VD.2025.203

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2025.203

URTEIL

vom 27. April 2026

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiber MLaw David Menzinger

Beteiligte

A____ GmbH Rekurrentin

[...]

vertreten durch MLaw Nicolas Simon, Rechtsanwalt,

Möhrlistrasse 97, 8006 Zürich

gegen

Amt für Wirtschaft und Arbeit

Utengasse 36, 4058 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft, Sozia-

les und Umwelt vom 25. August 2025

betreffend Grenzgängerbewilligung

Sachverhalt

Die A____ GmbH (nachfolgend: Rekurrentin) stellte am 8. März 2024 ein Gesuch um Erteilung einer Grenzgängerbewilligung für einen Drittstaatsangehörigen beim Amt für Wirtschaft und Arbeit Basel-Stadt (nachfolgend: AWA). Sie ersuchte darum, dass B____ eine Grenzgängerbewilligung erteilt werde, damit er die Stelle als Berufsfacharbeiter Gipser und Plattenleger mit Kundenbetreuung sowie als Gesellschafter und Vorsitzender der Geschäftsführung antreten könne. B____ ist kosovarischer Staatsangehöriger und wohnt in [...] (F). Das AWA wies das Gesuch mit Verfügung vom 4. November 2024 ab.

Mit Schreiben vom 18. November 2024 erhob die Rekurrentin gegen diese Verfügung Rekurs beim Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt (nachfolgend: Vorinstanz). Im Rekursverfahren stellte die Vorinstanz fest, dass die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt seien, um B____ als Grenzgänger zu einer selbstständigen Erwerbstätigkeit auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt zuzulassen und wies den Rekurs mit Entscheid vom 25. August 2025 kostenfällig ab.

Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin mit Anmeldung vom 8. September 2025 und Begründung vom 10. November 2025 Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, welcher den Rekurs mit Schreiben vom 10. Dezember 2025 an das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt zum Entscheid überwiesen hat. Mit dem Rekurs hat die Rekurrentin folgende Rechtsbegehren gestellt:

«1.      Der Entscheid des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 25. August 2025 sei aufzuheben.

2.      Das Gesuch vom 8. März 2024 um Zulassung zur Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit als Grenzgänger von Herrn B____ sei gutzuheissen.

3.      Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

4.      Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekursgegnerin.»

Der Instruktionsrichter des Verwaltungsgerichts hat mit Verfügung vom 13. Februar 2026 auf die Einholung einer Vernehmlassung verzichtet und hat die Vorakten beigezogen. Das Verwaltungsgericht hat das vorliegende Urteil auf dem Zirkulationsweg gefällt. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 10. Dezember 2025 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen. Die Rekurrentin als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Sie ist somit gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Der vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und Abs. 2 VRPG entsprechend rechtzeitig angemeldet und begründet. Auf den Rekurs ist einzutreten.

1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vor­instanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Darüber hinaus ist das Verwaltungsgericht mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift im Ausländerrecht nicht befugt, über die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu entscheiden und damit im Ergebnis sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der zuständigen Verwaltungsbehörde zu setzen.

1.3 Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) schreibt den Kantonen in Konkretisierung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) vor, dass die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft. Wenn dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht kein Rechtsmittelverfahren vor einer anderen richterlichen Behörde vorangegangen ist, folgt daraus, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Bundesrechts wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden können (statt vieler VGE VD.2024.141 vom 10. November 2024 E. 1.4).

1.4 Im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht gilt das Rügeprinzip (VGE VD.2019.78 vom

27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504, mit Hinweis). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305).

2.

2.1 Umstritten ist vorliegend, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung von B____ als Grenzgänger zur Ausübung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt nicht erfüllt sind.

2.2 B____ ist kosovarischer Staatsangehöriger und untersteht daher weder dem Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 (Freizügigkeitsabkommen [FZA, SR 0.142.112.681]) noch dem Abkommen zur Änderung des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) vom 21. Juni 2011. Seine Zulassung zum schweizerischen Arbeitsmarkt als sogenannter Drittstaatsangehöriger richtet sich deshalb nach dem Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG, SR 142.20) sowie dessen Ausführungsbestimmungen.

2.3 Vor der Erteilung einer Grenzgängerbewilligung zur selbständigen Erwerbstätigkeit für Drittstaatsangehörige hat die zuständige kantonale Behörde in Form eines arbeitsmarktlichen Vorentscheids über das Vorliegen der Voraussetzungen zur Ausübung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit nach Art. 19 f. und 23–25 AIG zu befinden (Art. 40 Abs. 2 AIG; Art. 83 Abs. 1 lit. a Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]).

2.4

2.4.1 Die Zulassung einer ausländischen Person zur selbstständigen Erwerbstätigkeit setzt gemäss Art. 19 AIG voraus, dass die Zulassung dem gesamtwirtschaftlichen Interesse entspricht (lit. a), die dafür notwendigen finanziellen und betrieblichen Voraussetzungen erfüllt werden (lit. b), eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage vorhanden ist (lit. c) und die Voraussetzungen nach den Art. 20 und 23–25 AIG erfüllt sind (lit. d). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ vorliegen, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt (vgl. BVGer F-4755/2018 vom 27. Januar 2021 E. 4.3).

2.4.2 Die Vorinstanz verneint in ihrem Entscheid das Vorliegen des gesamtwirtschaftlichen Interesses im Sinne von Art. 19 lit. a AIG, weil keine branchenspezifische Diversifikation der regionalen Wirtschaft zu erkennen sei, die mit der Erteilung der Bewilligung verbunden wäre. Zudem habe die Rekurrentin es unterlassen, Nachweise zu erbringen, wie viele Mitarbeitende sie beschäftige und zu welchem Arbeitspensum (angefochtener Entscheid, E. 15 ff. und E. 23). In ihrer Beschwerde bringt die Rekurrentin vor, unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktsituation, der nachhaltigen Tätigkeit der Rekurrentin und der damit einhergehenden, positiven Wirtschaftsentwicklung sowie der Integrationsfähigkeit von B____ liege das gesamtwirtschaftliche Interesse «unzweideutig» vor (Rekursbegründung, Rz. 21). Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz das Vorliegen eines gesamtwirtschaftlichen Interesses zu Recht verneint hat.

2.5

2.5.1 Beim Tatbestandselement «gesamtwirtschaftliches Interesse» handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die Auslegung und Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen betreffen eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht grundsätzlich mit freier Kognition überprüft. Der in Art. 19 lit. a AIG verwendete Begriff des gesamtwirtschaftlichen Interesses soll allerdings bei der Umsetzung des gesetzgeberischen Normprogramms den ökonomischen Sachverstand einer spezialisierten Verwaltungsbehörde dienstbar machen und gleichzeitig die notwendige Flexibilität angesichts der sich rasch wandelnden Verhältnisse sicherstellen. Der Behörde ist daher ein relativ erheblicher Beurteilungsspielraum zuzugestehen, in den das Gericht nicht eingreift, solange seine Handhabung als vertretbar erscheint (BVGer F-4755/2018 vom 27. Januar 2021 E. 6.1, F-3384/2017 vom 20. Dezember 2018 E. 6.1; Schlegel in: Caroni/Turnherr [Hrsg.] Handkommentar zum Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG], 2. Auflage, Bern 2024, Art. 19 AIG N. 14).

2.5.2 Damit eine Erwerbstätigkeit im gesamtwirtschaftlichen Interesse liegt, muss gemäss den Weisungen des SEM der Nachweis nachhaltig positiver Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt Schweiz erbracht werden. Von einem nachhaltigen Nutzen für den Arbeitsmarkt Schweiz kann gesprochen werden, wenn das (neue) Unternehmen zur branchenspezifischen Diversifikation der regionalen Wirtschaft beiträgt, mehrere Arbeitsplätze für Einheimische erhält oder schafft, erhebliche Investitionen tätigt und neue Aufträge für die Schweizer Wirtschaft generiert (Ziff. 4.7.2.1 der Weisungen des SEM im Ausländerbereich, online abrufbar unter: www.sem.admin.ch [Publikation & Service, Weisungen und Kreisschreiben, I. Ausländerbereich, 4 Aufenthalt mit Erwerbstätigkeit, Weisungen AIG, Kapitel 4 «Aufenthalt mit Erwerbstätigkeit»]).

2.6

2.6.1 Die Rekurrentin macht geltend, dass sie ein florierendes Unternehmen sei, das vier Personen vollzeitlich und eine Person teilzeitlich beschäftige. Als Beweismittel verweist sie auf ihren Businessplan vom 30. April 2024. Dieser soll von der Treuhandstelle der Rekurrentin erstellt worden sein. Dem Businessplan kann kein wesentlich höherer Beweiswert beigemessen werden als einer Parteibehauptung. Er genügt zum Nachweis der behaupteten Beschäftigung von fünf Personen nicht. Aus den von der Rekurrentin eingereichten Bestätigungen der Ausgleichskasse und der Suva lassen sich keine Rückschlüsse auf die Anzahl der Mitarbeitenden ziehen. Wie die Vorinstanz richtig festgestellt hat, wäre es der Rekurrentin möglich und zumutbar gewesen, die Zahl ihrer Beschäftigten beispielsweise durch Einreichung der jährlichen Lohnmeldungen an die Ausgleichskasse oder der monatlichen Lohnabrechnungen für die Mitarbeitenden zu beweisen (angefochtener Entscheid, E. 20). Der Einwand der Rekurrentin, weitere Unterlagen könnten aus datenschutzrechtlichen Überlegungen nicht eingereicht werden (Rekursbegründung, Rz. 18), entbehrt jeglicher Grundlage, weil sie die Personendaten durch Schwärzung der Namen der Mitarbeitenden hätte anonymisieren können. Damit hat die Vorinstanz zu Recht festgestellt, dass die Rekurrentin betreffend den Beweis der behaupteten Beschäftigung von Mitarbeitenden ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen ist (vgl. angefochtener Entscheid, E. 20). Mangels Beweises der Behauptungen der Rekurrentin ist davon auszugehen, dass sie bisher nicht in wesentlichem Umfang Arbeitsplätze geschaffen hat. Im Übrigen wäre aus den nachstehend dargelegten Gründen davon auszugehen, dass die Mitarbeitenden der Rekurrentin vorwiegend Leistungen erbracht hätten, an denen bereits ein Überangebot besteht.

2.6.2 Im angefochtenen Entscheid (E. 21) stellte die Vorinstanz fest, den eingereichten Rechnungen und Auftragsbestätigungen sei zu entnehmen, dass die Rekurrentin hauptsächlich Maler- und Gipserarbeiten sowie Fassaden- und Trockenbau und Bauleitungen ausgeführt habe. Dass vorwiegend Maler- und Gipserarbeiten ausgeführt werden, werde sich auch mit der Beschäftigung von B____ nicht ändern, zumal dessen besondere Fähigkeiten oder Qualifikationen bis heute unbewiesen geblieben seien. Eine branchenspezifische Diversifikation sei daher nicht zu erwarten. Zudem bestehe in der Region bereits ein Überangebot an ähnlichem Gewerbe. Die Rekurrentin wendet dagegen ein, sie zeichne sich dadurch aus, dass sie nicht nur klassische Leistungen wie Maler- und Gipserarbeiten sowie Fassaden- und Trockenbau erbringe, sondern auf Naturstein- und Mosaikbodenbeläge spezialisiert sei. Damit erbringe sie herausragende und hochspezialisierte Leistungen im Bereich des Baugewerbes (vgl. Rekursbegründung, Rz. 7, 15 und 17). Es erscheint unklar, ob die Rekurrentin behaupten will, dass sie bereits bisher spezialisierte Leistungen im Bereich Naturstein- oder Mosaikbodenbeläge erbracht habe. Jedenfalls wäre eine solche Behauptung unbewiesen und teilweise durch die eigenen Angaben der Rekurrentin widerlegt. Der Businessplan genügte aus dem bereits erwähnten Grund zum Beweis nicht. Aus den eingereichten Rechnungen und Auftragsbestätigungen ist nicht ersichtlich, dass die Rekurrentin bisher solche Leistungen erbracht hat. Teilweise werden dort zwar Boden- und Wandbeläge aus Platten erwähnt. Dabei kann es sich aber um normale Plattenarbeiten handeln. Gemäss der eigenen Darstellung der Rekurrentin soll die Verarbeitung von Naturstein- und Mosaikbodenbelägen durch B____ erfolgen. Dieser sei während der fraglichen Periode für die Rekurrentin nicht operativ tätig gewesen. Aufträge im Bereich Mosaikarbeiten habe die Rekurrentin nicht entgegengenommen, weil solche Arbeiten ohne ihn nicht hätten ausgeführt werden können (Rekursbegründung, Rz. 8 und 15). Entgegen der Ansicht der Rekurrentin besteht auch kein Grund zur Annahme, dass sie im Fall der Erteilung einer Grenzgängerbewilligung für B____ in Zukunft in relevantem Umfang spezialisierte Leistungen im Bereich Naturstein- oder Mosaikbodenbeläge anbieten würde. Die Rekurrentin behauptet, dass B____ über mehr als zehn Jahre Erfahrung im Verlegen von Natursteinböden und ein umfassendes Netzwerk in Europa verfüge und die spezialisierten Leistungen im Bereich Naturstein- und Mosaikbodenbeläge erbringen werde (vgl. Rekursbegründung, Rz. 7, 15 und 20). Da die Rekurrentin damit die Bewilligungsvoraussetzung begründen will, dass die Zulassung von B____ zur Ausübung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit dem gesamtwirtschaftlichen Interesse entspreche (vgl. Art. 19 lit. a AIG), trägt sie dafür die Beweislast. Als Beweismittel verweist sie ausschliesslich auf den Businessplan vom 30. April 2024 (Rekursbegründung, Rz. 15). Dieser genügt aus dem bereits erwähnten Grund nicht zum Beweis der behaupteten langjährigen Erfahrung von B____. Die Rekurrentin macht geltend, es sei nicht ersichtlich, weshalb B____ für seine Tätigkeit im Bereich Naturstein- und Mosaikbodenbeläge neben Erfahrung auf Fähigkeitsnachweise und Qualifikationen angewiesen sein sollte (vgl. Rekursbegründung, Rz. 20). Es mag sein, dass die für die angeblich hochspezialisierten Leistungen im erwähnten Bereich erforderlichen Fähigkeiten auch durch blosse Berufserfahrung erworben werden können. In diesem Fall hätte die Rekurrentin aber zumindest die behauptete langjährige spezifische Berufserfahrung von B____ beweisen müssen, indem sie beispielsweise Arbeitszeugnisse früherer Arbeitgeber oder Nachweise für eine bisherige selbstständige Erwerbstätigkeit im betreffenden Bereich eingereicht hätte. In Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht ist die Rekurrentin aber abgesehen vom Businessplan jeglichen Beweis für die behauptete Berufserfahrung schuldig geblieben. Unter diesen Umständen ist nicht belegt, dass B____ über spezifische Fähigkeiten im Bereich Naturstein- und Mosaikbodenbeläge verfügt. Damit besteht kein Grund zur Annahme, dass seine Zulassung zur Ausübung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit zur Folge hätte, dass die Rekurrentin in diesem Bereich in relevantem Umfang Leistungen erbringt. Für den Fall, dass die Rekurrentin nicht in relevantem Umfang spezialisierte Leistungen im Bereich Naturstein- oder Mosaikbodenbeläge anbieten wird, wird von der Rekurrentin nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich, wie die Zulassung von B____ zur Ausübung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit zu einer branchenspezifischen Diversifikation der regionalen Wirtschaft führen könnte. Für die Feststellung, dass für Maler- und Gipserarbeiten in der Region bereits ein Überangebot an ähnlichem Gewerbe bestehe, haben die Vorinstanzen zwar kein Beweismittel genannt. Es besteht aber kein Anlass, an der Richtigkeit dieser Feststellung der zuständigen Fachbehörde zu zweifeln.

2.6.3 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Vorinstanzen ein gesamtwirtschaftliches Interesse an der Zulassung von B____ zu einer selbstständigen Erwerbstätigkeit zu Recht verneint haben.

3.

Nach dem Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG, § 23 Abs. 1 Gerichtsgebührenreglement [GGR, SG 154.810]). Diese wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Zudem hat die Rekurrentin ihre eigenen Vertretungskosten zu tragen.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

- Rekurrentin

- Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

- Staatssekretariat für Migration (SEM)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

MLaw David Menzinger

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.