Reconnaissance de certificat/formation
Sachverhalt
A.
A.a Le 17 juin 2025, A._______ (ci-après : recourante) a déposé auprès du Secrétariat à la formation, à la recherche et à l'innovation SEFRI (ci-après : SEFRI ou autorité inférieure) une demande de reconnaissance d'équivalence de son diplôme portugais « Licenciatura em educação social », obtenu le 1er août 2007, en vue d'exercer la profession d'éducatrice sociale.
A.b Par décision du 16 octobre 2025, le SEFRI a subordonné la reconnaissance du diplôme de la recourante avec le diplôme suisse « Bachelor of Arts HES-SO en travail social » à l'accomplissement de mesures de compensation, celles-ci pouvant être effectuées sous la forme d'un stage d'adaptation de neuf mois accompagné d'une formation complémentaire de six jours ou d'une épreuve d'aptitude.
En substance, l'autorité inférieure relève que la formation de la recourante est « globalement et matériellement comparable » à celle des Hautes écoles spécialisées (HES) conduisant au Bachelor of Arts HES-SO en travail social mais qu'elle comporte des différences essentielles au regard des exigences de programme, en particulier s'agissant des connaissances propres au pays d'accueil en matière de législation et de structure sociale, lesquelles sont nécessaires à l'exercice de la profession dans son intégralité. L'autorité inférieure précise en outre que l'expérience acquise dans le pays d'origine ne permet pas d'acquérir ces connaissances. Enfin, l'expérience de travail en Suisse dans une fonction identique à la profession est insuffisante.
B.
B.a Par acte daté du 15 novembre 2025, mais remis à la poste le 18 novembre 2025, la recourante a interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral.
B.b Invitée à préciser ses conclusions afin de régulariser son recours, la recourante a implicitement conclu, par acte du 4 décembre 2025, à l'annulation de la décision et à sa réformation afin que son diplôme soit reconnu sans l'imposition de mesures de compensation. Sa formation ainsi que ses sept ans d'expérience au Luxembourg dans le domaine d'éducatrice sociale de la petite enfance sont, selon elle, suffisants pour accéder à la profession qu'elle souhaite exercer.
C. Par décision incidente du 9 décembre 2025, le Tribunal administratif fédéral a partiellement admis la demande d'assistance judiciaire du 4 décembre 2025, dispensant ainsi la recourante du versement de l'avance de frais et des éventuels frais de procédure pouvant résulter de la présente affaire.
D. Dans sa réponse du 22 janvier 2026, l'autorité inférieure a conclu au rejet du recours. Elle admet la comparabilité du diplôme de la recourante avec le Bachelor of Arts HES-SO mais soulève des lacunes essentielles du diplôme portugais, particulièrement dans les connaissances propres à la Suisse telles que la législation et les structures sociales. Elle précise que les activités professionnelles à l'étranger ainsi que le travail de six semaines en Suisse en tant qu'éducatrice de la petite enfance ne suffisent pas à combler ces lacunes. En outre, le SEFRI relève que la recourante souhaite faire valoir son expérience en tant qu'éducatrice de l'enfance au titre d'expérience professionnelle dans le domaine du travail social, alors même qu'il s'agit de deux professions différentes.
E. Par réplique du 19 février 2026, la recourante a maintenu ses conclusions. Elle précise notamment être qualifiée pour travailler dans des structures telles que les crèches ou les structures d'accueil parascolaire dans le canton de Vaud.
Droit :
1. Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. d LTAF et art. 5 al.1 let. c PA). La qualité pour recourir de la recourante doit être reconnue (cf. art. 48 PA). Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (cf. art. 50 al. 1, 52 al. 1 et 63. 4 PA), sont respectées.
Le recours est ainsi recevable.
2. L'Accord sur la libre circulation des personnes conclu entre la Suisse et l'Union européenne (ci-après : ALCP), entré en vigueur le 1er juin 2002, vise notamment à accorder aux ressortissants des Etats membres de l'UE et de la Suisse un droit d'entrée, de séjours, d'accès à une activité économique salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a ALCP). Dans ce cadre, conformément à l'art. 9 ALCP et à son annexe III, la Suisse a convenu d'appliquer la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO L 255 du 30 septembre 2005, p. 22; ci-après : la directive 2005/36/CE; cf. décision n° 2/2011 du 30 septembre 2011 du Comité mixte UE-Suisse sur la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles [RO 2011 4859 ss.]; arrêts du TF 2C_77/2025 du 26 février 2026 consid. 5.3 et 2C_49/2024 du 6 août 2025 [consid. 3.5.1 non publié in ATF 152 II 224]; arrêt du TAF B-2612/2024 du 20 avril 2026 consid. 3.1).
2.1 Ladite directive s'applique à tout ressortissant d'un Etat membre, y compris les membres des professions libérales, voulant exercer une profession réglementée dans un Etat membre autre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles, soit à titre indépendant, soit à titre salarié (art. 2 par. 1 de la directive 2005/36/CE).
Une profession réglementée se définit par une activité ou un ensemble d'activités professionnelles dont l'accès, l'exercice ou une des modalités d'exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées; l'utilisation d'un titre professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux détenteurs d'une qualification professionnelle donnée constitue notamment une modalité d'exercice (art. 3 par. 1 let. a de la directive 2005/36/CE).
En l'espèce, le travail social ne constitue pas comme tel une profession réglementée mais en regroupe plusieurs, soit notamment celles d'assistant social (niveau HES), d'éducateur social (niveau HES), et d'animateur socio-culturel (niveau HES), qui forment les trois orientations possibles du Bachelors of Arts HES-SO en Travail social. La profession d'éducateur social figure dans la liste des professions réglementées au niveau cantonal émise par le SEFRI (cf. Professions réglementées à l'obligation de déclaration selon la LPPS, juillet 2026 p. 8, consultable sous : https://www.sbfi.admin.ch/fr/publication?id=fIUSiOvW4DnG). A titre d'exemple, pour exercer en tant que « professionnel-le de l'enfance » au sein d'un « accueil collectif de jour parascolaire primaire » dans le canton de Vaud, l'un des diplômes spécialisés requis consiste en le bachelor en travail social d'une haute école spécialisée (HES) (art. 20 des directives cantonales pour l'accueil collectif de jour des enfants du 1er septembre 2023, consultable sous : https://www.vd.ch/dicirh/scaje, Toutes les directives cantonales et bases légales en vigueur).
La directive 2005/36/CE est donc applicable.
2.2 La directive 2005/36/CE établit les règles selon lesquelles un Etat membre qui subordonne l'accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées (Etat membre d'accueil) reconnaît les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres Etat membres (Etat membre d'origine) et qui permettent au titulaire desdites qualifications d'y exercer la même profession (art. 1 de la directive 2005/36/CE). L'accès à la profession dans l'Etat membre d'accueil ainsi que son exercice se fait dans les mêmes conditions que les nationaux (art. 4 par. 1 de la directive 2005/35/CE).
2.3 La reconnaissance est soumise à certaines conditions. L'art. 13 par. 1 de la directive 2005/35/CE prévoit que les attestations de compétence ou les titres de formation détenus par le demandeur doivent avoir été délivrés par une autorité compétente dans un État membre, désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet État (let. a) et attester d'un niveau de qualification professionnelle au moins équivalent au niveau immédiatement inférieur à celui exigé dans l'Etat membre d'accueil, tel que décrit à l'art. 11 let. d (let. b).
Lorsque l'Etat membre d'origine ne réglemente pas la profession pour laquelle la demande fait l'objet, le demandeur doit en outre avoir exercé à temps plein la profession visée pendant deux ans au cours des dix années précédentes (art. 13 par. 2 de la directive 2005/35/CE). Cependant, les deux ans d'expérience professionnelle ne peuvent être exigés lorsque le ou les titres de formation détenus par le demandeur sanctionnent une formation réglementée au sens de l'art. 3 par. 1 let. e, des niveaux de qualifications décrits à l'art. 11, points b), c), d) ou e).
La formation réglementée est définie comme toute formation qui vise spécifiquement l'exercice d'une profession déterminée et qui consiste en un cycle d'études complété, le cas échéant, par une formation professionnelle, un stage professionnel ou une pratique professionnelle (art. 3 par. 1 let. e de la directive 2005/35/CE).
En l'espèce, la profession d'éducateur social n'apparaît pas sur la liste des professions réglementées répertoriées sur le portail de l'Etat portugais « dgert » (cf. https://www.dgert.gov.pt/lista-das-profissoes-regulamentadas-e-autoridades-competentes, consulté le 18 août 2026). Toutefois, le titre de formation détenu par la demanderesse sanctionne une formation réglementée au sens de l'art. 3 par. 1 let. e, du niveau de qualification décrit à l'art. 11 let. d de la directive 2005/35/CE. Les deux ans d'expérience professionnelle ne peuvent donc être exigées.
2.4 L'Etat d'accueil est en droit de définir les connaissances et les qualifications nécessaires à l'exercice d'une profession réglementée. Les autorités dudit Etat doivent, lors de la reconnaissance, tenir compte de celles déjà acquises par le demandeur dans un autre Etat membre, notamment de l'expérience professionnelle de celui-ci, de manière à éviter d'entraver de manière injustifiée l'exercice des libertés fondamentales (cf. arrêt du TF 2C_422/2020 du 5 janvier 2021 consid. 6.3.3; arrêts du TAF B-5817/2022 du 5 mai 2025 consid. 5.3, B-3671/2022 du 11 décembre 2024 consid. 3).
2.5 L'art. 13 de la directive ne fait pas obstacle à ce que l'Etat membre d'accueil exige du demandeur d'effectuer des mesures de compensation notamment lorsque la formation qu'il a reçue porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le titre de formation requis dans l'Etat membre d'accueil (art. 14 par. 1 let. b de la directive 2005/35/CE). Il peut s'agir d'un stage d'adaptation d'une durée de trois ans au maximum ou d'une épreuve d'aptitude (art. 14 par. 1 de la directive 2005/35/CE). Si l'Etat membre fait usage de la possibilité prévue au paragraphe 1, il doit laisser au demandeur le choix entre le stage d'adaptation et l'épreuve d'aptitude (art. 14 par. 2 de la directive 2005/35/CE).
On entend par « matières substantiellement différentes », des matières dont la connaissance est essentielle à l'exercice de la profession et pour lesquelles la formation reçue par le migrant présente des différences importantes en termes de durée ou de contenu par rapport à la formation exigée dans l'Etat membre d'accueil (art. 14 par. 4 de la directive 2005/35/ CE).
Il convient en outre de garder à l'esprit que la notion de différences substantielles est une notion juridiquement indéterminée. Il en résulte que l'autorité appelée à se prononcer dispose d'une certaine latitude de jugement. Néanmoins, ce concept doit être interprété de manière restrictive (cf. ATAF 2012/29 consid. 5.4; arrêt du TAF B-2612/2024 consid. 4.2.3; B-5817/2022 consid. 5.5; B-3671/2022 consid. 3.2).
Afin de déterminer s'il y a des différences substantielles, l'autorité compétente comparera la liste des matières d'enseignement avec la dotation horaire de chaque branche, sans demander un degré de détail excessif (Berthoud, op. cit., p. 309). Encore faut-il que cette différence fasse obstacle à un exercice satisfaisant de la profession en Suisse (cf. arrêts du TAF B-2612/2024 consid. 3.1.5; B-5817/2022 consid. 5.4).
2.6 Finalement, en matière de reconnaissance des qualifications professionnelles, la maxime inquisitoire prévaut (Berthoud, op. cit., p. 349 s.). Il appartient ainsi à l'autorité compétente du pays d'accueil de prouver que la formation reconnue à l'étranger s'écarte de ses propres exigences, le requérant étant toutefois tenu de fournir toutes les informations utiles à cet égard (art. 50 de la directive 2005/36/CE). Le fardeau de la preuve concernant les différences essentielles est supporté par l'autorité inférieure; des mesures de compensation ne peuvent être imposées si lesdites différences ne sont pas démontrées. Il s'agit donc, en substance, d'une présomption selon laquelle les qualifications d'un demandeur habilité à exercer une profession réglementée dans un Etat membre sont suffisantes pour l'exercice de cette même profession dans les autres Etat membres (arrêt de la CJCE C-286/06 du 23 octobre 2008, Commission c. Espagne, point 65; mutatis mutandis ATF 140 II 185 consid. 4.2; arrêt du TF 2C_493/2017 du 5 février 2018 consid. 5.3).
3. En l'espèce, le principe de la reconnaissance du titre de formation de la recourante a été admis. Seule demeure litigieuse la question de l'accomplissement préalable d'une mesure de compensation au sens de l'art. 14 par. 1 de la directive 2005/36/CE.
3.1 La recourante estime que sa formation et son expérience professionnelle dans le domaine de la petite enfance, acquise principalement au Luxembourg, est suffisante pour exercer la profession d'éducatrice sociale en Suisse.
3.2 L'autorité inférieure relève que, bien que la formation de la recourante soit « globalement et matériellement comparable » au diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social, des différences essentielles entre les formations subsistent, notamment en ce qui concerne les connaissances en matière de législation et de structure sociales, nécessaires à l'exercice de la profession en Suisse. Elle considère que l'expérience professionnelle de la recourante n'est pas de nature à lui permettre d'acquérir les connaissances propres au pays d'accueil. Les mesures de compensation imposées visent à acquérir lesdites connaissances, sans lesquelles la profession ne peut être exercée pleinement.
3.3 Le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social comprend, indépendamment de la spécialisation choisie, des modules fondamentaux représentant un total de 90 ECTS. Parmi ceux-ci figurent notamment le module « Cadres éthique, déontologique et juridique de l'intervention », qui porte sur des matières telles que « les droits fondamentaux, droits humains, droit de la personne et de la famille », ainsi que sur « les valeurs éthiques et déontologiques du travail social, normes et représentations » (cf. https://hets.hesge.ch/formations/bachelor-travail-social, Les fondamentaux F5, Semestre 1 descriptif module, consulté le 15 septembre 2026). Le module « Politique sociale » vise à connaître les bases de la législation fédérale en matière de sécurité sociale dans les domaines de l'invalidité, la retraite, la santé, le chômage, la famille et l'aide sociale. Il vise en outre à connaître le droit du travail, la responsabilité civile et pénale spécifique des travailleurs sociaux et leurs devoirs liés au secret dans certaines missions (para)étatiques (cf. https://hets.hesge.ch/formations/bachelor-travail-social, Les fondamentaux F8, Semestre 2 descriptif module, consulté le 15 septembre 2026).
Comme le relève l'autorité inférieure, ces matières sont propres à la législation suisse et à son système social. La formation portugaise de la recourante menant à la « Licenciatura em educação social » ne comprend évidemment pas ces éléments. De plus, la reconnaissance du 26 février 2013 du titre de la recourante par le Luxembourg ne lie pas les autorités suisses. En effet, chaque Etat conserve la faculté de fixer le niveau minimal de qualification nécessaire dans le but de garantir la qualité des prestations fournies sur son territoire (cf. arrêt du TAF B-6390/2024 du 29 octobre 2025 consid. 7). Il convient cependant de vérifier si les connaissances acquises par la recourante au cours de ses expériences professionnelles sont de nature à couvrir, en tout ou en partie, les lacunes constatées (cf. art. 14 par. 5 de la directive 2005/35/CE; arrêt du TAF B-2019/2023 du 30 décembre 2024 consid. 5.2).
En l'occurrence, la recourante a travaillé pendant sept ans au Luxembourg dans diverses structures préscolaires et parascolaires, principalement dans des crèches. Ces expériences ne peuvent, de toute évidence, être considérées comme étant de nature à combler des lacunes dans la connaissance du système social suisse. Il en va de même, des six semaines de travail en Suisse en tant qu'éducatrice de la petite enfance. En effet, même si le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social permet dans certains cantons de travailler en tant que « professionnel-le de l'enfance » (cf. supra consid. 2.1), six semaines de travail auprès d'enfants ne permettent pas d'acquérir les connaissances manquantes, ce d'autant plus que la profession d'éducateur social ne se limite pas à ce seul domaine et que la formation d'éducateur de l'enfance est en principe sanctionnée par le diplôme d'« éducateur diplômé ES ». Il s'ensuit que la formation reçue par la recourante présente des différences importantes en termes de contenu par rapport à la formation exigée dans l'Etat membre d'accueil.
3.4 Ces différences importantes doivent en outre porter sur des matières dont la connaissance est essentielle à l'exercice de la profession pour qu'il puisse être considéré qu'il s'agit de « matières substantiellement différentes » (art. 14 par. 4 de la directive 2005/35/CE; supra consid. 2.5). A ce propos, la recourante relève que des connaissances de la législation applicable ainsi que du système social du pays d'accueil, ne sont pas nécessaires à l'exercice de la profession dans des structures telles que les crèches et les structures d'accueil parascolaires, contrairement à la profession d'assistant social.
Le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social avec spécialisation « éducation sociale » pour lequel la recourante a demandé une reconnaissance, permet d'accéder à des professions d'activité éducative, de soutien et d'accompagnement auprès de personnes vulnérables (enfants, adolescents, adultes ou personnes âgées), en situation de handicap, de difficultés sociales et/ou professionnelles (cf. https://www.hes-so.ch/bachelor/travail-social, Brochure Bachelor en travail social, p. 5, consulté le 15 septembre 2026). En outre, dans certains cantons, cette spécialisation donne également accès à la profession d'assistant social. À titre d'exemple, dans le canton du Jura, un poste de travailleur social dans le secteur de l'aide sociale requiert d'être titulaire d'un diplôme HES-SO en travail social avec orientation « service social » ou « éducation sociale » (cf. Journal officiel du canton du Jura, publié le 24 juillet 2025, p. 633, consultable sous : https://rsju.jura.ch/fr/Sommaire/Journal-officiel/Journaux-officiels-2025.html). Plus largement, la HES-SO indique que le Bachelor en travail social met l'accent sur les compétences transversales aux différents métiers du travail social ainsi que sur la dimension interprofessionnelle (cf. https://www.hes-so.ch/bachelor/travail-social consulté le 15 septembre 2026). Cela se traduit notamment par des modules fondamentaux communs, imposés indépendamment de la spécialisation choisie (cf. supra consid. 3.3). Des connaissances de la législation suisse applicable ainsi que du système social suisse sont essentielles à l'exercice satisfaisant de ces différentes professions. À ce propos, on peut relever que le diplôme portugais de la recourante, « Licenciatura em Educação Social », comprend également des matières propres au pays d'origine, telles que le « Droit et les Politiques sociales ». Bien que l'État d'accueil soit en droit de définir les connaissances et qualifications nécessaires à l'exercice d'une profession réglementée (cf. supra consid. 2.4), le fait que des matières portant sur ces domaines propres au pays d'origine fassent également partie de la formation portugaise démontre leur importance globalement reconnue pour l'exercice de la profession. Il importe pour le reste peu que la recourante souhaite uniquement travailler dans des crèches ou des structures d'accueil parascolaires, puisque sa demande porte sur la profession d'« éducatrice sociale », laquelle ne se limite pas à ce travail, et qu'une fois reconnu comme équivalent à celui de la HES-SO, son diplôme lui donnera accès à toutes les professions susmentionnées du domaine social.
Par conséquent, le constat de lacunes substantielles dans des matières essentielles à l'exercice de la profession, dont on ne peut admettre qu'elles auraient été comblées dans le cadre de l'activité professionnelle de la recourante, permet l'imposition de mesures de compensation au sens de l'art. 14 par. 1 let. b de la directive 2005/35/CE.
3.5 Enfin, l'autorité inférieure a arrêté les mesures de compensation, au choix de la recourante, sous la forme « a) soit d'une épreuve d'aptitude à laquelle elle se préparera, de façon autonome en se basant sur la documentation bibliographique de référence fournie par la Haute école de travail social et de la santé Lausanne (HETSL) ou en suivant le cours de formation facultatif de six jours b) soit d'un stage d'adaptation (ou activité professionnelle encadrée), avec formation complémentaire obligatoire de six jours d'une durée minimale de neuf mois à un taux d'activité de 80 à 100%, effectué sous la supervision d'un professionnel qualifié (praticien - formateur) délégué par la Haute école de travail social et de la santé Lausanne (HETSL), qui confirmera à l'adresse du SEFRI sur la base d'une situation rencontrée en pratique et après épreuve de validation que la demanderesse possède les connaissances requises dans les matières précitées ». La recourante disposant d'un choix entre un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude, les mesures compensatoires prévues sont conformes à l'art. 14 par. 2 de la directive 2005/36/CE (cf. arrêt du TAF B-3198/2019 du 11 août 2020 consid. 8.2).
De plus, elles sont aptes à produire le résultat escompté et, sur le vu de l'importance des lacunes dans la connaissance du système social suisse relevées (cf. supra consid. 3.4), elles n'apparaissent pas excessives, ni ne vont pas au-delà du but visé mais s'inscrivent dans un rapport raisonnable entre, d'une part, l'intérêt de la recourante à accéder à la profession et, d'autre part, celui de l'Etat à ce que seules les personnes suffisamment formées puissent l'exercer.
Les mesures de compensation imposées à la recourante ne contreviennent donc pas au principe de proportionnalité.
4. Au regard de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la décision entreprise par l'autorité inférieure ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une constatation inexacte des faits pertinents et n'est pas inopportune (art. 49 PA). Infondé, le recours doit être rejeté.
5. Vu l'issue de la cause, les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours, devraient être mis à la charge de la recourante conformément à l'art. 63 al. 1 PA et à l'art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le TAF (FITAF, RS 173.320.2). Toutefois, la recourante étant au bénéfice de l'assistance judiciaire partielle, à la suite de la décision incidente du 9 décembre 2025, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 65 al. 1 PA).
6. La recourante ayant succombé, elle n'a droit à aucun dépens (art. 7 al. 1 a contrario FITAF). Quant à l'autorité inférieure, elle n'y a, en toute hypothèse, pas droit (art. 7 al. 3 FITAF).
Erwägungen (17 Absätze)
E. 1 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. d LTAF et art. 5 al.1 let. c PA). La qualité pour recourir de la recourante doit être reconnue (cf. art. 48 PA). Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (cf. art. 50 al. 1, 52 al. 1 et 63. 4 PA), sont respectées. Le recours est ainsi recevable.
E. 2 L'Accord sur la libre circulation des personnes conclu entre la Suisse et l'Union européenne (ci-après : ALCP), entré en vigueur le 1er juin 2002, vise notamment à accorder aux ressortissants des Etats membres de l'UE et de la Suisse un droit d'entrée, de séjours, d'accès à une activité économique salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a ALCP). Dans ce cadre, conformément à l'art. 9 ALCP et à son annexe III, la Suisse a convenu d'appliquer la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO L 255 du 30 septembre 2005, p. 22; ci-après : la directive 2005/36/CE; cf. décision n° 2/2011 du 30 septembre 2011 du Comité mixte UE-Suisse sur la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles [RO 2011 4859 ss.]; arrêts du TF 2C_77/2025 du 26 février 2026 consid. 5.3 et 2C_49/2024 du 6 août 2025 [consid. 3.5.1 non publié in ATF 152 II 224]; arrêt du TAF B-2612/2024 du 20 avril 2026 consid. 3.1).
E. 2.1 Ladite directive s'applique à tout ressortissant d'un Etat membre, y compris les membres des professions libérales, voulant exercer une profession réglementée dans un Etat membre autre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles, soit à titre indépendant, soit à titre salarié (art. 2 par. 1 de la directive 2005/36/CE). Une profession réglementée se définit par une activité ou un ensemble d'activités professionnelles dont l'accès, l'exercice ou une des modalités d'exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées; l'utilisation d'un titre professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux détenteurs d'une qualification professionnelle donnée constitue notamment une modalité d'exercice (art. 3 par. 1 let. a de la directive 2005/36/CE). En l'espèce, le travail social ne constitue pas comme tel une profession réglementée mais en regroupe plusieurs, soit notamment celles d'assistant social (niveau HES), d'éducateur social (niveau HES), et d'animateur socio-culturel (niveau HES), qui forment les trois orientations possibles du Bachelors of Arts HES-SO en Travail social. La profession d'éducateur social figure dans la liste des professions réglementées au niveau cantonal émise par le SEFRI (cf. Professions réglementées à l'obligation de déclaration selon la LPPS, juillet 2026 p. 8, consultable sous : https://www.sbfi.admin.ch/fr/publication?id=fIUSiOvW4DnG). A titre d'exemple, pour exercer en tant que « professionnel-le de l'enfance » au sein d'un « accueil collectif de jour parascolaire primaire » dans le canton de Vaud, l'un des diplômes spécialisés requis consiste en le bachelor en travail social d'une haute école spécialisée (HES) (art. 20 des directives cantonales pour l'accueil collectif de jour des enfants du 1er septembre 2023, consultable sous : https://www.vd.ch/dicirh/scaje, Toutes les directives cantonales et bases légales en vigueur). La directive 2005/36/CE est donc applicable.
E. 2.2 La directive 2005/36/CE établit les règles selon lesquelles un Etat membre qui subordonne l'accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées (Etat membre d'accueil) reconnaît les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres Etat membres (Etat membre d'origine) et qui permettent au titulaire desdites qualifications d'y exercer la même profession (art. 1 de la directive 2005/36/CE). L'accès à la profession dans l'Etat membre d'accueil ainsi que son exercice se fait dans les mêmes conditions que les nationaux (art. 4 par. 1 de la directive 2005/35/CE).
E. 2.3 La reconnaissance est soumise à certaines conditions. L'art. 13 par. 1 de la directive 2005/35/CE prévoit que les attestations de compétence ou les titres de formation détenus par le demandeur doivent avoir été délivrés par une autorité compétente dans un État membre, désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet État (let. a) et attester d'un niveau de qualification professionnelle au moins équivalent au niveau immédiatement inférieur à celui exigé dans l'Etat membre d'accueil, tel que décrit à l'art. 11 let. d (let. b). Lorsque l'Etat membre d'origine ne réglemente pas la profession pour laquelle la demande fait l'objet, le demandeur doit en outre avoir exercé à temps plein la profession visée pendant deux ans au cours des dix années précédentes (art. 13 par. 2 de la directive 2005/35/CE). Cependant, les deux ans d'expérience professionnelle ne peuvent être exigés lorsque le ou les titres de formation détenus par le demandeur sanctionnent une formation réglementée au sens de l'art. 3 par. 1 let. e, des niveaux de qualifications décrits à l'art. 11, points b), c), d) ou e). La formation réglementée est définie comme toute formation qui vise spécifiquement l'exercice d'une profession déterminée et qui consiste en un cycle d'études complété, le cas échéant, par une formation professionnelle, un stage professionnel ou une pratique professionnelle (art. 3 par. 1 let. e de la directive 2005/35/CE). En l'espèce, la profession d'éducateur social n'apparaît pas sur la liste des professions réglementées répertoriées sur le portail de l'Etat portugais « dgert » (cf. https://www.dgert.gov.pt/lista-das-profissoes-regulamentadas-e-autoridades-competentes, consulté le 18 août 2026). Toutefois, le titre de formation détenu par la demanderesse sanctionne une formation réglementée au sens de l'art. 3 par. 1 let. e, du niveau de qualification décrit à l'art. 11 let. d de la directive 2005/35/CE. Les deux ans d'expérience professionnelle ne peuvent donc être exigées.
E. 2.4 L'Etat d'accueil est en droit de définir les connaissances et les qualifications nécessaires à l'exercice d'une profession réglementée. Les autorités dudit Etat doivent, lors de la reconnaissance, tenir compte de celles déjà acquises par le demandeur dans un autre Etat membre, notamment de l'expérience professionnelle de celui-ci, de manière à éviter d'entraver de manière injustifiée l'exercice des libertés fondamentales (cf. arrêt du TF 2C_422/2020 du 5 janvier 2021 consid. 6.3.3; arrêts du TAF B-5817/2022 du 5 mai 2025 consid. 5.3, B-3671/2022 du 11 décembre 2024 consid. 3).
E. 2.5 L'art. 13 de la directive ne fait pas obstacle à ce que l'Etat membre d'accueil exige du demandeur d'effectuer des mesures de compensation notamment lorsque la formation qu'il a reçue porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le titre de formation requis dans l'Etat membre d'accueil (art. 14 par. 1 let. b de la directive 2005/35/CE). Il peut s'agir d'un stage d'adaptation d'une durée de trois ans au maximum ou d'une épreuve d'aptitude (art. 14 par. 1 de la directive 2005/35/CE). Si l'Etat membre fait usage de la possibilité prévue au paragraphe 1, il doit laisser au demandeur le choix entre le stage d'adaptation et l'épreuve d'aptitude (art. 14 par. 2 de la directive 2005/35/CE). On entend par « matières substantiellement différentes », des matières dont la connaissance est essentielle à l'exercice de la profession et pour lesquelles la formation reçue par le migrant présente des différences importantes en termes de durée ou de contenu par rapport à la formation exigée dans l'Etat membre d'accueil (art. 14 par. 4 de la directive 2005/35/ CE). Il convient en outre de garder à l'esprit que la notion de différences substantielles est une notion juridiquement indéterminée. Il en résulte que l'autorité appelée à se prononcer dispose d'une certaine latitude de jugement. Néanmoins, ce concept doit être interprété de manière restrictive (cf. ATAF 2012/29 consid. 5.4; arrêt du TAF B-2612/2024 consid. 4.2.3; B-5817/2022 consid. 5.5; B-3671/2022 consid. 3.2). Afin de déterminer s'il y a des différences substantielles, l'autorité compétente comparera la liste des matières d'enseignement avec la dotation horaire de chaque branche, sans demander un degré de détail excessif (Berthoud, op. cit., p. 309). Encore faut-il que cette différence fasse obstacle à un exercice satisfaisant de la profession en Suisse (cf. arrêts du TAF B-2612/2024 consid. 3.1.5; B-5817/2022 consid. 5.4).
E. 2.6 Finalement, en matière de reconnaissance des qualifications professionnelles, la maxime inquisitoire prévaut (Berthoud, op. cit., p. 349 s.). Il appartient ainsi à l'autorité compétente du pays d'accueil de prouver que la formation reconnue à l'étranger s'écarte de ses propres exigences, le requérant étant toutefois tenu de fournir toutes les informations utiles à cet égard (art. 50 de la directive 2005/36/CE). Le fardeau de la preuve concernant les différences essentielles est supporté par l'autorité inférieure; des mesures de compensation ne peuvent être imposées si lesdites différences ne sont pas démontrées. Il s'agit donc, en substance, d'une présomption selon laquelle les qualifications d'un demandeur habilité à exercer une profession réglementée dans un Etat membre sont suffisantes pour l'exercice de cette même profession dans les autres Etat membres (arrêt de la CJCE C-286/06 du 23 octobre 2008, Commission c. Espagne, point 65; mutatis mutandis ATF 140 II 185 consid. 4.2; arrêt du TF 2C_493/2017 du 5 février 2018 consid. 5.3).
E. 3 En l'espèce, le principe de la reconnaissance du titre de formation de la recourante a été admis. Seule demeure litigieuse la question de l'accomplissement préalable d'une mesure de compensation au sens de l'art. 14 par. 1 de la directive 2005/36/CE.
E. 3.1 La recourante estime que sa formation et son expérience professionnelle dans le domaine de la petite enfance, acquise principalement au Luxembourg, est suffisante pour exercer la profession d'éducatrice sociale en Suisse.
E. 3.2 L'autorité inférieure relève que, bien que la formation de la recourante soit « globalement et matériellement comparable » au diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social, des différences essentielles entre les formations subsistent, notamment en ce qui concerne les connaissances en matière de législation et de structure sociales, nécessaires à l'exercice de la profession en Suisse. Elle considère que l'expérience professionnelle de la recourante n'est pas de nature à lui permettre d'acquérir les connaissances propres au pays d'accueil. Les mesures de compensation imposées visent à acquérir lesdites connaissances, sans lesquelles la profession ne peut être exercée pleinement.
E. 3.3 Le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social comprend, indépendamment de la spécialisation choisie, des modules fondamentaux représentant un total de 90 ECTS. Parmi ceux-ci figurent notamment le module « Cadres éthique, déontologique et juridique de l'intervention », qui porte sur des matières telles que « les droits fondamentaux, droits humains, droit de la personne et de la famille », ainsi que sur « les valeurs éthiques et déontologiques du travail social, normes et représentations » (cf. https://hets.hesge.ch/formations/bachelor-travail-social, Les fondamentaux F5, Semestre 1 descriptif module, consulté le 15 septembre 2026). Le module « Politique sociale » vise à connaître les bases de la législation fédérale en matière de sécurité sociale dans les domaines de l'invalidité, la retraite, la santé, le chômage, la famille et l'aide sociale. Il vise en outre à connaître le droit du travail, la responsabilité civile et pénale spécifique des travailleurs sociaux et leurs devoirs liés au secret dans certaines missions (para)étatiques (cf. https://hets.hesge.ch/formations/bachelor-travail-social, Les fondamentaux F8, Semestre 2 descriptif module, consulté le 15 septembre 2026). Comme le relève l'autorité inférieure, ces matières sont propres à la législation suisse et à son système social. La formation portugaise de la recourante menant à la « Licenciatura em educação social » ne comprend évidemment pas ces éléments. De plus, la reconnaissance du 26 février 2013 du titre de la recourante par le Luxembourg ne lie pas les autorités suisses. En effet, chaque Etat conserve la faculté de fixer le niveau minimal de qualification nécessaire dans le but de garantir la qualité des prestations fournies sur son territoire (cf. arrêt du TAF B-6390/2024 du 29 octobre 2025 consid. 7). Il convient cependant de vérifier si les connaissances acquises par la recourante au cours de ses expériences professionnelles sont de nature à couvrir, en tout ou en partie, les lacunes constatées (cf. art. 14 par. 5 de la directive 2005/35/CE; arrêt du TAF B-2019/2023 du 30 décembre 2024 consid. 5.2). En l'occurrence, la recourante a travaillé pendant sept ans au Luxembourg dans diverses structures préscolaires et parascolaires, principalement dans des crèches. Ces expériences ne peuvent, de toute évidence, être considérées comme étant de nature à combler des lacunes dans la connaissance du système social suisse. Il en va de même, des six semaines de travail en Suisse en tant qu'éducatrice de la petite enfance. En effet, même si le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social permet dans certains cantons de travailler en tant que « professionnel-le de l'enfance » (cf. supra consid. 2.1), six semaines de travail auprès d'enfants ne permettent pas d'acquérir les connaissances manquantes, ce d'autant plus que la profession d'éducateur social ne se limite pas à ce seul domaine et que la formation d'éducateur de l'enfance est en principe sanctionnée par le diplôme d'« éducateur diplômé ES ». Il s'ensuit que la formation reçue par la recourante présente des différences importantes en termes de contenu par rapport à la formation exigée dans l'Etat membre d'accueil.
E. 3.4 Ces différences importantes doivent en outre porter sur des matières dont la connaissance est essentielle à l'exercice de la profession pour qu'il puisse être considéré qu'il s'agit de « matières substantiellement différentes » (art. 14 par. 4 de la directive 2005/35/CE; supra consid. 2.5). A ce propos, la recourante relève que des connaissances de la législation applicable ainsi que du système social du pays d'accueil, ne sont pas nécessaires à l'exercice de la profession dans des structures telles que les crèches et les structures d'accueil parascolaires, contrairement à la profession d'assistant social. Le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social avec spécialisation « éducation sociale » pour lequel la recourante a demandé une reconnaissance, permet d'accéder à des professions d'activité éducative, de soutien et d'accompagnement auprès de personnes vulnérables (enfants, adolescents, adultes ou personnes âgées), en situation de handicap, de difficultés sociales et/ou professionnelles (cf. https://www.hes-so.ch/bachelor/travail-social, Brochure Bachelor en travail social, p. 5, consulté le 15 septembre 2026). En outre, dans certains cantons, cette spécialisation donne également accès à la profession d'assistant social. À titre d'exemple, dans le canton du Jura, un poste de travailleur social dans le secteur de l'aide sociale requiert d'être titulaire d'un diplôme HES-SO en travail social avec orientation « service social » ou « éducation sociale » (cf. Journal officiel du canton du Jura, publié le 24 juillet 2025, p. 633, consultable sous : https://rsju.jura.ch/fr/Sommaire/Journal-officiel/Journaux-officiels-2025.html). Plus largement, la HES-SO indique que le Bachelor en travail social met l'accent sur les compétences transversales aux différents métiers du travail social ainsi que sur la dimension interprofessionnelle (cf. https://www.hes-so.ch/bachelor/travail-social consulté le 15 septembre 2026). Cela se traduit notamment par des modules fondamentaux communs, imposés indépendamment de la spécialisation choisie (cf. supra consid. 3.3). Des connaissances de la législation suisse applicable ainsi que du système social suisse sont essentielles à l'exercice satisfaisant de ces différentes professions. À ce propos, on peut relever que le diplôme portugais de la recourante, « Licenciatura em Educação Social », comprend également des matières propres au pays d'origine, telles que le « Droit et les Politiques sociales ». Bien que l'État d'accueil soit en droit de définir les connaissances et qualifications nécessaires à l'exercice d'une profession réglementée (cf. supra consid. 2.4), le fait que des matières portant sur ces domaines propres au pays d'origine fassent également partie de la formation portugaise démontre leur importance globalement reconnue pour l'exercice de la profession. Il importe pour le reste peu que la recourante souhaite uniquement travailler dans des crèches ou des structures d'accueil parascolaires, puisque sa demande porte sur la profession d'« éducatrice sociale », laquelle ne se limite pas à ce travail, et qu'une fois reconnu comme équivalent à celui de la HES-SO, son diplôme lui donnera accès à toutes les professions susmentionnées du domaine social. Par conséquent, le constat de lacunes substantielles dans des matières essentielles à l'exercice de la profession, dont on ne peut admettre qu'elles auraient été comblées dans le cadre de l'activité professionnelle de la recourante, permet l'imposition de mesures de compensation au sens de l'art. 14 par. 1 let. b de la directive 2005/35/CE.
E. 3.5 Enfin, l'autorité inférieure a arrêté les mesures de compensation, au choix de la recourante, sous la forme « a) soit d'une épreuve d'aptitude à laquelle elle se préparera, de façon autonome en se basant sur la documentation bibliographique de référence fournie par la Haute école de travail social et de la santé Lausanne (HETSL) ou en suivant le cours de formation facultatif de six jours b) soit d'un stage d'adaptation (ou activité professionnelle encadrée), avec formation complémentaire obligatoire de six jours d'une durée minimale de neuf mois à un taux d'activité de 80 à 100%, effectué sous la supervision d'un professionnel qualifié (praticien - formateur) délégué par la Haute école de travail social et de la santé Lausanne (HETSL), qui confirmera à l'adresse du SEFRI sur la base d'une situation rencontrée en pratique et après épreuve de validation que la demanderesse possède les connaissances requises dans les matières précitées ». La recourante disposant d'un choix entre un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude, les mesures compensatoires prévues sont conformes à l'art. 14 par. 2 de la directive 2005/36/CE (cf. arrêt du TAF B-3198/2019 du 11 août 2020 consid. 8.2). De plus, elles sont aptes à produire le résultat escompté et, sur le vu de l'importance des lacunes dans la connaissance du système social suisse relevées (cf. supra consid. 3.4), elles n'apparaissent pas excessives, ni ne vont pas au-delà du but visé mais s'inscrivent dans un rapport raisonnable entre, d'une part, l'intérêt de la recourante à accéder à la profession et, d'autre part, celui de l'Etat à ce que seules les personnes suffisamment formées puissent l'exercer. Les mesures de compensation imposées à la recourante ne contreviennent donc pas au principe de proportionnalité.
E. 4 Au regard de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la décision entreprise par l'autorité inférieure ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une constatation inexacte des faits pertinents et n'est pas inopportune (art. 49 PA). Infondé, le recours doit être rejeté.
E. 5 Vu l'issue de la cause, les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours, devraient être mis à la charge de la recourante conformément à l'art. 63 al. 1 PA et à l'art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le TAF (FITAF, RS 173.320.2). Toutefois, la recourante étant au bénéfice de l'assistance judiciaire partielle, à la suite de la décision incidente du 9 décembre 2025, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 65 al. 1 PA).
E. 6 La recourante ayant succombé, elle n'a droit à aucun dépens (art. 7 al. 1 a contrario FITAF). Quant à l'autorité inférieure, elle n'y a, en toute hypothèse, pas droit (art. 7 al. 3 FITAF).
Dispositiv
- Le recours est rejeté.
- Il n'est pas perçu de frais de procédure.
- Il n'est pas alloué de dépens.
- Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'autorité inférieure et au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche DEFR. L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. Le président du collège :
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour II
B-8866/2025
Arrêt du 12 octobre 2026
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Mia Fuchs, Daniel Willisegger, juges,
Léonard Euler, greffier.
Parties
A._______,
recourante,
contre
Secrétariat d'Etat à la formation,
à la recherche et à l'innovation SEFRI,
Einsteinstrasse 2, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Reconnaissance de diplôme (diplôme de travail social; Portugal).
Faits :
A.
A.a Le 17 juin 2025, A._______ (ci-après : recourante) a déposé auprès du Secrétariat à la formation, à la recherche et à l'innovation SEFRI (ci-après : SEFRI ou autorité inférieure) une demande de reconnaissance d'équivalence de son diplôme portugais « Licenciatura em educação social », obtenu le 1er août 2007, en vue d'exercer la profession d'éducatrice sociale.
A.b Par décision du 16 octobre 2025, le SEFRI a subordonné la reconnaissance du diplôme de la recourante avec le diplôme suisse « Bachelor of Arts HES-SO en travail social » à l'accomplissement de mesures de compensation, celles-ci pouvant être effectuées sous la forme d'un stage d'adaptation de neuf mois accompagné d'une formation complémentaire de six jours ou d'une épreuve d'aptitude.
En substance, l'autorité inférieure relève que la formation de la recourante est « globalement et matériellement comparable » à celle des Hautes écoles spécialisées (HES) conduisant au Bachelor of Arts HES-SO en travail social mais qu'elle comporte des différences essentielles au regard des exigences de programme, en particulier s'agissant des connaissances propres au pays d'accueil en matière de législation et de structure sociale, lesquelles sont nécessaires à l'exercice de la profession dans son intégralité. L'autorité inférieure précise en outre que l'expérience acquise dans le pays d'origine ne permet pas d'acquérir ces connaissances. Enfin, l'expérience de travail en Suisse dans une fonction identique à la profession est insuffisante.
B.
B.a Par acte daté du 15 novembre 2025, mais remis à la poste le 18 novembre 2025, la recourante a interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral.
B.b Invitée à préciser ses conclusions afin de régulariser son recours, la recourante a implicitement conclu, par acte du 4 décembre 2025, à l'annulation de la décision et à sa réformation afin que son diplôme soit reconnu sans l'imposition de mesures de compensation. Sa formation ainsi que ses sept ans d'expérience au Luxembourg dans le domaine d'éducatrice sociale de la petite enfance sont, selon elle, suffisants pour accéder à la profession qu'elle souhaite exercer.
C. Par décision incidente du 9 décembre 2025, le Tribunal administratif fédéral a partiellement admis la demande d'assistance judiciaire du 4 décembre 2025, dispensant ainsi la recourante du versement de l'avance de frais et des éventuels frais de procédure pouvant résulter de la présente affaire.
D. Dans sa réponse du 22 janvier 2026, l'autorité inférieure a conclu au rejet du recours. Elle admet la comparabilité du diplôme de la recourante avec le Bachelor of Arts HES-SO mais soulève des lacunes essentielles du diplôme portugais, particulièrement dans les connaissances propres à la Suisse telles que la législation et les structures sociales. Elle précise que les activités professionnelles à l'étranger ainsi que le travail de six semaines en Suisse en tant qu'éducatrice de la petite enfance ne suffisent pas à combler ces lacunes. En outre, le SEFRI relève que la recourante souhaite faire valoir son expérience en tant qu'éducatrice de l'enfance au titre d'expérience professionnelle dans le domaine du travail social, alors même qu'il s'agit de deux professions différentes.
E. Par réplique du 19 février 2026, la recourante a maintenu ses conclusions. Elle précise notamment être qualifiée pour travailler dans des structures telles que les crèches ou les structures d'accueil parascolaire dans le canton de Vaud.
Droit :
1. Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. d LTAF et art. 5 al.1 let. c PA). La qualité pour recourir de la recourante doit être reconnue (cf. art. 48 PA). Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (cf. art. 50 al. 1, 52 al. 1 et 63. 4 PA), sont respectées.
Le recours est ainsi recevable.
2. L'Accord sur la libre circulation des personnes conclu entre la Suisse et l'Union européenne (ci-après : ALCP), entré en vigueur le 1er juin 2002, vise notamment à accorder aux ressortissants des Etats membres de l'UE et de la Suisse un droit d'entrée, de séjours, d'accès à une activité économique salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a ALCP). Dans ce cadre, conformément à l'art. 9 ALCP et à son annexe III, la Suisse a convenu d'appliquer la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO L 255 du 30 septembre 2005, p. 22; ci-après : la directive 2005/36/CE; cf. décision n° 2/2011 du 30 septembre 2011 du Comité mixte UE-Suisse sur la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles [RO 2011 4859 ss.]; arrêts du TF 2C_77/2025 du 26 février 2026 consid. 5.3 et 2C_49/2024 du 6 août 2025 [consid. 3.5.1 non publié in ATF 152 II 224]; arrêt du TAF B-2612/2024 du 20 avril 2026 consid. 3.1).
2.1 Ladite directive s'applique à tout ressortissant d'un Etat membre, y compris les membres des professions libérales, voulant exercer une profession réglementée dans un Etat membre autre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles, soit à titre indépendant, soit à titre salarié (art. 2 par. 1 de la directive 2005/36/CE).
Une profession réglementée se définit par une activité ou un ensemble d'activités professionnelles dont l'accès, l'exercice ou une des modalités d'exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées; l'utilisation d'un titre professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux détenteurs d'une qualification professionnelle donnée constitue notamment une modalité d'exercice (art. 3 par. 1 let. a de la directive 2005/36/CE).
En l'espèce, le travail social ne constitue pas comme tel une profession réglementée mais en regroupe plusieurs, soit notamment celles d'assistant social (niveau HES), d'éducateur social (niveau HES), et d'animateur socio-culturel (niveau HES), qui forment les trois orientations possibles du Bachelors of Arts HES-SO en Travail social. La profession d'éducateur social figure dans la liste des professions réglementées au niveau cantonal émise par le SEFRI (cf. Professions réglementées à l'obligation de déclaration selon la LPPS, juillet 2026 p. 8, consultable sous : https://www.sbfi.admin.ch/fr/publication?id=fIUSiOvW4DnG). A titre d'exemple, pour exercer en tant que « professionnel-le de l'enfance » au sein d'un « accueil collectif de jour parascolaire primaire » dans le canton de Vaud, l'un des diplômes spécialisés requis consiste en le bachelor en travail social d'une haute école spécialisée (HES) (art. 20 des directives cantonales pour l'accueil collectif de jour des enfants du 1er septembre 2023, consultable sous : https://www.vd.ch/dicirh/scaje, Toutes les directives cantonales et bases légales en vigueur).
La directive 2005/36/CE est donc applicable.
2.2 La directive 2005/36/CE établit les règles selon lesquelles un Etat membre qui subordonne l'accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées (Etat membre d'accueil) reconnaît les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres Etat membres (Etat membre d'origine) et qui permettent au titulaire desdites qualifications d'y exercer la même profession (art. 1 de la directive 2005/36/CE). L'accès à la profession dans l'Etat membre d'accueil ainsi que son exercice se fait dans les mêmes conditions que les nationaux (art. 4 par. 1 de la directive 2005/35/CE).
2.3 La reconnaissance est soumise à certaines conditions. L'art. 13 par. 1 de la directive 2005/35/CE prévoit que les attestations de compétence ou les titres de formation détenus par le demandeur doivent avoir été délivrés par une autorité compétente dans un État membre, désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet État (let. a) et attester d'un niveau de qualification professionnelle au moins équivalent au niveau immédiatement inférieur à celui exigé dans l'Etat membre d'accueil, tel que décrit à l'art. 11 let. d (let. b).
Lorsque l'Etat membre d'origine ne réglemente pas la profession pour laquelle la demande fait l'objet, le demandeur doit en outre avoir exercé à temps plein la profession visée pendant deux ans au cours des dix années précédentes (art. 13 par. 2 de la directive 2005/35/CE). Cependant, les deux ans d'expérience professionnelle ne peuvent être exigés lorsque le ou les titres de formation détenus par le demandeur sanctionnent une formation réglementée au sens de l'art. 3 par. 1 let. e, des niveaux de qualifications décrits à l'art. 11, points b), c), d) ou e).
La formation réglementée est définie comme toute formation qui vise spécifiquement l'exercice d'une profession déterminée et qui consiste en un cycle d'études complété, le cas échéant, par une formation professionnelle, un stage professionnel ou une pratique professionnelle (art. 3 par. 1 let. e de la directive 2005/35/CE).
En l'espèce, la profession d'éducateur social n'apparaît pas sur la liste des professions réglementées répertoriées sur le portail de l'Etat portugais « dgert » (cf. https://www.dgert.gov.pt/lista-das-profissoes-regulamentadas-e-autoridades-competentes, consulté le 18 août 2026). Toutefois, le titre de formation détenu par la demanderesse sanctionne une formation réglementée au sens de l'art. 3 par. 1 let. e, du niveau de qualification décrit à l'art. 11 let. d de la directive 2005/35/CE. Les deux ans d'expérience professionnelle ne peuvent donc être exigées.
2.4 L'Etat d'accueil est en droit de définir les connaissances et les qualifications nécessaires à l'exercice d'une profession réglementée. Les autorités dudit Etat doivent, lors de la reconnaissance, tenir compte de celles déjà acquises par le demandeur dans un autre Etat membre, notamment de l'expérience professionnelle de celui-ci, de manière à éviter d'entraver de manière injustifiée l'exercice des libertés fondamentales (cf. arrêt du TF 2C_422/2020 du 5 janvier 2021 consid. 6.3.3; arrêts du TAF B-5817/2022 du 5 mai 2025 consid. 5.3, B-3671/2022 du 11 décembre 2024 consid. 3).
2.5 L'art. 13 de la directive ne fait pas obstacle à ce que l'Etat membre d'accueil exige du demandeur d'effectuer des mesures de compensation notamment lorsque la formation qu'il a reçue porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le titre de formation requis dans l'Etat membre d'accueil (art. 14 par. 1 let. b de la directive 2005/35/CE). Il peut s'agir d'un stage d'adaptation d'une durée de trois ans au maximum ou d'une épreuve d'aptitude (art. 14 par. 1 de la directive 2005/35/CE). Si l'Etat membre fait usage de la possibilité prévue au paragraphe 1, il doit laisser au demandeur le choix entre le stage d'adaptation et l'épreuve d'aptitude (art. 14 par. 2 de la directive 2005/35/CE).
On entend par « matières substantiellement différentes », des matières dont la connaissance est essentielle à l'exercice de la profession et pour lesquelles la formation reçue par le migrant présente des différences importantes en termes de durée ou de contenu par rapport à la formation exigée dans l'Etat membre d'accueil (art. 14 par. 4 de la directive 2005/35/ CE).
Il convient en outre de garder à l'esprit que la notion de différences substantielles est une notion juridiquement indéterminée. Il en résulte que l'autorité appelée à se prononcer dispose d'une certaine latitude de jugement. Néanmoins, ce concept doit être interprété de manière restrictive (cf. ATAF 2012/29 consid. 5.4; arrêt du TAF B-2612/2024 consid. 4.2.3; B-5817/2022 consid. 5.5; B-3671/2022 consid. 3.2).
Afin de déterminer s'il y a des différences substantielles, l'autorité compétente comparera la liste des matières d'enseignement avec la dotation horaire de chaque branche, sans demander un degré de détail excessif (Berthoud, op. cit., p. 309). Encore faut-il que cette différence fasse obstacle à un exercice satisfaisant de la profession en Suisse (cf. arrêts du TAF B-2612/2024 consid. 3.1.5; B-5817/2022 consid. 5.4).
2.6 Finalement, en matière de reconnaissance des qualifications professionnelles, la maxime inquisitoire prévaut (Berthoud, op. cit., p. 349 s.). Il appartient ainsi à l'autorité compétente du pays d'accueil de prouver que la formation reconnue à l'étranger s'écarte de ses propres exigences, le requérant étant toutefois tenu de fournir toutes les informations utiles à cet égard (art. 50 de la directive 2005/36/CE). Le fardeau de la preuve concernant les différences essentielles est supporté par l'autorité inférieure; des mesures de compensation ne peuvent être imposées si lesdites différences ne sont pas démontrées. Il s'agit donc, en substance, d'une présomption selon laquelle les qualifications d'un demandeur habilité à exercer une profession réglementée dans un Etat membre sont suffisantes pour l'exercice de cette même profession dans les autres Etat membres (arrêt de la CJCE C-286/06 du 23 octobre 2008, Commission c. Espagne, point 65; mutatis mutandis ATF 140 II 185 consid. 4.2; arrêt du TF 2C_493/2017 du 5 février 2018 consid. 5.3).
3. En l'espèce, le principe de la reconnaissance du titre de formation de la recourante a été admis. Seule demeure litigieuse la question de l'accomplissement préalable d'une mesure de compensation au sens de l'art. 14 par. 1 de la directive 2005/36/CE.
3.1 La recourante estime que sa formation et son expérience professionnelle dans le domaine de la petite enfance, acquise principalement au Luxembourg, est suffisante pour exercer la profession d'éducatrice sociale en Suisse.
3.2 L'autorité inférieure relève que, bien que la formation de la recourante soit « globalement et matériellement comparable » au diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social, des différences essentielles entre les formations subsistent, notamment en ce qui concerne les connaissances en matière de législation et de structure sociales, nécessaires à l'exercice de la profession en Suisse. Elle considère que l'expérience professionnelle de la recourante n'est pas de nature à lui permettre d'acquérir les connaissances propres au pays d'accueil. Les mesures de compensation imposées visent à acquérir lesdites connaissances, sans lesquelles la profession ne peut être exercée pleinement.
3.3 Le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social comprend, indépendamment de la spécialisation choisie, des modules fondamentaux représentant un total de 90 ECTS. Parmi ceux-ci figurent notamment le module « Cadres éthique, déontologique et juridique de l'intervention », qui porte sur des matières telles que « les droits fondamentaux, droits humains, droit de la personne et de la famille », ainsi que sur « les valeurs éthiques et déontologiques du travail social, normes et représentations » (cf. https://hets.hesge.ch/formations/bachelor-travail-social, Les fondamentaux F5, Semestre 1 descriptif module, consulté le 15 septembre 2026). Le module « Politique sociale » vise à connaître les bases de la législation fédérale en matière de sécurité sociale dans les domaines de l'invalidité, la retraite, la santé, le chômage, la famille et l'aide sociale. Il vise en outre à connaître le droit du travail, la responsabilité civile et pénale spécifique des travailleurs sociaux et leurs devoirs liés au secret dans certaines missions (para)étatiques (cf. https://hets.hesge.ch/formations/bachelor-travail-social, Les fondamentaux F8, Semestre 2 descriptif module, consulté le 15 septembre 2026).
Comme le relève l'autorité inférieure, ces matières sont propres à la législation suisse et à son système social. La formation portugaise de la recourante menant à la « Licenciatura em educação social » ne comprend évidemment pas ces éléments. De plus, la reconnaissance du 26 février 2013 du titre de la recourante par le Luxembourg ne lie pas les autorités suisses. En effet, chaque Etat conserve la faculté de fixer le niveau minimal de qualification nécessaire dans le but de garantir la qualité des prestations fournies sur son territoire (cf. arrêt du TAF B-6390/2024 du 29 octobre 2025 consid. 7). Il convient cependant de vérifier si les connaissances acquises par la recourante au cours de ses expériences professionnelles sont de nature à couvrir, en tout ou en partie, les lacunes constatées (cf. art. 14 par. 5 de la directive 2005/35/CE; arrêt du TAF B-2019/2023 du 30 décembre 2024 consid. 5.2).
En l'occurrence, la recourante a travaillé pendant sept ans au Luxembourg dans diverses structures préscolaires et parascolaires, principalement dans des crèches. Ces expériences ne peuvent, de toute évidence, être considérées comme étant de nature à combler des lacunes dans la connaissance du système social suisse. Il en va de même, des six semaines de travail en Suisse en tant qu'éducatrice de la petite enfance. En effet, même si le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social permet dans certains cantons de travailler en tant que « professionnel-le de l'enfance » (cf. supra consid. 2.1), six semaines de travail auprès d'enfants ne permettent pas d'acquérir les connaissances manquantes, ce d'autant plus que la profession d'éducateur social ne se limite pas à ce seul domaine et que la formation d'éducateur de l'enfance est en principe sanctionnée par le diplôme d'« éducateur diplômé ES ». Il s'ensuit que la formation reçue par la recourante présente des différences importantes en termes de contenu par rapport à la formation exigée dans l'Etat membre d'accueil.
3.4 Ces différences importantes doivent en outre porter sur des matières dont la connaissance est essentielle à l'exercice de la profession pour qu'il puisse être considéré qu'il s'agit de « matières substantiellement différentes » (art. 14 par. 4 de la directive 2005/35/CE; supra consid. 2.5). A ce propos, la recourante relève que des connaissances de la législation applicable ainsi que du système social du pays d'accueil, ne sont pas nécessaires à l'exercice de la profession dans des structures telles que les crèches et les structures d'accueil parascolaires, contrairement à la profession d'assistant social.
Le diplôme Bachelor of Arts HES-SO en travail social avec spécialisation « éducation sociale » pour lequel la recourante a demandé une reconnaissance, permet d'accéder à des professions d'activité éducative, de soutien et d'accompagnement auprès de personnes vulnérables (enfants, adolescents, adultes ou personnes âgées), en situation de handicap, de difficultés sociales et/ou professionnelles (cf. https://www.hes-so.ch/bachelor/travail-social, Brochure Bachelor en travail social, p. 5, consulté le 15 septembre 2026). En outre, dans certains cantons, cette spécialisation donne également accès à la profession d'assistant social. À titre d'exemple, dans le canton du Jura, un poste de travailleur social dans le secteur de l'aide sociale requiert d'être titulaire d'un diplôme HES-SO en travail social avec orientation « service social » ou « éducation sociale » (cf. Journal officiel du canton du Jura, publié le 24 juillet 2025, p. 633, consultable sous : https://rsju.jura.ch/fr/Sommaire/Journal-officiel/Journaux-officiels-2025.html). Plus largement, la HES-SO indique que le Bachelor en travail social met l'accent sur les compétences transversales aux différents métiers du travail social ainsi que sur la dimension interprofessionnelle (cf. https://www.hes-so.ch/bachelor/travail-social consulté le 15 septembre 2026). Cela se traduit notamment par des modules fondamentaux communs, imposés indépendamment de la spécialisation choisie (cf. supra consid. 3.3). Des connaissances de la législation suisse applicable ainsi que du système social suisse sont essentielles à l'exercice satisfaisant de ces différentes professions. À ce propos, on peut relever que le diplôme portugais de la recourante, « Licenciatura em Educação Social », comprend également des matières propres au pays d'origine, telles que le « Droit et les Politiques sociales ». Bien que l'État d'accueil soit en droit de définir les connaissances et qualifications nécessaires à l'exercice d'une profession réglementée (cf. supra consid. 2.4), le fait que des matières portant sur ces domaines propres au pays d'origine fassent également partie de la formation portugaise démontre leur importance globalement reconnue pour l'exercice de la profession. Il importe pour le reste peu que la recourante souhaite uniquement travailler dans des crèches ou des structures d'accueil parascolaires, puisque sa demande porte sur la profession d'« éducatrice sociale », laquelle ne se limite pas à ce travail, et qu'une fois reconnu comme équivalent à celui de la HES-SO, son diplôme lui donnera accès à toutes les professions susmentionnées du domaine social.
Par conséquent, le constat de lacunes substantielles dans des matières essentielles à l'exercice de la profession, dont on ne peut admettre qu'elles auraient été comblées dans le cadre de l'activité professionnelle de la recourante, permet l'imposition de mesures de compensation au sens de l'art. 14 par. 1 let. b de la directive 2005/35/CE.
3.5 Enfin, l'autorité inférieure a arrêté les mesures de compensation, au choix de la recourante, sous la forme « a) soit d'une épreuve d'aptitude à laquelle elle se préparera, de façon autonome en se basant sur la documentation bibliographique de référence fournie par la Haute école de travail social et de la santé Lausanne (HETSL) ou en suivant le cours de formation facultatif de six jours b) soit d'un stage d'adaptation (ou activité professionnelle encadrée), avec formation complémentaire obligatoire de six jours d'une durée minimale de neuf mois à un taux d'activité de 80 à 100%, effectué sous la supervision d'un professionnel qualifié (praticien - formateur) délégué par la Haute école de travail social et de la santé Lausanne (HETSL), qui confirmera à l'adresse du SEFRI sur la base d'une situation rencontrée en pratique et après épreuve de validation que la demanderesse possède les connaissances requises dans les matières précitées ». La recourante disposant d'un choix entre un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude, les mesures compensatoires prévues sont conformes à l'art. 14 par. 2 de la directive 2005/36/CE (cf. arrêt du TAF B-3198/2019 du 11 août 2020 consid. 8.2).
De plus, elles sont aptes à produire le résultat escompté et, sur le vu de l'importance des lacunes dans la connaissance du système social suisse relevées (cf. supra consid. 3.4), elles n'apparaissent pas excessives, ni ne vont pas au-delà du but visé mais s'inscrivent dans un rapport raisonnable entre, d'une part, l'intérêt de la recourante à accéder à la profession et, d'autre part, celui de l'Etat à ce que seules les personnes suffisamment formées puissent l'exercer.
Les mesures de compensation imposées à la recourante ne contreviennent donc pas au principe de proportionnalité.
4. Au regard de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la décision entreprise par l'autorité inférieure ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une constatation inexacte des faits pertinents et n'est pas inopportune (art. 49 PA). Infondé, le recours doit être rejeté.
5. Vu l'issue de la cause, les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours, devraient être mis à la charge de la recourante conformément à l'art. 63 al. 1 PA et à l'art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le TAF (FITAF, RS 173.320.2). Toutefois, la recourante étant au bénéfice de l'assistance judiciaire partielle, à la suite de la décision incidente du 9 décembre 2025, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 65 al. 1 PA).
6. La recourante ayant succombé, elle n'a droit à aucun dépens (art. 7 al. 1 a contrario FITAF). Quant à l'autorité inférieure, elle n'y a, en toute hypothèse, pas droit (art. 7 al. 3 FITAF).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est rejeté.
2. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3. Il n'est pas alloué de dépens.
4. Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'autorité inférieure et au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche DEFR.
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège :
Le greffier :
Pascal Richard
Léonard Euler
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 16 octobre 2026
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. [...]; acte judiciaire)
- au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche DEFR (acte judiciaire)