C-5597/2008

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour III C-5597/2008 {T 0/2} Arrêt du 20 février 2009 Composition Bernard Vaudan (président du collège), Elena Avenati-Carpani, Antonio Imoberdorf, juges, Cédric Steffen, greffier. Parties X._______, domicile de notification: Y._______, recourant, contre Office fédéral de la justice (OFJ), Unité Aide sociale des Suisses de l'étranger, Bundesrain 20, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Assistance des Suisses de l'étranger. Faits : A. Le 2 février 2007, X._______, citoyen franco-suisse né le 10 août 1949, a déposé auprès de l'Ambassade de Suisse à Londres (ci-après: l'Ambassade) une demande d'assistance mensuelle jusqu'à ce que son rapatriement en Suisse puisse être organisé. Il a mentionné avoir été victime d'un accident (chute d'une échelle) en décembre 2005 et s'être fracturé la colonne vertébrale. Il a indiqué qu'après 14 mois de physiothérapie, sa mobilité ne s'était pas améliorée. Les médecins doutaient qu'il puisse reprendre une activité lucrative. Durant cette période, il avait vécu de ses économies, qui étaient maintenant épuisées. Il recevait une assistance de 228 livres sterling (£) de la sécurité sociale britannique, et était sans ressource financière pour les mois à venir et pour entreprendre un déménagement. Il souhaitait cependant revenir le plus rapidement possible en Valais, où son frère Y._______ est établi. Il ne pouvait pas fournir de date précise pour son retour car il devait encore subir une intervention chirurgicale (indépendante de son problème dorsal) au printemps 2007. Il a annexé à sa requête deux offres d'entreprises de déménagement. Sur la base de ces informations, l'Ambassade a établi une proposition d'assistance pour trois mois (de mars 2007 à mai 2007) et a estimé qu'au vu de l'incapacité professionnelle du requérant, un retour en Suisse paraissait adéquat. Le 29 mars 2007, X._______ a précisé à l'OFJ que ses biens privés se montaient à Fr. 25'000.-- et son matériel professionnel (photographique) à Fr. 40'000.--. Le 16 avril 2007, l'OFJ a communiqué à l'Ambassade que dans la mesure où l'intéressé possédait des biens pour une valeur de Fr. 65'000.--, il ne pouvait être qualifié d'indigent et devait en vendre une partie pour financer son voyage de retour. Quant à une assistance ponctuelle de trois mois, l'OFJ souhaitait d'abord savoir si X._______ avait effectué des démarches auprès des autorités locales pour compléter la rente insuffisante qui lui était versée par la sécurité sociale britannique. Le 27 avril 2007, X._______ a répondu qu'il avait transmis à l'OFJ la valeur à neuf de ses biens; s'agissant de son matériel photographique, il n'était pas en excellent état de sorte que, s'il devait le réaliser, il n'en tirerait que 10 à 20% de son prix d'achat. Il n'était pas non plus en droit de prétendre une assistance supplémentaire de la Grande-Bretagne en raison d'un litige avec le propriétaire de son logement. Il a rappelé se trouver dans une situation d'urgence: il n'avait pas payé son loyer depuis trois mois, ne pouvait assumer ses frais de médicaments et ne mangeait plus à sa faim. Dans une communication à l'OFJ du 13 mai 2007, X._______ a signalé que son opération était prévue fin juin 2007 et qu'il espérait pouvoir rentrer en Suisse durant le mois d'août 2007. B. Le 31 mai 2007, l'OFJ a accepté de verser à X._______ une aide mensuelle pour l'entretien de £ 425.-- durant trois mois (du 1er mai au 31 juillet 2007) et à lui fournir une aide au déménagement de Fr. 2'500.--, en dépit d'un dossier jugé incomplet. Le 28 juin 2007, l'Ambassade a invité X._______ à lui fournir de plus amples informations sur les raisons pour lesquelles il ne pouvait solliciter les différents types d'aide prévus par le système britannique. Cette représentation a également expliqué à X._______ qu'il ne pourrait bénéficier de l'aide mensuelle que jusqu'à fin juillet 2007, étant donné que son retour en Suisse était prévu pour le mois d'août 2007, tout en le priant de la tenir informée des préparatifs de son déménagement. Dans des courriers de juin, juillet et août 2007, X._______ a fait savoir que sa condition physique et morale était au plus bas, que l'opération prévue en juin 2007 avait été annulée, qu'il ne pouvait plus payer son logement, qu'il allait être mis à la rue, que le propriétaire avait entamé des poursuites judiciaires et séquestré ses biens, dont une partie avait été détruite par une inondation. Il s'est également plaint de la lenteur de la procédure et du manque d'assistance reçu, tant des autorités administratives suisses que britanniques. C. Le 31 août 2007, l'Ambassade a rappelé que l'octroi d'une aide financière par la Suisse n'intervenait qu'à titre subsidiaire, si les services sociaux de l'Etat de séjour refusaient leur soutien. Elle a prié l'intéressé de lui faire parvenir une copie de sa correspondance avec les autorités sociales britanniques et, cas échéant, une nouvelle demande d'assistance (la précédente étant limitée à trois mois), ainsi que de la renseigner sur ses projets de retour. Le 26 septembre 2007, X._______ a réagi à ce courrier en exposant que pour obtenir une aide pour se loger (Housing Benefit), il s'était rendu dans un centre de consultation, où sa demande avait été jugée irrecevable, faute d'un document signé par son bailleur. Il a ajouté qu'il n'était pas en mesure de produire les pièces exigées par l'OFJ car les administrations anglaises ne donnaient pas suite aux demandes de preuves émanant de particuliers. Un juge allait se prononcer prochainement sur la plainte pour dettes de son propriétaire. Il a dit rêver d'un retour en Suisse, mais souhaiter auparavant récupérer les biens qui avaient été séquestrés et essayer de sauver une partie du matériel photographique endommagé lors de l'inondation. Le 26 novembre 2007, dans une nouvelle lettre, X._______ a avisé l'Ambassade de Suisse à Londres qu'il avait été condamné par un Tribunal au paiement de £ 694.-- (arriérés de loyer), qu'il se trouvait dans l'incapacité d'honorer cette dette de sorte que son propriétaire pouvait vendre les biens séquestrés, qu'il avait à nouveau perdu son logement et qu'il avait besoin de faire renouveler son passeport. Début décembre 2007, l'Ambassade de Suisse à Londres a contacté l'intéressé par téléphone et l'a invité à formuler une nouvelle demande d'assistance, ce qu'il a refusé. Le 21 décembre 2007, X._______ a précisé qu'il recevait une aide mensuelle de £ 340.--, mais qu'une fois payées sa participation au loyer, ses intérêts et pénalités bancaires, il devait survivre avec £ 130.-- par mois. Il a confirmé vouloir rentrer en Suisse. Il a versé au dossier des documents démontrant qu'il était soutenu à hauteur de £ 84.40 par semaine et que sa demande de "housing & council tax benefit" d'octobre 2006 avait été refusée car certains justificatifs manquaient. Le 2 janvier 2008, dans un courrier électronique à l'Ambassade, il a communiqué qu'il avait momentanément pu éviter la vente des biens séquestrés, mais qu'il venait d'être condamné sur appel au paiement de £ 749.-- (deux mois de loyer et frais judiciaires), somme dont il devait s'acquitter dans les 14 jours pour éviter la vente de ses effets personnels. Il a imploré les services compétents de participer au sauvetage de ses biens. Le 9 janvier 2008, Y._______ a téléphoné à l'Ambassade de Suisse à Londres. Il a signalé qu'après discussion avec son frère, un retour en Suisse était la meilleure solution pour lui. Selon Y._______, son frère avait réussi à payer sa dette de £ 749.-- grâce au soutien de ses amis. Il lui tenait à coeur de retourner en Suisse avec ces quelques biens, ceux-ci ayant pour lui une valeur affective. D. Par décision du 10 janvier 2008, l'OFJ a refusé de prendre en charge le montant de £ 749.--, motif pris qu'il s'agissait d'une dette et qu'aucune prestation d'assistance n'était accordée avec effet rétroactif. Il a confirmé la prise en charge des frais de déménagement pour Fr. 2'500.-- ainsi que les frais de rapatriement par le moyen de transport le meilleur marché. Cet Office a également relevé que si le séjour de X._______ en Grande-Bretagne devait se prolonger, un éventuel déficit de son budget pourrait être comblé par la Confédération pour autant que le prénommé remplisse les formulaires en bonne et due forme et qu'il les accompagne des justificatifs idoines. E. Le 7 février 2008, X._______ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral (ci-après: le TAF ou le Tribunal). Après avoir classé l'affaire sans suite (décision de radiation C-589/2008 du 6 mars 2008), le TAF a admis la demande de révision introduite par le recourant et a décidé la reprise de l'instruction par arrêt du 27 août 2008 (C-5301/2008). A l'appui de son recours, X._______ a essentiellement fait valoir que la dette de £ 749.-- correspondait à deux mois de loyer se rapportant à une période où il avait déposé une demande d'assistance auprès de l'Ambassade [recte: OFJ], mais où cette aide lui avait été refusée car il n'était pas en possession d'un document prouvant que les services sociaux anglais ne lui accordaient aucun soutien pour son logement (Housing Benefit). Il a indiqué qu'il n'avait pas été en mesure de fournir les preuves de l'absence d'assistance du Housing Benefit, car l'administration en question ne répondait pas aux demandes de copies d'anciennes correspondances formulées par des particuliers. Il a souligné qu'il n'était parvenu à obtenir la décision négative du Housing Benefit que lors d'une procédure judiciaire ultérieure et qu'il l'avait aussitôt transmise aux autorités suisses. Il est également revenu sur la nécessité pour lui d'avoir une voiture, vu que sa mobilité était réduite et que son habitation était située dans une zone rurale reculée. Appelé à se prononcer sur le recours, l'OFJ en a proposé le rejet par préavis du 3 octobre 2008. Il a confirmé être disposé à prendre en charge les frais de rapatriement du recourant et s'est déclaré prêt à lui fournir une assistance mensuelle s'il collaborait à l'établissement d'un budget conforme aux directives. Il a rappelé que les dettes n'étaient pas prises en charge par l'aide sociale et que le recourant semblait avoir trouvé une aide financière auprès de ses amis et récupéré ses effets personnels. Par ordonnance du 22 octobre 2008, le TAF a invité le recourant à se déterminer sur ces observations et à préciser les conclusions de son recours (retour en Suisse ou assistance mensuelle). Dans sa réplique du 28 novembre 2008, X._______ a réitéré sa position selon laquelle sa dette correspondait en fait à deux mois de loyer (juin et juillet 2007), qu'un retour en Suisse était compromis car son frère avait décliné une assistance temporaire de logement pour des raisons financières et qu'il était sur le point d'entamer, en Angleterre, un programme de réhabilitation et de diminution des douleurs dorsales. Droit : 1. 1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le TAF, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions en matière de refus d'assistance aux Suisses de l'étranger prononcées par l'OFJ - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au TAF. 1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le TAF est régie par la PA (art. 37 LTAF). 1.3 X._______ a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est recevable (cf. art. 50ss PA). 2. Le recourant peut invoquer devant le TAF la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA). A teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans sa décision, elle prend en considération l'état de fait et de droit régnant au moment où elle statue (cf. consid. 1.2 de l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.451/2002 du 28 mars 2003, partiellement publié in ATF 129 II 215). 3. 3.1 A teneur de l'art. 1 de la loi fédérale du 21 mars 1973 sur l'assistance des Suisses de l'étranger (ci-après: LASE, RS 852.1), la Confédération accorde, conformément à ladite loi, des prestations d'assistance aux Suisses de l'étranger qui se trouvent dans le besoin. Les Suisses de l'étranger au sens de la LASE sont des ressortissants suisses qui ont leur domicile à l'étranger ou qui y résident depuis plus de trois mois (art. 2 LASE). Des prestations d'assistance ne sont allouées qu'aux Suisses de l'étranger qui ne peuvent subvenir dans une mesure suffisante à leur entretien par leurs propres moyens ou par une aide de source privée ou de l'Etat de résidence (art. 5 LASE). 3.2 Les dispositions de la LASE prévoient deux formes principales d'assistance, soit la prise en charge dans le pays d'accueil des besoins vitaux d'une personne indigente ayant le statut d'un Suisse de l'étranger (aide sur place) et la prise en charge des frais de rapatriement de cette personne (cf. art. 8 à 11 LASE; voir également Message du Conseil fédéral concernant un projet de loi fédérale sur l'assistance des Suisse de l'étranger du 6 septembre 1972, in: Feuille fédérale [FF] 1972 II 540ss, plus spécifiquement p. 549 ad ch. 32 : Titre). Comme cela découle des dispositions précitées, la nature et l'étendue de l'assistance se déterminent en principe selon les exigences de chaque cas (cf. Message précité, FF 1972 II 551, ad chap. III : Prestations d'assistance). La personne qui a besoin d'aide peut être invitée à rentrer en Suisse si cette mesure est dans son véritable intérêt ou dans celui de sa famille. En pareil cas, la Confédération se charge des frais de rapatriement au lieu d'accorder à l'intéressé des secours à l'étranger (art. 11 al. 1 LASE). 4. 4.1 En préambule, il convient de constater qu'invité à préciser les conclusions de son recours, X._______ n'a pas donné de réponse précise quant à ses intentions futures (cf. écrit du 28 novembre 2008). En l'état actuel, il n'est pas clair si ce dernier souhaite toujours regagner la Suisse, comme il en avait manifesté l'intention à réitérées reprises dans ses précédents courriers, ou s'il entend prolonger son séjour en Grande-Bretagne pour y suivre une nouvelle thérapie. Toutefois, quel que soit le choix de X._______, l'OFJ s'est dit prêt à lui accorder une assistance, que ce soit sous la forme d'une prise en charge des frais de déménagement et de rapatriement (art. 11 LASE) ou d'une aide mensuelle sur place (art. 8 LASE). Dans l'une ou l'autre constellation, le recourant doit toutefois, en vertu de son devoir de collaboration (art. 13 PA et 21 de l'ordonnance du 26 novembre 1973 sur l'assistance des Suisses de l'étranger [ci-après: OASE, RS 852.11]), prêter son concours aux autorités helvétiques pour l'établissement d'un budget précis de son ménage ou pour fournir un inventaire des biens qu'il souhaite emmener avec lui. 4.2 A ce titre, le recourant ne saurait continuellement se référer à la demande qu'il a présentée à l'Ambassade le 2 février 2007. En effet, celle-ci concernait une aide temporaire en attendant son rapatriement, prévu au mois d'août 2007. Dans la mesure où la situation traversée par l'intéressé s'est profondément modifiée durant l'été 2007 et où son retour n'était plus à l'ordre du jour, il lui appartenait de formuler une nouvelle demande d'assistance. Cette obligation lui a été communiquée tant par courrier électronique du 22 août 2007 que par une lettre de l'Ambassade du 31 août 2007. X._______ s'y est pourtant refusé (cf. conversation téléphonique avec l'Ambassade du 3 décembre 2007). Certes, le Tribunal convient, avec le recourant, que ces démarches peuvent paraître procédurières. Elles s'appliquent néanmoins à toute personne qui demande une aide de la Confédération (art. 13 LASE). Cela étant, l'OFJ se doit aussi de tenir compte des circonstances particulières qui peuvent affecter un requérant et l'empêcher de fournir certains moyens de preuve, plus encore en présence d'un système social étranger relativement complexe. Dans pareille hypothèse, et afin d'éviter des blocages qui peuvent rapidement plonger la personne concernée dans d'importantes difficultés, la représentation suisse peut essayer elle-même de se procurer de tels documents en vertu d'un pouvoir signé par le requérant (cf. art. 20 al. 2 in fine OASE). 5. 5.1 Dans son mémoire de recours, X._______ demande plus spécifiquement le remboursement de £ 749.--. Ce montant correspond à deux mois de loyer qui n'ont pas été honorés (augmentés des frais judiciaires) et pour lesquels le recourant a été mis en poursuite. ll ressort en effet d'un jugement de la County Court de Aylesbury du 30 octobre 2007 que X._______ a été condamné à verser dans les deux semaines la somme de £ 694.-- à son bailleur pour des frais de location impayés (unpaid lodging fees). Le recourant a expliqué avoir recouru contre cette décision afin d'éviter que les biens séquestrés par son propriétaire puissent être réalisés, mais début janvier 2008, le jugement avait été confirmé sur appel. Il a sollicité d'urgence une aide ponctuelle de l'OFJ pour pouvoir récupérer ses biens et les soustraire à une vente forcée imminente. Ce soutien lui ayant été refusé, il est intervenu auprès d'amis qui lui ont avancé cette somme, mais qu'il est incapable de rembourser au vu de sa situation financière. 5.2 En l'espèce, il faut relever que les arriérés de loyer pour lesquels X._______ a été mis en poursuite remontent à la période au cours de laquelle celui-ci avait déposé une demande d'assistance auprès de l'OFJ. Il a en effet formulé sa requête le 2 février 2007 et c'est en avril et mai 2007, alors qu'il se trouvait dans une impasse financière complète, qu'il a écrit à l'Ambassade pour lui signaler être endetté et ne plus pouvoir payer son loyer. En juin 2007, il a à nouveau attiré l'attention de l'Ambassade sur les graves difficultés économiques auxquelles il était confronté, puis a annoncé en juillet 2007 qu'il était contraint de quitter son domicile. Certes, l'OFJ a versé au recourant une aide temporaire pour les mois de mai, juin et juillet 2007. Toutefois, les montants alloués au recourant ne lui ont manifestement pas permis de faire face aux charges accumulées auparavant. Or, dans la mesure où l'OFJ a accepté de fournir au recourant un soutien temporaire jusqu'à son départ pour la Suisse (qui était prévu pour août 2007), le Tribunal peine à comprendre les motifs pour lesquels cet Office n'a pas inclus les mois de mars et d'avril 2007 dans ses calculs. Il ressort pourtant clairement du dossier que la situation traversée par le recourant était déjà critique au moment même où il a sollicité une assistance. Il est par ailleurs établi que la dette de £ 749.-- dont il est question concerne bel et bien des frais de logement, lesquels sont généralement pris en charge par l'aide sociale, contrairement à des emprunts ou à des arriérés d'impôts, d'amendes et de taxes (cf. Aides sociales aux Suisses et Suissesses de l'étranger, directives d'application de l'Office fédéral de la justice, état: 1er mai 2008, points 2.3 et 2.4). Un soutien exceptionnel n'est, au demeurant, pas exclu par les dispositions en vigueur, lesquelles autorisent l'OFJ à des dérogations si, tels qu'en l'espèce, des motifs particuliers le justifient (cf. art. 23 al. 2 et 3 OASE). A cela s'ajoute que pour faire face aux cas les plus urgents, la loi prévoit également un système d'aide transitoire: lorsqu'une personne se trouve manifestement dans le besoin et qu'il n'est pas possible d'y remédier d'une autre manière, la représentation suisse peut lui accorder d'elle-même, jusqu'au moment où l'OFJ prend sa décision, une assistance temporaire assurant le minimum vital (art. 14 al. 2 LASE et 25 al. 1 OASE). Aussi, compte tenu des circonstances spécifiques qui entouraient la requête de X._______, du caractère urgent qui en émanait, de la nature et de l'origine de la dette qu'il entendait couvrir (deux mois de loyer impayé pour une période au cours de laquelle il avait requis une assistance), le Tribunal estime que le prénommé était en droit d'attendre de l'OFJ une aide ponctuelle et limitée pour le montant de £ 749.-- (soit les arriérés de loyer de £ 694.-- augmentés des frais judiciaires). Cette prestation d'assistance complémentaire était en outre de nature à rompre un cercle vicieux, étant donné qu'il était inconcevable pour X._______ d'être rapatrié en Suisse sans les biens (essentiellement de valeur affective) séquestrés par son bailleur (cf. courrier électronique de l'Ambassade du 4 janvier 2008). Que X._______ ait, dans un premier temps, eu recours à des sources de financement privées pour récupérer ses biens ne saurait non plus faire obstacle à un remboursement. Confronté à une situation où il se devait d'agir sans délai, compte tenu également de la durée de la procédure, il n'a eu d'autre choix que de faire appel à des tiers, avant que les autorités helvétiques compétentes puissent statuer sur sa requête d'assistance, laquelle porte ainsi, logiquement, sur une dépense déjà réalisée (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-1266/2006 du 20 août 2008 consid. 5.2). 6. En conséquence, le recours est admis et la décision querellée du 10 janvier 2008 est réformée en ce sens que l'autorité de première instance est invitée à octroyer à X._______ une assistance unique de £ 749.--. Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de mettre de frais de procédure à la charge du recourant ou de l'autorité inférieure (cf. art. 63 al. 1 et 2 PA). Il n'y a pas non plus lieu d'allouer des dépens: le recourant n'est pas représenté par un mandataire professionnel (cf. ATF 134 Ib 184 consid. 6.3, 133 III 446 consid. 4) et il n'a pas démontré avoir encouru d'autres frais indispensables et relativement élevés (cf. art. 64 PA ainsi que l'art. 7 al. 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). (dispositif page suivante) Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est admis. 2. L'OFJ est invité à verser à X._______ la somme de £ 749.--. 3. Il n'est pas perçu de frais de procédure. 4. Il n'est pas alloué de dépens. 5. Le présent arrêt est adressé : au recourant (Acte judiciaire) à l'autorité inférieure, avec dossier OFJ A 4'721/00 en retour. L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. Le président du collège : Le greffier : Bernard Vaudan Cédric Steffen Indication des voies de droit : Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (voir art. 42 LTF). Expédition :