I 582/99

Bundesgericht Eidgenössisches Versicherungsgericht 10.05.2000 I 582/99 Tribunal fédéral Tribunal fédéral des assurances 10.05.2000 I 582/99 Tribunale federale Tribunale federale delle assicurazioni 10.05.2000 I 582/99

[AZA] I 582/99 Vr I. Kammer Präsident Lustenberger, Bundesrichter Schön, Spira, Bundes- richterin Widmer und nebenamtlicher Richter Bühler; Ge- richtsschreiber Signorell Urteil vom 10. Mai 2000 in Sachen Fürsorgeverein   X.________, Klinik für Epilepsie und Neurorehabilitation, Verwaltungsdirektion, Beschwerde- führer, vertreten durch Fürsprecher B.________, und dieser vertreten durch Fürsprecher Dr. J.________, gegen Bundesamt für Sozialversicherung, Effingerstrasse 20, Bern, Beschwerdegegner, und Eidgenössisches Departement des Innern, Bern A.- Der Fürsorgeverein X.________ (nachfolgend: Verein) bezweckt die spezialisierte Gesundheitsfürsorge auf dem Gebiet der Epilepsie, der Neurorehabilitation sowie der Parkinson-Krankheit und betreibt zu diesem Zweck die Klinik für Epilepsie und Neurorehabilitation in Y.________. In die Klinik integriert sind Werkstätten (Ateliers), in denen die Patienten verschiedenen ergotherapeutischen und handwerkli- chen Beschäftigungen im Rahmen einer Aktivierungs- oder Werktherapie nachgehen können. In diesen Werkstätten werden überwiegend Invalide beschäftigt, weshalb das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) dem Verein jährliche Beiträge an die dadurch entstandenen zusätzlichen Betriebskosten zu- sprach. Mit rechtskräftiger Verfügung vom 6. Juni 1995 ge- währte das BSV dem Verein Beiträge für die Rechnungsjahre 1992 und 1993 und hielt fest (Ziff. 5 der Verfügung), nach dem 31. Dezember 1994 würden Beiträge nur noch gewährt, wenn spezielle Abteilungen ("z.B. für das Wohnen sowie für das Beschäftigen") geschaffen würden, die auf "die Bedürf- nisse der Behinderten im IV-Alter" zugeschnitten seien. Zu diesem Zweck müssten folgende Voraussetzungen erfüllt wer- den: "-Für die Behindertenabteilungen sind in der Buchhaltung separate Kostenstellen zu führen. -Die bauliche Gestaltung der Abteilungen muss den Richt- linien und dem Richtraumprogramm für Behindertenwohn- heime bzw. Beschäftigungsstätten entsprechen. -Für die Behindertenabteilung muss ein Konzept zur ziel- gerichteten Förderung und Beschäftigung mit spezifischen Förderungsmassnahmen vorhanden sein und durchgeführt werden. -Für die Behindertenabteilungen ist fachlich ausgebilde- tes Personal für die Betreuung einzustellen. Das Ver- hältnis Personal/Behinderte soll dem einer reinen Behinderteninstitution entsprechen." Mit Eingaben vom 28. Juni 1996 und 15. Mai 1997 stell- te der Verein Gesuche um Gewährung von Beiträgen für die Rechnungsjahre 1995 und 1996. Nach Ergänzung der Akten durch die beiden Konzepte "Aktivierungstherapie" und "Werk- therapie" führte das BSV am 4. September 1997 einen Augen- schein durch und hielt mit Verfügung vom 30. September 1997 fest, die Voraussetzungen für die Gewährung eines Beitrages seien nicht erfüllt; zugleich ordnete es die Rückerstattung der am 11. September 1996 für das Rechnungsjahr 1995 ausge- richteten Akontozahlung von Fr. 700'000.- an. Der Verein erhob Einsprache und beantragte, es seien Betriebskosten- beiträge für die Rechnungsjahre 1995 und 1996 zu gewähren und die Rückerstattungsverfügung aufzuheben. Mit Einspra- cheentscheid vom 1. Mai 1998 wies das BSV diese Anträge ab. B.- Mit Beschwerde an das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) beantragte der Verein, es seien die Ver- fügung vom 1. Mai 1998 aufzuheben und für die Rechnungsjah- re 1995 und 1996 Beiträge "mindestens im Umfang der durch- schnittlich in den Vorjahren geleisteten Summen" zuzuspre- chen; eventuell sei festzustellen, dass die Voraussetzungen für die Gewährung von Beiträgen für die Rechnungsjahre 1995 und 1996 erfüllt seien, und die Sache sei zur Festsetzung der Beiträge an das BSV zurückzuweisen. Nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels wies das EDI die Be- schwerde mit Entscheid vom 24. August 1999 ab. C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erneuert der Verein die vorinstanzlichen Rechtsbegehren. EDI und BSV beantragen Abweisung der Verwaltungsge- richtsbeschwerde. Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung: 1.- a) Da es sich bei der angefochtenen Verfügung nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versiche- rungsleistungen handelt, hat das Eidgenössische Versiche- rungsgericht nur zu prüfen, ob das vorinstanzliche Gericht Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen fest- gestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 2 OG).

b) Das Eidgenössische Versicherungsgericht prüft frei und ohne Beschränkung auf die von den Parteien aufgeworfe- nen Rechtsfragen, ob die Vorinstanz Bundesrecht, zu welchem auch das Bundesverfassungsrecht und die allgemeinen Rechts- grundsätze wie die Rechtsgleichheit und die Verhältnismäs- sigkeit gehören (BGE 121 V 288 Erw. 3 mit Hinweis), ver- letzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat (Art. 104 lit. a OG). Es kann demzufolge eine Beschwerde aus anderen Gründen schützen als in der Beschwerdebegrün- dung vorgetragen und umgekehrt den angefochtenen Entscheid mit rechtlichen Erwägungen bestätigen, die von denjenigen der Vorinstanz abweichen (BGE 122 V 36 Erw. 2b, 119 V 28 Erw. 1b und 442 Erw. 1a, 118 V 70 Erw. 2 mit Hinweis). 2.- In formellrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwer- deführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil die Vorinstanz sich mit seinen Tatsachen- und Rechtsvorbringen grösstenteils gar nicht oder bloss generell im Sinne einer Bestätigung der angefochtenen Verfügung auseinandergesetzt habe.

a) Nach der bis zum 31. Dezember 1999 gültig gewesenen Bundesverfassung floss der Gehörsanspruch direkt aus Art. 4 Abs. 1 aBV. Wesentlicher Bestandteil dieses Anspruchs ist die Begründungspflicht eines Entscheides. Diese soll ver- hindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und dem Betroffenen ermöglichen, die Verfü- gung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überle- gungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat lei- ten lassen und auf welche sich ihre Verfügung stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit je- der tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Ein- wand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 124 V 181 Erw. 1a mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung gilt auch unter der Herrschaft von Art. 29 Abs. 2 BV, der am 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist. Es kann offen bleiben, ob intertemporalrechtlich die neue Bundesverfas- sung zum Zuge käme (nicht publiziertes Urteil J. vom 9. Mai 2000, I 278/99).

b) Die Vorinstanz hat dargelegt, dass das BSV mit der verlangten "Entflechtung von Klinikbetrieb und Werkstätten" sachgerechte Ziele verfolgt (Erw. 4, 6, 7 und 11 des Ent- scheides) und die Abweisung der Beschwerde im Wesentlichen damit begründet, dass der Beschwerdeführer die ihm zum Zwe- cke der Verselbstständigung der Werkstätten "auferlegten Bedingungen" weder in räumlicher und organisatorischer noch in buchhalterischer Hinsicht erfüllt bzw. hinreichend er- füllt hat (Erw. 8, 10 und 11 des Entscheides). Die ent- scheidwesentlichen Überlegungen der Vorinstanz gehen aus dieser Begründung klar hervor und ermöglichten dem Be- schwerdeführer eine sachgerechte Anfechtung des vorinstanz- lichen Entscheides auch insoweit, als darin zu seinen tat- sächlichen und rechtlichen Vorbringen nicht Stellung genom- men wurde. Es liegt daher kein Begründungsmangel vor. 3.- a) Die Invalidenversicherung gewährt Beiträge an die Errichtung, den Ausbau und die Erneuerung von öffentli- chen und gemeinnützigen privaten Anstalten und Werkstätten, die in wesentlichem Umfang Eingliederungsmassnahmen durch- führen. Ausgeschlossen sind Anstalten und Werkstätten, die der stationären Durchführung von medizinischen Massnahmen dienen (Art. 73 Abs. 1 IVG). Nach Art. 73 Abs. 2 IVG kann die Versicherung auch Beiträge an den Betrieb von Einrich- tungen gemäss Absatz 1 (lit. a) sowie an die Errichtung, den Ausbau und die Erneuerung von öffentlichen und gemein- nützigen privaten Werkstätten für Dauerbeschäftigung von Invaliden und an die durch die Beschäftigung von Invaliden entstehenden zusätzlichen Betriebskosten gewähren. Als Dau- erbeschäftigung gilt auch eine Tätigkeit, die keinen wirt- schaftlichen Nutzen bringt (lit. b). Der Bundesrat setzt die Höhe der Beiträge fest. Er kann deren Gewährung von weiteren Voraussetzungen abhängig machen oder mit Auflagen verbinden (Art. 75 IVG). Der Bundesrat hat in Art. 99 ff. IVV Ausführungsbestimmungen für Baubeiträge (Art. 99-104 bis IVV) einerseits und für Betriebsbeiträge (Art. 105-107 IVV) anderseits erlassen. Gemäss Art. 100 Abs. 1 lit. a IVV wer- den Beiträge an die Errichtung, den Ausbau und die Erneue- rung von öffentlichen und gemeinnützigen privaten Werkstät- ten gewährt, welche dauernd überwiegend Invalide beschäfti- gen, die unter üblichen Bedingungen keine Erwerbstätigkeit ausüben können oder beruflich nicht eingliederungsfähig sind. Betriebsbeiträge werden an solche Werkstätten ausge- richtet, soweit ihnen aus der Beschäftigung von Invaliden zusätzliche Betriebskosten entstehen (Art. 106 Abs. 1 IVV).

b) Das BSV (Art. 103 Abs. 3 IVV und 107 Abs. 2 IVV) hat die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Betriebs- beiträgen im Kreisschreiben über die Gewährung von Be- triebsbeiträgen an Werkstätten für die Dauerbeschäftigung Invalider (gültig ab 1. Januar 1988) näher umschrieben. Die buchhalterischen Erfordernisse werden in Rz 10 u.a. wie folgt geregelt: "Institutionen, die neben der Werkstätte noch eine berufli- che Eingliederungsstätte, eine Sonderschule, ein Wohnheim, ein Altersheim, eine Pflegestation oder einen Handelsbe- trieb betreiben, haben eine Kostenstellenrechnung vorzu- weisen."

c) aa) Verwaltungsweisungen sind für das Sozialver- sicherungsgericht nicht verbindlich. Es soll sie bei seiner Entscheidung mit berücksichtigen, sofern sie eine dem Ein- zelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der an- wendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Es weicht anderseits insoweit von Weisungen ab, als sie mit den an- wendbaren gesetzlichen Bestimmungen nicht vereinbar sind (BGE 123 V 72 Erw. 4a, 122 V 253 Erw. 3d, 363 Erw. 3c, je mit Hinweisen). bb) Sinn und Zweck der in Rz 10 des erwähnten Kreis- schreibens vorgeschriebenen Kostenstellenrechnung ist es, bei jenen Institutionen, die ausser einer oder mehrerer Werkstätten zur dauernden Beschäftigung von Invaliden zu- gleich Einrichtungen betreiben, die entweder der Eingliede- rung, Sonderschulung oder Beherbergung von Invaliden oder aber der Unterbringung, Pflege oder Beschäftigung nicht in- valider (u.a. betagter) Personen dienen, die auf die unter- schiedlichen Betriebszweige entfallenden Kosten genau zu erfassen und auszuscheiden. Damit sollen doppelte oder mehrfache Leistungen/Beiträge an dieselben Einrichtungen oder Versicherte, die unter verschiedenen Rechtstiteln leistungs- oder beitragsberechtigt sind, vermieden und die zweckentsprechende Verwendung der ausgerichteten Beiträge sichergestellt werden. Diese der Kostenstellenrechnung zu- grunde liegende Zielsetzung ist sachgerecht und dient der rechtsgleichen Durchführung der in Art. 73 Abs. 2 lit. b IVG in Verbindung mit Art. 100 Abs. 1 lit. a und Art. 106 Abs. 1 IVV vorgesehenen Beitragsordnung für Werkstätten, welche überwiegend nicht eingliederungsfähige Invalide be- schäftigen. Sie trifft auch auf den Beschwerdeführer vorbe- haltlos zu, obschon dieser neben den Werkstätten nicht eine der in Rz 10 des Kreisschreibens ausdrücklich aufgeführten Einrichtungen, sondern ein (gemäss Art. 49 Abs. 1 KVG sub- ventionsberechtigtes) Spital betreibt. cc) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er die von ihm mit Verfügung vom 6. Juni 1995 verlangte Kosten- stellenrechnung in der Erfolgsrechnung seiner Buchhaltung für die streitigen Rechnungsjahre 1995 und 1996 noch nicht realisiert hat. Vielmehr wollte er diese nach seiner Sach- darstellung erst ab 1. Januar 1998 nach Massgabe von Art. 49 Abs. 6 KVG einführen. 4.- a) Ausser der Kostenstellenrechnung hat das BSV mit Verfügung vom 6. Juni 1995 vom Beschwerdeführer für die Rechnungsjahre 1995 und 1996 die Realisierung folgender zu- sätzlicher Massnahmen verlangt: -Bauliche Gestaltung der "Abteilungen" gemäss Richtlinien und Richtraumprogramm für "Behindertenwohnheime" bzw. "Beschäftigungsstätten"; -Konzept für die zielgerichtete Förderung und Beschäfti- gung der in den "Behindertenabteilungen" beschäftigten Personen; -Einstellung von fachlich ausgebildetem Personal für die Betreuung der "Behinderten". Die gesetzliche Grundlage für Auflagen im Sinne von Art. 73 und 74 IVG findet sich in Art. 75 IVG in Verbindung mit Art. 107 Abs. 2 IVV . Sie sind somit gesetzmässig. Darüber hinaus müssen sie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen, um rechtsgültig und selbstständig erzwingbar zu sein (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht- sprechung, Band I: Allgemeiner Teil, Basel und Stuttgart 1976, Nr. 39 III/c S. 234, und Rhinow/Krähenmann, Ergän- zungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 39 III/c S. 116; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwal- tungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz 735 S. 172; Grisel, Traité de droit administratif, Band I, Neuchâtel 1984, S. 409).

b) Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit stellt einen im gesamten Verwaltungsrecht sowohl bei der Rechtsetzung wie bei der Rechtsanwendung zu beachtenden Grundsatz dar, welcher insbesondere auch in der Sozialversicherung Geltung hat (BGE 108 V 252 Erw. 3a mit Hinweisen; vgl. auch 122 V 380 Erw. 2b/cc, 119 V 254, je mit Hinweisen). Er setzt vor- aus, dass die Massnahme das geeignete Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles ist, dass der Eingriff nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des Zweckes erforderlich ist und dass zwischen Ziel und Mitteln ein vernünftiges Verhältnis besteht (BGE 125 I 223 Erw. 10d/aa, 124 I 115 Erw. 4c/aa, je mit Hinweisen). 5.- a) Es steht fest, dass der Beschwerdeführer je ein Konzept für die in seinen Werkstätten (Ateliers) durchge- führte Aktivierungstherapie einerseits und Werktherapie an- derseits erstellt hat. Er hat sodann unter Hinweis auf die als integrierender Bestandteile seiner Beitragsgesuche 1995 und 1996 verurkundeten Personallisten sowie Aufstellungen der jährlichen Fortbildungskosten geltend gemacht, dass von den rund 30 in seinen Werkstätten beschäftigten Mitarbei- tern der überwiegende Teil über eine abgeschlossene Ausbil- dung als Sozialpädagoge oder Aktivierungs- oder Ergothera- peut verfügt. Das BSV hat weder die Richtigkeit dieser Be- hauptungen bestritten noch substanziiert dargelegt, dass und in welchen Bereichen der Beschwerdeführer für die Be- schäftigung von Invaliden nicht ausreichend qualifiziertes Personal einsetzt. Dasselbe gilt für allfällige Mängel der vom Beschwerdeführer vorgelegten Konzepte. Entsprechend dem Tenor des vorinstanzlichen Entscheides und den vom BSV im vorinstanzlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassungen ist lediglich noch streitig, ob der mit der Auflage der "bauli- chen Gestaltung" der Werkstätten nach den Richtlinien und dem Richtraumprogramm für "Behindertenwohnheime" bzw. "Be- schäftigungsstätten" verfolgte Zweck der räumlichen und or- ganisatorischen "Entflechtung zwischen Klinik und Behinder- tensituation" in bundesrechtskonformer Weise anvisiert wird oder nicht. Damit wird mittelbar derselbe Zweck wie mit der buchhalterischen Auflage der Kostenstellenrechnung ange- strebt, nämlich die aus der Beschäftigung von Invaliden in den Werkstätten erwachsenden zusätzlichen Betriebskosten genau zu erfassen und damit Doppelleistungen oder -subven- tionierungen zu vermeiden sowie die zweckentsprechende Bei- tragsverwendung sicherzustellen.

b) Aus dem vom Beschwerdeführer verurkundeten Plan des Klinikareals mit Gebäude- und Liegenschaftsverzeichnis geht hervor, dass die Küche, die Wäscherei, die Schneiderei und die Heizzentrale im Wirtschaftsgebäude, die Elektrowerk- statt, die Schlosserei, die mechanische Werkstätte im Werk- stattgebäude I sowie die Schreinerei und die Malerei im Werkstattgebäude II untergebracht sind. Diese Bauten sind von den Klinik- und Bettengebäuden baulich ebenso getrennt wie die dem Landwirtschafts- und Gärtnereibetrieb dienenden Liegenschaften. Der Beschwerdeführer bietet für die bei ihm unterge- brachten Invaliden eine Vielzahl von Beschäftigungsmöglich- keiten an, so neben ergotherapeutischen (Wollverarbeitung, Töpferei, Malen, Stricken) auch handwerkliche (Hausdienst, Wäscherei, Glätterei, Landwirtschaft, Gärtnerei, Industrie- aufträge) Betätigungen (vgl. Liste der 15 Ateliers in "Auf- stellung über die in den einzelnen Produktionszweigen und als Heimarbeiter beschäftigten Personen). Im Hinblick auf den angestrebten Zweck - präzise Erfassung der auf die Be- schäftigung von Invaliden in den Werkstätten entfallenden zusätzlichen Betriebskosten - erscheint aber eine vollstän- dige Trennung sämtlicher Werkstätten weder möglich noch notwendig und angemessen. So wäre z.B. die Verselbstständi- gung der im Hausdienst oder in der Küche beschäftigten In- validen im Rahmen einer entsprechenden, räumlich und orga- nisatorisch von der Klinik vollständig getrennten Werkstät- te wenig sinnvoll, soweit dies überhaupt möglich wäre. We- der die Vorinstanz noch das BSV haben aber konkret darge- legt, welche Werkstätten des Beschwerdeführers im Einzelnen ohne unverhältnismässigen baulichen oder personellen Auf- wand vom Spitalbetrieb getrennt und sowohl räumlich als auch organisatorisch verselbstständigt werden könnten. In der angeordneten, generellen, sämtliche Werkstätten umfas- senden Form schiesst die entsprechende Verpflichtung über das damit angestrebte Ziel hinaus und verletzt mangels ei- ner vernünftigen Zweck-/Mittel-Relation das Verhältnismäs- sigkeitsprinzip. Denn der angestrebte Zweck kann zumindest weitgehend bereits mit dem buchhalterischen Mittel der Kos- tenstellenrechnung erreicht werden. Die Auflage der "bauli- chen Gestaltung" der Werkstätten nach dem "Richtraumpro- gramm für Behindertenwohnheime bzw. Beschäftigungsstätten" ist daher in der angeordneten allgemeinen Form als bundes- rechtswidrig zu qualifizieren und der angefochtene Ent- scheid ist insoweit aufzuheben, als damit die Durchführung dieser undifferenzierten Verpflichtung zur räumlichen und organisatorischen Verselbstständigung sämtlicher Werkstät- ten geschützt wurde. 6.- a) Das BSV hat dem Beschwerdeführer mit Einspra- cheentscheid vom 1. Mai 1998 Beiträge für die Rechnungsjah- re 1995 und 1996 verweigert sowie die für das Rechnungsjahr 1995 geleistete Vorschusszahlung von Fr. 700'000.- zurück- gefordert, weil er die in der Verfügung vom 6. Juni 1995 enthaltenen Auflagen (noch) nicht erfüllt hatte. Damit hat es als Sanktion der Auflagen-Nichterfüllung die gänzliche Verweigerung aller Beitragsleistungen für die Rechnungsjah- re 1995 und 1996 angeordnet und so zwecks Durchsetzung der dem Beschwerdeführer auferlegten Verpflichtungen das Voll- streckungsmittel der administrativen Rechtsnachteile einge- setzt. Dieses Vorgehen zur Durchsetzung verwaltungsrechtli- cher Rechtspflichten ist grundsätzlich zulässig, doch ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit hier von besonderer Bedeutung, namentlich wenn es um den Entzug oder die Ver- weigerung von wichtigen Leistungen geht, auf die der Be- troffene angewiesen ist. Der Entzug oder die Verweigerung solcher Leistungen ist nur rechtmässig, wenn andere weniger einschneidende Massnahmen erfolglos blieben oder von vorne- herein als ungeeignet erscheinen, die angestrebte, gesetz- mässige Ordnung sicherzustellen (BGE 111 V 320 Erw. 4, 108 V 252 f. Erw. 3a je mit Hinweis; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz 978 S. 229; Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 56 III S. 324; Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, Basel und Frankfurt a.M. 1993, Ziff. 1737 S. 439).

b) aa) Nach dem Gesagten ist lediglich die Sanktionie- rung der nicht erfüllten Verpflichtung des Beschwerdefüh- rers zur Einführung einer Kostenstellenrechnung rechtmässig und zulässig. Der Beschwerdeführer hat in beiden Beitrags- gesuchen für die Rechnungsjahre 1995 und 1996 die Lohnkos- ten der in den Werkstätten tätigen Mitarbeiter nach Mass- gabe der von ihnen im Zusammenhang mit der Beschäftigung Invalider geleisteten Arbeitsstunden mit Fr. 1'376'355.- (1995) bzw. Fr. 1'373'256.- (1996) ermittelt sowie die Er- werbsausfallentschädigungen und die Weiterbildungskosten für diese Mitarbeiter separat ausgewiesen (vgl. Liste "Auf- stellung über die in den einzelnen Produktionszweigen und als Heimarbeiter beschäftigten Personen" mit Arbeitsstun- denanteilen und Liste "Aufstellung über die Werkmeister, Vorarbeiter und Instruktoren sowie das Fach- und Hilfsper- sonal" mit Arbeitsstunden- und Lohnaufteilung sowie Liste "Fortbildungskosten" bzw. "Kurskosten" und "vereinnahmte Lohnausfallentschädigungen"). Analoge Kostenausscheidungen hat der Beschwerdeführer für den Raum- und Sachaufwand vor- genommen. Damit hat er die aus der Beschäftigung von Inva- liden erwachsenen zusätzlichen Betriebskosten in einer mit einer Kostenstellenrechnung zumindest vergleichbaren Art und Weise erfasst. Unklar bleibt, mit welcher Genauigkeit die beitragsberechtigten Betriebskosten auf diese Weise im Vergleich zu einer in die Erfolgsrechnung integrierten Kos- tenstellenrechnung erfasst worden sind. bb) Da unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer mit Bezug auf seine Werkstätten die gesetzlichen Anspruchsvor- aussetzungen für Beiträge an die damit verbundenen zusätz- lichen Betriebskosten erfüllt, steht die angeordnete Sank- tion der Verweigerung jeglicher Betriebsbeiträge für die beiden Rechnungsjahre 1995 und 1996 sowie der Rückforderung des gesamten für das Rechnungsjahr 1995 geleisteten Vor- schusses von Fr. 700'000.- zu dem mit der Kostenstellen- rechnung angestrebten Zweck - präzise Ausscheidung der bei- tragsberechtigten Betriebskosten - in einem offensichtli- chen Missverhältnis. Dieser Zweck und die damit anvisierte zweckentsprechende Beitragsverwendung bzw. Vermeidung von Doppelleistungen oder -subventionierungen werden auch er- reicht, wenn dem Beschwerdeführer die Beiträge um den sei- ner eigenen Kostenausscheidung anhaftenden Unsicherheits- und Ungenauigkeitsanteil gekürzt werden. Dessen Grösse hängt von Art und Umfang der den Berechnungen des Beschwer- deführers zugrunde liegenden Belegen und Kostenerfassungs- grundlagen ab, welche je nach ihrem Detaillierungsgrad mehr oder weniger exakt Aufschluss über die effektiven, durch die Beschäftigung von Invaliden in Werkstätten entstandenen Betriebskosten geben. Die Akten enthalten dazu keinerlei Angaben (auf dem Gesuchsformular für das Rechnungsjahr 1995 befinden sich lediglich handschriftliche Bleistiftkorrektu- ren eines unbekannten Urhebers, deren Bedeutung und Berech- nungsweise nicht nachvollziehbar sind). Die Streitsache ist daher an das BSV zurückzuweisen, damit es die der Kosten- ausscheidung des Beschwerdeführers anhaftenden Unsicherhei- ten und Ungenauigkeiten, allenfalls mittels einer Buchhal- tungsexpertise, abkläre und über die angemessene Beitrags- kürzung neu verfüge. Soweit auch nach ergänzender Sachver- haltsabklärung unklar bleibt, ob und in welchem Masse der Beschwerdeführer die effektiv beitragsberechtigten Be- triebskosten exakt ermittelt hat oder nicht, dürfen die verbleibenden Ungewissheiten zum Nachteil des säumigen Be- schwerdeführers sanktioniert werden. 7.- Zusammenfassend ist somit der angefochtene Ent- scheid zufolge Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrund- satzes insoweit aufzuheben, als damit die Sanktionierung der unerfüllt gebliebenen Verpflichtung des Beschwerdefüh- rers zur Führung einer Kostenstellenrechnung von der Vor- instanz in unzulässigem Ausmass einer vollständigen Bei- tragsverweigerung und Vorschussrückerstattung geschützt worden ist, sowie die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsab- klärung im dargelegten Sinne an das BSV zurückzuweisen. Dass der Beschwerdeführer die Verletzung des Verhältnismäs- sigkeitsprinzips nicht gerügt hat, schadet ihm nicht (vor- stehend Erw. 1b). Bei diesem Prozessausgang braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob auf das sowohl im vorinstanzlichen als auch im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren im Eventualstand- punkt gestellte Feststellungsbegehren hätte eingetreten werden können. 8.- Da es vorliegend nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (BGE 122 V 136 Erw. 1, 120 V 448 Erw. 2a/bb) geht, ist das Verfahren kos- tenpflichtig (Art. 134 OG e contrario). Dem Bund, der in seinem amtlichen Wirkungskreis und ohne dass es sich um seine Vermögensinteressen handelt, dürfen indessen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden (Art. 156 Abs. 2 OG). Gemäss einem Gesamtgerichtsbeschluss des Eid- genössischen Versicherungsgerichts vom 23. März 1992 be- treffen Streitigkeiten um Baukosten- oder Betriebsbeiträge der AHV/IV das Vermögensinteresse des Bundes im Sinne von Art. 156 Abs. 2 OG nicht (nicht publizierte Erw. 7 des Ur- teils BGE 117 V 136). Dem unterliegenden BSV dürfen daher keine Gerichtskosten auferlegt werden. Hingegen hat dieses entsprechend dem Prozessausgang dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 159 Abs. 2 in Verbin- dung mit Art. 135 OG). Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht: I.In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbe- schwerde werden der Entscheid des Eidgenössischen De- partements des Innern vom 24. August 1999 und der Ein- spracheentscheid des Bundesamtes für Sozialversiche- rung vom 1. Mai 1998 aufgehoben, und es wird die Sache an das Bundesamt für Sozialversicherung zurückgewie- sen, damit es im Sinne der Erwägungen verfahre und über das Beitragsgesuch des Fürsorgevereins Bethesda im Sinne von Erwägung 6 neu verfüge. II.Es werden keine Gerichtskosten erhoben. III.Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 18'000.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet. IV.Das Bundesamt für Sozialversicherung hat dem Beschwer- deführer für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht eine Parteientschädigung (ein- schliesslich Mehrwertsteuer) von Fr. 5000.- zu be- zahlen. V.Das Eidgenössische Departement des Innern wird über eine Parteientschädigung für das vorinstanzliche Ver- fahren entsprechend dem Ausgang des letztinstanzlichen Prozesses zu befinden haben. VI.Dieses Urteil wird den Parteien und dem Eidgenössi- schen Departement des Innern zugestellt. Luzern, 10. Mai 2000 Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts Der Präsident  Der Gerichts- der I. Kammer:  schreiber: