A-4762/2010

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung I A-4762/2010 Urteil vom 15. Juli 2011 Besetzung Richter Daniel Riedo (Vorsitz), Richter Markus Metz, Richter Pascal Mollard, Gerichtsschreiber Urban Broger. Parteien

2. A._______,

2. B._______, beide vertreten durch C._______, Beschwerdeführer, gegen Zollkreisdirektion Schaffhausen, handelnd durch die Oberzolldirektion (OZD), Hauptabteilung Recht und Abgaben, Vorinstanz. Gegenstand Abgabebefreiung im Grenzzonenverkehr. Sachverhalt: A. Mit Schreiben vom 17. Juni 2008 teilten A._______ und B._______ der Zollkreisdirektion Schaffhausen mit, sie beabsichtigten, in der italienischen Gemeinde Castello dell'Aqua (Provinz Sondrio) landwirt­schaftliche Grund­stücke zu kaufen, um diese selbst zu bewirtschaften. Sie verlangten um Bestätigung, dass die Grund­stücke in der sog. Pa­rallel­zone liegen, innerhalb welcher für Waren des landwirtschaftli­chen Bewirtschaftungsverkehrs die zollfreie Ein- und Ausfuhr vorgesehen ist. B. Mit Schreiben vom 8. Januar 2009 beantwortete die Zollkreisdirektion Schaff­hausen das Gesuch dahingehend, dass die betroffenen Grundstücke nach natio­nalem Recht zwar in der Parallelzone lägen, jedoch internationale Abkommen über den Grenz­verkehr bestünden. Im einschlägigen Abkommen mit Italien werde die Grenzzone als Gebiet beidseitig der Grenze verstanden, welches sich in einem Umkreis von zehn Kilometern, gemessen ab dem gewählten Grenzübergang, befinde. Den eingereichten Unterlagen sei zu entnehmen, dass die fraglichen Grund­stücke ausser­halb dieser sog. Radialzone lägen. Zudem werde die Gemeinde Castello dell'Aqua im Anhang zum Abkommen mit Italien nicht genannt. Zwar messe die Luftlinie zwischen der Landesgrenze und den betroffenen Grund­stücken weniger als 8.5 Kilometer, doch die mass­ge­bende Luftliniendistanz zwischen Grenzübergang Campocologno und den Grund­stücken betrage mehr als zehn Kilometer. Ihren Bescheid bestä­tigte die Zollkreisdirektion Schaff­hausen mit Verfügung vom 13. März 2009. Eine dagegen gerichtete Verwaltungsbeschwer­de wies die Oberzolldirektion (OZD) mit Entscheid vom 3. Juni 2010 ab. C. Mit Eingabe vom 1. Juli 2010 gelangten A._______ und B._______ (Beschwerdeführer) ans Bundesverwaltungs­gericht und verlangten, «die beiden angefochtenen Entscheidungen» unter Kostenfolge zu Lasten des Bundes aufzu­heben und festzustellen, dass die streitbetroffenen Grund­stücke in der Grenz­zone im Sinne von Art. 43 Abs. 1 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) bzw. Art. 23 der Zollverordnung vom 1. No­vember 2006 (ZV, SR 631.01) lägen. Mit Vernehmlassung vom 16. September 2010 beantragte die OZD die Abweisung der Beschwerde. Im zweiten Schrif­tenwechsel hielten sowohl die Beschwerdeführer (Replik vom 21. Ok­tober 2010) wie auch die OZD (Duplik vom 1. Dezember 2010) an ihren Rechtsbegehren fest. D. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird - sofern entscheidwesentlich - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­des­verwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) be­ur­teilt das Bundesverwal­tungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundes­gesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Ver­waltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Ver­fügungen der OZD sind regelmässig beim Bun­des­verwaltungsgericht anfechtbar (Art. 32 Abs. 2 Bst. a VGG e con­trario; Urteil des Bundesverwaltungs­gerichts A 980/2011 vom 23. Ju­ni 2011 E. 1.2; Martin Kocher, in Zollgesetz [ZG], Martin Kocher/Diego Cla­va­det­scher [Hrsg.], Bern 2009, N 99 zu Art. 116). Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bil­det einzig der vorinstanzliche Entscheid (André Mo­ser/Mi­cha­el Beusch/Lo­renz Kneu­bühler, Prozessieren vor dem Bun­des­ver­wal­tungs­gericht, Basel 2008, Rz. 2.7), vorliegend also der Entscheid der OZD vom 3. Ju­ni 2010. Die von den Beschwerdeführern eben­falls an­ge­foch­tene Verfügung der Zollkreisdirektion Schaff­hausen vom 13. März 2009 wurde durch den genannten Entscheid er­setzt. Damit er­übrigt sich deren Beurteilung, Aufhebung oder Be­stä­ti­gung durch das Bun­des­ver­wal­tungs­gericht und auf die Beschwerde ist, soweit sie sich ge­gen die Verfügung der Zollkreisdirektion Schaff­hausen vom 13. März 2009 richtet, nicht ein­zutreten. Mit dieser Einschränkung ist auf die form- und fristge­recht ein­ge­reichte Beschwerde ein­zu­tre­ten. 2. 2.1 Art. 43 ZG regelt unter der Marginalie «Grenzzonenverkehr» u.a. die Ein- und Ausfuhr von Waren des landwirtschaftlichen Bewirt­schaf­tungs­verkehrs innerhalb der Grenzzone (Art. 43 Abs. 1 Bst. a ZG). Nach Art. 43 Abs. 2 ZG gilt als Grenzzone das in- und ausländische Ge­biet, das sich beid­seits der Zollgrenze als Gebietsstreifen von zehn Kilometern Tiefe längs der Zollgrenze befindet (Parallelzone). Die Zollver­wal­tung kann gestützt auf Art. 43 Abs. 3 ZG die Grenzzone mit Rücksicht auf be­sondere örtliche Verhältnisse ausdehnen. Gemäss Art. 8 Abs. 2 Bst. j ZG kann der Bun­desrat Waren des Grenzzonenverkehrs und Tiere aus Grenz­ge­wässern für zollfrei erklären, was er mit Erlass von Art. 23 f. ZV getan hat. 2.2 Ähnliches wie Art. 43 ZG statuiert bereits das Abkommen vom 2. Juli 1953 zwischen der Schweiz und Italien betreffend den Grenz- und Weide­ver­kehr (nachfolgend als Abkommen bezeichnet, SR 0.631.256.945.41). Es wurde von der Bundesversamm­lung am 22. Dezember 1955 und damit rund 50 Jahre vor Erlass des (neuen) ZG genehmigt. In diesem Abkommen werden als Grenz­zone zwei Gebietsstreifen beidseitig der ge­mein­samen Grenze fest­ge­legt (Art. 1 Abs. 1 Abkommen). Die Ausdehnung jeder der genannten Zonen beträgt - ähnlich wie in Art. 43 Abs. 2 ZG vorgesehen - «ungefähr zehn Kilometer», vorbe­hältlich der durch örtliche Verhältnisse bedingten Ab­weichungen, in wel­chen Fällen die Zonenausdehnung von den beiden ver­trag­schliessen­den Staaten auch über zehn Kilometer hinaus festgesetzt werden kann (Art. 1 Abs. 2 Abkommen). Zur Bestimmung der Gemeinden oder Gemein­defraktionen, die in den genannten Zonen eingeschlossen sind, verweist das Abkommen auf sei­nen Anhang I (Art. 1 Abs. 3 Abkommen). Als «Grenz­verkehr» im Sinne des Abkommens gilt - von Ausnahmen abgesehen - der sich zwischen zwei gegenüberliegenden und an­stossenden Zonen abwickelnde Ein- und Ausfuhrverkehr (definitiv oder vor­übergehend), soweit es sich aus­schliesslich um den Austausch zwischen den betreffenden Bewohnern zur Deckung des normalen eigenen Haus­haltungsbedarfes oder zur Bewirtschaftung ihrer Grundstücke handelt (Art. 1 Abs. 5 Abkommen). 3. 3.1 Dass die im vorliegenden Verfahren betroffenen Grundstücke der italie­nischen Gemeinde Castello dell'Aqua innerhalb der von Art. 43 Abs. 2 ZG vorgesehe­nen 10-km-Parallelzone zur schweizerischen Grenze liegen, ist nicht strittig. Strittig ist jedoch, ob eine Differenz zwischen der Definition der Grenzzone gemäss Art. 43 Abs. 2 ZG und jener des Abkommens besteht. Dies ist zu bejahen. Wie dargestellt sieht das Abkommen zwar ebenfalls eine 10-km-Parallel­zo­ne vor, ergänzend aber sind die betroffenen Ge­meinden in einem Verzeichnis aufgeführt. Castello dell'Aqua wird in diesem Verzeichnis nicht genannt. Daraus ist zu schliessen, dass die Gemeinde und damit die dort gelegenen Grundstücke nicht zur Grenz­zone im Sinne des Abkommens gehören. Demnach besteht offensicht­lich eine Differenz zwischen der Definition der Grenzzone gemäss Art. 43 Abs. 2 ZG und jener des Abkommens und es ist zu klären, welche der Definitionen beachtlich ist. 3.2 Gemäss Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind Bundesgesetze und Völ­kerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Be­hörden massgebend. Art. 2 Abs. 1 ZG hält zudem fest, völ­ker­rechtliche Verträ­ge blieben vorbehalten und bekräftig damit den verfassungsmässigen Grundsatz, wonach völ­ker­rechtlich vereinbarte Regelungen und Verpflich­tungen durch die nationa­le Zollgesetzgebung des Bundes grundsätz­lich keine Änderung erfahren und davon unberührt bleiben (Thomas Cot­tier/David Herren, in Zollgesetz [ZG], a.a.O., N 4 zu Art. 2). Fraglich ist, wie der vorliegende Konflikt zwischen dem älteren Abkommen (1955) und dem neueren Bundesgesetz (2005) zu lösen ist. Das Bundes­gericht hat in BGE 99 Ib 39 E. 3 die Praxis begrün­det, wonach zu ver­muten ist, dass der Gesetzgeber sich an die Vorschriften der ordnungsgemäss abgeschlossenen Staatsverträge hal­ten wollte, es sei denn, er hätte ei­nen allfälligen Widerspruch zwischen einer Bestimmung des Landesrechts und dem internationalen Recht bewusst in Kauf genommen (Schubert-Pra­xis, bestätigt in BGE 136 III 168 E. 3.3.4; vgl. Urteil des Bundesverwaltungs­gerichts A 2744/2008 vom 23. März 2010 E. 1.4; Yvo Hangartner, St. Galler Kommentar zur Schwei­zerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich etc. 2008, N 29 ff. zu Art. 190 BV; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich etc. 2008, N 1925; Cottier/Herren, a.a.O., N 6 zu Art. 2). Entscheidend ist demnach, ob der Gesetzgeber bei Erlass von Art. 43 Abs. 2 ZG einen Widerspruch zum bestehenden Abkommen in Kauf nahm. 3.3 Der Bundesrat hatte ursprünglich vorgeschlagen, Art. 43 Abs. 2 ZG wie folgt zu formulieren: «Die Grenzzone ist das in- und ausländische Ge­biet innerhalb eines Umkrei­ses von 10 Kilometern ab der nächstgelegenen benutzbaren Zollstelle» (Entwurf des Zollgesetzes, BBl 2004 681, 694). Derart wollte er die Grenzzone auf Gesetzesstufe als Radialzone um­schrei­ben (Bot­schaft des Bundesrates über ein neues Zollgesetz vom 15. De­zember 2003, BBl 2004 567, 623). In der Botschaft führte der Bundesrat aus, bis­lang sei Gleiches aus den Staatsverträgen mit Deutschland, Frankreich und Italien hervorgegangen. Diese Aussage war allerdings, zumindest was das Abkommen mit Italien betrifft, insofern unpräzise, als dass - wie in E. 2.2 erwähnt - dort zur Bestimmung der Grenzzone eine Pa­rallelzone verbunden mit einem Gemeindeverzeichnis und nicht eine Radialzone vorgesehen war. 3.4 Die Debatte im Parlament war geprägt von der Befürchtung, dass schwei­zerische Bauernbetriebe in der deutschen Grenzzone günstiger produzieren und die Produkte zollfrei in den schweizerischen Markt einbringen könnten. Dennoch folgte der Ständerat als Erstrat dem Antrag sei­ner Kommission und nicht dem Bundesrat und verabschiedete für Art. 43 Abs. 2 ZG folgenden Wortlaut: «Die Grenz­zone ist das in- und ausländische Gebiet, das sich beidseits der Zoll­grenze als Gebietsstreifen von 10 Kilometern Tiefe längs der Zollgrenze befindet (Parallelzo­ne)» (AB 2004 S 345). Vom Kommissionssprecher wurde die Differenz zum bundesrätlichen Vorschlag damit begründet, dass es heikel sei, die Grenz­zone mithilfe eines Kreises um die Zollstelle zu bestimmen, denn wer­de eine Zollstelle aufge­hoben, falle damit auch der Kreis weg (Votum Da­vid, AB 2004 S 345). Es sei gerechter, einen Streifen von zehn Kilometern entlang der Grenze vor­zusehen. Sodann wurde auf die bereits beste­hen­den Regelungen mit den anderen Nach­barländern hingewiesen (Votum Germann, AB 2004 S 345) und aus­geführt, dass mit Österreich, gegen­über welchem Land bereits die Parallelzone gelte, keine Probleme be­stünden. Es mache Sinn, den Grenzstreifen rund um die Schweiz einheitlich zu definieren. Der Ständerat folgte dem Vorschlag seiner Kommission, eine Parallelzone vorzusehen, einstimmig mit 28:0 Stimmen. 3.5 Auch die Diskussion im Nationalrat fand im Wissen um die bestehenden Staatsverträge mit den Nachbarländern statt. So wies eine Votantin darauf hin, dass mit den Nachbarländern - ausser Deutschland - bereits Staatsverträge bestünden, die eine Parallelzone vorsähen (Votum Meier-Schatz, AB 2004 N 1385). Der Staatsvertrag mit Deutschland hingegen sehe eine Radialzone vor und genau dort gäbe es Probleme bezüglich der Grenzzonenbewirtschaftung durch Schweizer Landwirte. Die Radialzone führe im Übrigen zu unnötigen Diskriminierungen unter den Grenzbauern und zu einer gewissen Willkür. In Anbetracht der Tatsache, dass in den kommenden Jahren verschiedene Zollstellen geschlossen würden, könne die Aufrechterhaltung der Radialzone unliebsame Auswirkungen für die Landwirte der betroffenen Regionen haben (Votum Meier-Schatz, AB 2004 N 1385). Schliesslich aber folgte der Nationalrat einem Minderheits­antrag (Radialzone) und schuf damit vorerst eine Differenz zum Beschluss des Ständerates. Zwischenzeitlich wechselte dann auch die zustän­dige Kommission des Ständerates das Lager und wollte nun doch dem Vorschlag des Bun­desrates (Radialzone) folgen (Votum David, AB 2004 S 789). Sie tat dies mit der Begründung, der Bundesrat hange eben stark an seiner Fassung, dies insbesondere wegen den internationalen Verhandlungen, die im Speziellen mit Deutschland bezüglich des Grenzverkehrs und des Erwerbs von Land­wirt­schafts­grundstücken durch Schweizer Bauern im benachbarten Ba­den-Württemberg geführt würden (Votum David, AB 2004 S 789). Trotzdem hielt der Ständerat in der Differenzbereinigung am ursprünglich Beschlossenen (Parallelzone) fest, worin ihm schliesslich und ohne weitere Diskussion auch der Nationalrat folgte. Das neue ZG passierte sodann die Schlussabstimmung in beiden Räten einstimmig (vgl. zur Debatte im Parlament Rolf Wüthrich, in Zollgesetz [ZG], a.a.O., N 29 ff. zu Art. 43). 3.6 Damit ist erstellt, dass sich das Parlament trotz Widerstandes der Exekutive explizit für die Parallelzone aussprach und dies offensichtlich im Wissen um teilweise anders­lautende Staatsverträge. Zur Bestimmung, ob ein italienisches Grund­stück in der Grenz­zone liegt, ist damit allein auf Art. 43 Abs. 2 ZG («Gebietsstreifen von 10 Kilo­metern Tiefe längs der Zollgrenze») abzustellen und nicht auf das Abkom­men. 4. 4.1 Einzugehen bleibt auf einzelne Argumente der OZD. Insbesondere unter Berufung auf ein Votum im Nationalrat kommt sie zum Schluss, den eid­genössischen Räten sei klar gewesen, dass die Parallelzone als Grund­satz nur insofern eingeführt werde, als dass der Staatsvertrag mit dem Nachbarstaat nichts anderes vorsehe (Votum Meier-Schatz, AB 2004 N 1385). Aus dem erwähnten Votum kann allerdings nicht geschlossen werden, der Gesetz­ge­ber habe bezüglich der Definition der Grenz­zone anderslautende Staatsverträge vorbehalten wollen. Denn die Votantin fügte gleich bei, die Parallelzonen sollten «für die ganze Grenzzone» gelten. Im Übrigen wäre bei einem Vorbehalt und damit bei nur subsidiärer An­wendung von Art. 43 Abs. 2 ZG diese Bestimmung zwecklos, da mit sämtlichen umliegenden Ländern (ausser mit dem Fürstentum Liechtenstein, welches Zollinland ist) entsprechende Staats­verträge bestehen (vgl. die Auflistung bei Wüthrich, a.a.O., N 33 zu Art. 43). 4.2 Weiter bringt die OZD vor, mit der Anwendung der Parallelzone bestehe die Gefahr, dass die Privilegien der Grenzbauern ausgebaut würden. Die Anwendung der Parallelzone habe zur Folge, dass Bauern in der Schweiz über grosse Distanzen irgendwo im Ausland zusätzlich Land pachten oder kaufen könnten. Zusammen mit den Beschwerdeführern ist festzuhalten, dass diese Frage im Parlament diskutiert und entschieden wurde und das Vorbringen der OZD auf eine Kritik am Gesetzgeber hin­aus­läuft. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts, eine Diskussion über Sinn und Unsinn einer gesetzgeberischen Entscheidung zu führen. Gleiches ist zum Vorbringen der OZD festzuhalten, wonach es der Be­urteilung des Bundesverwaltungsgerichts überlassen werden müsse, wel­chen Voten der parlamentarischen Debatten es ein die ganze Problema­tik erfassendes und juristisch zureichendes Fachwissen beimesse. Das Bundesverwaltungsgericht hat bei der Anwendung eines Bundesgesetzes entgegen der offensichtlichen Auffassung der OZD nicht zu prüfen, ob die parlamentarische Beratung in der genügenden Tiefe erfolgte. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber (trotz Widerstandes der Exekutive) die Parallelzone einführte. Er erachtete dies offenbar für einfacher, transparenter, willkürfrei­er und praktikabler (Votum Bührer, AB 2004 N 1385).

5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid der OZD vom 3. Juni 2010 ist auf­zuheben. Aus­gangsgemäss sind den obsiegenden Beschwerdeführern und der unter­liegenden Vorinstanz keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- ist den Beschwerdeführern zurückzuerstatten. Die Vorinstanz hat den obsiegen­den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auszu­richten (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG). Sie wird praxisgemäss auf gesamthaft Fr. 4'500.- (MWST inbegriffen) festgesetzt. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Der Entscheid der Oberzolldirektion vom 3. Juni 2010 wird aufgehoben.

3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von den Beschwerdeführern einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- wird ihnen zurückerstattet.

4. Die Vorinstanz wird verpflichtet, den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung in der Höhe von gesamthaft Fr. 4'500.- zu bezahlen.

5. Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Ref-Nr._______; Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Daniel Riedo Urban Broger Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange­legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts­gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begrün­dung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be­schwer­deführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: