B-6068/2009

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-6068/2009 {T 0/2} Urteil vom 18. Februar 2010 Besetzung Richter Marc Steiner (Vorsitz), Richter David Aschmann, Richterin Vera Marantelli, Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann. Parteien A._______, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Berufsbildung und Technologie BBT, Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Gleichwertigkeit (Fähigkeitszeugnis Hotelfachfrau bzw. Restaurationsfachfrau). Sachverhalt: A. Am 24. August 2009 reichte A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie BBT (nachfolgend: Vorinstanz) den Kurzfragebogen betreffend die Anerkennung ausländischer Diplome und Ausweise ein. Unter der Rubrik "Curriculum vitae" trug sie als Berufstitel "Hotelfachfrau" ein. Die Vorinstanz stellte der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 4. September 2009 das Formular "Gesuch um Niveaubestätigung oder Anerkennung" zu. Am 8. September 2009 sandte die Beschwerdeführerin das Gesuchsformular ausgefüllt an die Vorinstanz zurück. Darin gab sie als ihren erworbenen Berufstitel "Hotelfachfrau" an. Bei der Frage, für welches Niveau sie die Anerkennung beantrage, kreuzte sie "berufliche Grundbildung (Fähigkeitszeugnis oder andere Diplome der Sekundarstufe II)" an. Mit Verfügung vom 21. September 2009 bestätigte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin, ihr Abschlusszeugnis als Hotelfachfrau, das ihr am (...) vom Oberstufenzentrum Ernährung und Hauswirtschaft in Berlin, Deutschland, verliehen worden war, sei mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis als Hotelfachfrau gleichwertig. B. Mit Eingabe vom 25. September 2009 erhob A._______ Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sinngemäss macht sie geltend, bevor sie am 8. September 2009 ihr Gesuch um Anerkennung ihrer in Deutschland absolvierten Ausbildung zur Hotelfachfrau als gleichwertig mit der schweizerischen Ausbildung zur Restaurationsfachfrau (und nicht etwa Hotelfachfrau) gestellt habe, habe sie telefonisch mit der zuständigen Sachbearbeiterin der Vorinstanz gesprochen, welche ihr zugesichert habe, ihr in Deutschland erworbenes Diplom werde als Ausbildung zur Restaurationsfachfrau anerkannt. Nur aufgrund dieser mündlichen Zusicherung habe sie das gebührenpflichtige Gesuch überhaupt eingereicht. Die Beschwerdeführerin beantragt daher die Aufhebung der Verfügung und die Rückweisung der Streitsache zu einem neuen Entscheid an die Vorinstanz. C. Das Bundesverwaltungsgericht setzte in Erwägung, dass prima facie von einem Missverständnis betreffend den Gegenstand des Gesuchsverfahrens auszugehen sei, der Vorinstanz Frist, um den angefochtenen Entscheid allenfalls in Wiedererwägung zu ziehen. D. Die Vorinstanz erklärte mit Stellungnahme vom 27. Oktober 2009, sie werde den Entscheid nicht in Wiedererwägung ziehen. Die zuständige Sachbearbeiterin habe entgegen den Aussagen der Beschwerdeführerin keine telefonische Zusage betreffend die Anerkennung ihres Diploms als mit dem Fähigkeitszeugnis Restaurationsfachfrau gleichwertig gemacht, sondern die Beschwerdeführerin lediglich darüber informiert, dass auch geprüft werden könne, ob aufgrund des Ausbildungsprogramms eine Gleichwertigkeit mit dem Fähigkeitszeugnis Restaurationsfachfrau gegeben sein könne. Demnach sei die Beschwerde abzuweisen. E. Mit Eingabe vom 9. November 2009 nahm die Vorinstanz ergänzend zur Frage Stellung, ob sie das in Frage stehende Telefongespräch als Abänderung oder Erweiterung des Gesuchs der Beschwerdeführerin verstanden habe, was sie verneinte. Dementsprechend wurde mit Verfügung vom 11. November 2009 der Kostenvorschuss erhoben. F. Auf die entsprechende Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts hin teilte die Vorinstanz am 17. Dezember 2009 den Namen derjenigen Sachbearbeiterin mit, welche die Anrufe der Beschwerdeführerin entgegen genommen hatte. Nachdem die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 23. Dezember 2009 aufforderungsgemäss bestätigt hatte, dass es sich um die in Frage stehende Sachbearbeiterin handle, wurde zur Instruktionsverhandlung vorgeladen. G. Anlässlich der Instruktionsverhandlung vom 19. Januar 2010 hielten die Beschwerdeführerin wie auch die Vorinstanz an ihren Begehren fest. Im Rahmen der Befragung führte die Beschwerdeführerin aus, sie habe die Sachbearbeiterin dahin gehend verstanden, dass eine Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres Diploms als Hotelfachfrau mit dem Fähigkeitszeugnis Restaurationsfachfrau erfolgen werde. Demgegenüber gab die zuständige Sachbearbeiterin der Vorinstanz im Wesentlichen an, sie habe der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass die Anerkennung als Restaurationsfachfrau möglich sei, aber nur unter dem Vorbehalt, dass das Ausbildungsprogramm stimme. Sie erklärte weiter, einen Hinweis auf die Anfrage der Beschwerdeführerin bezüglich der Anerkennung ihres Diploms als Restaurationsfachfrau in der Datenbank angebracht zu haben. H. Mit elektronischer Mitteilung vom 20. Januar 2010 reichte die Vorinstanz den an der Instruktionsverhandlung vom 19. Januar 2010 erwähnten Ausdruck des Vermerks in ihrer Datenbank ein. I. Mit Stellungnahmen zum Beweisergebnis vom 26. Januar 2010 und vom 8. Februar 2010 erklärten sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz, das Beweisergebnis lasse einzig eine Würdigung im Sinne der jeweils gestellten Anträge zu. Die Vorinstanz führte insbesondere aus, die Beschwerdeführerin habe im Verlaufe der Befragung selbst eingestanden, dass auch sie davon ausgegangen sei, dass die Unterlagen zuerst durch die Vorinstanz überprüft werden müssten, bevor ihr in Deutschland erworbener Abschluss allenfalls mit einem schweizerischen Abschluss als gleichwertig anerkannt werden könnte. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Der Entscheid der Vorinstanz vom 21. September 2009 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 132.32) als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. d VGG für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig. 1.2 Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen, ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Die Beschwerde ist form- und fristgerecht erfolgt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 2. 2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe bei der Vorinstanz beantragt, ihren in Deutschland erworbenen Berufstitel Hotelfachfrau als gleichwertig mit dem Abschluss Restaurationsfachfrau anerkannt zu erhalten. Die Vorinstanz habe diesen Antrag aber entgegen der von ihr abgegebenen Zusicherung in der angefochtenen Verfügung nicht berücksichtigt. Es ist demnach mit Blick auf den vorliegenden Sachverhalt zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin einen gültigen, ihr schriftliches Gesuch um Diplomanerkennung präzisierenden, abändernden bzw. erweiternden Antrag auf Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres Diploms mit dem Fähigkeitszeugnis Restaurationsfachfrau gestellt hat. 2.2 Nicht bestritten ist, dass die Beschwerdeführerin im Gesuchsformular die Option "berufliche Grundbildung (Fähigkeitszeugnis oder andere Diplome der Sekundarstufe II)" angekreuzt hat, sowie, dass sie keinerlei Vermerk dahin gehend angebracht hat, sie wünsche die Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres in Deutschland erworbenen Berufstitels Hotelfachfrau mit dem schweizerischen Fähigkeitszeugnis als Restaurationsfachfrau. Unbestritten ist andererseits auch, dass die Beschwerdeführerin sich zwischen dem 4. und dem 8. September 2009 (laut Datenbankvermerk der Vorinstanz am 8. September 2009) bei der Vorinstanz vor Einreichung des schriftlichen Gesuchs telefonisch über die Möglichkeit erkundigt hat, ihren in Deutschland erworbenen Berufstitel Hotelfachfrau als eidgenössisches Fähigkeitszeugnis Restaurationsfachfrau anerkennen zu lassen. Diesbezüglich ist erstens festzuhalten, dass die betreffende Anfrage in der Datenbank der Vorinstanz mit den Worten "gem. Tel. mit Restaurationsfachfrau vergleichen. => möglich???" dokumentiert ist (vgl. Eingabe der Vorinstanz vom 20. Januar 2010). Auch hat die zuständige Sachbearbeiterin im Rahmen der Befragung ausdrücklich zugestanden, dass sie bei Eintreffen des Gesuchsformulars der Beschwerdeführerin dieses mit der telefonischen Anfrage der Beschwerdeführerin in Zusammenhang gebracht habe (Protokoll der Verhandlung vom 19. Januar 2010, S. 9). 2.3 Die Vorinstanz wendet ein, es könne nicht von einer Präzisierung oder Abänderung des Gesuchs gesprochen werden, weil der Anruf der Beschwerdeführerin vor Einreichung des Gesuchsformulars erfolgt sei. In Bezug auf das schriftliche Gesuch um Diplomanerkennung wiederum bringt die Vorinstanz vor, dass nicht von einer Erweiterung des Gesuchs ausgegangen werden könne. Die Beschwerdeführerin habe in dem von ihr am 8. September 2009 eingereichten Gesuchsformular bloss die Gleichwertigkeit ihres in Deutschland erworbenen Diploms als Hotelfachfrau mit einem Fähigkeitszeugnis der beruflichen Grundbildung auf Sekundarstufe II beantragt. Sinngemäss bringt die Vorinstanz mit diesen Worten zum Ausdruck, ein Antrag auf Gleichwertigkeit des in Deutschland erlangten Berufstitels der Beschwerdeführerin mit dem schweizerischen Fähigkeitszeugnis Restaurationsfachfrau sei gar nicht gestellt worden. 2.4 Mit Blick auf das der Beschwerdeführerin zugestellte Gesuchsformular erweist sich, dass mit diesem erhoben wird, welchen Berufstitel die Gesuchstellerin erworben hat. In Bezug auf die Frage, für welchen hiesigen Berufstitel die Bescheinigung der Gleichwertigkeit gewünscht wird, enthält das Formular eine Rubrik betreffend das Niveau, für welches die Anerkennung gefordert wird, nämlich entweder die berufliche Grundbildung (Sekundarstufe II) oder die höhere Berufsbildung (Tertiärstufe). Diese Regelung erscheint insofern sinnvoll, als auf diese Weise gewährleistet werden kann, dass in Bezug auf Gesuchstellerinnen oder Gesuchsteller, die mit den schweizerischen Diplomen nicht vertraut sind, von Amtes wegen umfassend geprüft werden kann, mit welcher Ausbildung ihr jeweiliger Abschluss gleichwertig sein könnte. Dass das Gesuchsformular der Vorinstanz keine Rubrik des Inhalts aufweist, es sei anzugeben, mit welchem Abschluss eine Gleichwertigkeit beantragt wird, ist daher unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden. 2.5 Nicht auszuschliessen ist jedoch, dass ein Gesuchsteller nicht nur beantragen möchte, die Vorinstanz solle umfassend prüfen, mit welchem Abschluss sein ausländischer Berufstitel gleichwertig ist, sondern auch, ob sein im Ausland erworbener Berufstitel gleichwertig mit einem ganz bestimmten schweizerischen Berufstitel ist. Diesfalls müsste ein Gesuchsteller aber über das Ausfüllen des Formulars hinaus ergänzende Bemerkungen anbringen, um seinem Willen Ausdruck zu verleihen. Sind solche zusätzlichen schriftlichen Anträge unterblieben und führt dies zu einem Missverständnis, kann der Gesuchsteller daraus nicht in jedem Falle etwas zu seinen Gunsten ableiten. Zu beachten sind indessen das Fairnessgebot (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1019/2009 vom 12. November 2009 E. 1.2.5) sowie der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör. 3. 3.1 Als wichtiger Teilgehalt des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör in Art. 29 Abs. 2 BV ist das Recht auf Prüfung der Parteivorbringen und Begründung des Entscheids durch die Behörden zu beachten (BGE 134 I 83 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; vgl. Patrick Sutter, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008, Rz. 1 zu Art. 29 VwVG sowie Rz. 1 zu Art. 32 VwVG). Dieser Aspekt liegt bereits Art. 30 Abs. 1 VwVG immanent zugrunde, wonach die Behörde die Parteien anhört, bevor sie verfügt, kommt aber besonders deutlich in Art. 32 Abs. 1 VwVG zum Ausdruck, der bestimmt, dass die Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien würdigt, bevor sie verfügt (Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.50 E. 6.3). Der Anspruch darauf, dass die Behörde die Vorbringen der Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft, würdigt und in der Entscheidfindung berücksichtigt, bezieht sich demnach nur auf form- und fristgerecht vorgebrachte Anträge, Eingaben, Rügen, Äusserungen, Argumente und Beweisanträge des Betroffenen, die zur Klärung der konkreten Streitfrage geeignet und erheblich sind (grundlegend BGE 112 Ia 1 E. 3c ; vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 364 f.). Soweit ein Antrag gar nicht behandelt wird, steht der gehörsrechtliche Teilgehalt der Prüfungs- und Berücksichtigungspflicht ausserdem in engem Zusammenhang zum Verbot formeller Rechtsverweigerung (Albertini, a.a.O., S. 361; Sutter, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), a.a.O., Rz. 1 zu Art. 29 VwVG). In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird indessen der Teilgehalt der Prüfungs- und Berücksichtigungspflicht häufig unter dem Aspekt der Begründungspflicht behandelt (Albertini, a.a.O., S. 361 und S. 400 ff. mit Hinweisen). 3.2 Vorliegend führt die Beschwerdeführerin aus, sie habe die Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres in Deutschland erworbenen Diploms mit dem schweizerischen Fähigkeitszeugnis als Restaurationsfachfrau im Hinblick darauf beantragt, dass sie auf eine langjährige Tätigkeit im Servicebereich zurück blicke. Diese ergibt sich denn auch aus dem Gesuchsformular. Die Beschwerdeführerin erklärt, aus der Sicht ihres Arbeitgebers werde sie mit dem Fähigkeitszeugnis Hotelfachfrau im Unterschied zum Fähigkeitszeugnis Restaurationsfachfrau wie eine Mitarbeiterin gestellt, die überhaupt keine Lehre habe (vgl. Beschwerde vom 25. September 2009, S. 2). 3.3 Zwar geben die Ausführungen der Beschwerdeführerin Aufschluss über die Beweggründe, welche ihrer Beschwerde zugrunde liegen. Doch ist im vorliegenden Zusammenhang ausschliesslich von Bedeutung, ob die Vorinstanz verpflichtet war, die telefonische Anfrage der Beschwerdeführerin als einen Antrag auf die Feststellung der Gleichwertigkeit des Berufstitels der Beschwerdeführerin mit dem schweizerischen Fähigkeitszeugnis Restaurationsfachfrau zu behandeln und zu prüfen. Unstreitig ist, dass die Vorinstanz von der telefonischen Anfrage der Beschwerdeführerin Kenntnis genommen hat. Soweit die Vorinstanz gemäss ihrer Eingabe vom 27. Oktober 2009 allerdings behauptet, im vorliegenden Fall sei lediglich informiert worden, dass im Rahmen der umfassenden Prüfung nach Art. 69 der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) auch geprüft werden könne, ob aufgrund des Ausbildungsprogrammes eine Gleichwertigkeit mit dem Fähigkeitszeugnis Restaurationsfrau gegeben sein könnte, lässt sich diese Sachverhaltsdarstellung nach der Beweisaufnahme nicht mehr aufrecht erhalten. Nachdem für die zuständige Sachbearbeiterin der Wille der Beschwerdeführerin, wie sie ihn in der Datenbank mit den Worten "gem. Tel. mit Restaurationsfachfrau vergleichen" dokumentiert hat (vgl. dazu ausführlich E. 2.2 hiervor), erkennbar war, kann sich die Vorinstanz nicht mehr auf den Standpunkt stellen, sie habe lediglich allgemeine Auskünfte erteilt. Dies umso weniger, als die Sachbearbeiterin anerkannt hat, dass ihr klar gewesen sei, dass das eingereichte Gesuch mit dem geführten Telefongespräch in Verbindung zu bringen sei (vgl. auch dazu E. 2.2 hiervor). Demnach ist die Vorinstanz mit ihrer Behauptung, es sei kein gültiger Antrag gestellt, nicht zu hören. Auch durfte sie das dokumentierte Telefongespräch nicht mit der Begründung, es sei nur relevant, was schriftlich verlangt werde, für irrelevant halten. Vielmehr hätte sie entweder klären müssen, wie das einwandfrei dokumentierte telefonische Begehren der Beschwerdeführerin zu verstehen ist, soweit es nach Ansicht der Behörde dem schriftlich gestellten Gesuch widerspricht, oder ausnahmsweise (zumindest auch) von einem gültig gestellten Antrag auf Anerkennung der Gleichwertigkeit mit dem Fachausweis Restaurationsfachfrau ausgehen müssen. Sie hat dann aber in der angefochtenen Verfügung das Anliegen der Beschwerdeführerin nicht berücksichtigt, sondern dieses stillschweigend übergangen. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich aber, dass der gültig gestellte Antrag hätte behandelt und in Dispositiv und Begründung des angefochtenen Entscheids hätte erfasst werden müssen. Die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich demnach als stichhaltig. 4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde begründet und gutzuheissen ist. Damit ist indessen nichts gesagt zu den materiellen Erfolgsaussichten des zu beurteilenden Gesuchs. Angesichts dieses Ergebnisses kann offen bleiben, ob eine Zusicherung der Behörde in Bezug auf das Ergebnis der beantragten Prüfung vorliegt. In der neu zu erlassenden Verfügung wird auch dieser Punkt im Rahmen der Begründung zu erörtern sein. 5. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der Vorinstanz werden indessen auch bei Unterliegen keine Kosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Demnach werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin ist der am 3. Dezember 2009 geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 700.- nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurück zu erstatten. Eine Parteientschädigung zugunsten der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin ist nicht beantragt und fällt mangels erheblichem Aufwand ausser Betracht. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung vom 21. September 2009 wird aufgehoben. Die Streitsache wird zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 700.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurück erstattet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) die Vorinstanz (Ref-Nr. 353/tag/10135; Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Marc Steiner Beatrice Grubenmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: 19. Februar 2010