Invalidenversicherung
Sachverhalt
Im September 1996 ersuchten A.________ die Invalidenversicherung u.a. um "Pflegebeiträge an hilflose Minderjährige" für ihren seit seiner Geburt am 22. April 1994 an multiplen Gebrechen leidenden Sohn R.________. Nach Einholung eines Berichts beim Hausarzt Dr. med. G.________, Spezialarzt FMH für Kinder und Jugendliche, und nach Abklärung der Verhältnisse an Ort und Stelle sprach die IV-Stelle des Kantons Zürich mit Verfügung vom 15. Mai 1997 dem Versicherten für die Zeit ab 1. April 1996 bis längstens 30. April 2012 (18. Altersjahr) einen Pflegebeitrag für eine Hilflosigkeit mittleren Grades zu. Dieser Verwaltungsakt blieb unangefochten. Mit Schreiben vom 2. September 1997 beantragte A.________ eine höhere Entschädigung, da R.________ zwischenzeitlich schwer hilfsbedürftig geworden sei. Auf Grund der Stellungnahme des Dr. med. G.________ (Bericht vom
25. September 1997) wies die IV-Stelle das Gesuch nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens u.a. mit der Begründung ab, der Hausarzt mache keine neuen, nicht schon aktenkundigen Angaben (Verfügung vom 28. Oktober 1997). B.- Die von Dr. med. G.________ namens und auftrags der Eltern von R.________ hiegegen erhobene Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich nach zweifachem Schriftenwechsel mit Entscheid vom 14. September 1999 ab. C.- A.________ lässt durch Dr. med. G.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und zur Hauptsache die Zusprechung eines Pflegebeitrages für schwere Hilflosigkeit spätestens ab dem Alter von drei Jahren beantragen. Die IV-Stelle verzichtet auf eine Stellungnahme und einen bestimmten Antrag zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung hat sich nicht vernehmen lassen. Das Eidg. Versicherungsgericht zieht
Erwägungen (8 Absätze)
E. 1 In formeller Hinsicht wird dem kantonalen Sozialversicherungsgericht eine unzulässige Rechtsverzögerung vorgeworfen, "da dieser Fall in unverantwortlich langer Weise dahingezogen wurde". Auf diese Rüge ist mangels eines schutzwürdigen aktuellen und praktischen Feststellungsinteresses nicht einzutreten (Art. 103 lit. a in Verbindung mit Art. 132 OG; vgl. SVR 1998 UV Nr. 11 S. 32 Erw. 5a und b mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre).
E. 2 Im angefochtenen Entscheid werden die Rechtsgrundlagen für die Beurteilung des Anspruchs Minderjähriger auf Pflegebeiträge entsprechend dem Grad ihrer Hilflosigkeit (Art. 20 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 IVG und Art. 36 IVV sowie Art. 13 Abs. 1 IVV in der bis
31. Dezember 1997 gültig gewesenen Fassung; BGE 113 V 18 f. Erw. a und ZAK 1989 S. 171 f. Erw. 2a und b) zutreffend dargelegt. Richtig sind auch die Ausführungen zur Revision des Pflegebeitrages nach Massgabe der sinngemäss anwendbaren Art. 41 IVG und Art. 87 ff. IVV (BGE 113 V 17). Darauf wird verwiesen. Zu ergänzen ist, dass die gesetzliche Ordnung und die Natur der Sache der Verwaltung bei der Würdigung der Umstände des Einzelfalles für die Ermittlung des Grades der Hilflosigkeit einen weiten Ermessensspielraum belassen, sofern der massgebende Sachverhalt rechtsgenüglich abgeklärt worden ist (BGE 113 V 19 Erw. a, 98 V 25 Erw. 2 mit Hinweisen).
E. 3 Gemäss Bericht der Kinderklinik des Spitals Y.________, Abteilung Wachstum und Entwicklung, vom
3. Januar 1997 besteht bei R.________ eine schwere Enzephalopathie und Mikrozephalie bei zunehmender Tetraspastizität und ausgeprägter Rumpfhypotonie sowie ein Kryptorchismus beidseits. Im Weitern liegt ein Strabismus convergens monolateralis rechts vor (Bericht Frau Dr. med. F.________, Augenärztin FMH, vom 24. Mai 1996). Auf Grund der Erhebungen ihres Abklärungsdienstes an Ort und Stelle (Berichte vom 18. Februar und 25. April 1997) stufte die IV-Stelle die Hilflosigkeit R.________'s als mittelschwer ein und erliess am 15. Mai 1997 eine entsprechende Verfügung. Es ist unbestritten und wird auch durch den Bericht des Dr. med. G.________ vom 25. September 1997 belegt, dass die Verhältnisse bis zu diesem Zeitpunkt keine wesentliche Änderung erfahren hatten und insofern die Voraussetzungen für die Anpassung (materielle Revision) des Pflegebeitrages unter Annahme einer nunmehr schweren Hilflosigkeit bei Erlass der zweiten Verfügung am 28. Oktober 1997 nicht erfüllt waren. Es bestehen im Übrigen keine Anhaltspunkte, dass die IV-Stelle das Gesuch vom 2. September 1997, welches damit begründet wurde, R.________ sei "zwischenzeitlich schwer hilfsbedürftig geworden", auch unter wiedererwägungsrechtlichem Gesichtswinkel geprüft hat (vgl. BGE 122 V 368 Erw. 3, 117 V 8).
E. 4 Das kantonale Gericht hat unter materiell revisionsrechtlichem Gesichtswinkel richtig auch geprüft, ob
"durch das zunehmende Alter" der Grad der Hilflosigkeit
anders als ursprünglich zu beurteilen ist. Denn nach der
Rechtsprechung ist für die Bemessung der Hilflosigkeit in
erster Linie der Mehraufwand an Hilfeleistung und persönlicher Überwachung im Vergleich zu einem nicht invaliden
Minderjährigen gleichen Alters massgebend. Dabei ist der
Grad der Hilflosigkeit nicht nur rein quantitativ nach dem
notwendigen Zeitaufwand der Pflege und Überwachung zu ermitteln, sondern es sind auch die Art der Betreuung sowie
der Umfang der Mehrkosten gebührend zu würdigen (BGE 113 V
19 Erw. a und ZAK 1989 S. 172 Erw. 2b).
a) Die Vorinstanz hat den Revisionsgrund der relativen, an der Entwicklung eines gleichaltrigen gesunden Kindes gemessenen Änderung im Sinne der Erhöhung und/oder Intensivierung des Pflege-, Betreuungs- und Überwachungsaufwandes im vorliegenden Fall verneint. Zwar mache ein solches Kind im Alter zwischen drei und dreieinhalb Jahren in
seiner Entwicklung einige massgebliche Fortschritte. Diese
seien aber nicht derart, dass es bereits in sämtlichen alltäglichen Lebensverrichtungen nicht mehr auf regelmässige
und erhebliche Hilfe Dritter angewiesen wäre. Jedenfalls
aber benötige auch ein durchschnittlich entwickeltes gesundes dreieinhalbjähriges Kind noch der dauernden persönlichen Überwachung. Darin unterscheide es sich nicht von
einem behinderten Kind, auch wenn die Art der Überwachung
bei gesunden und bei behinderten Kindern mitunter verschieden ausgestattet sein möge. Allein aus diesem Grund könne
der Versicherte auch im Revisionszeitpunkt nicht als
schwergradig hilflos betrachtet werden.
b) Es kann offen gelassen werden, ob der von der IV-Stelle ursprünglich (noch) nicht als rechtserheblich eingestufte Mehraufwand in den Bereichen Körperpflege und Notdurftverrichtung ein halbes Jahr später anders zu würdigen
ist. Dabei wird nicht verkannt, dass, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde insoweit richtig ausgeführt wird,
"sich die Schere zwischen einem schwerstbehinderten Kind
und einem gesunden Kind in diesem Alter jeden Monat sichtbar mehr öffnet". Selbst wenn R.________ (spätestens) bei
Erlass der Verfügung vom 28. Oktober 1997, mit dreieinhalb
Jahren also, in Bezug auf die erwähnten beiden alltäglichen
Lebensverrichtungen im Vergleich mit einem gleichaltrigen
gesunden Kind als invaliditätsbedingt hilflos zu betrachten
wäre, genügte dies für die Bejahung schwerer Hilflosigkeit
im Sinne von
Art. 36 Abs. 1 IVV
nicht. Denn entgegen der
offenbaren Auffassung des Dr. med. G.________ und auch im
Unterschied zur Rechtslage bei volljährigen Versicherten
(vgl.
BGE 107 V 145
und ZAK 1990 S. 46 Erw. 2c) kommt dem
Gesichtspunkt der Überwachungsbedürftigkeit für die Bemessung des Hilflosigkeitsgrades bei Minderjährigen eine grössere Bedeutung zu (vgl. Erw. 4 Ingress hievor). In diesem
Sinne führte das Eidgenössische Versicherungsgericht im
Falle eines schwer gelähmten, epileptischen und erblindeten
Buben anknüpfend an die Tatsache, dass dieser "meistens
apathisch im Bett" liegt, aus (vgl. ZAK 1970 S. 490 f.
Erw. 2a) : "Daher ist ständige persönliche Überwachung des
Knaben nicht notwendig, sondern es sind periodische Kontrollen angezeigt. Bei dieser Bewegungsarmut und Apathie
dürfte der zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Verfügung fünfjährige Knabe die Mutter unter dem Gesichtspunkt
der blossen Überwachung weniger beanspruchen als ein gesundes Kind im gleichen Alter. Dagegen ist zweifellos die
Betreuung und Pflege dieses gebrechlichen Kindes hinsichtlich der notwendigen Lebensverrichtungen, namentlich bei
der Körperpflege, der Nahrungsaufnahme und der Besorgung
der Notdurft, bedeutend zeitraubender als bei einem gesunden gleichaltrigen Kind. Dabei ist besonders auch an den
Zeitaufwand für das tägliche Turnen, für die Arztbesuche
und die Pflegeberatung zu denken." Mit der weiteren Begründung, dass die Betreuungskosten nicht als ausserordentlich
hoch anzusehen seien und auch keine Aufwendungen für ständiges Pflegepersonal entstünden, widersprach das Eidgenössische Versicherungsgericht der damaligen Vorinstanz, welche eine Hilflosigkeit schweren Grades bejaht hatte, und
anerkannte, wie zuvor die Verwaltung, lediglich eine mittelschwere Hilflosigkeit. Hinzuweisen ist sodann auf den in
ZAK 1989 S. 170 beurteilten Fall der C.H., eines (im Verfügungszeitpunkt) zweieinhalbjährigen Mädchens mit schwersten
auf eine Hirnschädigung zurückzuführenden Behinderungen
(spastische Tetraparese mit Rumpfhypotonie, psychomotorischer Entwicklungsrückstand und zerebrale Bewegungsstörung
sowie Epilepsie). Hier bejahte das Eidgenössische Versicherungsgericht bei feststehender Hilfsbedürftigkeit in allen
sechs alltäglichen Lebensverrichtungen auch die Notwendigkeit einer im Vergleich zu einem gleichaltrigen gesunden
Kind verstärkten Überwachung, weil sich "C.H. (...) durch
ihre starke Reflextätigkeit in eine Zwangsstellung manövrieren kann, welche den Schluckvorgang blockiert, was zum
Erbrechen und damit zu einer Erstickungsgefahr führen kann"
(ZAK 1989 S. 174 Erw. 3b).
Vorliegend ist ein derartiger erhöhter Überwachungsaufwand nicht aktenkundig. Wenn in diesem Zusammenhang in
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erstmals vorgebracht
wird, R.________ habe, wenn er nicht dauernd beschäftigt
werde, eine grosse Tendenz, sich in seine rechte Hand zu
beissen, was schon zu blutigen, zum Teil eitrigen Wunden
geführt habe, finden sich weder in den ärztlichen Berichten, insbesondere nicht in demjenigen von Dr. med.
G.________ vom 25. September 1997, noch in den Berichten
des Abklärungsdienstes der IV-Stelle vom 18. Februar und
25. April 1997 entsprechende Hinweise. Es ist daher beweisrechtlich davon auszugehen, dass diese neue Tatsachenbehauptung die Zeit nach Verfügungserlass betrifft und
somit hier nicht zu berücksichtigen ist (
BGE 121 V 366
Erw. 1b mit Hinweisen).
c) Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass nicht
ein für allemal, auch nicht im Sinne einer Regel, abstrakt
gesagt werden kann, ab welchem Alter ein schwer (st) behindertes Kind spätestens als in schwerem Grade hilflos zu
betrachten ist. Die gegenteilige offenbar von Dr. med.
G.________ geteilte Auffassung liefe auf eine im Gesetz
nicht vorgesehene und auch grundsätzlich unzulässige
antizipierte Festlegung des Hilflosigkeitsgrades hinaus
(vgl.
BGE 119 V 471
Erw. 2b; vgl. auch ZAK 1989 S. 173
Erw. 3a). Vielmehr hat die Beurteilung der Hilflosigkeit
- im Vergleich mit einem gleichaltrigen gesunden Kind -
immer auf Grund der konkreten Umstände des Einzelfalles,
insbesondere unter Berücksichtigung des invaliditätsbedingten, objektiv notwendigen Aufwands für die Überwachung
des behinderten Kindes (in diesem Sinne schon ZAK 1970
S. 286 unten und S. 490 Erw. 1c) zu erfolgen. Damit ist
schliesslich auch der auf rechtsgleiche Behandlung zielende
Einwand entkräftet, dass zwei ebenso schwer handicapierten
Kindern ein Pflegebeitrag für schwere Hilflosigkeit zugesprochen worden sei.
d) Nach dem Gesagten ist der angefochtene Entscheid
rechtens.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
I.Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
II.Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III.Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, der Ausgleichskasse
des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherung zugestellt.
Luzern, 19. Januar 2000
Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der III. Kammer:
Der Gerichtsschreiber:
E. 4a Die Vorinstanz hat den Revisionsgrund der relativen, an der Entwicklung eines gleichaltrigen gesunden Kindes gemessenen Änderung im Sinne der Erhöhung und/oder Intensivierung des Pflege-, Betreuungs- und Überwachungsaufwandes im vorliegenden Fall verneint. Zwar mache ein solches Kind im Alter zwischen drei und dreieinhalb Jahren in seiner Entwicklung einige massgebliche Fortschritte. Diese seien aber nicht derart, dass es bereits in sämtlichen alltäglichen Lebensverrichtungen nicht mehr auf regelmässige und erhebliche Hilfe Dritter angewiesen wäre. Jedenfalls aber benötige auch ein durchschnittlich entwickeltes gesundes dreieinhalbjähriges Kind noch der dauernden persönlichen Überwachung. Darin unterscheide es sich nicht von einem behinderten Kind, auch wenn die Art der Überwachung bei gesunden und bei behinderten Kindern mitunter verschieden ausgestattet sein möge. Allein aus diesem Grund könne der Versicherte auch im Revisionszeitpunkt nicht als schwergradig hilflos betrachtet werden.
E. 4b Es kann offen gelassen werden, ob der von der IV-Stelle ursprünglich (noch) nicht als rechtserheblich eingestufte Mehraufwand in den Bereichen Körperpflege und Notdurftverrichtung ein halbes Jahr später anders zu würdigen
ist. Dabei wird nicht verkannt, dass, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde insoweit richtig ausgeführt wird,
"sich die Schere zwischen einem schwerstbehinderten Kind
und einem gesunden Kind in diesem Alter jeden Monat sichtbar mehr öffnet". Selbst wenn R.________ (spätestens) bei
Erlass der Verfügung vom 28. Oktober 1997, mit dreieinhalb
Jahren also, in Bezug auf die erwähnten beiden alltäglichen
Lebensverrichtungen im Vergleich mit einem gleichaltrigen
gesunden Kind als invaliditätsbedingt hilflos zu betrachten
wäre, genügte dies für die Bejahung schwerer Hilflosigkeit
im Sinne von
Art. 36 Abs. 1 IVV
nicht. Denn entgegen der
offenbaren Auffassung des Dr. med. G.________ und auch im
Unterschied zur Rechtslage bei volljährigen Versicherten
(vgl.
BGE 107 V 145
und ZAK 1990 S. 46 Erw. 2c) kommt dem
Gesichtspunkt der Überwachungsbedürftigkeit für die Bemessung des Hilflosigkeitsgrades bei Minderjährigen eine grössere Bedeutung zu (vgl. Erw. 4 Ingress hievor). In diesem
Sinne führte das Eidgenössische Versicherungsgericht im
Falle eines schwer gelähmten, epileptischen und erblindeten
Buben anknüpfend an die Tatsache, dass dieser "meistens
apathisch im Bett" liegt, aus (vgl. ZAK 1970 S. 490 f.
Erw. 2a) : "Daher ist ständige persönliche Überwachung des
Knaben nicht notwendig, sondern es sind periodische Kontrollen angezeigt. Bei dieser Bewegungsarmut und Apathie
dürfte der zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Verfügung fünfjährige Knabe die Mutter unter dem Gesichtspunkt
der blossen Überwachung weniger beanspruchen als ein gesundes Kind im gleichen Alter. Dagegen ist zweifellos die
Betreuung und Pflege dieses gebrechlichen Kindes hinsichtlich der notwendigen Lebensverrichtungen, namentlich bei
der Körperpflege, der Nahrungsaufnahme und der Besorgung
der Notdurft, bedeutend zeitraubender als bei einem gesunden gleichaltrigen Kind. Dabei ist besonders auch an den
Zeitaufwand für das tägliche Turnen, für die Arztbesuche
und die Pflegeberatung zu denken." Mit der weiteren Begründung, dass die Betreuungskosten nicht als ausserordentlich
hoch anzusehen seien und auch keine Aufwendungen für ständiges Pflegepersonal entstünden, widersprach das Eidgenössische Versicherungsgericht der damaligen Vorinstanz, welche eine Hilflosigkeit schweren Grades bejaht hatte, und
anerkannte, wie zuvor die Verwaltung, lediglich eine mittelschwere Hilflosigkeit. Hinzuweisen ist sodann auf den in
ZAK 1989 S. 170 beurteilten Fall der C.H., eines (im Verfügungszeitpunkt) zweieinhalbjährigen Mädchens mit schwersten
auf eine Hirnschädigung zurückzuführenden Behinderungen
(spastische Tetraparese mit Rumpfhypotonie, psychomotorischer Entwicklungsrückstand und zerebrale Bewegungsstörung
sowie Epilepsie). Hier bejahte das Eidgenössische Versicherungsgericht bei feststehender Hilfsbedürftigkeit in allen
sechs alltäglichen Lebensverrichtungen auch die Notwendigkeit einer im Vergleich zu einem gleichaltrigen gesunden
Kind verstärkten Überwachung, weil sich "C.H. (...) durch
ihre starke Reflextätigkeit in eine Zwangsstellung manövrieren kann, welche den Schluckvorgang blockiert, was zum
Erbrechen und damit zu einer Erstickungsgefahr führen kann"
(ZAK 1989 S. 174 Erw. 3b).
Vorliegend ist ein derartiger erhöhter Überwachungsaufwand nicht aktenkundig. Wenn in diesem Zusammenhang in
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erstmals vorgebracht
wird, R.________ habe, wenn er nicht dauernd beschäftigt
werde, eine grosse Tendenz, sich in seine rechte Hand zu
beissen, was schon zu blutigen, zum Teil eitrigen Wunden
geführt habe, finden sich weder in den ärztlichen Berichten, insbesondere nicht in demjenigen von Dr. med.
G.________ vom 25. September 1997, noch in den Berichten
des Abklärungsdienstes der IV-Stelle vom 18. Februar und
25. April 1997 entsprechende Hinweise. Es ist daher beweisrechtlich davon auszugehen, dass diese neue Tatsachenbehauptung die Zeit nach Verfügungserlass betrifft und
somit hier nicht zu berücksichtigen ist (
BGE 121 V 366
Erw. 1b mit Hinweisen).
E. 4c Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass nicht ein für allemal, auch nicht im Sinne einer Regel, abstrakt gesagt werden kann, ab welchem Alter ein schwer (st) behindertes Kind spätestens als in schwerem Grade hilflos zu betrachten ist. Die gegenteilige offenbar von Dr. med. G.________ geteilte Auffassung liefe auf eine im Gesetz nicht vorgesehene und auch grundsätzlich unzulässige antizipierte Festlegung des Hilflosigkeitsgrades hinaus (vgl. BGE 119 V 471 Erw. 2b; vgl. auch ZAK 1989 S. 173 Erw. 3a). Vielmehr hat die Beurteilung der Hilflosigkeit
- im Vergleich mit einem gleichaltrigen gesunden Kind - immer auf Grund der konkreten Umstände des Einzelfalles, insbesondere unter Berücksichtigung des invaliditätsbedingten, objektiv notwendigen Aufwands für die Überwachung des behinderten Kindes (in diesem Sinne schon ZAK 1970 S. 286 unten und S. 490 Erw. 1c) zu erfolgen. Damit ist schliesslich auch der auf rechtsgleiche Behandlung zielende Einwand entkräftet, dass zwei ebenso schwer handicapierten Kindern ein Pflegebeitrag für schwere Hilflosigkeit zugesprochen worden sei.
E. 4d Nach dem Gesagten ist der angefochtene Entscheid rechtens. Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht: I.Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. II.Es werden keine Gerichtskosten erhoben. III.Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, der Ausgleichskasse des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherung zugestellt. Luzern, 19. Januar 2000 Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts Der Präsident der III. Kammer: Der Gerichtsschreiber:
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
Bundesgericht Eidgenössisches Versicherungsgericht 19.01.2000 I 605/99 Tribunal fédéral Tribunal fédéral des assurances 19.01.2000 I 605/99 Tribunale federale Tribunale federale delle assicurazioni 19.01.2000 I 605/99
Invalidenversicherung
[AZA] I 605/99 Vr III. Kammer Bundesrichter Schön, Spira und Rüedi; Gerichtsschreiber Fessler Urteil vom 19. Januar 2000 in Sachen R.________, 1994, Beschwerdeführer, vertreten durch seine Mutter A.________, und diese vertreten durch Dr. med. G.________, gegen IV-Stelle des Kantons Zürich, Röntgenstrasse 17, Zürich, Beschwerdegegnerin, und Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Winterthur A.- Im September 1996 ersuchten A.________ die Invalidenversicherung u.a. um "Pflegebeiträge an hilflose Minderjährige" für ihren seit seiner Geburt am 22. April 1994 an multiplen Gebrechen leidenden Sohn R.________. Nach Einholung eines Berichts beim Hausarzt Dr. med. G.________, Spezialarzt FMH für Kinder und Jugendliche, und nach Abklärung der Verhältnisse an Ort und Stelle sprach die IV-Stelle des Kantons Zürich mit Verfügung vom 15. Mai 1997 dem Versicherten für die Zeit ab 1. April 1996 bis längstens 30. April 2012 (18. Altersjahr) einen Pflegebeitrag für eine Hilflosigkeit mittleren Grades zu. Dieser Verwaltungsakt blieb unangefochten. Mit Schreiben vom 2. September 1997 beantragte A.________ eine höhere Entschädigung, da R.________ zwischenzeitlich schwer hilfsbedürftig geworden sei. Auf Grund der Stellungnahme des Dr. med. G.________ (Bericht vom
25. September 1997) wies die IV-Stelle das Gesuch nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens u.a. mit der Begründung ab, der Hausarzt mache keine neuen, nicht schon aktenkundigen Angaben (Verfügung vom 28. Oktober 1997). B.- Die von Dr. med. G.________ namens und auftrags der Eltern von R.________ hiegegen erhobene Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich nach zweifachem Schriftenwechsel mit Entscheid vom 14. September 1999 ab. C.- A.________ lässt durch Dr. med. G.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und zur Hauptsache die Zusprechung eines Pflegebeitrages für schwere Hilflosigkeit spätestens ab dem Alter von drei Jahren beantragen. Die IV-Stelle verzichtet auf eine Stellungnahme und einen bestimmten Antrag zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung hat sich nicht vernehmen lassen. Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung: 1.- In formeller Hinsicht wird dem kantonalen Sozialversicherungsgericht eine unzulässige Rechtsverzögerung vorgeworfen, "da dieser Fall in unverantwortlich langer Weise dahingezogen wurde". Auf diese Rüge ist mangels eines schutzwürdigen aktuellen und praktischen Feststellungsinteresses nicht einzutreten (Art. 103 lit. a in Verbindung mit Art. 132 OG; vgl. SVR 1998 UV Nr. 11 S. 32 Erw. 5a und b mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre). 2.- Im angefochtenen Entscheid werden die Rechtsgrundlagen für die Beurteilung des Anspruchs Minderjähriger auf Pflegebeiträge entsprechend dem Grad ihrer Hilflosigkeit (Art. 20 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 IVG und Art. 36 IVV sowie Art. 13 Abs. 1 IVV in der bis
31. Dezember 1997 gültig gewesenen Fassung; BGE 113 V 18 f. Erw. a und ZAK 1989 S. 171 f. Erw. 2a und b) zutreffend dargelegt. Richtig sind auch die Ausführungen zur Revision des Pflegebeitrages nach Massgabe der sinngemäss anwendbaren Art. 41 IVG und Art. 87 ff. IVV (BGE 113 V 17). Darauf wird verwiesen. Zu ergänzen ist, dass die gesetzliche Ordnung und die Natur der Sache der Verwaltung bei der Würdigung der Umstände des Einzelfalles für die Ermittlung des Grades der Hilflosigkeit einen weiten Ermessensspielraum belassen, sofern der massgebende Sachverhalt rechtsgenüglich abgeklärt worden ist (BGE 113 V 19 Erw. a, 98 V 25 Erw. 2 mit Hinweisen). 3.- Gemäss Bericht der Kinderklinik des Spitals Y.________, Abteilung Wachstum und Entwicklung, vom
3. Januar 1997 besteht bei R.________ eine schwere Enzephalopathie und Mikrozephalie bei zunehmender Tetraspastizität und ausgeprägter Rumpfhypotonie sowie ein Kryptorchismus beidseits. Im Weitern liegt ein Strabismus convergens monolateralis rechts vor (Bericht Frau Dr. med. F.________, Augenärztin FMH, vom 24. Mai 1996). Auf Grund der Erhebungen ihres Abklärungsdienstes an Ort und Stelle (Berichte vom 18. Februar und 25. April 1997) stufte die IV-Stelle die Hilflosigkeit R.________'s als mittelschwer ein und erliess am 15. Mai 1997 eine entsprechende Verfügung. Es ist unbestritten und wird auch durch den Bericht des Dr. med. G.________ vom 25. September 1997 belegt, dass die Verhältnisse bis zu diesem Zeitpunkt keine wesentliche Änderung erfahren hatten und insofern die Voraussetzungen für die Anpassung (materielle Revision) des Pflegebeitrages unter Annahme einer nunmehr schweren Hilflosigkeit bei Erlass der zweiten Verfügung am 28. Oktober 1997 nicht erfüllt waren. Es bestehen im Übrigen keine Anhaltspunkte, dass die IV-Stelle das Gesuch vom 2. September 1997, welches damit begründet wurde, R.________ sei "zwischenzeitlich schwer hilfsbedürftig geworden", auch unter wiedererwägungsrechtlichem Gesichtswinkel geprüft hat (vgl. BGE 122 V 368 Erw. 3, 117 V 8). 4.- Das kantonale Gericht hat unter materiell revisionsrechtlichem Gesichtswinkel richtig auch geprüft, ob "durch das zunehmende Alter" der Grad der Hilflosigkeit anders als ursprünglich zu beurteilen ist. Denn nach der Rechtsprechung ist für die Bemessung der Hilflosigkeit in erster Linie der Mehraufwand an Hilfeleistung und persönlicher Überwachung im Vergleich zu einem nicht invaliden Minderjährigen gleichen Alters massgebend. Dabei ist der Grad der Hilflosigkeit nicht nur rein quantitativ nach dem notwendigen Zeitaufwand der Pflege und Überwachung zu ermitteln, sondern es sind auch die Art der Betreuung sowie der Umfang der Mehrkosten gebührend zu würdigen (BGE 113 V 19 Erw. a und ZAK 1989 S. 172 Erw. 2b).
a) Die Vorinstanz hat den Revisionsgrund der relativen, an der Entwicklung eines gleichaltrigen gesunden Kindes gemessenen Änderung im Sinne der Erhöhung und/oder Intensivierung des Pflege-, Betreuungs- und Überwachungsaufwandes im vorliegenden Fall verneint. Zwar mache ein solches Kind im Alter zwischen drei und dreieinhalb Jahren in seiner Entwicklung einige massgebliche Fortschritte. Diese seien aber nicht derart, dass es bereits in sämtlichen alltäglichen Lebensverrichtungen nicht mehr auf regelmässige und erhebliche Hilfe Dritter angewiesen wäre. Jedenfalls aber benötige auch ein durchschnittlich entwickeltes gesundes dreieinhalbjähriges Kind noch der dauernden persönlichen Überwachung. Darin unterscheide es sich nicht von einem behinderten Kind, auch wenn die Art der Überwachung bei gesunden und bei behinderten Kindern mitunter verschieden ausgestattet sein möge. Allein aus diesem Grund könne der Versicherte auch im Revisionszeitpunkt nicht als schwergradig hilflos betrachtet werden.
b) Es kann offen gelassen werden, ob der von der IV-Stelle ursprünglich (noch) nicht als rechtserheblich eingestufte Mehraufwand in den Bereichen Körperpflege und Notdurftverrichtung ein halbes Jahr später anders zu würdigen ist. Dabei wird nicht verkannt, dass, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde insoweit richtig ausgeführt wird, "sich die Schere zwischen einem schwerstbehinderten Kind und einem gesunden Kind in diesem Alter jeden Monat sichtbar mehr öffnet". Selbst wenn R.________ (spätestens) bei Erlass der Verfügung vom 28. Oktober 1997, mit dreieinhalb Jahren also, in Bezug auf die erwähnten beiden alltäglichen Lebensverrichtungen im Vergleich mit einem gleichaltrigen gesunden Kind als invaliditätsbedingt hilflos zu betrachten wäre, genügte dies für die Bejahung schwerer Hilflosigkeit im Sinne von Art. 36 Abs. 1 IVV nicht. Denn entgegen der offenbaren Auffassung des Dr. med. G.________ und auch im Unterschied zur Rechtslage bei volljährigen Versicherten (vgl. BGE 107 V 145 und ZAK 1990 S. 46 Erw. 2c) kommt dem Gesichtspunkt der Überwachungsbedürftigkeit für die Bemessung des Hilflosigkeitsgrades bei Minderjährigen eine grössere Bedeutung zu (vgl. Erw. 4 Ingress hievor). In diesem Sinne führte das Eidgenössische Versicherungsgericht im Falle eines schwer gelähmten, epileptischen und erblindeten Buben anknüpfend an die Tatsache, dass dieser "meistens apathisch im Bett" liegt, aus (vgl. ZAK 1970 S. 490 f. Erw. 2a) : "Daher ist ständige persönliche Überwachung des Knaben nicht notwendig, sondern es sind periodische Kontrollen angezeigt. Bei dieser Bewegungsarmut und Apathie dürfte der zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Verfügung fünfjährige Knabe die Mutter unter dem Gesichtspunkt der blossen Überwachung weniger beanspruchen als ein gesundes Kind im gleichen Alter. Dagegen ist zweifellos die Betreuung und Pflege dieses gebrechlichen Kindes hinsichtlich der notwendigen Lebensverrichtungen, namentlich bei der Körperpflege, der Nahrungsaufnahme und der Besorgung der Notdurft, bedeutend zeitraubender als bei einem gesunden gleichaltrigen Kind. Dabei ist besonders auch an den Zeitaufwand für das tägliche Turnen, für die Arztbesuche und die Pflegeberatung zu denken." Mit der weiteren Begründung, dass die Betreuungskosten nicht als ausserordentlich hoch anzusehen seien und auch keine Aufwendungen für ständiges Pflegepersonal entstünden, widersprach das Eidgenössische Versicherungsgericht der damaligen Vorinstanz, welche eine Hilflosigkeit schweren Grades bejaht hatte, und anerkannte, wie zuvor die Verwaltung, lediglich eine mittelschwere Hilflosigkeit. Hinzuweisen ist sodann auf den in ZAK 1989 S. 170 beurteilten Fall der C.H., eines (im Verfügungszeitpunkt) zweieinhalbjährigen Mädchens mit schwersten auf eine Hirnschädigung zurückzuführenden Behinderungen (spastische Tetraparese mit Rumpfhypotonie, psychomotorischer Entwicklungsrückstand und zerebrale Bewegungsstörung sowie Epilepsie). Hier bejahte das Eidgenössische Versicherungsgericht bei feststehender Hilfsbedürftigkeit in allen sechs alltäglichen Lebensverrichtungen auch die Notwendigkeit einer im Vergleich zu einem gleichaltrigen gesunden Kind verstärkten Überwachung, weil sich "C.H. (...) durch ihre starke Reflextätigkeit in eine Zwangsstellung manövrieren kann, welche den Schluckvorgang blockiert, was zum Erbrechen und damit zu einer Erstickungsgefahr führen kann" (ZAK 1989 S. 174 Erw. 3b). Vorliegend ist ein derartiger erhöhter Überwachungsaufwand nicht aktenkundig. Wenn in diesem Zusammenhang in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erstmals vorgebracht wird, R.________ habe, wenn er nicht dauernd beschäftigt werde, eine grosse Tendenz, sich in seine rechte Hand zu beissen, was schon zu blutigen, zum Teil eitrigen Wunden geführt habe, finden sich weder in den ärztlichen Berichten, insbesondere nicht in demjenigen von Dr. med. G.________ vom 25. September 1997, noch in den Berichten des Abklärungsdienstes der IV-Stelle vom 18. Februar und
25. April 1997 entsprechende Hinweise. Es ist daher beweisrechtlich davon auszugehen, dass diese neue Tatsachenbehauptung die Zeit nach Verfügungserlass betrifft und somit hier nicht zu berücksichtigen ist (BGE 121 V 366 Erw. 1b mit Hinweisen).
c) Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass nicht ein für allemal, auch nicht im Sinne einer Regel, abstrakt gesagt werden kann, ab welchem Alter ein schwer (st) behindertes Kind spätestens als in schwerem Grade hilflos zu betrachten ist. Die gegenteilige offenbar von Dr. med. G.________ geteilte Auffassung liefe auf eine im Gesetz nicht vorgesehene und auch grundsätzlich unzulässige antizipierte Festlegung des Hilflosigkeitsgrades hinaus (vgl. BGE 119 V 471 Erw. 2b; vgl. auch ZAK 1989 S. 173 Erw. 3a). Vielmehr hat die Beurteilung der Hilflosigkeit
- im Vergleich mit einem gleichaltrigen gesunden Kind - immer auf Grund der konkreten Umstände des Einzelfalles, insbesondere unter Berücksichtigung des invaliditätsbedingten, objektiv notwendigen Aufwands für die Überwachung des behinderten Kindes (in diesem Sinne schon ZAK 1970 S. 286 unten und S. 490 Erw. 1c) zu erfolgen. Damit ist schliesslich auch der auf rechtsgleiche Behandlung zielende Einwand entkräftet, dass zwei ebenso schwer handicapierten Kindern ein Pflegebeitrag für schwere Hilflosigkeit zugesprochen worden sei.
d) Nach dem Gesagten ist der angefochtene Entscheid rechtens. Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht: I.Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. II.Es werden keine Gerichtskosten erhoben. III.Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, der Ausgleichskasse des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherung zugestellt. Luzern, 19. Januar 2000 Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts Der Präsident der III. Kammer: Der Gerichtsschreiber: