C-6224/2012

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C-6224/2012 Urteil vom 8. April 2013 Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz), Richterin Marie-Chantal May Canellas, Richterin Marianne Teuscher, Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer. Parteien Z._______, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Reisedokumente für ausländische Personen. Sachverhalt: A. Z._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) - ein im Jahr 1950 geborener vietnamesischer Staatsangehöriger - reiste am 7. September 1978 in die Schweiz ein, wo ihm Asyl gewährt wurde. Gestützt auf seine Flüchtlingseigenschaft erhielt er in der Folge eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton Basel-Landschaft. B. Am 4. Februar 1993 wiederrief das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF; heute Bundesamt für Migration [BFM]) das dem Beschwerdeführer gewährte Asyl und aberkannte ihm die Flüchtlingseigenschaft, da er sich im April 1990 besuchshalber in seinem Heimatland aufgehalten hatte. C. Da der Beschwerdeführer in den Jahren 1984 bzw. 1992 wegen Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz zu sechs bzw. viereinhalb Jahren Zuchthaus verurteilt worden war, lehnte die zuständige kantonale Behörde mit Verfügung vom 24. September 1993 das Gesuch des Beschwerdeführers um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ab und verfügte seinen Wegzug aus der Schweiz bei Entlassung aus dem Strafvollzug (letztinstanzlich bestätigt durch ein Urteil des Verwaltungsgerichts Basel-Landschaft vom 18. September 1996). D. Am 14. Februar 1997 heiratete der Beschwerdeführer eine Schweizer Bürgerin vietnamesischer Herkunft. E. Wegen Unmöglichkeit des Wegweisungsvollzugs beantragte das Amt für Migration Basel-Landschaft die vorläufige Aufnahme des Beschwerdeführers. Eine Beschwerde gegen den daraufhin ergangenen ablehnenden Entscheid des BFF wurde vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) am 11. Oktober 2004 gutgeheissen. Mit Verfügung des BFF vom 20. Oktober 2004 wurde der Beschwerdeführer vorläufig aufgenommen. Seit dem 28. Februar 2012 ist er im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung im Kanton Basel-Stadt. F. Dem Beschwerdeführer war am 11. Dezember 1978 auf Gesuch hin ein Reiseausweis für Ausländer ausgestellt worden (letztmals verlängert bis 25. September 1992). G. Die Gesuche des Beschwerdeführers um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Rückreisevisum vom 4. August 2009, 8. März 2010 sowie 10. März 2011 wurden jeweils von der Vorinstanz gutgeheissen. Gemäss diverser Schreiben der vietnamesischen Botschaft könne der Beschwerdeführer seine vietnamesische Nationalität aufgrund Fehlens der notwendigen heimatlichen Dokumente nicht nachweisen, weshalb ihm keine heimatlichen Reisepapiere ausgestellt werden könnten (vgl. Schreiben vom 21. Juni 2002 und 28. Juli 2009 Mit vorinstanzlichem Schreiben vom 21. April 2011 wurde der Beschwerdeführer darauf hingewiesen, dass er sich während der Gültigkeitsdauer des Identitätsauweises um den Erhalt eines gültigen heimatlichen Reisepasses zu bemühen habe. H. Am 21. August 2012 ersuchte der Beschwerdeführer beim Sicherheitsdepartement Basel-Stadt um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person. Dem Gesuch beigelegt war ein Schreiben der vietnamesischen Botschaft vom 7. August 2012, worin abermals darauf hingewiesen wurde, dass der Beschwerdeführer nicht alle notwendigen Dokumente vorweisen könne, um seine vietnamesische Nationalität zu belegen. I. Nachdem die kantonale Behörde das Gesuch an die Vorinstanz weitergeleitet hatte, wies diese das Gesuch um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person mit Verfügung vom 5. November 2012 ab. Zur Begründung führte sie aus, der Beschwerdeführer erfülle die Voraussetzungen der Schriftenlosigkeit nicht. Es sei ihm möglich und zumutbar, sich ein heimatliches Reisedokument zu beschaffen. Ferner gehe aus den Akten nicht hervor, dass der Beschwerdeführer während der Gültigkeitsdauer seines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise irgendwelche Bemühungen zur Beschaffung heimatlicher Dokumente an den Tag gelegt habe. Es liege in der Zuständigkeit der heimatlichen diplomatischen Vertretung, ihren in der Schweiz lebenden Staatsbürgern zu heimatlichen Dokumenten zu verhelfen. Allenfalls müsse eine nachträgliche Registrierung vorgenommen werden oder es habe eine persönliche Papierbeschaffung im Heimatland (mit Laissez-Passer) oder mittels eines Rechtsvertreters zu erfolgen. Der Beschwerdeführer habe damit nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft, einen heimatlichen Reisepass zu erhalten. J. Mit Rechtsmitteleingabe vom 3. Dezember 2012 beantragte der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht implizit die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und machte geltend, die Begründung des BFM, er habe nicht genug unternommen um seine Identität zu beweisen, könne er nicht gelten lassen. Die Botschaft habe mehrmals die Ausstellung eines Passes verweigert. Seine Papiere seien in Vietnam in den Kriegswirren verloren gegangen. Seine Frau habe bei Besuchen in Vietnam ebenfalls kein Erfolg gehabt. K. Mit Zwischenverfügung vom 18. Dezember 2012 wurde der Beschwerdeführer unter anderem darum ersucht, die Beschwerde vom 3. Dezember 2012 in Bezug auf die die Rechtsbegehren und die Beschwerdebegründung zu ergänzen, da diese als knapp rechtsgenüglich zu erachten waren. Dieser Aufforderung kam der Beschwerdeführer innert Frist nicht nach. L. Mit schriftlicher Eingabe vom 28. Januar 2013 reichte der Beschwerdeführer diverse Dokumente zu den Akten ein und machte im Wesentlichen geltend, der ihm früher ausgestellte Identitätsausweis sei abgelaufen und sei noch nicht erneuert worden. Dieser Ausweis sei jedoch kein Dokument, mit welchem durch eine ausländische Botschaft ein Visum ausgestellt werden könne. Somit bleibe ihm der Besuch von noch lebenden Verwandten in Vietnam verwehrt. M. In ihrer Vernehmlassung vom 1. Februar 2013 (Eingang Bundesverwaltungsgericht: 19. Februar 2013) beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. N. Mit Schreiben vom 19. Februar 2013 stellte das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwerdeführer ein Doppel der Vernehmlassung zu. O. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20]). Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes­verwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. 1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsbetroffener gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).

2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er­messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts­erheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde­verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend sind grundsätzlich die tatsächlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/43 E. 6.1 sowie 2011/1 E.2).

3. Am 1. Dezember 2012 trat die neue Verordnung vom 14. November 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) in Kraft, welche die bisherige Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV von 2010, AS 2010 621) ersetzt. Gemäss der Übergangsbestimmung der RDV gilt für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung hängigen Verfahren um Ausstellung eines Reisedokuments das neue Recht. Vorliegend findet daher die neue RDV Anwendung, deren hier relevante Bestimmungen inhaltlich allerdings gegenüber der alten RDV keine (wesentlichen) Änderungen erfahren haben. 4.1 Anspruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 0.142.40) als staatenlos anerkannte Personen sowie schriftenlose ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 RDV). Einer schriftenlosen ausländischen Person mit Jahresaufenthaltsbewilligung kann das BFM im Rahmen des freien (pflichtgemässen) Ermessens ebenfalls einen Pass für eine ausländische Person abgeben (Art. 59 Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 RDV). 4.2 Gemäss der Legaldefinition von Art. 10 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos im Sinne der Reisedokumentenverordnung eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird nach Art. 10 Abs. 4 RDV im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt. 4.3 Damit eine Rückkehr in den Heimatstaat jederzeit möglich bleibt, müssen ausländische Personen während ihres Aufenthaltes in der Schweiz im Besitze eines gültigen, nach Art. 13 Abs. 1 AuG anerkannten Ausweispapiers sein (Peter Uebersax, Einreise und Anwesenheit, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Eine umfassende Darstellung der Rechtsstellung von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz - von A(syl) bis Z(ivilrecht), 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 7.284 mit weiteren Hinweisen; Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3709 ff., 3819). Sie sind verpflichtet, Ausweispapiere zu beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken (vgl. Art. 89 sowie Art. 90 Bst. c AuG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]). 5.1 Im vorliegenden Verfahren ist demnach zu prüfen, ob die Vorinstanz hinsichtlich des Beschwerdeführers zu Recht die Schriftenlosigkeit - als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments - verneint hat, indem sie sowohl die Möglichkeit der Beschaffung eines heimatlichen Reisepasses (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV) als auch die Zumutbarkeit entsprechender Bemühungen bei den zuständigen heimatlichen Behörden (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV) als gegeben erachtete. Die Frage der Zumutbarkeit, mithin diejenige, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann, ist dabei in diesem Zusammenhang nicht nach subjektiven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit Hinweis). Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen kann im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden (vgl. Art. 10 Abs. 3 RDV). Aus diesen Ausführungen ist zu schliessen, dass von Personen, die - wie der Beschwerdeführer - im Besitze einer Jahresaufenthaltsbewilligung sind, eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reisedokumenten verlangt werden kann. Der Beschwerdeführer erhebt denn auch - zu Recht - keine Einwände gegen eine Kontaktaufnahme mit den heimatlichen Behörden, hat er sich doch bereits mehrmals mit der heimatlichen Vertretung in Verbindung gesetzt (vgl. u.a. Schreiben der vietnamesischen Botschaft vom 21. Juni 2002, 28. Juli 2009 sowie 7. August 2012). Der Beschwerdeführer ist somit nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV zu betrachten. 5.2 Streitig ist somit allein, ob dem Beschwerdeführer die Beschaffung von heimatlichen Reisedokumenten möglich ist. Eine Unmöglichkeit nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV wird angenommen, wenn eine Person an Auslandreisen gehindert wird, weil sich die heimatlichen Behörden ohne hinreichenden Grund - und damit willkürlich - weigern, ein Reisepapier auszustellen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1217/2009 vom 12. Juni 2009 E. 4.3.5). 5.2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die vietnamesische Botschaft habe mehrmals die Ausstellung eines Reisepasses verweigert. Diversen den Akten beigelegten Schreiben der heimatlichen Vertretung in Bern vom 7. August 2012, 28. Juli 2009 und 21. Juni 2002 sowie einem Schreiben des vietnamesischen Konsulats in Genf vom 16. September 1998 ist zu entnehmen, dass die vietnamesische Vertretung dem Beschwerdeführer kein heimatliches Reisedokument ausstellen könne, da er seine vietnamesische Staatsangehörigkeit nicht mittels erforderlicher Dokumente belegen könne. In einem Schreiben des vietnamesischen Konsulats in Genf vom 6. Mai 1997 wird zudem darauf hingewiesen, dass zum Nachweis der vietnamesischen Staatsangehörigkeit ein (nationales) Identitätspapier oder eine Geburtsurkunde vorgewiesen werden müsse. Zwar macht der Beschwerdeführer diesbezüglich geltend, seine Papiere seien in den Kriegswirren verloren gegangen (vgl. Schreiben vom 4. Juni 2012 sowie 28. Januar 2013). Allerdings ist nicht ersichtlich, dass er in Bezug auf die Erhältlichmachung der genannten Dokumente, mittels deren er seine Staatsangehörigkeit belegen könnte, irgendwelche Schritte unternommen oder sich diesbezüglich bei der zuständigen Behörde nach dem weiteren Vorgehen erkundigt hat. Immerhin obliegt es dem Beschwerdeführer, die nötigen Schritte zur Erlangung eines vietnamesischen Identitätspapiers oder einer Geburtsurkunde zu unternehmen, um so überhaupt die administrativen Bedingungen für die Ausstellung eines heimatlichen Reisedokuments hierzulande zu erfüllen (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1059/2006 vom 15. Januar 2010 E. 6.4). Zu Recht weist schon die Vorinstanz in ihrer Verfügung darauf hin, der Beschwerdeführer müsse allenfalls eine nachträgliche Registrierung veranlassen oder es müsse eine persönliche Papierbeschaffung im Heimatland (mit Laissez-Passer) oder mittels Rechtsvertreters erfolgen. Auf der Homepage der vietnamesischen Botschaft in London wird denn auch ausgeführt, sie stelle keine Duplikate von Geburtsurkunden (für Personen, welche in Vietnam geboren und welche nicht im Besitz einer originalen, von der Botschaft ausgestellten Geburtsurkunde seien) aus. Entsprechende Gesuche seien bei den lokalen Behörden in Vietnam einzureichen (vgl. http://vietnamembassy.org.uk Consular Services for UK residents Consular Services not provided by the embassy; Homepage besucht im März 2013; die entsprechende Seite der vietnamesischen Botschaft in Bern ist nur auf vietnamesisch abrufbar). Die Erhältlichmachung eines Geburtsurkundeduplikates erscheint somit nicht unmöglich. Zwar macht der Beschwerdeführer pauschal geltend, auch seine Frau habe bei Besuchen in Vietnam keinen Erfolg gehabt. Dieses Vorbringen ist jedoch in keiner Hinsicht belegt oder näher ausgeführt. Insbesondere fehlen Hinweise zum zeitlichen und örtlichen Ablauf, zur Vorgehensweise und zur Häufigkeit der Bestrebungen (inkl. allfälliger Beweismittel). Die Frage, ob überhaupt eine stellvertretende Person - immerhin besitzt der Beschwerdeführer in Vietnam noch Verwandte (vgl. Schreiben vom 28. Januar 2013) - oder ein Rechtsvertreter eine Geburtsurkunde im Heimatland des Beschwerdeführers erhältlich machen könnte, kann an dieser Stelle offen gelassen werden, liegt es doch am Beschwerdeführer, sich bezüglich dieser Fragestellung bei den zuständigen Behörden zu erkundigen und es nicht bei blossen Behauptungen bewenden zu lassen. Vorliegend kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer nachweislich im April 1990 - trotz damaligem Flüchtlingsstatus - mittels Reiseausweis besuchshalber in sein Heimatland gereist ist und solche Reisen sogar für seine Landsleute organisiert hat (vgl. Protokoll der Kantonspolizei Bern vom 9. Oktober 1990). Es ist jedoch aus den Akten nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass er bei seinem Besuch in Vietnam Bestrebungen an den Tag gelegt hätte, sich um einen Nachweis seiner Herkunft zu bemühen. Selbst wenn er damals im Besitz eines schweizerischen Reisedokuments gewesen ist, hätte ihm daran gelegen sein sollen, nachträglich bei den zuständigen Behörden einen Beleg seiner Identität erhältlich zu machen. 5.2.2 Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden, der Beschwerdeführer habe die bestehenden Möglichkeiten zum Erhalt eines heimatlichen Reisepasses voll ausgeschöpft (vgl. dazu auch Urteil des Bundesgerichts 2A_335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.4). Für die Annahme, die vietnamesische Botschaft in Bern weigere sich à priori, dem Beschwerdeführer den verlangten Reisepass auszustellen, ergeben sich aufgrund der Aktenlage ebenfalls keine Hinweise. Es ist der vietnamesischen Botschaft nicht vorzuwerfen, dass sie die Ausstellung eines Reisepasses vom Einreichen bestimmter Unterlagen abhängig macht. Immerhin ist es Sache des betreffenden Staates, das jeweilige Verfahren und dessen Ablauf zum Erhalt eines entsprechenden Reisedokuments zu bestimmen. Würde die Schweiz in einer solchen Situation auf breiter Basis von einer Schriftenlosigkeit ausgehen, wäre sie regelmässig gehalten, in die Passhoheit - und damit in die Souveränität eines andern Staates - einzugreifen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3724/2010 vom 26. April 2011 E. 4.3 mit weiteren Hinweisen). 5.2.3 Nach dem Gesagten steht fest, dass in casu nicht davon ausgegangen werden kann, die Beschaffung eines Reisedokumentes sei für den Beschwerdeführer unmöglich im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV. 5.3 Dem Beschwerdeführer ist somit die Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokuments zumutbar; sie ist auch nicht objektiv unmöglich. Er ist folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 10 Abs. 1 RDV zu betrachten. Vollständigkeitshalber gilt es noch auf den Umstand hinzuweisen, dass es dem Beschwerdeführer hingegen - entgegen der vorinstanzlichen Verfügung vom 5. November 2012 - nicht angelastet werden kann, dass er nach Erhalt eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise (vgl. Bst. G) keine Bemühungen hinsichtlich Beschaffung heimatlicher Dokumente vorgenommen hat. Zu Recht macht er in seinem Schreiben vom 28. Januar 2013 diesbezüglich geltend, mittels genanntem Dokument könne kein Visum durch eine ausländische Botschaft beantragt werden (zu den Voraussetzungen für die Erteilung eines Visums nach Vietnam vgl. http://www.vietnam-embassy.ch/thithucde.html).

6. Die Vorinstanz hat in casu zu Recht die Ausstellung des beantragten schweizerischen Ersatzreisepapiers verweigert. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig. Dementsprechend ist die Beschwerde abzuweisen.

7. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 1'000.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2). (Dispositiv nächste Seite) Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

3. Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Einschreiben)

- die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)

- das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer Versand: