet enseignement, tiré des discussions sur l'exécution du mandat de prestations 1987, a déjà pu être intégré dans le processus de décision relatif au plan à moyen terme 1989-1993. Outre cet aspect matériel du contrôle des investissements, nous devons également examiner si le volume des mises de fonds prévu par les CFF correspond aux possibilités financiè- res de la Confédération. Cette question sera examinée plus en détail dans les lignes suivantes. 142.3 Contrôle du volume des investissements Les besoins d'investissement des CFF ne sauraient être déter- minés exclusivement par les impératifs de la gestion. Ils doivent être compatibles avec les conditions-cadres des finances fédérales. C'est pourquoi nous sommes appelés à sta- tuer sur le volume annuel des investissements de l'entrepri- se. Nous le fixons de manière contraignante en prenant en considération non seulement les nécessités de la politique financière, mais aussi les objectifs de la politique conjonc- turelle. En fixant le volume des investissements, nous assignons un objectif aux CFF. Ce dernier a une valeur imperative pour leur planification. Cependant, les projets ne peuvent que difficilement être influencés à court terme. Pour pouvoir fixer un objectif efficace, nous déterminons de manière con- traignante le volume des investissements non pour le budget, mais pour la première année du plan à moyen terme. La figure 3 montre que l'ampleur du volume annuel des inves- tissements ne peut être modifiée que dans une mesure limi- tée. Plus de la moitié des fonds concernent en règle générale les projets en cours de réalisation ou d'achèvement. Ceux-ci 430

ne peuvent plus guère être influencés, à l'exception du ryth- ^, * •. * me de leur réalisation. Or cette tache relevé du secteur ope- rationnel sur lequel la Confédération ne devrait pas agir directement. Les CFF consacrent un autre tiers des fonds aux tâches dites de programme, à savoir aux investissements de remplacement en cours pour de petits objets ou des groupes d'objets (renouvellements de la caténaire, de la superstruc- ture, etc.). Ils servent uniquement au maintien de l'exploi- tation sur le plan technique et sont donc indispensables. Comme les programmes représentent une grande part des mises de fonds, cette tranche des investissements devra néanmoins être examinée dans le cadre de l'exécution du mandat de pres- tations 1987. La Confédération se réserve donc le droit de vérifier périodiquement le rythme de renouvellement des ins- tallations ainsi que les normes de développement et de quali- té. Cela étant, seuls les "nouveaux projets" peuvent être modifiés rapidement et avec une grande efficacité. Mais ils ne représentent que le 10 pour cent à peine du volume annuel des investissements. En approuvant le plan à moyen terme 1989-1993, nous avons fixé à 1460 millions de francs le volume net des investisse- ments pour l'exercice 1989. Sur cette somme, moyennant l'is- sue positive de la votation populaire, quelque 50 millions seront affectés à RAIL 2000. Etant donné que ce volume repré- sente un objectif contraignant pour la planification concrète des investissements, les CFF devront demander spécialement les fonds pour couvrir les éventuels dépassements. Par cette décision, nous augmentons les investissements de 160 millions (+ 12 %) par rapport au budget 1988. 142.4 Contrôle matériel des investissements Le contrôle exercé par la Confédération ne saurait se limiter au volume des investissements. La surveillance, aussi simple que possible, de l'utilisation des fonds approuvés est encore plus importante à cet égard. 431

Il ressort du déroulement de la planification que la Confédé- ration peut influer très efficacement sur les "nouveaux pro- jets". Il suffit que les services fédéraux compétents se con- centrent sur cette question lors du contrôle matériel des investissements. Ils peuvent se limiter à apprécier, quant au fond, les projets dont les CFF veulent planifier définitive- ment la réalisation. Afin que cette tâche puisse être menée à bien, les CFF doi- vent fournir des documents spéciaux. Ils y indiquent chaque année tous les nouveaux projets qu'ils envisagent de réali- ser. Ceux-ci sont classés selon des conceptions et présentent non seulement la description des travaux et leur début, mais aussi les frais d'investissement. La mission principale des services fédéraux consiste à examiner à l'aide de ces infor- mations si les points forts des investissements correspondent aux objectifs de la planification à long terme que nous avons approuvée. Ils ne vérifieront que dans des cas exceptionnels si la concrétisation d'un projet particulier est justifiée. La responsabilité des projets déjà examinés incombe ensuite exclusivement aux CFF. La Confédération se réserve néanmoins le droit de contrôler la rentabilité des projets (cf. en. 142.5). Dans le cadre du budget des investissements pour 1988 et du plan à moyen terme 1989-1993, les CFF ont présenté à l'appré- ciation des services fédéraux les nouveaux projets suivants: 432

Tableau 6: Nouveaux projets approuvés pour la période 1988 à 1990 Groupe d'objets Conception Frais de construction 1) en millions de francs t 11 f (infrastructure) cernent 1.2 Rationalisation 1.3 Amélioration et extension, 143 21 574 dont

- Trafic-voyageurs, y. c. amélioration des installa- tions d'accueil 249

- Sécurité 56

- Gérance des biens-fonds 224 45

2. Véhicules, y. c. usines 2.1 Remplacement 16 électriques (exploitation) 2.2 Rationalisation 13 2.3 Améliorations et développe- ment, dont: 815

- Trafic-voyageurs 749

- Trafic-marchandises 21

- Sécurité 45

3. Conceptions spéciales 3.1 RAIL 2000 2) Total 1627

1) Frais bruta (y compris la participation de tiers), répartis sur la période 198B à 1990.

2) 11 n'y a pas encore d'appréciation, car la votation populaire doit encore avoir lieu. Le tableau 6 montre que la Confédération a approuvé jusqu'en 1990 des projets qui déclencheront des investissements bruts pour quelque 1600 millions de francs. Ce montant n'est qu'in- dicatif. Il faut en déduire les contributions de tiers dont l'ampleur n'est pas encore déterminée. Par ailleurs, les dates prévues pour le début des travaux sont souvent repor- tées. Après approbation, ces objets, selon l'avancement des travaux, grèveront les comptes d'investissement suivants à la rubrique "projets en cours". Ils échapperont alors à toute intervention. 433

Tant pour l'infrastructure que pour l'exploitation, les CFF privilégient actuellement les investissements relatifs au trafic-voyageurs. Cette pondération correspond aux mesures visant à le rendre plus attrayant, afin de modifier la répar- tition du trafic entre les divers moyens de transport. Etant donné que les CFF souhaitent acquérir des locomotives à mul- tiples usages, les investissements dans le parc des véhicules profiteront également au trafic-marchandises. Quant aux immobilisations, il y a lieu de souligner la volon- té des CFF d'encourager les investissements relatifs à la gérance des biens-fonds. On peut, dans ce domaine, s'attendre à la rentabilité absolue des investissements. Ceux-ci contri- bueront à améliorer le rendement à long terme. L'accent est mis aussi sur les investissements de remplace- ment, qui sont absolument nécessaires au maintien de l'ex- ploitation. Cela étant, leur approbation va de soi. Il en va de même pour les investissements qui servent uniquement à améliorer la sécurité. Ces deux types de mises de fonds sont utiles à l'ensemble du trafic, de sorte qu'ils profitent tant au trafic-voyageurs qu'à celui des marchandises. A l'exception des investissements pour la gérance des biens- fonds, ces nouveaux projets ne pourront pas exercer directe- ment une influence positive sur le rendement de l'entreprise. La plupart d'entre eux ne sont rentables qu'en termes rela- tifs. Cela signifie que le rendement de l'entreprise diminue- rait encore s'ils n'étaient pas réalisés. Néanmoins, des ins- tallations d'accueil attrayantes et un matériel roulant con- fortable amélioreront encore l'image des CFF. 142.5 Appréciation de la rentabilité des investissements Le contrôle matériel des investissements par la Confédération a été conçu sous une forme aussi simple que possible. Confor- mément au mandat de prestations 1987, il laisse aux CFF une liberté de gestion maximale. Afin de permettre un contrôle 434

approprié de la réalisation des investissements déjà approu- vés, les CFF sont en outre tenus de soumettre un calcul de rentabilité pour chacun des nouveaux projets. Cette exigence vise surtout à garantir qu'ils appliquent sys- tématiquement l'instrument du "controlling", introduit depuis un certain temps déjà. Par ailleurs, la Confédération souhai- te ainsi savoir quelle importance est attribuée à la rentabi- lité lors du choix de nouveaux projets. Ces deux informations ne servent toutefois pas à influer directement sur des pro- jets particuliers. Elles constituent plutôt un élément sup- plémentaire pour juger .si les CFF utilisent entièrement leur capacité de rendement. Elles sont donc employées principale- ment pour fixer la contribution d'infrastructure. 2 Partie spéciale 21 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel En sus de la prestation pour l'infrastructure et des indemni- tés, le budget et la planification financière de la Confédé- ration prévoient d'autres contributions financières pour les CFF. Celles-ci sont fondées sur des arrêtés fédéraux spécifi- ques et représentent le prix des prestations commandées.Les indemnités et aides financières suivantes correspondent, dans le compte financier de la Confédération, aux budgets et au plan à moyen terme des CFF. 435

Tableau 7; Indemnité et aide financière de la Confédération en faveur des CFF Compte financier de la Confédération Compte Budgets 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 en millions de francs

1. Contributions d'exploitation Transport régional des voyageurs 662 Ferroutage 2) 13 Allégements tarifaires pour les transporta publics Transport des automobiles è travers le Simplon 2) 1 Déficit 1) 283 Prestations de la Confédération pour l'infrastructure 1) Total 959

2. Contributions pour la construction Raccordement des aéroports . de Cointrin 18 . de Kloten 3 Total 980 495 514 545 564 572 589 602 32 22 26 31 36 42 49 62 55 55 55 55 55

- 3) 1 1 1 1 1 1 1 333 - 576 704 849 918 967 1019 923 1168 1331 1500 1582 1654 1671 14 2 1 937 1170 1332 1500 1582 1654 1671 1} Versement renvoyé d'une année.

2) Financement par les droits de dousne affectés sur les carburants.

3) Mesure arrivant a expiration en 1992. Les CFF sont indemnisés de leurs prestations de service public durant l'année en cours. Ainsi, en 1988, la Confédéra- tion supportera une indemnité de 591 millions de francs (transport régional des voyageurs: 514 mio., ferroutage: 22 mio. et allégements tarifaires: 55 mio.). En revanche, la prestation de la Confédération pour l'infrastructure est ver- sée aux CFF avec une année de retard. La somme de 704,5 mil- lions prévue dans le budget ne se répercutera donc qu'en 1989 sur les finances fédérales. A moyen terme (jusqu'en 1993), les CFF s'attendent à ce que l'indemnité augmente à peine de 4 pour cent chaque année. La prestation de la Confédération pour l'infrastructure s'ampli- fiera en moyenne de 5,6 pour cent par année. 436

Les besoins d'investissement ne peuvent être couverts qu'à raison de 50 pour cent par les fonds d'amortissement et par l'imputation directe sur le compte de résultats d'entreprise (gros entretien). Outre les sources de financement propres aux CFF, la Confédération accorde des prêts par le biais du compte capital. Ceux-ci se monteront à 525 millions (budget 1987: 300 mio.) pour 1988 et à 675 millions pour 1989. Cela étant, le taux de croissance moyen sera de 4,6 pour cent par année à moyen terme. Le projet n'a pas d'effet sur l'état du personnel fédéral. 22 Bases juridiques 221 Article premier L'article premier concrétise la compétence figurant à l'arti- cle 7, lettre dbisf de la loi sur les CFF, selon laquelle les Chambres fédérales approuvent la contribution d'infrastruc- ture indépendamment du reste du budget. Nous avons fixé cel- le-ci à 121,5 millions de francs et repris ainsi la proposi- tion des CFF. Le montant de la contribution d'infrastructure influant sur les chiffres mentionnés à l'article 2 de l'arrêté général sur le budget des CFF, il doit être traité en premier lieu. 222 Article 2 L'article 2 récapitule les budgets relatifs au compte des investissements, au compte de résultats et à l'effectif du personnel. Le montant du compte de résultats, mentionné au chiffre 2, tient compte de la contribution d'infrastructure de 121,5 millions de francs que nous avons approuvée. 437

Le chiffre 3 repose sur l'article 2 de la loi fédérale insti- tuant des mesures destinées à améliorer les finances fédéra- les (RS 611 .010) . Cet article exige que l'effectif budgétisé du personnel des CFF soit soumis à l'approbation du Parle- ment, il entrave donc la réalisation des objectifs du mandat de prestations 1987, qui vise à renforcer la responsabilité de l'entreprise. Une politique autonome en matière de person- nel constituerait cependant un élément essentiel d'une ges- tion indépendante. La loi se réfère à l'effectif du personnel en 1974. Aux CFF, celui-ci était alors de 41*031 collaborateurs. Depuis lors, ils n'ont cessé de le réduire. En 1986, ils employaient 37'010 unités. Même si le budget pour 1988 prévoit une augmentation de 934 postes comparativement à 1986, les CFF, avec 37'944 agents, se trouveront bien en dessous de la base initiale de 1974. Ils mettent tout en oeuvre pour appliquer une politique restrictive en matière de personnel, conformé- ment à la loi. 223 Article 3 Les CFF présentent au Parlement à titre d'information, sous forme de plan à moyen terme, la planification pluriannuelle exigée à l'article 6 de l'arrêté fédéral sur le mandat 1987 des CFF (RS 742.37). La planification à long terme exigée dans le même article sera portée à votre connaissance en même temps que le budget, lorsqu'elle aura été revue et formulée par les CFF. Cela est prévu après la date de la votation populaire concernant RAIL 2000. 31782 438

Arrêté fédéral Projet concernant le budget des Chemins de fer fédéraux pour 1988 du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le rapport et les propositions du Conseil d'administration des Chemins de fer fédéraux du 17 septembre 1987; vu le message du Conseil fédéral du 28 octobre 19871\ arrête: Article premier La contribution des Chemins de fer fédéraux pour l'infrastructure, qui se monte à 121,5 millions de francs, est approuvée. Les coûts globaux s'élevant à 826 millions, la Confédération prend à sa charge une somme de 704,5 millions au titre de la couverture des dépenses d'infrastructure des Chemins de fer fédéraux. Art. 2 Le budget des Chemins de fer fédéraux pour 1988 est approuvé avec les montants ci-après; il comprend:

1. Le budget du compte des investissements, s'élevant à 1480,8 millions. Après déduction des contributions de tiers et de divers produits (185,8 mio. de fr.), 1230 millions sont mis à la charge du compte des immobilisations et 65 millions à celle du compte de résultats;

2. Le budget du compte de résultats, qui est équilibré, les produits et les charges atteignant chacun 4655,9 millions;

3. Le budget relatif à l'effectif du personnel (37 944 postes). Art. 3 II est pris acte du plan à moyen terme des Chemins de fer fédéraux pour les années 1989 à 1993. Art. 4 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum. 31782 D FF 1987 III 409 439

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant le budget des Chemins de fer fédéraux pour 1988 du 28 octobre 1987 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1987 Année Anno Band 3 Volume Volume Heft 45 Cahier Numero Geschäftsnummer 87.057 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 17.11.1987 Date Data Seite 409-439 Page Pagina Ref. No 10 105 280 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.