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#ST# 86.040 Message à l'appui d'un projet de modification de la loi sur les finances de la Confédération du 20 août 1986 Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs, Nous avons l'honneur, par le présent message, de soumettre à votre appro- bation un projet portant modification de la loi sur les finances de la Confé- dération. Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs, les assurances de notre haute considération. 20 août 1986 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Egli Le chancelier de la Confédération, Buser 1986-666 95 Feuille fédérale. 138e année. Vol. II 1397

Condensé Depuis la Première Guerre mondiale, le Parlement a régulièrement délégué au Conseil fédéral, généralement pour la durée d'une législature, le pouvoir d'émettre des emprunts que lui confère l'article 85, chiffre 10, de la constitu- tion. La délégation de compétence a été votée en dernier lieu par arrêté fédéral du 29 septembre 1983, pour la législature 1983-1987. Il y a donc lieu de la renouveler pour le début de la nouvelle législature qui s'ouvrira en décembre 1987. Le régime de la délégation de compétence s'étant révélé concluant, le Conseil fédéral propose, pour des raisons pratiques et dans le dessein aussi de décharger le Parlement des affaires de routine, de l'intégrer dans le droit commun. Les principales dispositions relatives à la gestion des finances fédérales étant déjà regroupées dans la loi sur les finances de la Confédéra- tion, il semble qu'il faille également régler dans cette loi l'émission d'emprunts. Dans sa partie générale, le présent message donne d'abord un bref aperçu de la trésorerie centrale de la Confédération, puis il retrace l'évolution de la dette de la Confédération au cours de ces quinze dernières années. 1398

* Message I Partie générale II Situation actuelle Nous vous proposons, par le présent message, de nous conférer le droit d'émettre des emprunts en complétant à cet effet la loi sur les finances de la Confédération. En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, c'est à l'Assemblée fédérale qu'il appartient de décider des emprunts à émettre. Pour des rai- sons pratiques toutefois, le Parlement a régulièrement délégué cette compé- tence au Conseil fédéral pour la durée d'une législature. C'est ainsi qu'en dernier lieu nous avons été autorisés, par arrêté fédéral du 29 septembre 1983 (FF 1983 III 1121), à émettre des emprunts durant la législature 1983-1987. Les fortes fluctuations de la trésorerie fédérale tout comme l'évolution rapide des marchés monétaire et financier obligent à faire preuve de sou- plesse dans tout ce qui a trait à l'émission d'emprunts. La délégation de compétence en cette matière, telle qu'elle est pratiquée depuis la Première Guerre mondiale, a donné des résultats concluants. Après quelque 70 ans, le caractère temporaire de la délégation n'apparaît toutefois plus guère jus- tifié. C'est pourquoi nous vous invitons à intégrer le régime de l'autorisa- tion dans la loi sur les finances de la Confédération. 12 Trésorerie centrale de la Confédération 121 Particularités de la trésorerie Depuis la Seconde Guerre mondiale, la trésorerie de la Confédération est centralisée, c'est-à-dire qu'elle englobe; outre l'administration fédérale pro- prement dite, également les entreprises (PTT et CFF) et établissements de la Confédération. L'Administration des finances, qui a la charge de la tréso- rerie, assure d'une part la liquidité de tous les organes qui y participent et d'autre part reçoit leurs fonds. La centralisation offre des avantages appréciables par rapport au système des trésoreries multiples et décentralisées. Elle garantit une politique uni- forme de la trésorerie fédérale, qui peut dès lors être pleinement harmoni- sée avec la politique monétaire de la Banque nationale, et évite que les diverses trésoreries n'entrent en concurrence sur les marchés monétaire et financier. De surcroît, la gestion d'un système centralisé requiert un person- nel réduit. Mais surtout on peut de la sorte compenser au moins pour une part les fluctuations de liquidité des divers secteurs, ce qui permet de se contenter d'une réserve globale de trésorerie plus faible et diminue donc le coût de la trésorerie. 1399

122 Tâches et instruments La trésorerie centrale a pour tâche d'assurer la liquidité de la Confédéra- tion, y compris de ses entreprises et établissements. Il importe en premier lieu de compenser les fluctuations de liquidité pour chaque mois et pour l'année entière. Ces fluctuations, qui proviennent pour l'essentiel du système des chèques postaux, n'ont cessé de s'amplifier ces dernières années pour atteindre aujourd'hui déjà quelque 5 milliards de francs. La régulation des liquidités s'opère par le biais des fonds collectés à court terme sur le marché et des fonds en attente d'être utilisés et qui sont placés à intérêt. La trésorerie de la Confédération est appelée par ailleurs à se procurer les ressources nécessaires

- à la couverture des excédents de dépenses de la Confédération,

- à la couverture des besoins en capitaux des entreprises et établissements de la Confédération,

- à la conversion des dettes échues. Il est possible de se procurer une partie de ces ressources sans faire appel au marché. Ce sont les PTT qui, avec leur système de chèques postaux, constituent la principale source interne de financement. A certaines pério- des, le Fonds de compensation de l'AVS et le Fonds de compensation de l'assurance-chômage alimentent eux aussi la trésorerie de la Confédération. Ces ressources sont rémunérées aux conditions habituelles du marché. La trésorerie est enfin alimentée par la Caisse d'épargne du personnel fédéral, par les dépôts et les fonds ainsi que par le bénéfice de frappe de la Monnaie fédérale. Près de la moitié des ressources nécessaires ont pu être financées ces quinze dernières années sur le plan interne. Mais la majeure partie des ressources nécessaires, qui ne peut être couverte sur le plan interne, est financée par appel aux marchés monétaire et finan- cier. Le principal instrument de collecte de fonds demeure aujourd'hui encore l'emprunt à long terme qui est émis depuis le début de 1980 selon le système d'enchères. Sur le marché à moyen terme, les obligations et les créances inscrites au livre de la dette sont émises par le biais de placements sans souscription publique et de placements directs. Pour les besoins à court terme, on dispose des bons du Trésor. Il s'agit de papiers admis par la Banque nationale à l'escompte et au crédit sur nantissement, assimilables à des effets d'une durée de 3 à 24 mois et qui sont exclusivement placés auprès des banques. Dans le cadre du renforcement de notre marché moné- taire, il a été créé en 1979 les créances comptables à court terme qui sont elles aussi émises selon le système d'enchères. Ces créances qui sont admi- ses à l'escompte et au crédit sur nantissement ont une durée de un à douze mois, mais, à la différence des bons du Trésor, elles ne sont pas unique- ment acquises par les banques. Quant aux besoins exceptionnels à très court terme, ils sont couverts par le biais de crédits monétaires sollicités auprès des banques pour une durée de quelques jours seulement. Ce sont précisément ces divers instruments de collecte de fonds qui font l'objet de la compétence que nous vous demandons de nous accorder. 1400

123 Situation sur le marché La Confédération étant le premier débiteur sur les marchés monétaire et financier suisses, elle y exerce une certaine fonction directrice eu égard aux conditions afférentes aux instruments d'endettement utilisés, mais aussi à l'aménagement des instruments du marché et des procédures d'émission. Pour ce qui est de la planification et de l'exécution des opérations de col- lecte de fonds, la Confédération doit tenir compte non seulement de ses propres besoins de trésorerie, mais encore de l'évolution conjoncturelle et de l'état des marchés monétaire et financier ainsi que des besoins des inves- tisseurs. Dans le souci d'harmoniser la politique de trésorerie avec la politi- que monétaire, la Confédération coopère étroitement avec la Banque natio- nale pour toutes les opérations qu'elle effectue sur les marchés monétaire, financier et des changes. 13 Evolution de la dette de la Confédération 131 Facteurs déterminants La dette de la Confédération est essentiellement déterminée par le compte financier. Or, nul n'ignore que depuis 1970 ce compte s'est régulièrement soldé par un excédent de dépenses. Les impasses budgétaires accumulées au cours de ces quinze dernières années se montent à environ 12,8 milliards de francs au total, ce qui équivaut aux deux tiers à peu près des besoins de la trésorerie fédérale. Le tiers environ de ces ressources (7,6 milliards de francs), qui concernait le compte capital, a essentiellement servi à alimenter les réserves de trésorerie et à répondre aux besoins des CFF. 132 Dette totale et dette rémunérable Depuis la fin de 1970, la dette totale de la Confédération a quasiment qua- druplé, passant de quelque 7,6 à environ 29,3 milliards de francs à la fin de 1985. Durant la même période, la dette rémunérable a plus que triplé, passant de 7,1 à 24,9 milliards de francs. Le graphique ci-après montre bien que la forte hausse de la dette rémuné- rable et de la dette totale observée dans les années septante s'est nettement ralentie durant la décennie en cours, ce qui tient essentiellement à la réduc- tion substantielle des excédents de dépenses du compte financier. 1401

Gesamtschulden Dette totale Mrd Fr Gesamtschulden 30 _ Dette totale Nicht zu verzinsende Schulden Dette non rem u néra ble Zu verzinsende Schulden Dette rémunérable A la fin de 1985, la dette rémunérable se décomposait comme il suit: en mio. de fr. Dettes des marchés monétaire et financier 16 980

- Emprunts et créances inscrites 14713

- Bons du Trésor 1216

- Créances comptables à court terme 1 051 Dettes internes 7 910

- PTT 3 950

- Fonds de compensation de l'AVS 417

- Fonds de compensation de l'assurance-chômage 740

- Créanciers, dépôts, fonds spéciaux 1 208

- Caisse d'épargne du personnel fédéral 753

- Divers 842 Total de la dette rémunérable 24 890 La dette non rémunérable (4376 mio. de fr. à la fin de 1985) comprend essentiellement le compte courant des PTT, la circulation monétaire et divers créanciers (p. ex. cantons). Parallèlement à l'augmentation de la dette, on a également enregistré une augmentation du service des intérêts qui a toutefois pu être stabilisé à partir de 1981, quand bien même la dette ne cessait de s'accroître. Cela tient d'une part à la baisse des taux d'intérêts sur les marchés monétaire et financier et d'autre part à la gestion de la trésorerie qui a été systématique- ment axée sur un abaissement des frais d'intérêts moyens. Le coût de revient moyen de la dette de la Confédération, qui passa de 4,14 pour cent en 1970 au taux record de 5,82 pour cent en 1975 et, après un 1402

recul passager, atteignit un nouveau record en 1981 avec 5,79 pour cent, a pu être progressivement ramené à 4,77 pour cent à la fin de 1985. Ce taux est calculé sur la base des dettes envers les marchés monétaire et financier ainsi que des dépôts à terme des PTT, de l'AVS et de l'assurance-chômage d'un montant total de 21,8 milliards de francs (fin 1985). Il est tenu compte non seulement du taux d'intérêt nominal, mais également du prix d'émis- sion, des frais d'émission et des commissions d'encaissement sur les cou- pons et les titres. Les charges d'intérêts sont contrebalancées par le produit relativement élevé des intérêts créditeurs, qui provient essentiellement du placement des fonds de trésorerie en attente d'être utilisés. Ce revenu entraîne une réduc- tion correspondante de la charge nette de la Confédération. Le tableau ci- après retrace l'évolution, depuis 1970, des charges et produits d'intérêts ainsi que de la charge nette. Les chiffres du produit des intérêts ne corres- pondent plus, à partir de 1974, à ceux du compte financier. Les intérêts des prêts alloués aux CFF ne sont en effet pas pris en compte, car c'est la Confédération qui les supporte par le biais de la couverture du déficit des CFF. Charge nette des intérêts de la Confédération (en millions de francs) Année 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Dépenses d'intérêts 258 268 318 360 435 568 585 801 791 797 881 1033 1027 1001 980 1047 Produit des intérêts 206 224 197 234 189 144 201 190 140 116 181 304 340 305 300 330 Charge nette d'intérêts 52 44 121 126 246 424 384 611 651 681 700 729 687 696 680 717 Quant à la charge nette d'intérêts (voir graphique ci-après), elle a pu être stabilisée dès 1979. 1403

Zinslast Charge d intérêts Mio. Fr. 1100 Zinsausgaben Dépenses d'intérêts Anrechenbarer Zinsertrag Produit de l'intérêt pris en compte Nettozinslast Charge nette d'intérêt! 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 2 Partie spéciale 21 Réglementation durable dans la loi sur les finances de la Confédération Depuis que le pouvoir d'émettre des emprunts a été pour la première fois délégué au Conseil fédéral, soit au lendemain de la Première Guerre mon- diale, les arrêtés pris par le Parlement en la matière ont été limités à la durée d'une législature. La limitation dans le temps avait à l'origine pour but de permettre à la future Assemblée fédérale de reconsidérer à chaque fois le problème, jugé alors délicat, de la légitimité constitutionnelle de la délégation de compétence (intervention du porte-parole de la Commission des finances du Conseil national lors du débat de 1920, BSt. N 1920

p. 1005). Les messages de date plus récente justifient le régime temporaire par le fait qu'il a donné satisfaction et qu'il est consacré par un long usage (FF 1979 I 567, 1983 II 667). La limitation dans le temps a perdu sa signification initiale. Le Parlement n'a en effet plus élevé depuis lors d'objection d'ordre constitutionnel. Les arrêtés attributifs de compétence sont devenus une simple affaire de routine qui n'a plus guère donné lieu à discussion au sein des commissions et des conseils législatifs. On ne voit d'ailleurs pas quels motifs on pourrait invo- quer contre la poursuite, législature après législature, d'une pratique qui n'a jamais été contestée. C'est pourquoi nous proposons d'intégrer dans le droit commun l'autorisation que vous nous conférez d'émettre des emprunts. Ainsi que nous l'expliquerons sous chiffre 52 ci-après, la délégation doit nécessairement revêtir la forme d'une loi. Les principales règles relatives à la gestion des finances fédérales étant déjà regroupées dans la loi sur les finances de la Confédération, il semble qu'il faille également régler dans cette loi l'émission d'emprunts. 1404

22 Commentaire des diverses modifications 221 Titre Conformément à la nouvelle technique législative, la loi sur les finances de la Confédération portera désormais un nouveau titre accompagné d'un sigle (loi fédérale sur'les fmances/LFF). 222 Article 30 a (nouveau) Une longue pratique a montré que l'évolution de la trésorerie et la situa- tion des marchés monétaire et financier étaient soumises à des fluctuations imprévisibles qui obligent le Conseil fédéral à agir dans les plus brefs délais. Comme on ne saurait envisager que les Chambres fédérales statuent sur chaque projet d'emprunt, il convient de déléguer à l'exécutif la compé- tence d'émettre des emprunts. Loin d'ailleurs d'être absolue, la compétence porte uniquement sur les ressources nécessaires à assurer en permanence la liquidité de la Confédération ainsi que de ses entreprises et établissements. 223 Article 30b (nouveau) La collecte de fonds se fait aux conditions habituelles du marché. Les emprunts fédéraux à long terme et les créances comptables à court terme sont émis selon le système d'enchères qui traduit au mieux les conditions momentanées du marché. La dénomination d'«emprunts» doit s'entendre au sens le plus large et englobe donc toutes les formes de collecte de fonds sur les marchés moné- taire et financier. 224 Article 30c (nouveau) Les projets que le Conseil fédéral soumettait périodiquement au Parlement afin qu'il lui délègue pour quatre nouvelles années la compétence d'émettre des emprunts lui offraient l'occasion de faire rapport sur la trésorerie et la collecte de fonds. Mais, depuis quelques années, les messages relatifs au compte d'Etat contiennent également des explications à ce sujet (cf. p. ex. le message concernant le compte d'Etat pour l'exercice 1985, p. 56 ss). Le Conseil fédéral continuera de renseigner régulièrement le Parlement, car cette information constitue un important moyen de contrôle et de surveil- lance. 3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel 31 Conséquences pour la Confédération L'émission d'emprunts est une tâche que le Conseil fédéral assume depuis déjà fort longtemps. La délégation de compétence à l'exécutif n'a aucune 1405

incidence financière ni aucun effet sur l'état du personnel. Elle garantit une gestion optimale de la trésorerie. 32 Conséquences pour les cantons Le projet que nous vous soumettons n'aura de conséquences ni pour les cantons, ni pour les communes. 4 Grandes lignes de la politique gouvernementale Si le projet qui vous est soumis n'a pas été annoncé dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987 (FF 1984 I 153), cela tient au fait qu'au moment où il élaborait ses Grandes lignes, le Conseil fédéral pensait que la délégation de compétence en matière d'émission d'emprunts serait comme jusqu'alors traitée en simple affaire de routine (cf. ch. 52 ci- après). L'arrêté fédéral du 29 septembre 1983 relatif aux emprunts de la Confédération (FF 1983 III 1121) expirant au terme de la présente législa- ture, il est indispensable que vous en statuiez au préalable. 5 Bases juridiques 51 Constitutionnalité Tout comme le droit de voter le budget ou d'approuver le compte d'Etat, le droit d'émettre des emprunts (art. 85, ch. 10, est.) figure au nombre des compétences financières du Parlement. Ainsi que nous l'avons déjà relevé (ch. 11,21 et 222 ci-devant), l'Assemblée fédérale délègue régulièrement au Conseil fédéral, depuis la fin de la Première Guerre mondiale - encore qu'à titre temporaire - la compétence qui lui est reconnue en vertu de la consti- tution d'émettre des emprunts, du fait que les décisions en la matière doi- vent toujours être prises dans les plus brefs délais en fonction aussi bien de l'évolution de la trésorerie que des fluctuations des marchés monétaire et financier. Si l'Assemblée fédérale devait seule décider de l'émission d'emprunts, il ne serait pas possible de tenir compte dans la même mesure de ces fluctuations, ce qui entraînerait des pertes financières pour la Confé- dération. Le fait que la délégation de compétence ait été régulièrement conférée au Conseil fédéral montre bien que l'Assemblée fédérale n'est pas l'organe approprié pour statuer sur l'émission d'emprunts. Mais on ne saurait igno- rer par ailleurs que c'est à elle que la constitution confère la compétence. Que la délégation de compétence donnée par les Chambres soit devenue au cours des ans une simple affaire de routine et n'ait guère donné lieu à dis- cussions n'y change rien. Le droit constitutionnel et la réalité constitution- nelle ne concordent plus depuis des décennies. Il conviendrait de remédier à la prochaine occasion (révision totale de la constitution, nouveau régime financier) à cette situation juridique peu satisfaisante en modifiant l'ar- ticle 85, chiffre 10, de la constitution. 1406

Comme la délégation de compétence régulièrement conférée à l'exécutif pour une législature est devenue aujourd'hui une simple affaire de routine et ne répond plus aux impératifs d'une gestion rationnelle, le Conseil fédé- ral est d'avis qu'il y a lieu de prévoir un transfert pur et simple de compé- tence. Les objections constitutionnelles qu'une telle solution pourrait susci- ter ne sont pas plus sérieuses que celles qui sont avancées à rencontre de la délégation périodique de compétence à laquelle on ne pourrait de toute façon plus renoncer à l'avenir. 52 Forme juridique En vertu d'une longue pratique, le Parlement avait l'habitude de déléguer au Conseil fédéral la compétence d'émettre des emprunts dans un arrêté non soumis au référendum. Cette pratique ne répond toutefois plus aux exi- gences légales. D'après la loi sur les rapports entre les Conseils, les normes législatives - et donc aussi les dispositions attributives de compétence - doi- vent en effet revêtir la forme de la loi ou de l'arrêté fédéral de portée géné- rale (art. 5 et 6 de la loi sur les rapports entre les conseils; RS 171.11). La loi est destinée aux réglementations durables, l'arrêté fédéral de portée générale aux réglementations temporaires. Les données fournies périodique- ment à la faveur de la présentation du compte d'Etat et qui permettent au Parlement d'exercer dûment son pouvoir de contrôle rendent superflue toute limitation dans le temps de la délégation de compétence. Nous vous proposons dès lors de choisir la forme de la loi et vous soumettons en conséquence un projet de modification de la loi sur les finances de la Confédération. 30927 1407

Loi fédérale Projet sur les finances de la Confédération Modification du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 20 août 1986 '>, arrête: I La loi fédérale du 18 décembre 19682' sur les finances de la Confédération est modifiée comme il suit: Titre Loi fédérale sur les finances (LFF) Titre suivant l'article 30 (nouveau) Vbis. Emission d'emprunts Art. 30a (nouveau)

1. Principe Le Conseil fédéral est autorisé à émettre des emprunts dans la mesure nécessaire à assurer la liquidité de la Confédération ainsi que de ses entreprises et établissements. Art. 30b (nouveau)

2. conditions et ' Les emprunts seront conclus aux conditions du marché. formes 2 Ils seront émis sous forme d'obligations, de bons de caisse, de créances inscrites au livre de la dette de la Confédération, de créances comptables à court terme, de bons du Trésor, de dettes,en compte ou sous toute autre forme appropriée. Art. 30c (nouveau)

3. Rapport Le Conseil fédéral fera rapport chaque année aux Chambres à la faveur du compte d'Etat sur la trésorerie et la collecte de fonds. "FF 1986 II 1397 2>RS 611.0 1408

Finances de la Confédération II 1 La présente loi est sujette au référendum facultatif. 2 Elle entre en vigueur le 30 novembre 1987. 30927 1409

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message à l'appui d'un projet de modification de la loi sur les finances de la Confédération du 20 août 1986 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1986 Année Anno Band 2 Volume Volume Heft 35 Cahier Numero Geschäftsnummer 86.040 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.09.1986 Date Data Seite 1397-1409 Page Pagina Ref. No 10 104 847 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.