BVGE 2010/51

51

Auszug aus dem Urteil der Abteilung IIIi. S. Verein santésuisse gegenS. AG und Regierungsrat des Kantons ZürichC 623/2009 vom 8. September 2010

Krankenversicherung. Beschwerdelegitimation eines Verbands in Verfah­ren betreffend Spital- und Pflegeheimplanung. Dritt­be­schwerde. Grund­satz­urteil (Än­derung der Rechtsprechung des Bun­desrates).

Art. 53 Abs. 1 KVG (aArt. 34 VGG). Art. 48 Abs. 1 und 2 VwVG.

Als Verband der Krankenversicherer ist santésuisse we­der auf­grund von Art. 48 Abs. 1 VwVG noch von Art. 48 Abs. 2 VwVG legitimiert, Beschlüsse der Kantonsregierungen betref­fend Spital- und Pflegeheimplanung anzufechten. Santésuisse ist als Dritter nicht besonders berührt, und eine spe­zial­ge­setz­liche Rechtsgrundlage fehlt.

Assurance-maladie. Qualité pour recourir d'une association dans le cadre de procédures concernant la planification hospitalière et médico-sociale. Recours de tiers. Arrêt de principe (changement de la jurisprudence du Conseil fédéral).

Art. 53 al. 1 LAMal (ancien art. 34 LTAF). Art. 48 al. 1 et 2 PA.

En tant qu'association des assureurs-maladie, santésuisse n'a qualité pour recourir contre les décisions des gouvernements cantonaux concernant la planification hospitalière et médico-so­ciale ni en vertu de l'art. 48 al. 1 PA, ni en vertu de l'art. 48 al. 2 PA. En tant que tiers, santésuisse n'est pas spécialement atteinte par de telles décisions et aucune autre loi fédérale ne l'autorise à recourir.

Assicurazione malattie. Legittimazione ricorsuale di un'associazione in procedure concernenti la pianificazione degli ospedali e delle case di cura. Ricorso di terzi. Sentenza di principio (cambiamento della giurisprudenza del Consiglio federale).

Art. 53 cpv. 1 LAMal (vecchio art. 34 LTAF). Art. 48 cpv. 1 e 2 PA.

In quanto associazione degli assicuratori malattie, santésuisse non è legittimata a ricorrere contro le decisioni dei governi can­tonali concernenti la pianificazione degli ospedali e delle case di cura, né dall'art. 48 cpv. 1 PA, né dall'art. 48 cpv. 2 PA. In quanto terzo, santésuisse non è particolarmente toccata da tali decisioni e alcun'altra legge federale le riconosce il diritto di ricorrere.

Aus den Erwägungen:

3.

3.1 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) kann gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich Über­schreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrich­tigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheb­lichen Sachver­halts oder sei unangemessen; die Rüge der Unangemes­senheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerde­instanz verfügt hat (Art. 49 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Im vorliegenden Fall ist die Rüge der Unangemessenheit aufgrund von Art. 53 Abs. 2 Bst. e des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenver­si­che­rung (KVG, SR 832.10), welcher als spezielle Norm der allgemeinen Regel des Art. 49 VwVG vorgeht, ausgeschlossen. Die Überprüfungs­befugnis des BVGer beschränkt sich somit auf die Verletzung von Bun­des­recht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb­li­chen Sachverhalts.

3.2 Der angefochtene Beschluss ist ein Prozessentscheid, welcher sich auf selbständiges kantonales Verfahrensrecht stützt. Der Grundsatz, wo­nach die Voraussetzungen der Legitimation im kantonalen Recht nicht enger umschrieben werden dürfen als nach Bundesrecht, wenn ein ordentliches Rechtsmittel an eine Bundesbehörde gegeben ist (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwal­tungs­rechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 21 Rz. 18; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 151), ist vorliegend eingehalten.

Eine Verletzung von Bundesrecht liegt, vor, wenn die Anwendung kanto­nalen Rechts zu einer Bundesrechtswidrigkeit führt (vgl. Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichts­gesetz [BGG], Bundesgesetz über das Bundesgericht, Bern 2007, Art. 95 Rz. 21). Die Auslegung und Anwendung selbständigen kantonalen Rechts in sich ist hingegen vom BVGer im Rahmen der Verwaltungs­ge­richtsbeschwerde nicht zu prüfen.

3.3 (...)

4. Streitig und zu prüfen ist die Frage, ob der Regierungsrat des Kan­tons Zürich (nachfolgend: Vorinstanz) zu Recht auf den Rekurs des Vereins santésuisse (nachfolgend: Beschwerdeführer) vom 24. Juni 2008 gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 nicht eingetreten ist.

5. Die Vorinstanz begründet ihren Nichteintretensentscheid damit, der Be­schwerdeführer habe seine Legitimation zum Rekurs gegen die Ver­fügung der Gesundheitsdirektion nicht dargetan. (...)

5.1 (...)

5.2 Die Frage der Legitimation des Beschwerdeführers stellt sich im Rahmen der Eintretensvoraussetzungen regelmässig auch auf Bundes­ebene, wenn jener einen kantonalen materiellen Entscheid betreffend Spital- und Pflegeheimplanung beim BVGer (bis Ende 2006: beim Bun­des­rat [BR]) anficht. Der BR hat die Legitimation des Beschwer­de­füh­rers in Verfahren betreffend Spital- und Pflege­heim­listen in konstanter Rechtsprechung bejaht (vgl. im Einzelnen E. 6.6.3 und E. 6.6.4). Da die Legitimation aufgrund der Ein­heit des Verfahrens auf der Rechtsmittel­ebene nicht weiter sein kann als auf der vorins­tanz­lichen Ebene, hätte die Verneinung der Legitimation des Beschwer­de­führers betreffend das hier zu beurteilende kantonale Rekursverfahren eine Änderung der Recht­spre­chung auf Bundesebene zur Folge.

Nach der Lehre ist eine Gerichtspraxis nicht unwandelbar und muss sogar geändert werden, wenn sich erweist, dass das Recht bisher un­richtig angewendet worden ist oder eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser entspricht. Eine Praxisänderung muss sich allerdings auf ernsthafte und sachliche Gründe stützen können, die - vor allem aus Gründen der Rechtssicherheit - um­so gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeit­gemäss erkannte Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (vgl. André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneu­bühler, Prozessieren vor dem Bun­des­verwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.199 mit weiteren Hin­weisen).

6. Die von der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze betreffend die Legitimation im bundesrechtlichen Beschwerdeverfahren sind auch für die vorliegend zu beurteilende Frage massgeblich, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Parteifähigkeit zu Recht abge­sprochen hat. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berech­tigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interes­se an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).

6.1 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Gesundheits­di­rektion nicht teilgenommen; deren Verfügung vom 22. Mai 2008 wurde ihm jedoch eröffnet. Er ist somit sekundärer Adressat dieser Verfügung. Der Rekurs an den Regierungsrat stellt daher eine Drittbeschwerde dar.

6.2 Der Beschwerdeführer ist als Verein organisiert. Er macht je­doch nicht geltend, er sei in seinen Interessen als Verein betroffen, was be­deuten würde, dass er als Verein wie eine natürliche Person in seinen privaten Interessen berührt wäre. Er hält vielmehr dafür, die Rekurs­erhebung sei im Interesse seiner Mitglieder erfolgt. Somit stellt das beim Regierungsrat eingereichte Rechtsmittel eine Verbandsbeschwerde dar.

6.3 Nach der Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grund­sätzlich zur Beschwerde berechtigt, wenn er juristische Persönlichkeit besitzt, wenn der Verbandszweck gemäss Statuten darin besteht, die In­teressen der Mitglieder wahrzunehmen, wobei ein enger Zusammen­hang zwi­schen Verbandszweck und Streitgegenstand vorliegen muss, und wenn die Mehrheit beziehungsweise eine Grosszahl der Mitglieder be­troffen und ihrerseits zur Beschwerde berechtigt wäre (vgl. Bernhard Wald­mann, in: Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wi­präch­tiger [Hrsg.], Kommentar BGG, Basel 2008, Art. 89 Rz. 33-36; Isa­belle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwal­tungs­pro­zess, Zürich 2000 [nachfolgend: Die Beteiligten], S. 366 ff.; BVGE 2007/20 E. 2.3).

6.3.1 Die Voraussetzung der juristischen Persönlichkeit beschlägt die grundsätzliche Partei- und Prozessfähigkeit der Verbände (vgl. Isabelle Häner, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kom­mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008 [nachfolgend: VwVG-Kommentar], Art. 48 Rz. 5). Gemäss Art. 52 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) erlangen die körperschaftlich orga­nisierten Personenverbindungen, unter die der Verein zu subsu­mieren ist, das Recht der Persönlichkeit durch die Eintragung in das Han­delsregister; keiner Eintragung bedürfen nach Art. 52 Abs. 2 ZGB Vereine, die nicht wirtschaftliche Zwecke verfolgen. Der Beschwer­de­führer ist mit Publikationsdatum vom 15. September 2009 als Verein mit Sitz in Solothurn im Handelsregister des Kantons Solothurn eingetragen. Die Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit ist somit im vorliegenden Fall erfüllt.

6.3.2 Der statutarische Zweck des Beschwerdeführers lautet gemäss Handelsregistereintrag folgendermassen: « Wahrt und vertritt als reprä­sentativer Branchenverband die gemeinsamen Interessen seiner Mit­glieder. Setzt sich ein für die Erhaltung einer freiheitlichen Krankenver­sicherung. » Die Frage, ob ein genügend enger Zusammenhang zwischen Vereinszweck und Verfügungsgegenstand vorliegt, wird unter dem Er­fordernis des schutzwürdigen Interesses in E. 6.6 und E. 6.7 abgehandelt, desgleichen die Frage, ob eine grosse Zahl der Mitglieder zur Beschwer­deführung legitimiert wäre.

6.4 Im Folgenden ist anhand der Voraussetzungen gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG (vgl. E. 6) zu prüfen, ob die Legitimation zur Dritt­be­schwerde contra Adressat im Verfahren vor dem Regierungsrat gegeben war.

Nach der Rechtsprechung und Lehre ist bei der Bejahung der Legi­ti­ma­tion zur Drittbeschwerde Zurückhaltung geboten (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.3.3; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Ver­wal­tungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 536). Während die besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand und das schutzwürdige Interesse an der Änderung oder Aufhebung des ange­foch­tenen Entscheids - sofern das Interesse aktuell und praktisch ist - beim primären Verfügungsadressaten regelmässig gegeben sind, ist dies bei der (Verbands)beschwerde contra Adressat nicht zwingend der Fall. Nach der Lehre sind die Voraussetzungen der materiellen Beschwer bei der Dritt­beschwerde von besonderer Bedeutung; deren Vorliegen ist im Hin­blick auf die konkrete Konstellation zu prüfen (vgl. Waldmann, a. a. O., Art. 89 Rz. 19). Dabei muss auch der statutarische Zweck des Verbands miteinbezogen werden. Dritte sind somit zur Beschwerde gegen eine den Adressaten begünstigende Verfügung befugt, wenn sie ein eigenes schutz­würdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Ver­fü­gung haben und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Be­ziehung zur Streitsache stehen (vgl. Wald­mann, a. a. O., Art. 89 Rz. 20). Nach der Rechtsprechung ist das spezifische Rechtsschutzinteresse nur zu bejahen, wenn der Dritte ein unmittelbares und konkretes Interesse an der Auf­hebung oder Änderung der Verfügung hat; das allgemeine Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts genügt nicht (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.3.3). Im vorliegenden Fall bestünde das schützenswerte Interesse des Beschwer­deführers im praktischen Nu­tzen, den er aus der Aufhebung der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 ziehen würde.

6.5 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei den Mit­glie­dern des Beschwerdeführers in Bezug auf den Bereich der obli­ga­to­rischen Kran­kenversicherung um privatrechtlich organisierte Träge­rinnen öf­fent­licher Aufgaben handelt. Nach der Lehre und Rechtsprechung wird die Legitimation von Ge­meinwesen und anderen Trägern öffentlicher Auf­ga­ben besonders be­handelt (vgl. Häner, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 23; BGE 135 V 2 E. 1.1, BGE 135 V 382 E. 3.3.1). Privatrechtlich organisierte Träger von öffentlichen Aufgaben werden nur ausnahms­wei­se zur Beschwerde zugelassen, es sei denn, der Hoheitsakt beeinträchtige ihre Existenz oder Autonomierechte (vgl. Waldmann, a. a. O., Art. 89 Rz. 41 mit Hinweisen).

6.6 Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Beschwerde­be­fug­nis sei vom BR in konstanter Rechtsprechung be­jaht worden. Es trifft zu, dass der BR die Le­gitimation von Kran­ken­versicherungs­verbänden in Beschwerdeverfahren betreffend Spital- und Pflege­heim­listen jeweils bejaht hat.

6.6.1 (...)

6.6.2 (...)

6.6.3 Im Bundesratsentscheid (BRE) vom 15. Februar 2006 i. S. santésuisse betreffend Spitalliste des Kantons Fribourg begründete der BR die Legitimation von santésuisse als Beschwerdeführer folgender­mas­sen: « Selon l'art. 48 let. a PA, a qualité pour recourir quiconque est touché par une décision et a un intérêt digne de protecion à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Une association est légitimée à recourir si elle a la personnalité juridique (art. 60 CC), si les membres pris individuellement ont eux-mêmes qualité pour recourir, si la majorité ou un nombre im­por­tant de ses membres est touché par la décision et si l'association a comme but statutaire la protection de ses membres (...). La liste hospitalière jouant un rôle important pour le contrôle des coûts dans le domaine de l'assurance-maladie, les assureurs membres de santésuisse sont touchés par la décision et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit an­nulée ou modifiée. Les statuts de santésuisse prévoient à l'art. 4 que santésuisse garantit et défend les intérêts communs de ses membres. Par conséquent, et conformément à la pratique constante du Conseil fédéral, santésuisse a qualité pour recourir contre l'ordonnance du 13 décembre 2004 (...) » (vgl. BRE vom 15. Februar 2006 E. 1.3).

In dieser Erwägung werden die Voraussetzungen für die Verbands­be­schwerde aufgezählt und in Bezug auf die Partei- und Prozessfähigkeit von santésuisse zu Recht bejaht (vgl. auch E. 6.3.1). Die materielle Beschwer der Versicherer wird mit der Tatsache begründet, die Spitalliste spiele eine wichtige Rolle bei der Kostenkontrolle im Bereich der Kran­ken­versicherung. Ob an dieser Begründung festgehalten werden kann, ist allerdings fraglich. Nach der einhelligen Lehre und Rechtsprechung be­rechtigt ein ausschliesslich allgemeines, öffentliches Interesse nicht zur Beschwerde (vgl. Häner, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 20; Moser /Beusch/Kneubühler, a. a. O., Rz. 2.78; BGE 127 V 80 E. 3c/aa). Dass der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren ein allgemei­nes Interesse an der « richtigen » Rechtsanwendung geltend gemacht hat, ergibt sich aus der Rekursschrift vom 24. Juni 2008. Dort beantragte der Beschwerdeführer, die Verfügung der Gesundheits­direktion sei zufolge mangelnder Pflegeheimplanung aufzuheben. Mit dem Argument, die Pla­nung stelle ein wichtiges Instrument zur Kos­tenkontrolle dar, ist je­doch die persönliche Betroffenheit der Kranken­versicherer gerade nicht dar­getan, da die ganze Gesellschaft und insbesondere die versi­cherten Per­so­nen ein berechtigtes Interesse an einer kostensparenden Spital- und Pflegeheimplanung haben. Letztere aber sind zur Beschwerde gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen gemäss Art. 39 KVG regelmässig nicht befugt, weil ihnen der Nachweis des aktuellen und praktischen In­te­resses an der Aufhebung des Planungsbeschlusses nicht gelingen dürfte. Nach dem Gesagten vermag der Zusammenhang von Pflegeheim­planung und Gesundheitskosten kein besonderes schutzwürdiges Inte­resse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Verfügung der Ge­sund­heitsdirektion zu begründen.

6.6.4 Im BRE vom 19. November 2008 i. S. santésuisse betreffend Änderung der Spitalliste für den Kanton Basel-Landschaft per 1. Januar 2007, in dem santésuisse ebenfalls als Beschwerdeführer auftrat, hatte der BR Gelegenheit, dessen Legitimation vertieft zu prüfen, da die Be­schwerdegegnerin den Antrag gestellt hatte, auf die Beschwerde sei wegen fehlenden schutzwürdigen Interesses nicht einzutreten. Der BR wies diesen Antrag ab und trat auf die Beschwerde ein (vgl. BRE vom 19. November 2008 E. 2.3). Die Beschwerdegegnerin hatte insbesondere geltend gemacht, das Bundesgericht (BGer) habe mit Urteil K 112/06 vom 30. Mai 2007 ein Urteil des Genfer Sozialversi­che­rungsgerichts geschützt, in dem santésuisse die Legitimation zur Be­schwerde gegen die vom Genfer Staatsrat verfügte Zulassung von Ärzten zur sozialen Krankenversicherung gemäss Art. 55a KVG abgesprochen worden sei. Der BR liess diese Argumentation nicht gelten und erwog, jener Sach­verhalt könne nicht ohne weiteres auf den Bereich der Spital­listen übertragen werden. Durch die Spitallisten werde festgelegt, für welche Spitalaufenthalte die Versicherer Leistungen erbringen und Tarife vereinbaren müssten. Die Versicherer seien von den Beschlüssen über die Spitalliste stärker betroffen als die Allgemeinheit. Aus den Mate­ria­lien zum KVG gehe klar hervor, dass die Möglichkeit, Spitallisten beim BR anzufechten, nicht nur für nicht berücksichtigte Spitäler, sondern - als Instrument der Kostenkontrolle - insbesondere für die betroffenen Ver­sicherer geschaffen worden sei. (...)

Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Zum Einen ist der im Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 behandelte Sachverhalt insofern mit der vorliegenden Frage vergleichbar, als es in beiden Fällen um die Zulassung von Leistungserbringern aufgrund eines von der ver­fügenden Behörde festzustellenden Bedarfs an medizinischen Leis­tungen geht. Ob es sich dabei um Leistungen von Ärzten beziehungs­weise Ärz­tinnen oder von Spital- beziehungsweise Pflegeheimen handelt, kann hinsichtlich der Frage, ob die Versicherer durch einen entsprechenden Zulassungsbeschluss besonders berührt sind, nicht massgeblich sein. Vielmehr geht es um die grundsätzliche Frage, ob die Versicherer und ihre Verbände durch Zulassungsentscheide kantonaler Regierungen im Be­reich der sozialen Krankenversicherung konkret und unmittelbar betroffen sind. Zum Anderen ist die persönliche Betroffenheit der Versi­cherer, welche der BR im Übrigen durchwegs unter Verweis auf Art. 48 Bst. a VwVG (bzw. seit dem 1. Januar 2007 auf Art. 48 Abs. 1 VwVG) bejahte, von einem speziellen Beschwerderecht für die Versicherer « zur Kos­tenkontrolle » zu unterscheiden (vgl. zu diesem As­pekt der Be­schwer­debefugnis E. 7).

Im Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.1 wird klar ge­sagt, die Interessen, welche mit Art. 55a KVG verfolgt würden (Vermei­dung des Anstiegs der Anzahl Leistungserbringer und der damit verbun­denen Erhöhung der Gesundheitskosten), seien nicht allein den Kranken­versicherern eigen, da die Gesamtheit der Akteure im Kran­ken­ver­sicherungsbereich dazu tendiere, eine Explosion der Gesundheits­kosten zu vermeiden. Diese Interessen würden nicht mit dem rein wirt­schaft­lichen Interesse von santésuisse verschmelzen, welches darin bestehe, die Leistungen zu Lasten seiner Mitglieder zu begrenzen.

Mit Urteil 9C_292/2007 vom 29. Oktober 2007 (publiziert als BGE 133 V 613, jedoch nicht die hier interessierende E. 1.3) bestätigte das BGer den im Urteil K 112/06 vom 30. Mai 2007 dargelegten Grund­satz, wonach die Beschwerdebefugnis des Verbands der Krankenver­si­cherer im Bereich der Zulassung zur sozialen Krankenversicherung zu ver­neinen sei.

6.7 Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde ferner damit, die Krankenversicherer seien an der Einhaltung der Planungs­pflicht gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG interessiert, da eine Bedarfs­planung den Zweck habe, die Kosten auf das Notwendige zu begrenzen und die Krankenversicherer diese Kosten tragen müssten. Der Beschwer­deführer macht somit einen finanziellen Nachteil geltend, der sich aus der in seinen Augen mangelhaften Pflegeheimplanung ergibt. Nach der Recht­sprechung begründet jedoch das Interesse eines Verbands an der « rich­tigen » Rechtsanwendung keine Beschwerdebefugnis, auch wenn dabei öffentliche Interessen verfolgt werden (vgl. E. 6.4 zweiter Ab­schnitt). Nur ein unmittelbarer persönlicher Nachteil der Mehrzahl der Verbands­mit­glieder vermag die Legitimation zur Verbandsbeschwerde zu begrün­den. Ein finanzieller Nachteil ist dazu grundsätzlich geeignet; dieser muss sich jedoch unmittelbar aus dem angefochtenen Entscheid ergeben. Ein mittelbares finanzielles Interesse wird als nicht genügend erachtet; erst bei konkreter Leistungspflicht wird die Legitimation bei der Dritt­anfechtung bejaht (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.5). Dass der ange­fochtene Entscheid die Wahrscheinlichkeit der späteren Leis­tungs­pflicht des Drit­ten erhöht, reicht nicht aus, um dessen Beschwer­dele­gitimation zu beja­hen (vgl. BGE 135 V 382 E. 3). Für die Beschwerde­befugnis des Dritten ist erforderlich, dass sich der ihm erwachsende Nachteil unmit­telbar aus der Verfügung ergibt; es genügt nicht, wenn der Nachteil eine blosse Reflexwirkung darstellt (vgl. BGE 134 V 153 E. 5.3.2.3). An der Un­mit­telbarkeit des Nachteils aber fehlt es im vorliegenden Fall: Die Aufnah­me von 5 zusätzlichen Betten in die Pflegeheimliste des Kantons Zürich hat für kein Mitglied des Beschwerdeführers einen unmittelbaren finan­ziellen Nachteil zur Folge; dies umso weniger für die Mehrzahl der Mitglieder. Selbst wenn einem Mitglied des Beschwerdeführers die Kos­ten für eines oder mehrere der 5 zusätzlichen Pflegebetten in Rechnung gestellt werden, ist darin kein unmittelbarer finanzieller Nachteil aus der Verfügung vom 22. Mai 2008 zu sehen, da es an der Kausalität zwischen der angefochtenen Verfügung und den aus dem Eintritt des Pflegefalls resultierenden Kosten mangelt. Die virtuelle Betroffenheit auch der Mehrheit der Mitglieder genügt nicht für die Beschwerdebefugnis (vgl. Häner, Die Beteiligten, S. 368 Rz. 791). Zu beachten ist auch, dass die Krankenversicherer gesetzlich zur Übernahme der Pflegekosten ver­pflich­tet sind. Aus dem Umstand, dass die Versicherer die Gesetzes­kon­formität der zu erbrin­genden Leistungen im konkreten Einzelfall gestützt auf Art. 59 KVG überprüfen lassen können, ergibt sich keine besondere Betroffenheit in Bezug auf die Frage, ob zusätzliche Pflegebetten zuzulassen seien (vgl. auch Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.2).

6.8 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass für den Beschwer­de­führer beziehungsweise für die Mehrzahl seiner Mitglieder aus der Auf­nahme von 5 zusätzlichen Pflegebetten in die Pflegeheimliste des Kan­tons Zürich kein unmittelbarer Nachteil entsteht. Er hat somit kein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfü­gung der Gesundheitsdirektion.

7. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die mate­rielle Beschwer im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG im vor­liegenden Fall verneint werden muss. Es fragt sich daher, ob der Be­schwer­deführer nach den Grundsätzen über die ideelle Verbandsbe­schwerde zum Rekurs an die Vorinstanz legitimiert war.

7.1 Gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) sind ferner zur Beschwerde berechtigt Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bun­desgesetz dieses Recht einräumt. Im Zusammenhang mit dem Beschwerderecht für Orga­ni­sationen spricht die Lehre auch von der ideellen Verbandsbeschwerde, da die betreffenden Organisationen - im Gegensatz zur gewöhnlichen, zuweilen auch « egoistisch » genannten Verbandsbeschwerde gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG - kein selbständiges schutzwürdiges persönliches Interesse an der Beschwerdeführung geltend machen müssen, sondern öffentliche Interessen vertreten (vgl. Häner, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 28). Deswegen bedarf die ideelle Verbandsbeschwerde einer spezial­ge­setzlichen Grundlage, in der die Voraussetzungen der Legitimation geregelt sind (vgl. Häner, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 29; Kölz/ Bosshart/Röhl, a. a. O., § 21 Rz. 76; Moser/Beusch/Kneubühler, a. a. O., Rz. 2.84).

Die Grundlage für ein ideelles Verbandsbeschwerderecht befindet sich normalerweise in jenem Spezialgesetz, welches die betreffende Materie zum Gegenstand hat. Somit wäre vorliegend die von Art. 48 Abs. 2 VwVG verlangte gesetzliche Grundlage im KVG zu suchen. Nach der Aufhebung von Art. 53 KVG in der ursprünglichen Fassung vom 18. März 1994 (AS 1995 1344) mit Wirkung ab 1. Januar 2007 (Bun­desgesetz über das Bundesverwaltungsgericht [Ver­waltungsgerichts­gesetz, VGG] vom 17. Juni 2005, AS 2006 2278) enthielt das KVG jedoch keine das Beschwerderecht gegen Beschlüsse der Kantons­re­gierungen betreffende Bestimmung mehr. Im Zeitpunkt der Rekurserhe­bung am 24. Juni 2008 stellte Art. 34 VGG (AS 2006 2197, 2206, in Kraft vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2008, nachfolgend: aArt. 34 VGG) die einzige Bestimmung dar, welche die Beschwerde gegen kantonale Be­schlüsse in Krankenversicherungssachen regelte. aArt. 34 VGG hatte allerdings nicht das Beschwerderecht an sich, sondern die Zuständigkeit des BVGer zur Behandlung von Be­schwer­den gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen zum Gegenstand. Aus die­sem Grund enthält aArt. 34 VGG keine Aussage zur Beschwer­de­legitimation. Auch in der Botschaft zur entsprechenden Bestimmung des Gesetzesent­wurfs (Art. 30 E-VGG, in: Botschaft zur Totalrevision der Bundes­rechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4202, hier 4390-4391) wird dazu nichts gesagt. Somit steht fest, dass aArt. 34 VGG wäh­rend seiner Geltungsdauer weder als ausdrückliche noch als sinngemässe gesetz­liche Grundlage für ein ideelles Verbandsbeschwerderecht dienen konnte.

7.2 Der Beschwerdeführer vertritt in seinen Schlussbemerkungen vom 1. April 2010 den Standpunkt, aus den Materialien zum KVG gehe klar hervor, dass die Möglichkeit, Spitallisten beim BR anzufechten, nicht nur für nicht oder nur teilweise berücksichtigte Spitäler, sondern - als Instrument der Kostenkontrolle - insbesondere für die betroffenen Ver­sicherer geschaffen worden sei. Nur durch ein entsprechendes Be­schwerderecht könnten die Versicherer den ihnen zugedachten Beitrag einer funktionierenden Planung leisten. Mit dieser Argumentation macht der Beschwerdeführer implizit eine Gesetzeslücke geltend im Sinn, dass trotz fehlender gesetzlicher Grundlage der Gesetzgeber eindeutig ein spezielles Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) habe statuieren wollen. (...)

7.3 (...)

7.3.1 Der BR hatte im Entwurf zum KVG (Botschaft über die Revi­sion der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 93, hier 257, nachfolgend: Botschaft über die Revision des KVG) kein Be­schwerderecht bezüglich Spital- und Pflegeheimlisten vorgesehen. Art. 45 E-KVG (BBl 1992 I 272) mit dem Marginale « Beschwerde an den Bundesrat » lautete folgendermassen:

1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38 Absatz 3, 39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1-3 und 42 Absatz 7 kann Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.

2 Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz über das Ver­waltungsverfahren.

Die erwähnten Beschlüsse der Kantonsregierung betrafen ausschliesslich Tarifangelegenheiten (Art. 38 E-KVG: « Tarifschutz », Art. 39 E-KVG: « Tarifvertrag », Art. 40 E-KVG: « Fehlen eines Tarifvertrages », Art. 41 E-KVG: « Tarifverträge mit Ärzteverbänden », Art. 42 E-KVG: « Tarif­ver­träge mit Spitälern »). Nach dem Willen des BR sollten zur Beschwer­de­führung gegen entsprechende Beschlüsse der Kantonsregierungen « ei­ner­seits die betroffenen Tarifpartner, andererseits aber auch die einzelnen von der angefochtenen Tarifregelung be­troffenen Leistungserbringer und Versicherten » befugt sein (vgl. Botschaft über die Revision des KVG, BBl 1992 I 188). Aus der mehrfachen Erwähnung des « Betroffenseins » geht hervor, dass dem BR in Tarifangelegenheiten ein allgemeines Be­schwer­derecht gestützt auf Art. 48 Bst. a VwVG (in der bis zum 31. De­zember 2006 gültig gewe­senen Fassung) vorschwebte.

7.3.2 Art. 45 E-KVG wurde vom Ständerat als Erstrat in der Sitzung vom 17. Dezember 1992 (Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 1992 S 1299 ff.) behandelt. Nach Anhörung der Voten von Bun­des­rat Flavio Cotti und Berichterstatter Huber sprach sich der Ständerat ge­gen den Antrag des BR aus und stimmte der von seiner vorberatenden Kommission vorgeschlagenen Fassung von Art. 45 E-KVG zu (AB 1993 S 1317 f.):

1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38a, 39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1-3, 42 Absatz 7, 46 und 47 kann Be­schwerde an den Bundesrat erhoben werden.

2 Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien nach Artikel 39 Absatz 1 zu. Im übrigen richtet sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bundes­gesetz über das Verwaltungsverfahren.

(...)

Zu beachten ist, dass in dieser Fassung von Art. 45 E-KVG keine Aus­sage zum Beschwerderecht gegen Beschlüsse der Kantonsregierung be­tref­fend Zulassung von Spitälern und Pflegeheimen enthalten ist. Gegenstand dieser Diskussion war ausschliesslich die Beschwer­de­be­fugnis in Tarifstreitigkeiten, welche der Ständerat auf die Vertrags­par­teien beschränken wollte (vgl. auch AB 1993 N 1726).

7.3.3 In seiner Sitzung vom 30. September 1993 nahm der Na­tio­nal­rat Kenntnis vom schriftlichen Bericht seiner vorberatenden Kommission (AB 1993 N 1725 ff.). Darin wurden in Bezug auf Art. 45 E-KVG fol­gende Änderungen gegenüber der Fassung des BR einerseits und jener des Ständerates andererseits vorgestellt: die Beschwerde an den BR bei planungsrelevanten Entscheiden der Kantonsregierung (AB 1993 N 1727) sowie - als Rückkehr zur Fassung des BR - die Zulassung der ver­sicherten Personen zur Tarifbeschwerde (AB 1993 N 1730). Der Antrag zur Unterstellung der planungsrelevanten Entscheide der Kantons­regie­rung gemäss Art. 33 E-KVG stand unter dem Einfluss der Empfehlungen der Kartellkommission (vgl. Thomas Mattig, Grenzen der Spital­pla­nung aus verfassungsrechtlicher Sicht, Zürich/Basel/Genf 2003, S. 141) und wurde im Bericht der Kommission folgendermassen begründet: « Die Kartellkom­mission empfiehlt, dem Bund Planungskompetenzen insbe­sondere im Bereich der Spitzenmedizin und der Spitäler einzu­räumen. Wie der BR möchte die Kommission des Nationalrates aus ver­fassungs­rechtlichen Erwägungen nicht so weit gehen. Sie sieht aber das Recht zur Beschwerde an den BR gegen Entscheide der Kan­tons­re­gierung nach Art. 33 vor (Art. 45 Abs. 1 E-KVG). Wenn also ein Ver­sicherer der Auf­fas­sung ist, ein in der kantonalen Spitalliste genanntes Spital sei nicht pla­nungskonform oder die zugrundeliegende Spital­pla­nung sei nicht be­darfsgerecht, sondern schaffe Überkapazitäten, kann er die erwähnte Beschwerde ergreifen » (AB 1993 N 1727).

Die Motivation zu diesem Antrag war offenkundig von der Sorge um die Kostenexplosion im Gesundheitswesen geprägt. Planungskonformität und Bedarfsgerechtigkeit, welche der Vermeidung von Überkapazitäten dienen sollten (vgl. Botschaft über die Revision des KVG ad Art. 33 E-KVG, BBl 1992 I 166-167), stellen öffentliche Interessen dar. Das Be­schwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. a VwVG) ist jedoch kein Planungsinstrument. Zur Wahrung öffentlicher Interessen stehen grundsätzlich die besonderen Beschwerderechte gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG offen. Die von der Kommission des Nationalrates angeführte Kommentierung ihres Antrags zu Art. 45 Abs. 1 E-KVG lässt Elemente eines besonderen Beschwerde­rechts im Sinn von Art. 48 Abs. 2 VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) erkennen, wobei sich dieses auf einzelne Ver­sicherer bezieht. Die ideelle Verbandsbeschwerde als Rechtsinstitut wird nicht erwähnt.

In seiner Sitzung vom 6. Oktober 1993 stimmte der Nationalrat fol­gen­der Fassung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG zu (AB 1993 N 1863 f.), wobei Art. 33 E-KVG unter anderem die Spital- und Pflegeheimplanung be­trifft:

1 Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 38a, 39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7, 43a und 46 sowie gegen Be­schlüsse des von der Kantonsregierung er­nannten Ausschusses von Tarif­sachverständigen nach Artikel 40 kann Be­schwerde an den Bundesrat er­hoben werden.

Hinsichtlich Art. 45 Abs. 2 E-KVG beschloss der Nationalrat Zustim­mung zum Entwurf des BR (AB 1993 N 1863 f.), wonach sich das Be­schwerdeverfahren nach dem VwVG richtete (Text zitiert in E. 7.3.1; vgl. auch Botschaft über die Revision des KVG, BBl 1992 I 272).

7.3.4 In der Frage, ob kantonale Planungsentscheide überhaupt einem Rechtsmittel unterliegen sollten, waren sowohl die vorberatende Kom­mission des Ständerates als auch der Ständerat selbst gespalten. Aus dem Protokoll der Kommission zur Beratung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG in der vom Nationalrat am 6. Oktober 1993 beschlossenen Fassung geht her­vor, dass die Befürworter der Beschwerdemöglichkeit an den BR darin ein Regulativ sahen, um zu kostenintensive kantonale Spitalpla­nun­gen zu korrigieren. Von der anderen Seite wurde darauf hingewiesen, dass mit dem Mittel der Beschwerde nur Einzelentscheide angefochten würden und nicht die gesamte Planung überprüft werden könne. Einig­keit herrschte in der Kommission darüber, dass die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden müsse, auch wenn die Planungsentscheide der Kantone der Beschwerde an den BR unterstellt würden. Die Stände­rats­kommission war einhellig der Meinung, dass die versicherten Personen keine Beschwerdebefugnis erhalten sollten gegen Regierungsbeschlüsse betreffend die Spital- und Pflegeheimplanung. In der Sitzung des Stän­de­rates vom 15. Dezember 1993 (AB 1993 S 1072 ff.) schlug die Kom­mis­sionsmehrheit folgende Fassung von Art. 45 E-KVG vor (AB 1993 S 1076):

1 Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 38a, 39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7, 43a, 46 und 47 kann Be­schwerde an den Bundesrat er­hoben werden.

2 Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien gemäss Ar­tikel 39 Absatz 1 zu. Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Be­schluss der Kantonsregierung berührten Leis­tungs­erbringern und Versiche­rern zu. Im übrigen richtet sich das Beschwerde­verfahren nach dem Bun­desgesetz über das Ver­wal­tungsverfahren.

Die Minderheit der Kommission beantragte, an der ursprünglichen Fas­sung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG festzuhalten, wonach Beschlüsse der Kan­tonsregierung gemäss Art. 33 E-KVG keinem Rechtsmittel unter­worfen waren. In der anschliessenden Debatte wurde die Anfechtbarkeit von kantonalen Planungsentscheiden erneut grundsätzlich in Fra­ge gestellt (vgl. insbes. das Votum von Ständerat Willy Loretan, AB 1993 S 1077 f.). Schliesslich wurde der Antrag der Kommissionsmehrheit äus­serst knapp mit Stichentscheid des Präsidenten angenommen (AB 1993 S 1078). Der Ständerat sprach sich somit für ein (ausschliessliches) Be­schwerderecht der Versicherer und Leistungserbringer gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen aus, jedoch unter der Voraussetzung des Be­rührtseins. (...)

7.3.5 In seiner Differenzbereinigungssitzung vom 28. Februar 1994 (AB 1994 N 13 ff.) beschloss der Nationalrat im Wesentlichen Festhalten an seinen Beschlüssen zu Art. 45 E-KVG (AB 1994 N 21).

7.3.6 In der Differenzbereinigungssitzung vom 7. März 1994 (AB 1994 S 89 ff.) hielt der Ständerat an seiner Fassung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG fest. Hinsichtlich Art. 45 Abs. 2 E-KVG beschloss der Rat, den Satz « Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Be­schluss der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern und Versi­che­rern zu », der wie erläutert als Einschränkung der Beschwerde­be­fugnis ge­meint war (vgl. E. 7.3.4), zu streichen (AB 1994 S 94). Der Ständerat schloss sich damit in der Frage der Beschwerdebefugnis dem Nationalrat an in der Meinung, durch die Streichung des zitierten zwei­ten Satzes von Art. 45 Abs. 2 E-KVG seien gemäss der Absicht von BR und Nationalrat « - wie nach heutigem Recht - nicht nur die Vertrags­parteien, sondern auch einzelne betroffene Leistungserbringer und Versi­cherer sowie die betroffenen Versicherten und ihre Organisationen » beschwer­debefugt (AB 1994 S 94). Dabei wurde offenbar nicht bedacht, dass der unter dem Bundesgesetz über die Kranken- und Unfall­versi­cherung vom 13. Juni 1911 (KUVG, BS 8 281, in Kraft bis 31. De­zem­ber 1995) geltende Rechtszustand hinsichtlich der Beschwer­debefugnis in Bezug auf Planungsentscheide der Kantonsregierungen nicht mit dem im Entwurf zum KVG vorgeschlagenen Fassungen verglichen werden kann, da das KUVG keine Spitalplanung kannte und sich die Frage der Legitimation betreffend Beschwerden gegen Planungsentscheide daher nicht stellte. Ohnehin kann die Erwähnung des Wortes « betroffen » in Bezug auf bestimmte Kategorien von Parteien deren Beschwerde­befug­nis gestützt auf Art. 48 Bst. a VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) nicht bewirken. Die Rechtsmittelbehörde entscheidet im Einzelfall, ob eine Partei persönlich betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert ist.

Der Ständerat stimmte dem Antrag seiner Kommission, Art. 45 Abs. 2 E-KVG in der Fassung des Nationalrates zu übernehmen, diskussionslos zu (AB 1994 S 94). An der Fassung des Ständerates, wonach gegen kan­to­nale Spital- und Pflegeheimplanungsbeschlüsse (nur) die vom Be­schluss der Kantonsregierung berührten Leistungserbringer und Versi­che­rer be­schwerdebefugt sein sollten, wurde nicht festgehalten.

7.4 Die schliesslich verabschiedete Fassung von Art. 45 E-KVG als Art. 53 KVG (AS 1995 1344) lautete:

1 Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 39, 45, 46 Absatz 4, 47, 48 Absätze 1-3, 49 Absatz 7, 51, 54 und 55 kann Be­schwerde an den Bundesrat er­hoben werden.

2 Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Bun­desgesetz über das Verwaltungsverfahren.

(...).

7.4.1 Der Wortlaut von Art. 53 KVG (in der Fassung vom 18. März 1994, AS 1995 1344) zeigt, dass die parlamentarischen Debatten be­tref­fend die Legitimation der verschiedenen Akteure gegenüber Beschlüssen der Kantonsregierung auf dem Gebiet der Krankenversicherung keine Spuren hinterlassen haben. Die einzige im Gesetzgebungsprozess vor­geschlagene Bestimmung, welche ein Beschwerderecht der Versicherer vorsah (vgl. Art. 45 Abs. 2 E-KVG in der Fassung des Ständerates vom 15. Dezember 1993, AB 1993 S 1076), wurde vom Ständerat selbst be­wusst wieder verworfen (vgl. E. 7.3.6). Da der Ständerat zu Unrecht davon ausgegangen war, die Versicherer und de­ren Verbände seien von Planungsentscheiden der Kantonsregierungen grundsätzlich berührt, und den Satz « Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Be­schluss der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern und Versi­che­rern zu » nur eingefügt hatte, um die versicherten Personen vom Beschwerderecht hinsichtlich kantonaler Planungsbeschlüsse auszu­schlies­sen, kann in der definitiven Fassung von Art. 53 KVG (vom 18. März 1994, AS 1995 1344) kei­ne Lücke für ein Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG identifiziert werden.

7.4.2 In den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren sind punktuell Ansätze zur Einführung eines besonderen Beschwerderechts erkennbar; am deutlichsten kommt ein derartiger Ansatz im Bericht der vorbe­ra­ten­den Kommission des Nationalrates vom 30. September 1993 im Zusam­menhang mit der grundsätzlichen Unterstellung der Planungsbeschlüsse unter die Beschwerde an den BR (AB 1993 N 1727) zum Ausdruck (vgl. E. 7.3.3). Die auch von einzelnen Mitgliedern der vorberatenden Kom­mission des Ständerates vertretene Auffassung, das Beschwerderecht der Versicherer stelle ein Regulativ betreffend die Spital- und Pflege­heim­planung dar (vgl. E. 7.3.4), hat sich jedoch nie zu einer eindeutigen Ab­sicht des Gesetzgebers verdichtet, und noch weniger wurde eine derartige Absicht umgesetzt. Die Einführung eines expliziten Verbands­be­schwer­derechts wurde in der Kommissionssitzung zur Sitzung des Ständerates vom 15. Dezember 1993 (AB 1993 S 1076) zwar erwähnt, jedoch wieder fallengelassen. In keiner Entwurfsfassung zu Art. 53 KVG hat das Be­schwerderecht im Sinn von Art. 48 Bst. b VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) Niederschlag ge­fun­den (auch nicht in der Ver­sion des Ständerates vom 15. Dezember 1993, denn auch diese enthielt das Erfordernis des Berührtseins, vgl. E. 7.3.4). Viel­mehr traten die Elemente, welche auf das besondere Beschwerde­recht beziehungsweise auf die ideelle Verbandsbeschwerde hindeuten, im Lauf des Gesetzgebungsprozesses wieder in den Hintergrund, so dass sie im schliesslich verabschiedeten Normtext nicht mehr sichtbar waren.

7.4.3 Aufgrund der im Parlament vorgetragenen Argumente für und wider die Beschwerdebefugnis der « betroffenen Leistungserbringer und Versicherer » und der sich widersprechenden Begründungselemente, ins­be­sondere desjenigen des Berührtseins einerseits und desjenigen der re­gu­lierenden Wirkung der Beschwerde andererseits, ist kein eindeutiger Wille des Gesetzgebers zu erkennen, ein Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG zu Gunsten einzelner Versicherer (« Personen ») oder ein ebenfalls sich auf Art. 48 Abs. 2 VwVG stützendes ideelles Ver­bandsbeschwerderecht zugunsten eines Krankenversicherungs­ver­bands zu statuieren. Ein allenfalls in diese Richtung weisender Wille hat sich in Art. 53 KVG (in der ursprünglichen Fassung vom 18. März 1994, AS 1995 1344) beziehungsweise im vorliegend massgeblichen aArt. 34 VGG nicht manifestiert. Angesichts der Begründung für die schliesslich verabschiedete Version, mit welcher der Gesetzgeber - indem er von der Betroffenheit aller Akteure ausging - ein Beschwerderecht für Versi­cherer und versicherte Personen in allen Konstellationen zu statuieren glaubte (vgl. E. 7.3.6), kann ein solcher Wille nicht leichtfertig ange­nom­men werden.

7.4.4 Die Auslegung von Art. 53 Abs. 1 KVG (AS 1995 1344) bezie­hungsweise aArt. 34 VGG führt somit zum Ergebnis, dass der Gesetz­geber die Beschlüsse der Kantonsregierungen betreffend Spital- und Pfle­geheimplanung der Beschwerde an den BR unterstellen wollte und dass sich das Beschwerdeverfahren nach dem VwVG richten sollte. Das BVGer hat sich somit an die im Kontext von Art. 48 VwVG entwickelten Grundsätze zur Beschwerdelegitimation zu halten. (...)

7.4.5 (...)

7.5 Das BVGer kommt daher zum Schluss, dass aArt. 34 VGG sowie dessen Vorgängernorm Art. 53 Abs. 1 KVG (AS 1995 1344) keine - auch keine implizite - gesetzliche Grundlage zur ideellen Verbands­be­schwerde enthalten.

8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Legitimation des Beschwerdeführers im Verfahren vor der Vorinstanz weder auf Art. 48 Abs. 1 VwVG noch auf Art. 48 Abs. 2 VwVG zu stützen vermag. An der bundesrätlichen Rechtsprechung kann diesbezüglich nicht festgehalten werden. Der Entscheid der Vorinstanz, wonach auf den Rekurs des Be­schwerdeführers nicht einzutreten sei, ist zu bestätigen. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist daher abzuweisen. (...)