E-5181/2022

Bundesverwaltungsgericht

Tribunal administratif fédéral

Tribunale amministrativo federale

Tribunal administrativ federal

Cour V

E-5181/2022

Arrêt du 1er octobre 2026

Composition

Camilla Mariéthoz Wyssen (présidente du collège),

Chrystel Tornare Villanueva, Regina Derrer, juges,

Jean-Marie Staubli, greffier.

Parties

A._______, née le (...),

Ukraine,

représentée par Marie Reboul Guigon,

Caritas Suisse,

(...),

(...),

recourante,

contre

Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM),

Quellenweg 6, 3003 Berne,

autorité inférieure.

Objet

Refus de la protection provisoire;

décision du SEM du 3 novembre 2022 / N (...).

Faits :

A. Le 20 octobre 2022, A._______ (ci-après : la recourante ou l'intéressée), ressortissante ukrainienne, a déposé, conjointement avec son fils B._______, une demande de protection provisoire en Suisse.

B. Dans le formulaire "Entretien sommaire par écrit - Ukraine" complété le 21 octobre 2022, elle a indiqué avoir bénéficié d'un statut de protection en Suède qu'elle aurait entretemps fait annuler. Les autorités suédoises l'auraient informée qu'une confirmation écrite lui serait envoyée à son ancienne adresse dans ce pays. Elle aurait toutefois quitté la Suède avant de la recevoir.

C. Le même jour, la recourante a été entendue sommairement par une collaboratrice du SEM. Ses déclarations ont été retranscrites après coup dans une notice qu'elle n'a pas signée.

Il ressort en particulier de cette notice que la recourante a déclaré avoir obtenu une protection provisoire en Suède, le 4 mars 2022, et avoir quitté ce pays le 19 octobre suivant pour se rendre en Suisse. Avant son départ, elle se serait rendue personnellement auprès des autorités suédoises compétentes afin de faire annuler cette protection. Celles-lui lui auraient indiqué que l'annulation prendrait effet le 19 octobre 2022 et qu'une confirmation lui parviendrait par courrier à l'adresse où elle logeait. Elle n'aurait toutefois pas attendu de recevoir ce document avant de quitter le pays, dès lors qu'elle disposait déjà d'un billet d'avion pour la Suisse et ne pouvait plus demeurer dans son logement.

D. A l'appui de sa demande de protection, la recourante a déposé son passeport, une photographie d'un permis de séjour suédois, valable jusqu'au (...) 2023, délivré au titre de la protection temporaire, trois lettres de recommandation de tiers, une capture d'écran d'un courriel adressé, le 13 octobre 2022, à l'Office suédois des migrations, ainsi qu'un message de réponse non daté de ce même office (renvoyant notamment l'intéressée aux services en ligne pour le suivi de la procédure).

E. Par décision du 3 novembre 2022, notifiée le 7 novembre suivant, le SEM a rejeté la demande de protection provisoire de l'intéressée. Il a relevé que la recourante bénéficiait d'un statut de protection valable en Suède et qu'elle n'avait produit aucun moyen de preuve propre à établir que celui-ci avait été révoqué, les démarches entreprises en ce sens auprès des autorités de ce pays n'ayant pas abouti.

Il a par ailleurs relevé que l'intéressée était en principe tenue de quitter la Suisse, mais a renoncé à examiner la question du renvoi et à en ordonner l'exécution. Il a motivé cette renonciation par le fait que la recourante, ressortissante ukrainienne titulaire d'un passeport biométrique, était autorisée à entrer légalement en Suisse et à y séjourner sans visa jusqu'à 90 jours, indépendamment du dépôt d'une demande d'asile ou de protection provisoire.

Se référant à la désignation de la Suède par le Conseil fédéral comme Etat exempt de persécutions au sens de l'art. 6a al. 2 let. a LAsi (RS 142.31), le SEM a en outre retenu que le délai de recours de cinq jours ouvrables prévu à l'art. 108 al. 3 LAsi était applicable dans le cas d'espèce. Il a en outre ajouté qu'il renonçait à attribuer l'intéressée à un canton "au vu des considérations ci-dessus".

F. Dans son recours interjeté le 14 novembre 2022 devant le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal), l'intéressée a conclu, principalement, à l'annulation de la décision précitée et à l'octroi de la protection provisoire, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour instruction complémentaire et nouvelle décision. A titre incident, elle a sollicité la dispense du versement d'une avance de frais ainsi que l'assistance judiciaire partielle.

Elle a d'abord reproché au SEM d'avoir indiqué, à tort, que sa décision pouvait être contestée dans un délai de cinq jours ouvrables, alors que la jurisprudence retenait un délai de recours de trente jours calendaires dans les affaires de refus de protection provisoire. Elle a soutenu que cette indication erronée avait violé son droit à un recours effectif.

Elle a ensuite invoqué la violation de son droit d'être entendue ainsi que des garanties prévues aux art. 29 et 102f ss LAsi en matière d'audition, de conseil et de représentation juridiques. A cet égard, elle a relevé que, le 21 octobre 2022, soit le jour où la représentation juridique l'avait informée de ses droits, le SEM l'avait entendue sommairement sans en aviser préalablement celle-ci. Elle n'aurait ainsi pu ni se préparer à cet entretien ni bénéficier de l'assistance de sa mandataire. Elle a également fait valoir que ses déclarations n'avaient pas été consignées dans un procès-verbal soumis à sa signature, mais uniquement dans une notice interne. Faute de retranscription formelle de l'entretien, rien ne permettait, à ses yeux, de s'assurer que les propos qui lui étaient attribués avaient été reproduits fidèlement. Cette notice ne pouvait dès lors servir de fondement à la décision entreprise. Elle en a déduit que la procédure n'avait pas été conduite équitablement et qu'un nouvel entretien devait être organisé dans le respect de ses droits procéduraux.

L'intéressée a par ailleurs fait grief au SEM d'avoir méconnu la maxime inquisitoire. Elle a soutenu avoir pleinement satisfait à son obligation de collaborer en multipliant, depuis son arrivée en Suisse, les démarches auprès des autorités suédoises afin d'obtenir une attestation confirmant qu'elle avait renoncé à la protection dont elle bénéficiait dans ce pays. Or, il ne pouvait, selon elle, être exigé qu'elle produise un document qui ne lui avait pas encore été délivré. En l'absence de tout élément susceptible de mettre en doute ses déclarations, le SEM aurait dû, selon elle, les tenir pour vraisemblables ou, à tout le moins, s'adresser directement aux autorités suédoises afin de clarifier sa situation.

Enfin, elle a fait valoir qu'elle remplissait les conditions d'octroi de la protection provisoire. De nationalité ukrainienne et ayant résidé en Ukraine avant le 24 février 2022, elle ne pouvait plus se prévaloir de la protection dont elle avait précédemment bénéficié en Suède, à laquelle elle avait renoncé.

Elle a joint à son recours plusieurs courriels de l'Office suédois des migrations (Migrationsverket) et de représentations diplomatiques, obtenus à la suite de démarches tendant à faire constater la révocation de son statut de protection en Suède.

G. Par décision incidente du 17 novembre 2022, la juge en charge de l'instruction a précisé qu'indépendamment de l'existence ou non d'un statut de protection dans un autre Etat, la recourante était autorisée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue de la procédure. Elle l'a en outre invitée à déposer une attestation d'indigence. En parallèle, elle a imparti au SEM un délai pour le dépôt d'une réponse.

H. Par courrier du 1er décembre 2022, l'intéressée a produit une attestation d'indigence.

I. Dans son préavis du 2 décembre 2022, le SEM a proposé le rejet du recours. Il a considéré que les courriels reçus de la part des autorités suédoises en réponse à ceux de la recourante ne prouvaient pas que la protection provisoire accordée à celle-ci avait été révoquée.

J. Par écrit du 8 décembre 2022, l'intéressée a transmis au Tribunal deux documents émanant de l'Office suédois des migrations, accompagnés de leur traduction.

Le premier, daté du 8 novembre 2022, est une décision, par laquelle cet office constate que, du fait de son départ de Suède, A._______ n'a plus droit aux prestations d'assistance dont elle bénéficiait dans ce pays. Cette décision précise en outre que l'intéressée a informé ce même office, le 17 octobre 2022, de son intention de quitter le territoire suédois deux jours plus tard.

Le second document, établi le 29 novembre 2022 sous la forme d'une note d'entretien, relate que l'intéressée s'est personnellement présentée auprès de l'Office suédois des migrations afin de renoncer à son titre de séjour assorti de la protection temporaire. A cette occasion, il lui avait été expliqué qu'un tel titre ne pouvait être révoqué à la demande de son titulaire. La note précise à cet égard que les Etats membres ont convenu de ne pas appliquer l'art. 11 de la directive 2001/55/CE, de sorte qu'une personne bénéficiant de la protection temporaire dans l'un d'eux peut se rendre dans un autre Etat membre et y solliciter une nouvelle protection sans que son premier titre soit préalablement révoqué. Elle confirme cependant que le départ de Suède entraîne la perte du droit aux prestations d'assistance prévues par la législation suédoise.

Se fondant sur ces pièces, l'intéressée a soutenu avoir pleinement satisfait à son obligation de collaborer et démontré que l'absence d'attestation de révocation résultait de la pratique des autorités suédoises, qui ne délivraient pas un tel document. Elle en a déduit qu'elle ne bénéficiait plus d'une protection effective dans un autre Etat et qu'elle remplissait, partant, les conditions d'octroi de la protection provisoire en Suisse.

K. Dans sa réplique du 27 décembre 2022, la recourante a réitéré que sa cause n'avait pas été traitée équitablement, plusieurs de ses droits procéduraux ayant été violés. Elle a également fait valoir que les raisons ayant conduit le SEM à ne pas l'attribuer à un canton n'étaient pas claires. En tout état de cause, l'effet suspensif attaché au recours justifiait son attribution à un canton jusqu'à l'issue de la procédure. De surcroît, la recourante a reproché au SEM d'avoir écarté les réponses des autorités suédoises sans motivation suffisante. Elle a soutenu avoir pleinement collaboré à l'établissement des faits, allant jusqu'à se rendre une nouvelle fois en Suède. Elle a reproché à l'autorité inférieure de ne pas avoir entrepris elle-même les démarches nécessaires auprès des autorités suédoises afin de faire confirmer sa renonciation à son statut.

L. Par ordonnance du 23 janvier 2023, la juge instructeur a invité le SEM à se déterminer une nouvelle fois sur les conclusions du recours, en veillant notamment à se prononcer sur les griefs formels.

M. Dans sa duplique du 6 février 2023, le SEM a relevé que l'entretien sommaire du 21 octobre 2022 s'était déroulé en présence d'un interprète, dans une langue que l'intéressée comprenait et dans laquelle elle était en mesure de s'exprimer. La représentation juridique n'avait pas été invitée à y participer, faute de s'être alors constituée mandataire. Selon le SEM, elle aurait néanmoins pu le faire avant ledit entretien, dès lors qu'elle avait déjà rencontré l'intéressée et savait, sur la base du formulaire "Entretien sommaire par écrit - Ukraine" qu'elle avait elle-même rempli, que celle-ci bénéficiait "d'une protection temporaire en Suède toujours valable". L'intéressée avait au demeurant été valablement représentée par la suite, notamment dans le cadre de la procédure de recours. Concernant les moyens de preuve produits, le SEM a maintenu que les courriels échangés avec les autorités suédoises n'établissaient pas la révocation de la protection accordée à l'intéressée. Il a également relativisé la portée des démarches entreprises par celle-ci au titre de son obligation de collaborer. Il a rappelé qu'aux termes du formulaire précité, elle avait déclaré avoir été informée, avant son départ de Suède, qu'une confirmation écrite de l'extinction de son statut lui serait adressée à son ancien domicile. Elle avait néanmoins fait le choix de quitter le pays sans attendre la réception de ce document. Il a également reproché à la représentation juridique d'avoir tardé à produire les annexes établies les 8 et 29 novembre 2022. Le SEM a encore souligné que la décision du 8 novembre 2022 établissait uniquement que l'intéressée ne bénéficiait plus, depuis cette date, des prestations d'assistance liées à son séjour en Suède. Or, la cessation de ces prestations, consécutive au départ du pays, devait être distinguée de la révocation du statut de protection temporaire. A cet égard, la note d'entretien du 29 novembre 2022 ne permettait pas d'établir que ce statut avait pris fin, dès lors que les indications qu'elle contenait ne concernaient que les États membres de l'Union européenne. Enfin, le SEM a expliqué que l'intéressée n'avait pas été attribuée à un canton et qu'aucun renvoi n'avait été prononcé, dès lors que, titulaire d'un passeport ukrainien biométrique et entrée en Suisse le 20 octobre 2022, elle pouvait y séjourner légalement sans visa pendant trois mois.

N. Dans sa triplique du 27 février 2023, la recourante a soutenu que l'art. 102h al. 1 LAsi lui garantissait l'attribution d'un représentant juridique dès le dépôt de sa demande, sauf renonciation expresse. En l'absence d'une telle renonciation et de toute urgence commandant de procéder sans délai, elle aurait dû pouvoir être assistée lors de l'entretien du 21 octobre 2022, indépendamment de la signature préalable d'une procuration. La représentation juridique de Caritas Suisse ne pouvait se voir reprocher de ne pas s'être constituée mandataire plus tôt, dès lors qu'elle ne pouvait prévoir, au moment du remplissage du formulaire relatif à la protection provisoire, les mesures d'instruction que le SEM entendait mettre en oeuvre le même jour. La teneur dudit formulaire ne permettait du reste pas de retenir que la représentation juridique savait que l'intéressée bénéficiait encore d'une protection valable en Suède, puisqu'il en ressortait au contraire qu'elle y avait renoncé. La recourante a également maintenu ses réserves quant à la fiabilité de la notice établie à l'issue de l'entretien. Elle s'est enfin prévalue d'un changement ultérieur de pratique du SEM, qui procédait désormais, dans des situations comparables, à un entretien de clarification consigné dans un procès-verbal. S'agissant de sa situation en Suède, la recourante a réitéré avoir pleinement satisfait à son devoir de collaboration. Enfin, elle a maintenu qu'elle aurait dû être attribuée à un canton durant la procédure, la possibilité de séjourner en Suisse sans visa pendant trois mois ne constituant pas un motif suffisant pour y renoncer.

O. Dans un complément du 9 mars 2023, l'intéressée a fait valoir que le SEM ne pouvait pas, après avoir refusé de lui accorder la protection provisoire, renoncer à examiner son renvoi et l'exécution de cette mesure. Se référant à l'art. 69 al. 4 LAsi et à l'arrêt du Tribunal E-5631/2022 du 14 février 2023, elle a soutenu qu'il appartenait au SEM de statuer sur ces questions, qui relevaient de sa compétence. Dès lors, la décision du 3 novembre 2022 devait être annulée.

P. La procédure de recours parallèle concernant le fils de l'intéressée (E-5176/2022), également engagée contre le refus de lui accorder la protection provisoire, a été rayée du rôle par décision de la juge instructeur du 17 avril 2024, à la suite du retrait du mémoire.

Q. Le 13 juin 2024, la recourante a informé le Tribunal du fait que l'incertitude entourant sa demande de protection provisoire affectait son état psychique, de sorte qu'elle suivait un traitement médical. Elle a remis une attestation de participation à un cours de français ainsi qu'un courrier établi par une assistante sociale, dont il ressortait notamment qu'elle résidait dans le canton de C._______ depuis janvier 2023 et qu'elle s'était constitué un réseau social au sein de son église à D._______.

R. Par courrier du 16 avril 2026, la recourante est revenue sur sa situation personnelle et a déposé plusieurs lettres de recommandations établies par des tiers.

S. Les autres faits et arguments de la cause seront examinés, pour autant que besoin, dans les considérants en droit.

Droit :

1.

1.1 En vertu de l'art. 31 LTAF (RS 173.32), le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA (RS 172.021), prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.

En particulier, les décisions rendues par le SEM en matière de protection provisoire et de renvoi peuvent être contestées devant le Tribunal (art. 33 let. d LTAF, applicable par renvoi de l'art. 105 LAsi), lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se protéger (art. 83 let. d ch. 1 LTF [RS 173.110]), exception non réalisée en l'espèce.

Le Tribunal est donc compétent pour connaître du présent litige.

1.2 L'intéressée a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA).

1.3 Selon la jurisprudence du Tribunal, la procédure relative à l'octroi ou au refus de la protection provisoire constitue une procédure particulière, qui se distingue, notamment sous l'angle de la protection juridique, de la procédure d'asile au sens strict. Il ne se justifie dès lors pas d'appliquer par analogie à une décision refusant la protection provisoire le délai abrégé de cinq jours ouvrables prévu à l'art. 108 al. 3 LAsi en relation avec les art. 40 et 6a al. 2 let. a LAsi. Une telle décision relève au contraire de la clause résiduelle de l'art. 108 al. 6 LAsi et peut ainsi faire l'objet d'un recours dans un délai de 30 jours (cf. ATAF 2023 VI/1 consid. 3.5 à 3.10).

Partant, c'est à tort que la décision attaquée indiquait qu'elle pouvait être contestée dans un délai de cinq jours ouvrables. La recourante ayant néanmoins interjeté recours le 14 novembre 2022, celui-ci a été formé dans le délai indiqué par le SEM et, a fortiori, dans le délai légal de 30 jours. Le recours, qui satisfait au surplus aux exigences de forme prévues par l'art. 52 al. 1 PA, est dès lors recevable. La question de savoir si l'indication erronée d'un délai de recours sensiblement plus court a, nonobstant le dépôt du mémoire dans ce délai, en l'occurrence porté atteinte aux droits procéduraux de l'intéressée sera examinée ci-après (cf. consid. 2.3.3 et 2.5.3).

1.4 Le Tribunal applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués dans le recours (art. 106 al. 1 LAsi et 62 al. 4 PA, par renvoi de l'art. 6 LAsi et de l'art. 37 LTAF) ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. ATAF 2014/24 consid. 2.2; 2009/57 consid. 1.2). Il peut ainsi admettre un recours pour un autre motif que ceux invoqués devant lui ou le rejeter en adoptant une argumentation différente de celle de l'autorité intimée (cf. ATAF 2007/41 consid. 2).

2.

2.1 Il convient d'examiner les griefs d'ordre formel en premier lieu, dans la mesure où leur admission est susceptible d'entraîner d'emblée l'annulation de la décision entreprise et, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond, le renvoi de la cause à l'autorité inférieure (cf. ATF 144 I 11 consid. 5.3 et réf. cit.; 142 II 218 consid. 2.8.1 et réf. cit.).

2.2 La recourante fait valoir que l'examen de sa demande de protection provisoire par le SEM est entaché de plusieurs irrégularités constitutives d'une violation de son droit d'être entendue. Elle reproche d'abord à cette autorité de l'avoir privée de la possibilité de se préparer à l'entretien du 21 octobre 2022 et de se faire assister d'un représentant juridique. Elle critique ensuite la manière dont ses déclarations ont été consignées. Celles-ci n'auraient pas fait l'objet d'un procès-verbal, mais auraient été résumées a posteriori dans une notice interne qu'elle n'aurait ni relue ni signée, de sorte que leur retranscription fidèle ne serait pas garantie. Elle fait en outre grief au SEM de n'avoir nullement motivé sa décision en ce qui concerne son attribution cantonale. Enfin, elle lui reproche d'avoir indiqué un délai de recours erroné.

2.3 Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (RS 101) et concrétisé, en procédure administrative fédérale, par les art. 29 ss PA, comprend notamment le droit, pour la personne concernée, de s'expliquer avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves quant aux faits susceptibles d'influer sur le sort de la cause, d'accéder au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur sujet (cf. ATF 149 I 91 consid. 3.2; 142 II 218 consid. 2.3 et les réf. cit.). En tant que droit de participation, il englobe ainsi tous les droits permettant à une partie de faire valoir efficacement son point de vue dans la procédure (cf. ATF 144 I 11 consid. 5.3 et les réf. cit.). Il impose également à l'autorité de motiver sa décision afin que le destinataire puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, mais également pour que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle sur celle-ci. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, ses réflexions sur les éléments de fait et de droit essentiels, autrement dit les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (cf. ATF 138 I 232 consid. 5.1; 134 I 83 consid. 4.1).

Le droit d'être entendu revêtant un caractère formel, sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la jurisprudence, une telle violation peut toutefois être réparée lorsque la partie concernée a pu s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant, quant aux questions litigieuses, d'un pouvoir d'examen au moins aussi étendu que celui de l'autorité inférieure. Même en présence d'une violation relativement grave, il peut exceptionnellement être renoncé à l'annulation lorsque le renvoi de la cause constituerait une vaine formalité et entraînerait un allongement inutile de la procédure, incompatible avec l'intérêt de la partie à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonnable (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 137 I 195 consid. 2.3.2).

Par ailleurs, conformément à la maxime inquisitoire consacrée à l'art. 12 PA, il appartient à l'autorité de diriger la procédure, de déterminer les faits pertinents et d'ordonner puis d'apprécier d'office les preuves nécessaires. Cette maxime doit cependant être relativisée par son corollaire, le devoir de collaboration des parties à l'établissement des faits, ainsi que par le droit de celles-ci, compris dans le droit d'être entendu, de participer à la procédure et d'influencer la prise de décision (art. 13 PA; cf. ATAF 2015/10 consid. 3.2; 2012/21 consid. 5.1).

L'établissement des faits est incomplet lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par l'autorité inférieure. Il est inexact, lorsque l'autorité a omis d'administrer la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits erronés, par exemple en contradiction avec les pièces (cf. ATAF 2014/2 consid. 5.1; 2012/21 consid. 5.1).

2.4 Après examen du dossier, le Tribunal constate, comme le soutient la recourante, que la procédure de première instance est entachée de plusieurs irrégularités et vices procéduraux.

2.4.1 La première irrégularité concerne les conditions dans lesquelles la recourante a été entendue lors de l'entretien du 21 octobre 2022. À cette date, la procédure relative à sa demande de protection provisoire n'en était encore qu'à ses débuts. L'intéressée avait déposé sa demande la veille et se trouvait au CFA de E._______. En vertu du renvoi prévu à l'art. 72 LAsi, elle bénéficiait ainsi de la protection juridique prévue aux art. 102f ss LAsi pour les procédures menées dans les centres de la Confédération. Une représentation juridique devait par conséquent lui être attribuée dès le début de la phase préparatoire et pour la suite de la procédure menée au centre, à moins qu'elle n'y renonce expressément (cf. art. 102h al. 1 LAsi). Le "Manuel Asile et retour" du SEM abonde dans le même sens (cf. art. C10, ch. 2.3.2.1, p. 12). Il précise en outre que, lorsque les réponses figurant dans le formulaire suggèrent que la personne requérante pourrait ne pas appartenir au groupe des personnes à protéger ou que les faits pertinents ne sont pas suffisamment établis, le SEM procède à une audition "en présence du représentant juridique" (cf. idem, p. 13).

Dans le cas d'espèce, le SEM a cependant considéré que la représentation juridique n'avait pas à être invitée à l'entretien, faute de s'être alors constituée mandataire en déposant une procuration. Cette argumentation ne saurait être suivie. Dans l'ATAF 2023 VI/3, le Tribunal a précisé que la signature et la production d'une procuration n'avaient pas d'effet constitutif dans le rapport avec la représentation juridique attribuée, celui-ci pouvant résulter des actes accomplis par cette dernière dans la procédure (cf. consid. 1.3.2). Or, avant l'entretien du 21 octobre 2021, un collaborateur de Caritas Suisse, prestataire chargé de la protection juridique au CFA de E._______, avait assisté la recourante dans le remplissage du formulaire relatif à sa demande de protection. La représentation juridique était ainsi déjà intervenue dans la procédure. En l'absence de toute renonciation expresse de l'intéressée, le SEM ne pouvait déduire de la seule absence d'une procuration au dossier qu'elle n'était pas représentée. Il lui appartenait dès lors d'aviser Caritas Suisse de l'entretien envisagé afin de lui permettre d'y assister ou, à tout le moins, de s'assurer que la recourante, dûment informée de ses droits, acceptait d'être entendue seule. Rien au dossier n'indique qu'il ait entrepris l'une ou l'autre de ces démarches. On ne saurait au demeurant reprocher à la représentation juridique de ne pas s'être manifestée spontanément. Même si le contenu du formulaire permettait d'envisager que des clarifications seraient nécessaires, il appartenait à l'autorité inférieure de décider de la mise en oeuvre de cette mesure d'instruction et d'en fixer le moment. En procédant néanmoins à l'entretien en l'absence de représentant, le SEM a privé la recourante de l'assistance juridique à laquelle elle avait droit.

2.4.2 Une deuxième irrégularité réside dans l'absence de toute possibilité offerte à l'intéressée de contrôler la restitution de ses déclarations avant que le SEM ne statue. La notice établie à l'issue de l'entretien, qui résumait ses propos, ne lui a en effet été ni relue ni présentée pour signature. Il ne ressort pas davantage du dossier qu'elle ait pu en prendre connaissance avant le prononcé de la décision. La recourante n'a ainsi pas été mise en mesure de vérifier si ses déclarations avaient été correctement comprises et fidèlement restituées, ni d'en demander la rectification ou le complément. Le SEM s'est pourtant fondé sur les informations consignées dans cette notice pour rendre sa décision. Indépendamment de la forme dans laquelle l'entretien devait être documenté, il ne pouvait utiliser ces déclarations sans avoir préalablement permis à la recourante d'en contrôler la teneur. Cette garantie était d'autant plus importante que l'entretien avait déjà eu lieu sans sa représentation juridique. En procédant de la sorte, le SEM a méconnu le droit de l'intéressée de participer à l'établissement des faits en violation de son droit d'être entendue.

2.4.3 En troisième lieu, le SEM a, ainsi que la recourante l'a soulevé à juste titre, commis une erreur en indiquant que sa décision du 2 novembre 2022 pouvait être contestée dans un délai de cinq jours ouvrables. Dans les cas de refus de la protection provisoire, le délai de recours est de 30 jours, également lorsque la personne concernée peut retourner dans un Etat d'origine ou de provenance sûr (cf. ATAF 2023 VI/1 précité). Ce faisant, le SEM a objectivement restreint le temps dont la recourante pouvait bénéficier pour consulter sa mandataire, examiner les motifs de la décision, réunir les moyens de preuve nécessaires et préparer sa défense. Le fait qu'elle soit néanmoins parvenue à agir dans le délai indiqué n'efface pas, en soi, l'irrégularité commise.

2.4.4 En dernier lieu, force est de constater, avec la recourante, que les explications fournies par le SEM pour renoncer à l'attribuer à un canton demeurent pour le moins peu claires. Le SEM s'est en effet borné à se référer aux considérations du cas d'espèce ("au vu des considérations ci-dessus") sans toutefois expliquer à quels éléments du reste de sa décision il se référait. Une telle motivation ne permettait à l'évidence pas de comprendre les motifs concrets de cette renonciation. Il en découle que l'intéressée n'était dès lors pas en mesure de contester utilement cette partie de la décision.

2.5 Les irrégularités et manquements précités ne sont pas anodins. Ceux-ci ne commandent toutefois pas, à eux seuls, l'annulation de la décision attaquée, dès lors qu'ils ont pu être réparés au cours de la procédure de recours ou ont, à tout le moins, perdu toute incidence concrète.

2.5.1 En effet, assistée d'une mandataire professionnelle devant le Tribunal, l'intéressée a pu exposer librement sa version des faits, développer l'ensemble de ses griefs et produire les moyens de preuve qu'elle estimait pertinents. Elle a en outre eu l'occasion de compléter sa position à plusieurs reprises, notamment dans son écrit du 8 décembre 2022, sa réplique du 27 décembre 2022, sa triplique du 27 février 2023 et son complément du 9 mars suivant, avant d'actualiser encore sa situation en 2024 et en 2025. Le SEM a, pour sa part, été expressément invité à se prononcer sur les griefs formels soulevés, ce qu'il a fait dans sa duplique du 6 février 2023, sur laquelle la recourante a pu se déterminer. Celle-ci a ainsi bénéficié d'un échange contradictoire complet.

2.5.2 S'agissant de la notice du 21 octobre 2022, l'intéressée en a eu connaissance au plus tard lors de la notification de la décision attaquée et a eu la possibilité d'en discuter la teneur dans le cadre de la procédure de recours. Si elle a émis des réserves générales quant à la fiabilité des informations consignées dans ce document, elle n'a jamais précisé quels propos auraient été retranscrits de manière inexacte ni quels éléments déterminants en auraient été omis. Les pièces produites par la suite ont certes permis d'étayer les démarches entreprises auprès des autorités suédoises, mais elles ne font apparaître aucune dénaturation de ses déclarations dans ladite notice. Dans ces conditions, une nouvelle audition, menée en présence de sa mandataire, ne servirait qu'à recueillir une nouvelle fois des faits que la recourante a déjà pu exposer et documenter.

2.5.3 Les conséquences de l'indication erronée du délai de recours ont également été neutralisées. La recourante a déposé son mémoire dans le délai de cinq jours ouvrables mentionné dans la décision. Comme déjà dit, elle a surtout pu postérieurement compléter sans restriction son argumentation, produire de nouvelles pièces et se déterminer sur les prises de position du SEM. L'erreur commise ne l'a ainsi privée ni de l'accès au juge ni, en définitive, du temps nécessaire pour faire valoir pleinement ses moyens.

2.5.4 Il en va de même du défaut de motivation relatif à l'attribution cantonale. Dans sa duplique du 6 février 2023, le SEM a précisé qu'il y avait renoncé au motif que la recourante, titulaire d'un passeport ukrainien biométrique, pouvait séjourner légalement et sans visa en Suisse pendant trois mois. L'intéressée a ensuite pu contester cette explication dans sa triplique. L'insuffisance initiale de la motivation a ainsi été réparée dans le cadre d'un échange contradictoire. La question de savoir si le motif avancé par le SEM justifiait matériellement sa renonciation à prononcer une attribution cantonale peut, pour le surplus, demeurer indécise. Il ressort en effet d'un courriel de Caritas Suisse du 22 novembre 2022 que la recourante a été accueillie, à la suite de la décision négative, au centre de F._______ à D._______, géré par G._______. Elle a ensuite été transférée dans le canton de C._______, où elle réside depuis lors, ainsi que le confirment les indications figurant dans le Système d'information central sur la migration (SYMIC). Malgré l'absence d'attribution formelle, la recourante a ainsi, dans les faits, bénéficié d'une prise en charge cantonale. Cette omission ne l'a par ailleurs empêchée ni d'être effectivement représentée ni de participer pleinement à la procédure de recours. Elle ne lui a dès lors causé aucun désavantage procédural concret qu'un renvoi de la cause serait encore susceptible de réparer.

2.5.5 Dans ces circonstances, une cassation fondée sur les seules irrégularités examinées ci-dessus revêtirait un caractère purement formaliste. Il convient ainsi d'admettre que les atteintes aux droits procéduraux de la recourante ont été réparées au cours de la procédure de recours ou ont perdu toute incidence concrète. Elles ne justifient donc plus, en l'état, l'annulation de la décision attaquée.

3.

3.1 Cela étant, un autre motif commande le renvoi de la cause à l'autorité inférieure.

3.2 Lorsqu'il refuse d'accorder la protection provisoire, le SEM prononce, en règle générale, le renvoi de Suisse, notamment lorsque la personne concernée ne dispose pas d'une autorisation cantonale de séjour et ne peut prétendre à son octroi. Il lui appartient ensuite d'ordonner l'exécution de cette mesure, pour autant que celle-ci soit licite, raisonnablement exigible et possible. Dans le cas contraire, il lui appartient de régler les conditions de séjour conformément aux dispositions relatives à l'admission provisoire (art. 69 al. 4 LAsi en relation avec l'art. 83 al. 1 LEI; cf. ATAF 2013/37 consid. 4.4; 2009/50 consid. 9).

L'art. 69 al. 4 LAsi impose expressément au SEM de poursuivre la procédure de renvoi lorsqu'il envisage de refuser la protection provisoire. Lorsque la personne concernée ne dispose d'aucune autorisation cantonale de séjour ni d'un droit à son octroi, ni la loi ni la pratique ne prévoient d'autre exception à l'obligation de prononcer le renvoi. Le SEM ne peut donc ni renoncer à examiner le renvoi et son exécution ni en abandonner le traitement aux autorités cantonales (cf. arrêt du TAF E-5631/2022 du 14 février 2023 consid. 5.2.2; cf. également arrêts E-1175/2023 du 19 avril 2023 consid. 7 et E-1652/2023 du 3 avril 2023 consid. 7).

3.3 En l'espèce, après avoir rejeté la demande de protection provisoire, le SEM a renoncé à examiner le renvoi de la recourante et à en ordonner l'exécution. Il a justifié cette renonciation par le fait que l'intéressée, titulaire d'un passeport ukrainien biométrique, était autorisée à séjourner légalement et sans visa en Suisse durant 90 jours.

3.4 Cette argumentation méconnaît la portée de l'art. 69 al. 4 LAsi. Si le séjour sans visa fondait temporairement la présence légale de la recourante en Suisse, il ne lui conférait aucun droit de séjour durable. Cette circonstance pouvait tout au plus être prise en considération lors de la fixation du délai de départ, en arrêtant celui-ci à une date postérieure à l'échéance de la période de séjour autorisée (cf. arrêt du TAF E-5631/2022 précité, consid. 5.2.2). Elle ne dispensait en revanche pas le SEM de statuer sur le renvoi et sur les conditions de son exécution. Il ne ressort par ailleurs pas du dossier que la recourante ait disposé d'une autorisation cantonale de séjour ou qu'elle ait pu prétendre à son octroi.

3.5 Le SEM était dès lors tenu dans sa décision de refus de la protection provisoire de déterminer l'État vers lequel la recourante pouvait être renvoyée et d'examiner si l'exécution de cette mesure était licite, raisonnablement exigible et possible. La décision attaquée ne contient toutefois aucune constatation de fait ni aucune appréciation juridique à cet égard, pas plus que son dispositif n'en fait mention. Elle demeure ainsi incomplète sur un point que la loi imposait à l'autorité inférieure de trancher.

Cette omission n'a pas été réparée au stade du recours. Dans sa duplique, le SEM s'est borné à expliciter les raisons pour lesquelles il estimait pouvoir renoncer à statuer sur le renvoi et son exécution. Or, cette motivation, fournie a posteriori, ne saurait suppléer l'absence même d'une décision sur ces questions. Il n'appartient pas davantage au Tribunal de les examiner et de se substituer ainsi à l'autorité inférieure, au risque de priver la recourante d'une instance de recours.

4. Le recours doit, par conséquent être admis en tant qu'il tend à la cassation de la décision attaquée. Celle-ci doit être annulée et la cause renvoyée au SEM pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Si l'autorité inférieure devait à nouveau refuser d'accorder la protection provisoire à la recourante, il lui appartiendrait de se prononcer également, tant dans les considérants que dans le dispositif de sa décision, sur les questions du renvoi (dans son principe) et de l'exécution de cette mesure.

5.

5.1 Lorsque l'affaire est renvoyée à l'instance précédente pour nouvelle décision, dont l'issue reste ouverte, la partie recourante est considérée avoir obtenu gain de cause, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 141 V 281 consid. 11.1; 137 V 210 consid. 7.1).

5.2 Compte tenu de l'issue de la présente procédure, il est statué sans frais (art. 63 al. 1 et 2 PA). La demande d'assistance judiciaire partielle (art. 65 al. 1 PA) est dès lors sans objet.

5.3 Conformément aux art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF; RS 173.320.2), l'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause, une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés. À défaut de décompte de prestations du mandataire, le Tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier (art. 8 al. 2 ainsi que 14 al. 2 FITAF).

En l'occurrence, en l'absence d'un décompte de prestations, l'indemnité allouée à titre de dépens est arrêtée, ex aequo et bono, à un montant de 2'000 francs, à la charge du SEM.

(dispositif page suivante)

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1. Le recours est admis.

2. La décision du SEM du 3 novembre 2022 est annulée et la cause est renvoyée au SEM pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.

3. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

4. Le SEM versera à la recourante un montant de 2'000 francs à titre de dépens.

5. Le présent arrêt est adressé à la mandataire de la recourante, au SEM et à l'autorité cantonale compétente.

La présidente du collège :

Le greffier :

Camilla Mariéthoz Wyssen

Jean-Marie Staubli

Expédition :