A-533/2025

Bundesverwaltungsgericht

Tribunal administratif fédéral

Tribunale amministrativo federale

Tribunal administrativ federal

Corte I

A-533/2025

Sentenza del 21 aprile 2026

Composizione

Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del collegio),

Maurizio Greppi, Jürg Marcel Tiefenthal,

cancelliere Demis Mirarchi.

Parti

A._______,

(...),

patrocinato dall'avv. lic. iur. LL.M. Gianni Cattaneo,

Cattaneo Bionda Mazzucchelli, Studio legale e notarile, Via E. Bossi 1, 6900 Lugano,

ricorrente,

contro

RUAG SA,

Stauffacherstrasse 65, 3000 Bern 22,

controparte,

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO,

Holzikofenweg 36, 3003 Bern,

autorità inferiore.

Oggetto

Accesso a documenti ufficiali; decisione del 9 dicembre 2024.

Fatti:

A. Il 27 aprile 2023 la RUAG SA (di seguito: persona consultata) ha presentato alla Segreteria di Stato dell'economia (di seguito: SECO) una domanda di autorizzazione al commercio di 96 carri armati Leopard 1 A5 dismessi e non operativi. I carri armati stivati in un deposito in Italia dovevano essere ricondizionati in Germania e poi riesportati in Ucraina. La domanda è stata sottoposta al Consiglio federale, il quale l'ha respinta il 28 giugno 2023.

B. Il 13 giugno 2023 A._______ (di seguito: richiedente) aveva domandato alla SECO l'accesso ai documenti presentati dalla persona consultata in relazione alla domanda di rilascio dell'autorizzazione di commercio e alle comunicazioni avvenute tra la persona consultata e la SECO. Quest'ultima ha negato l'accesso. Il 28 giugno 2023 il richiedente ha, a seguito della decisione del Consiglio federale di cui sopra, nuovamente fatto domanda di accesso, a cui la SECO ha dato seguito, annerendo tuttavia alcuni passaggi.

C. A fine agosto 2023 sono state annunciate delle inchieste in relazione alla persona consultata da parte del Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (di seguito: DDPS) e del Controllo federale delle finanze (di seguito: CDF).

D. Il 25 luglio 2023 il richiedente ha presentato una domanda di mediazione presso l'Incaricato federale della protezione dei dati e della trasparenza (di seguito: Incaricato). A seguito dell'annuncio delle inchieste di cui sopra, la SECO non ha ritenuto opportuno concedere l'accesso prima della loro conclusione. L'Incaricato ne ha informato il richiedente il 28 settembre 2023.

E. Il 3 ottobre 2023 si è tenuta una seduta di mediazione, in cui è stato convenuto di limitare la domanda d'accesso ai seguenti documenti, limitando nella misura del possibile gli annerimenti:

e-mail del 9 febbraio 2023, ore 14:25, della persona consultata alla SECO;

e-mail del 15 febbraio 2023, ore 9:11, della persona consultata alla SECO;

prezzi figuranti nel modulo "Handelsbewilligung (les prix)";

contratto del 13 febbraio 2023 tra la persona consultata e Rheinmetall Landsysteme GmbH;

addendum al contratto del 13 febbraio 2023 tra la persona consultata e Rheinmetall Landsysteme GmbH.

F. Dopo consultazione, né la persona consultata né Rheinmetall Landsysteme GmbH hanno dato l'accordo sui nuovi annerimenti proposti. Nel gennaio 2024 la SECO ha comunicato l'intenzione di concedere l'accesso dopo la conclusione delle indagini, lasciando ai terzi la possibilità di avviare una nuova mediazione.

G. Il 19 febbraio 2024 la persona consultata ha avviato una nuova procedura di mediazione.

H. Nel 2024, la SECO ha più volte ribadito che diverse indagini del DDPS e del CDF erano ancora in corso o previste e che i documenti richiesti erano rilevanti per tali verifiche, rifiutando pertanto l'accesso fino alla loro conclusione.

I. Nella sua raccomandazione del 3 ottobre 2024, l'Incaricato ha ritenuto che la SECO non avesse sufficientemente dimostrato la rilevanza dei documenti per le indagini in corso né fornito indicazioni chiare sulle relative tempistiche. Ha pertanto raccomandato di concedere al richiedente l'accesso ai documenti, prevedendo unicamente alcuni annerimenti, in particolare relativi ai dati personali e ad alcune informazioni sensibili.

J. Il 14 ottobre 2024 la persona consultata ha chiesto alla SECO l'emanazione di una decisione impugnabile.

K. La SECO ha contestualmente e nuovamente consultato il DDPS e il CDF, che hanno confermato la rilevanza dei documenti per indagini ancora in corso, ritenendo possibile una perturbazione delle stesse in caso di divulgazione.

L. Nel novembre 2024 la SECO ha comunicato alle parti l'intenzione di rinviare l'accesso ai documenti fino alla conclusione delle verifiche in corso, mediante l'emanazione di una decisione impugnabile.

M. Con decisione del 9 dicembre 2024, la SECO ha rinviato l'accesso ai documenti menzionati al punto E fino a conclusione di tutte le indagini in relazione alla persona consultata. La SECO ha contestualmente sospeso la procedura per l'emanazione di una decisione avviata dalla persona consultata.

N. Con ricorso del 23 gennaio 2025, il richiedente (di seguito: ricorrente) è insorto contro succitata decisione della SECO (di seguito: autorità inferiore) dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o Tribunale). Egli ha chiesto, in via principale, che la procedura ricorsuale si svolga in italiano e che predetta decisione venga annullata, accordando, dopo aver annerito i dati personali delle persone fisiche, l'accesso ai documenti citati al punto E. In via subordinata, egli ha domandato che gli atti vengano rinviati all'autorità inferiore al fine di emanare una nuova decisione. Il tutto con protestate tasse, spese e ripetibili.

O. Il 9 aprile 2025, l'autorità ha preso posizione sul ricorso, riconfermandosi nelle conclusioni formulate nella decisione impugnata.

P. Il 10 aprile 2025, la persona consultata ha concluso al respingimento del ricorso, sostenendo le argomentazioni formulate dall'autorità inferiore nella decisione impugnata.

Q. Con le sue osservazioni finali del 15 gennaio 2026, il ricorrente si è integralmente riconfermato nelle sue conclusioni ricorsuali. Egli ha in particolare sostenuto che, alla luce di recenti comunicazioni delle autorità competenti, la questione oggetto delle verifiche sarebbe nel frattempo stata risolta. Ha inoltre ribadito che la sua domanda di accesso non concerne l'acquisto dei carri armati Leopard 1, bensì la successiva trattativa di vendita tra la persona consultata e Rheinmetall Landsysteme GmbH.

Diritto:

1.

1.1 Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 della Legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), riservate le eccezioni di cui all'art. 32 LTAF (cfr. art. 31 LTAF). La procedura dinanzi ad esso è retta dalla PA, in quanto la LTAF non disponga altrimenti (cfr. art. 37 LTAF).

1.2 Il Tribunale interpreta le argomentazioni del ricorrente volte a sostenere che la decisione abbia natura finale e non incidentale come sollevate a titolo precauzionale (cfr. pagg. 2 segg. del ricorso), non essendo la natura finale dell'atto impugnato mai rimessa in discussione dalle parti. L'art. 15 cpv. 2 lett. a della Legge federale sul principio della trasparenza dell'amministrazione del 17 dicembre 2004 (LTras, RS 152.3) dispone che l'autorità pronuncia una decisione se, diversamente da quanto raccomandato, intende limitare, differire o negare il diritto di accesso a un documento ufficiale. Nel caso concreto, dal dispositivo della decisione risulta chiaramente che l'autorità ha disposto il rinvio dell'accesso ai documenti (punto 1). Si è pertanto in presenza di un differimento, il quale costituisce quindi una delle possibilità d'esito di una procedura di trasparenza. Ne consegue che l'atto impugnato costituisce una decisione finale ai sensi dell'art. 5 PA.

Poiché essa è stata emanata dalla SECO, il Tribunale è competente a statuire sul ricorso (cfr. art. 33 lett. d LTAF).

1.3 Pacifica è la legittimazione ricorsuale del ricorrente, essendo egli destinatario della decisione impugnata e avendo egli un interesse a che la stessa venga qui annullata (cfr. art. 48 PA). Il ricorso è poi stato interposto tempestivamente (cfr. art. 20 segg., art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto previste dalla legge (cfr. art. 52 PA).

2.

2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invocati la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (cfr. art. 49 lett. a PA), l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 49 lett. b PA), nonché l'inadeguatezza (cfr. art. 49 lett. c PA).

2.2 L'autorità adita non è vincolata né dai motivi addotti (cfr. art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (cfr. sentenza del TF 1C_108/2014, 1C_110/2014 del 23 settembre 2014 consid. 7.4; DTAF 2007/41 consid. 2 [pagg. 529 seg.]). Secondo il principio di articolazione delle censure (Rügeprinzip), l'autorità di ricorso non è tenuta ad esaminare le censure non sufficientemente sostanziate che non appaiono evidenti o non possono dedursi facilmente dalla constatazione e presentazione dei fatti (cfr. sentenza del TAF A-5225/2018 del 7 maggio 2019 consid. 2). Il principio inquisitorio non è assoluto: la sua portata è limitata dal dovere delle parti di collaborare. Quest'ultimo comprende per la parte l'obbligo di produrre le prove necessarie, d'informare il giudice sulla fattispecie e di motivare la propria richiesta (cfr. art. 13 PA; DTF 143 II 425 consid. 5.1, 140 I 285 consid. 6.3.1).

2.3 Nell'ambito dell'ampio potere d'apprezzamento di cui dispone lo scrivente Tribunale, si deve comunque considerare che lo si eserciterà con prudenza qualora si debba giudicare di questioni per le quali l'autorità di prime cure, a sua volta, dispone pure di siffatto ampio potere d'apprezzamento. Questo dipende dalla natura della fattispecie, segnatamente quando l'applicazione della legge riguarda problemi per cui sono richieste competenze specialistiche di cui l'autorità dispone. In caso di dubbio, esso non si scosta dalla posizione assunta dall'autorità inferiore rispettivamente non sostituisce il proprio apprezzamento a quello di quest'ultima ([tra le tante] cfr. sentenza del TAF A-5058/2023 del 21 febbraio 2025 consid. 2.3 con rinvii).

3.

3.1 Il ricorrente sembra sostenere una violazione del diritto di essere sentito, nella misura in cui l'autorità adita non sarebbe stata in grado di spiegare i motivi della deroga al principio della pubblicità dei documenti, o in altre parole, di formulare la motivazione per la quale è stato negato al ricorrente l'accesso ai documenti.

3.2 I gravami di natura formale come la violazione del diritto di essere sentito vanno esaminati prima di ogni censura materiale dato che una loro ammissione porterebbe ad una cassazione della decisione impugnata (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3; tra le tante, sentenza del TAF A-3899/2022 del 31 agosto 2023 consid. 3).

3.3 Il diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., concretizzato dalla PA nelle cause di diritto pubblico federale, garantisce all'interessato il diritto di esprimersi prima che sia resa una decisione nei suoi confronti (cfr. art. 29 e 30 PA), il diritto di prendere visione dell'incarto (cfr. art. 26 PA), la facoltà di offrire mezzi di prova su fatti suscettibili di influire sul giudizio, di esigerne l'assunzione, di partecipare alla loro assunzione e di potersi esprimere sulle relative risultanze, nella misura in cui esse possano influire sulla decisione (cfr. art. 18 e 29 PA), nonché di ottenere una decisione motivata (cfr. art. 35 PA; DTF 144 I 11 consid. 5.3; 140 I 99 consid. 3.4).

3.4 L'obbligo di motivazione (cfr. art. 35 PA) è un corollario del diritto di essere sentito. Detta prerogativa è finalizzata a permettere alla persona interessata di comprendere una decisione ed eventualmente di impugnarla. Per adempiere a queste esigenze occorre che l'autorità inferiore menzioni almeno i motivi essenziali sui quali ha fondato la sua decisione (cfr. DTF 146 II 335 consid. 5.1). Non è quindi necessario che ogni dettaglio venga discusso dall'autorità.

3.5 Nella presente fattispecie, tale censura attiene al merito della decisione e non configura una violazione del diritto di essere sentito. La critica sollevata dal ricorrente riguarda infatti la fondatezza della motivazione e non la sua esistenza, motivo per cui essa deve essere esaminata sotto il profilo del merito e non quale violazione del diritto di essere sentito (cfr. infra consid. 6).

4. La SECO, discostandosi dalla raccomandazione dell'Incaricato, è tenuta a pronunciarsi mediante decisione qualora intenda limitare, differire o negare l'accesso a documenti ufficiali (cfr. art. 15 cpv. 2 lett. a LTras).

4.1 La SECO non contesta che i documenti richiesti rientrano nella nozione di documenti ufficiali. Nel caso concreto, però, sono in corso diverse verifiche e indagini da parte del CDF, il quale, il 29 ottobre 2024, ha indicato che i documenti richiesti ne costituiscono ancora oggetto e che la loro divulgazione potrebbe avere ripercussioni sul loro esito (cfr. incarto istanza inferiore, atto n. 40). La SECO ha inoltre rilevato di non essere in grado di valutare autonomamente né la rilevanza dei documenti per tali indagini né l'impatto della loro eventuale divulgazione, dovendo quindi fondarsi sulle informazioni fornite dagli organi di controllo competenti.

Alla luce di tali elementi, la SECO ha richiamato gli art. 7 cpv. 1 lett. a e b e 8 cpv. 2 LTras, rilevando in particolare che la divulgazione dei documenti potrebbe incidere sulla libera formazione dell'opinione e della volontà delle autorità competenti, perturbare lo svolgimento di verifiche e indagini in corso, nonché riguardare documenti destinati a costituire base per future decisioni politiche o amministrative.

In base a ciò e considerato che i risultati delle verifiche sono destinati a fungere da base per decisioni politiche e amministrative, la SECO ha ritenuto giustificato rinviare l'accesso ai documenti fino alla conclusione di tutte le indagini in corso e di eventuali indagini successive. Ha pertanto disposto il differimento dell'accesso e, conseguentemente, la sospensione della procedura avviata dalla persona consultata per l'emanazione di una decisione.

4.2 Nel suo memoriale ricorsuale, l'insorgente rileva che, in base al Messaggio del 12 febbraio 2003 concernente la legge federale sulla trasparenza dell'amministrazione (FF 2003 1783, di seguito: Messaggio LTras), il Consiglio federale non evoca le attività di verifica in merito a possibili abusi e/o violazioni da parte di enti pubblici, autorità o imprese alle quali sono stati delegati dei compiti pubblici. Egli ne deduce che tali attività, segnatamente audit o inchieste interne, non costituiscono di regola un motivo idoneo a giustificare una limitazione dell'accesso ai documenti ufficiali ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a LTras. L'insorgente sostiene che, nel caso concreto, le decisioni rilevanti sono già state adottate, segnatamente dal Consiglio federale, e che la vicenda è ampiamente nota al pubblico, cosicché la divulgazione dei documenti richiesti non sarebbe idonea a ledere in modo considerevole la libera formazione dell'opinione e della volontà delle autorità ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a LTras. A suo avviso, la SECO non ha dimostrato in modo concreto e circostanziato l'esistenza di un rischio serio di lesione, come richiesto dalla giurisprudenza, limitandosi a evocare possibili ripercussioni in termini generici.

Per quanto concerne la perturbazione dell'esecuzione di misure concrete, l'insorgente rileva che non è stata indicata alcuna misura specifica che potrebbe essere compromessa ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. b LTras e che la SECO stessa ha ammesso di non essere in grado di valutare l'impatto della divulgazione dei documenti sulle verifiche e indagini in corso. Egli ne deduce che i presupposti per una limitazione dell'accesso non sono adempiuti.

Infine, l'insorgente contesta anche il richiamo all'art. 8 cpv. 2 LTras, rilevando che non è stata dimostrata l'esistenza di una decisione politica o amministrativa concreta, attuale e imminente, né un nesso diretto tra i documenti richiesti e tale decisione. Conclude pertanto che il differimento dell'accesso, per di più sine die, equivale nella sostanza a un diniego ingiustificato e chiede che gli sia riconosciuto l'accesso ai documenti.

4.3 L'oggetto del litigio è dunque stabilire se la SECO fosse legittimata a differire l'accesso ai documenti richiesti - che il ricorrente in parte ha già ottenuto - ai sensi della LTras oppure se debba essere riconosciuto al ricorrente il diritto di accesso immediato agli stessi. Per rispondere a questa domanda occorre dapprima esporre il quadro legale all'interno del quale questa fattispecie andrà poi esaminata (cfr. infra consid. 5).

5.

5.1 La LTras ha per scopo di promuovere la trasparenza sulle attribuzioni, l'organizzazione e l'attività dell'amministrazione. A tal fine contribuisce all'informazione del pubblico garantendogli accesso ai documenti ufficiali (cfr. art. 1 LTras). Il principio di trasparenza sancito all'art. 1 LTras mira a garantire la trasparenza dell'amministrazione e a promuovere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni statali e nel loro funzionamento; esso costituisce inoltre un presupposto essenziale per una partecipazione democratica effettiva al processo decisionale politico e per un controllo efficace dell'attività delle autorità statali (cfr. DTF 133 II 209 consid. 2.3.1; senzenza del TAF A-1166/2024 del 21 gennaio 2026 consid. 3).

5.2 Ogni persona ha il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro contenuto da parte delle autorità (cfr. art. 6 cpv. 1 LTras). Se un documento ufficiale è pubblicato in un organo della Confederazione o su una pagina internet della Confederazione, il diritto di consultazione è considerato soddisfatto (cfr. art. 6 cpv. 3 LTras).

5.3 L'art. 7 cpv. 1 LTras enumera in modo esaustivo i casi nei quali l'accesso a documenti ufficiali può essere limitato, differito o negato qualora un interesse pubblico o privato preponderante si opponga alla loro divulgazione. La lesione degli interessi protetti deve essere di una certa gravità: semplici inconvenienti o effetti spiacevoli non sono sufficienti a giustificare una restrizione dell'accesso (cfr. DTF 144 II 77 consid. 3, 142 II 324 consid. 3.4). Parimenti, non è sufficiente che il rischio di lesione sia meramente ipotetico o concepibile; esso deve presentare un carattere concreto e serio. In tale contesto, è determinante che la motivazione dell'autorità sia convincente, ossia precisa, chiara, completa e coerente (cfr. sentenza del TAF A-6/2015 del 26 luglio 2017 consid. 4.1).

Qualora sia realizzato uno dei motivi d'eccezione previsti dall'art. 7 cpv. 1 LTras, si deve ritenere che il legislatore abbia già operato una ponderazione degli interessi, attribuendo prevalenza al mantenimento del segreto rispetto al principio di trasparenza (cfr. DTF 144 II 77 consid. 3; sentenza del TF 1C_500/2000 consid. 3.1). Ciò non esime tuttavia dall'applicazione del principio di proporzionalità, che impone di esaminare in ogni caso se un accesso almeno parziale possa essere concesso, segnatamente mediante anonimizzazione, oscuramento di singole parti o differimento temporaneo (cfr. DTF 142 II 324 consid. 3.3 e 3.6, 142 II 313 consid. 3.6; sentenze del TAF A-6475/2017 del 6 agosto 2018 consid. 3.2.2 e A-3367/2017 del 3 aprile 2018 consid. 3.4).

L'autorità dispone in questo ambito di un certo margine di apprezzamento; nondimeno, qualora decida di limitare o negare l'accesso, essa è tenuta a motivare in modo circostanziato la propria decisione, indicando quale eccezione ritiene applicabile, per quali ragioni gli interessi alla segretezza prevalgano e perché non sia possibile accordare neppure un accesso parziale (cfr. DTF 142 II 324 consid. 3.6 segg.). Il Tribunale federale ha riconosciuto che una ponderazione degli interessi troppo dettagliata o un'esposizione eccessivamente specifica dei motivi di segretezza può, in singoli casi, rivelarsi controproducente, qualora ciò comporti la divulgazione del segreto stesso che si intende proteggere (cfr. sentenza del TF 1C_335/2023 dell'11 marzo 2025 consid. 3.4).

5.3.1 In base all'art. 7 cpv. 1 lett. a LTras il diritto di accesso a un documento ufficiale è limitato, differito o negato se può ledere in modo considerevole la libera formazione dell'opinione e della volontà di un'autorità soggetta alla presente legge, di un altro organo legislativo o amministrativo o di un'autorità giudiziaria. Secondo il Messaggio LTras, l'eccezione prevista all'art. 7 cpv. 1 lett. a mira a garantire il buon funzionamento dell'amministrazione, proteggendo la libera formazione dell'opinione e della volontà delle autorità da pressioni indebite derivanti da una divulgazione prematura di informazioni. Tale protezione si applica in particolare durante processi decisionali in corso, al fine di evitare che l'esposizione pubblica anticipata ostacoli il dibattito interno o renda più difficile l'evoluzione delle posizioni. Non è tuttavia sufficiente che la divulgazione provochi un dibattito pubblico, anche acceso: la lesione deve essere considerevole. La portata dell'eccezione è dinamica: un documento può essere temporaneamente sottratto all'accesso durante il processo decisionale, ma di regola non lo è più una volta adottata la decisione. Resta tuttavia possibile limitare l'accesso anche successivamente, in particolare se la divulgazione può influenzare procedimenti in corso o futuri oppure compromettere altre esigenze di riservatezza, segnatamente in contesti procedurali o decisionali specifici (cfr. Messaggio LTras, pagg. 1823 segg.; sentenza del TAF A-6313/2015 del 27 aprile 2016 consid. 5.7.1 seg.).

5.3.2 L'art. 7 cpv. 1 lett. b dispone che il diritto di accesso a un documento ufficiale è limitato, differito o negato se può perturbare l'esecuzione appropriata di misure concrete di un'autorità. In base al Messaggio LTras, questa eccezione garantisce il mantenimento del segreto di informazioni che servono alla preparazione di misure dell'autorità. L'eccezione può essere invocata allorché l'accesso a determinate informazioni preparatorie di una misura rischia di privarla, del tutto o in parte, della sua efficacia (cfr. Messaggio LTras, pag. 1825). L'art. 7 cpv. 1 lett. b LTras protegge le informazioni che servono alla preparazione di misure concrete dell'autorità, qualora la loro divulgazione comprometterebbe con elevata probabilità il raggiungimento dello scopo perseguito (cfr. DTF 144 II 77consid. 4.3). La segretezza di tali informazioni deve quindi costituire una condizione essenziale per il successo della misura. Ciò vale in particolare per informazioni relative a indagini, ispezioni o attività di vigilanza, poiché la loro conoscenza consentirebbe agli interessati di adeguare il proprio comportamento, vanificando in tutto o in parte l'efficacia delle misure. Tale eccezione non si limita tuttavia a questi casi evidenti, ma si applica più in generale ogniqualvolta, alla luce delle circostanze, si possa prevedere con sufficiente probabilità che la divulgazione delle informazioni comprometta una misura concreta o il suo esito. La valutazione implica una prognosi, che può fondarsi anche su elementi indiziari; quanto più complessa e indiretta è la catena causale tra divulgazione e pregiudizio, tanto più difficile sarà dimostrare il rischio richiesto. Poiché tale prognosi concerne eventi futuri, essa non può basarsi unicamente su fatti accertati, ma può fondarsi anche su ipotesi e valutazioni prospettiche, purché risultino plausibili e sufficientemente motivate alla luce delle circostanze del caso concreto (cfr. sentenza del TAF A-683/2016 del 20 ottobre 2016 consid. 5.4.1 segg. con riferimenti).

5.4 Secondo l'art. 8 cpv. 2 LTras, che rappresenta un caso particolare di eccezione, i documenti ufficiali possono essere resi accessibili soltanto allorché la decisione politica o amministrativa per la quale costituiscono la base è stata presa. Il diniego dell'accesso ha pertanto carattere temporaneo e viene di principio meno una volta intervenuta tale decisione. La disposizione mira a proteggere il processo decisionale nel suo complesso, risultando più ampia rispetto all'art. 7 cpv. 1 lett. a LTras, in quanto non richiede una lesione concreta, ma si fonda sul legame funzionale tra documento e decisione. Secondo la giurisprudenza, essa è tuttavia applicabile solo qualora il documento presenti un nesso diretto e immediato con una decisione concreta e rivesta per quest'ultima un'importanza materiale rilevante; in caso contrario, si rischierebbe di svuotare di contenuto il principio della trasparenza (cfr. sentenza del TAF A-6313/2015 del 27 aprile 2016 consid. 5.4 con riferimenti).

6.

6.1 Prima di procedere alla sussunzione, occorre richiamare brevemente i fatti rilevanti di natura non procedurale.

Dalle informazioni pubblicate sul sito ufficiale del CDF risulta che la vicenda si inserisce in un contesto caratterizzato da sospetti di gravi irregolarità nell'ambito di operazioni relative ai carri armati Leopard. In particolare, il problema ruota attorno a un ex quadro di RUAG che rivestiva un ruolo centrale nelle operazioni legate a tale materiale. Questa persona operava sia in Svizzera sia in Germania e si occupava di diverse fasi della gestione, tra cui l'acquisto, la valutazione e la vendita di pezzi di ricambio e di veicoli. Secondo quanto emerso dalle verifiche, tale accumulo di funzioni gli avrebbe consentito di agire con un controllo limitato. In particolare, vi sono indizi secondo cui il materiale, segnatamente pezzi di ricambio per carri armati Leopard, sarebbe stato venduto a prezzi sensibilmente inferiori al valore di mercato, presumibilmente a vantaggio personale di persone coinvolte.

Secondo una stima del CDF, il possibile danno finanziario derivante dai casi finora noti ammonterebbe a varie decine di milioni di franchi, tenuto conto segnatamente di vendite sottocosto, possibili risarcimenti per inadempimenti contrattuali, transazioni economicamente svantaggiose nonché conseguenze fiscali e reputazionali. In alcuni casi si sospetta inoltre l'utilizzo di documenti o fatture con indicazioni non corrette sul tipo di materiale, rendendo difficile la tracciabilità delle operazioni. L'ex quadro avrebbe inoltre agito in collaborazione con altre persone, tra cui un intermediario tedesco e, secondo alcuni indizi, anche un familiare. In Germania è stato aperto un procedimento penale nei suoi confronti per sospetti di corruzione in relazione a tali attività.

Un ulteriore elemento rilevante è che già nel 2019 erano state segnalate internamente a RUAG possibili irregolarità; tuttavia, la società non ha avviato un'indagine indipendente approfondita. Al contrario, la segnalazione è stata trasmessa anche alla persona sospettata, la quale ha potuto prendere posizione, e tale versione è stata successivamente ripresa dalla direzione senza ulteriori verifiche sostanziali. Solo in seguito, a fronte dell'emergere di ulteriori elementi e della pressione delle autorità, sono state avviate indagini più approfondite, tuttora in corso, che riguardano segnatamente possibili reati quali truffa, amministrazione infedele, falsità in documenti e violazioni delle norme in materia di esportazione e fiscalità (cfr. https://www.efk.admin.ch/it/verifica/possibili-aspetti-di-truffa/).

6.2 L'autorità inferiore richiama diverse basi legali per giustificare il differimento dell'accesso, segnatamente agli art. 7 cpv. 1 lett. a e b nonché all'art. 8 cpv. 2 LTras. Tali disposizioni perseguono tuttavia finalità distinte e non rivestono, nel caso concreto, la medesima portata.

6.2.1 L'art. 7 cpv. 1 lett. a LTras mira a proteggere la libera formazione dell'opinione e della volontà delle autorità nell'ambito di processi decisionali in corso (cfr. supra consid. 5.3.1). Nel caso concreto, tuttavia, la decisione principale relativa all'operazione in esame è già stata adottata dal Consiglio federale (cfr. supra Fatti A). Le verifiche attualmente in corso da parte del CDF e del DDPS non si inseriscono direttamente in un processo decisionale di tale natura, bensì consistono in attività di accertamento e controllo. Ne consegue che tale disposizione non è determinante.

6.2.2 Per quanto concerne l'art. 8 cpv. 2 LTras, esso prevede che i documenti possano essere resi accessibili solo una volta adottata la decisione politica o amministrativa per la quale costituiscono la base (cfr. supra consid. 5.4). Nel caso concreto, tuttavia, i documenti richiesti si inseriscono nell'ambito di verifiche e indagini ancora in corso e non in un processo decisionale concreto e attuale. Sebbene i risultati di tali verifiche possano eventualmente sfociare in decisioni future, tali decisioni non sono allo stato attuale sufficientemente determinate. Ne consegue che anche l'art. 8 cpv. 2 LTras non è determinante nel caso concreto.

6.2.3 Nella fattispecie, la controversia verte essenzialmente sul rischio che la divulgazione dei documenti richiesti possa incidere sullo svolgimento di verifiche e indagini ancora in corso da parte del CDF e del DDPS. Si tratta pertanto di stabilire se la comunicazione di tali documenti sia suscettibile di perturbare l'esecuzione di misure concrete dell'autorità. In tali circostanze, la fattispecie si presta a essere esaminata alla luce dell'art. 7 cpv. 1 lett. b LTras, che mira precisamente a tutelare il corretto svolgimento di misure concrete, segnatamente indagini e verifiche non ancora concluse.

6.2.3.1 Si ribadisce innanzitutto che il Tribunale esercita il proprio potere di apprezzamento con una certa prudenza, segnatamente quando si tratta di questioni che implicano valutazioni specialistiche o una conoscenza approfondita delle indagini in corso. In simili circostanze, esso non si sostituisce, se non con riserva, all'apprezzamento dell'autorità inferiore, la quale dispone di una conoscenza diretta delle specificità del caso e delle verifiche pendenti (cfr. supra consid. 2.3). Nel caso concreto, le verifiche condotte dal CDF e dal DDPS sono tuttora in corso e vertono su operazioni che presentano profili di rilevanza penale ed economica. Il CDF ha esplicitamente indicato che i documenti oggetto della domanda del ricorrente rientrano nell'ambito dell'indagine in corso e che la loro divulgazione potrebbe avere ripercussioni negative sullo svolgimento della stessa (cfr. incarto istanza inferiore, atto n. 40). L'autorità inferiore ha inoltre precisato, nella sua risposta al ricorso del 9 aprile 2025 (cfr. pag. 3), che, alla luce delle informazioni pubblicamente disponibili, i documenti richiesti sono suscettibili di incidere sull'esito delle verifiche, nella misura in cui riguardano segnatamente il livello dei prezzi concordati, mentre l'oggetto delle indagini concerne, tra l'altro, la vendita di materiale a condizioni potenzialmente inferiori al valore di mercato (cfr. supra consid. 6.1).

6.2.3.2 In tale contesto, occorre inoltre considerare che i documenti richiesti sono alla base di verifiche condotte da un'altra autorità, ossia il CDF. Dalle informazioni ufficialmente pubblicate da quest'ultimo risulta peraltro che le verifiche non sono ancora concluse. Ne consegue che l'autorità inferiore non dispone di una conoscenza diretta e completa dello stato e delle modalità di svolgimento delle indagini, le quali rientrano nella competenza del CDF. In tali circostanze, non può essere richiesto alla SECO di fornire una motivazione particolarmente dettagliata in merito ai rischi che la divulgazione dei documenti comporterebbe per verifiche che essa non conduce.

Risulta peraltro dagli atti che la SECO ha interpellato il CDF, il quale ha indicato che la trasmissione dei documenti richiesti potrebbe intralciare lo svolgimento delle verifiche in corso (cfr. incarto istanza inferiore, atto n. 40). In tale contesto, non spettava alla SECO esigere una motivazione formale o approfondita da parte del CDF, né procedere a ulteriori accertamenti sull'andamento delle indagini. Parimenti, non compete al Tribunale approfondire autonomamente lo stato e le modalità delle verifiche condotte dal CDF, né ricercare informazioni supplementari presso quest'ultimo. Una simile impostazione eccederebbe infatti l'oggetto della presente procedura e comporterebbe il rischio di trasformare la domanda di accesso rivolta alla SECO in una richiesta indiretta indirizzata al CDF, che non è parte della presente procedura. Ciò sarebbe inoltre contrario alla natura delle procedure fondate sulla LTras, le quali, secondo la volontà del legislatore, devono rimanere semplici e rapide e non comportare un onere istruttorio eccessivo per le autorità coinvolte (cfr. Messaggio LTras, pag. 1784).

6.2.3.3 Ciò premesso, occorre procedere a una prognosi o valutazione prospettica (cfr. surpa consid. 5.3.2) circa gli effetti che la divulgazione dei documenti richiesti potrebbe avere sullo svolgimento delle verifiche in corso, al fine di stabilire se sussista un rischio di perturbazione ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. b LTras. A tal fine, il Tribunale ha preso visione dei documenti oggetto della domanda di accesso. Le e-mail del 9 e del 15 febbraio 2023 contengono elementi relativi allo svolgimento dei fatti oggetto delle verifiche, segnatamente informazioni relative al contenuto delle comunicazioni tra le parti, inserendosi direttamente nel contesto fattuale attualmente oggetto di accertamento. Parimenti, il contratto del 13 febbraio 2023, il relativo addendum nonché i documenti contenenti informazioni sui prezzi si riferiscono direttamente alle condizioni economiche e contrattuali delle operazioni oggetto delle verifiche e si collocano, come risulta dalle informazioni pubblicate dal CDF (cfr. supra consid. 6.1), al centro delle indagini in corso. In particolare, le verifiche vertono, tra l'altro, su sospetti di vendite di materiale a prezzi significativamente inferiori al valore di mercato, su transazioni economicamente non giustificate nonché su possibili irregolarità nella gestione e nella conclusione dei contratti. Ne consegue che gli elementi relativi ai prezzi concordati e alle condizioni contrattuali costituiscono un aspetto centrale degli accertamenti in corso.

6.2.3.4 Nelle sue osservazioni finali, il ricorrente richiama un comunicato stampa pubblicato sul portale del Governo svizzero del 28 maggio 2025, con cui le autorità competenti hanno reso noto che la persona consultata poteva vendere i carri armati Leopard 1 a Rheinmetall Landsysteme GmbH senza autorizzazione, purché non vi fosse alcun trasferimento in Ucraina. Da ciò egli deduce che la questione oggetto delle verifiche sarebbe nel frattempo stata risolta. Tale argomentazione non può essere condivisa. Il fatto che le autorità abbiano chiarito, in un momento successivo, la possibilità di procedere a una vendita a determinate condizioni non implica ancora che le verifiche in corso siano concluse, né che siano venute meno le esigenze di tutela ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. b LTras.

6.2.3.5 Il ricorrente ribadisce inoltre che la sua domanda di accesso non concerne l'acquisto dei carri armati Leopard 1, bensì la successiva trattativa di vendita tra la persona consultata e Rheinmetall Landsysteme GmbH. Neppure tale distinzione appare determinante. Come già esposto (cfr. supra consid. 6.2.3.3), i documenti richiesti riguardano proprio le condizioni economiche e contrattuali delle operazioni oggetto delle verifiche, segnatamente i prezzi concordati, il contenuto delle comunicazioni tra le parti e i rapporti contrattuali intercorsi. In altri termini, anche limitando l'attenzione alla successiva trattativa di vendita, i documenti richiesti si inseriscono comunque nell'ambito fattuale oggetto delle indagini e rimangono suscettibili di incidere sul loro svolgimento.

Alla luce di ciò, il Tribunale non ha motivo di discostarsi dall'apprezzamento della SECO, non emergendo dagli atti elementi concreti idonei a metterne in dubbio la pertinenza o la fondatezza. Ne consegue che i presupposti per un differimento dell'accesso ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. b LTras risultano adempiuti.

7. Resta da verificare se il differimento è conforme al principio di proporzionalità.

7.1 Essendo la LTras una concretizzazione della libertà d'informazione ai sensi dell'art. 16 Cost. (cfr. DTF 142 II 313 consid. 3.1; sentenza del TAF A-4753/2023 del 17 settembre 2024 consid. 3.1; Brunner/Mader, in: Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008, Einleitung, n. marg. 43 con altri riferimenti), la restrizione, ovvero il differimento dell'accesso ai documenti, va analizzata in base alla proporzionalità secondo l'art. 36 cpv. 3 Cost.

7.2 L'esame della proporzionalità è suddiviso in tre gradini di analisi. Innanzitutto, una misura deve essere idonea a realizzare l'interesse pubblico perseguito. Un provvedimento deve in secondo luogo essere necessario. Deve, in altri termini, sempre prevalere l'alternativa più mite che persegue però con la stessa efficacia il medesimo scopo. Nel contesto della LTras, il principio di proporzionalità impone spesso di limitare l'accesso ai documenti ufficiali, anziché negarlo integralmente, ad esempio mediante l'anonimizzazione dei dati personali o l'oscuramento di singoli passaggi. Qualora sia possibile procedere a un'anonimizzazione, l'accesso deve in linea di principio essere accordato (cfr. supra consid. 5.3). Occorre infine verificare che la misura sia proporzionata rispetto allo scopo o, in altre parole, che essa sia ragionevolmente esigibile (cfr. tra le altre DTF 149 I 49 consid. 5.1; sentenza del TF 1C_587/2023 del 24 aprile 2025 consid. 5.1). Queste condizioni devono essere soddisfatte in maniera cumulativa.

7.2.1 Nel caso concreto, il differimento dell'accesso ai documenti richiesti risulta innanzitutto idoneo a tutelare l'interesse pubblico al corretto svolgimento delle verifiche in corso. Il differimento consente pertanto di preservare l'integrità e l'efficacia delle misure di verifica fino alla loro conclusione (cfr. supra consid. 6.2.3.3).

7.2.2 Per quanto concerne la necessità della misura, non risulta che alternative meno incisive permettano di raggiungere lo stesso risultato con pari efficacia. Il ricorrente ha già ottenuto un accesso parziale ai documenti richiesti, i cui contenuti sono stati messi a disposizione con determinati annerimenti, e chiede ora un accesso integrale, limitato unicamente all'annerimento dei dati personali di persone fisiche. Allo stadio attuale delle indagini, non è dato stabilire se e in quale misura le informazioni contenute nei documenti possano incidere sull'accertamento dei fatti.

7.2.3 Infine, il differimento dell'accesso si rivela proporzionato in senso stretto. Da un lato, esso è limitato nel tempo ed è direttamente collegato allo stato delle verifiche in corso, cosicché il diritto di accesso del ricorrente è unicamente posticipato e non definitivamente escluso. Dall'altro lato, occorre tenere conto della rilevanza degli interessi pubblici in gioco, atteso che le verifiche riguardano sospetti di irregolarità di natura economica e potenzialmente penale, nonché operazioni suscettibili di aver generato danni finanziari significativi. A ciò si aggiunge che le verifiche non sono ancora concluse e gli accertamenti non sono stati definitivamente stabiliti, circostanza che accresce la necessità di evitare interferenze esterne. Va infine considerato che la divulgazione dei documenti comporterebbe effetti irreversibili, non essendo più possibile limitarne la diffusione una volta accordato l'accesso. In tali circostanze, la restrizione appare ragionevolmente esigibile per il ricorrente.

7.3 Ne consegue che il differimento dell'accesso ai documenti richiesti rispetta il principio di proporzionalità.

8. In conclusione, la decisione impugnata non viola il diritto federale e nemmeno il principio di proporzionalità. Il ricorso è pertanto respinto.

9. In considerazione dell'esito della lite, giusta l'art. 63 cpv. 1 PA, le spese processuali vanno poste a carico del ricorrente soccombente (art. 1 segg. del Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF; RS 173.320.2]). Nella fattispecie, esse sono stabilite in franchi 1'500 (art. 4 TS-TAF), importo che viene integralmente compensato con l'anticipo versato. Con riferimento all'art. 7 TS-TAF non viene riconosciuta nessuna indennità per ripetibili.

(Il dispositivo si trova alla pagina seguente.)

10.

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. Le spese processuali di franchi 1'500 sono poste a carico del ricorrente e sono compensate con l'anticipo spese già versato.

3. Non viene assegnata alcuna indennità a titolo di spese ripetibili.

4. Questa sentenza è comunicata al ricorrente, alla controparte e all'autorità inferiore.

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.

La presidente del collegio:

Il cancelliere:

Claudia Pasqualetto Péquignot

Demis Mirarchi

Rimedi giuridici:

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e - se in possesso della parte ricorrente - i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione:

Comunicazione a:

- ricorrente (atto giudiziario)

- controparte (atto giudizario)

- autorità inferiore (n. di rif. SECO-[...]; atto giudiziario)