1C_269/2026, Routes nationales; approbation des plans; expropriation;...

Sachverhalt

Par décision du 25 mars 2024, le Département fédéral de I'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a approuvé les plans du projet de l'Office fédéral des routes ayant pour objet l'élargissement de la bande d'arrêt d'urgence de l'autoroute A1 entre les jonctions de Chavornay et de La Sarraz en vue de sa réaffectation permanente au trafic automobile à l'horizon 2040. Il a rejeté les oppositions, dont celles de B.________et A.________, propriétaires de deux terrains soumis partiellement à expropriation sur le territoire de la commune de Bavois.

Le Tribunal administratif fédéral a rejeté, pour autant que recevables, les recours déposés contre cette décision au terme d'un arrêt rendu le 31 mars 2026. Il a réparti les frais de la procédure de recours entre l'Office fédéral des routes, en qualité d'expropriant, et les recourants qui n'étaient pas concernés par une expropriation. Il a exonéré de tous frais les recourants visés par une expropriation, dont B.________et A.________. Il n'a pas alloué de dépens.

Le 27 avril 2026, B.________et A.________ ont déposé une demande de rectification et de reconsidération de cet arrêt tendant à ce qu'une indemnité de dépens de 12'019.75 fr. leur soit octroyée conformément à la note d'honoraires et de frais jointe en annexe. Le Tribunal administratif fédéral n'est pas entré en matière sur cette demande.

Agissant le 12 mai 2026 par la voie du recours en matière de droit public, B.________et A.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 31 mars 2026 en ce sens qu'une indemnité de dépens, à hauteur de 12'019.75 fr., leur est allouée, solidairement entre eux. À titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de cet arrêt et au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le Tribunal administratif fédéral se réfère à l'acte attaqué sans autres observations. L'Office fédéral des routes conclut au rejet du recours. Le Département fédéral de I'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication n'a pas déposé d'observations.

Les recourants ont répliqué.

Erwägungen (5 Absätze)

E. 1 La voie du recours en matière de droit public est ouverte contre une décision du Tribunal administratif fédéral relative à l'approbation de plans de réaménagement d'une route nationale rendue dans une procédure combinée où sont également traitées les oppositions contre les expropriations. Aucune des exceptions de l'art. 83 LTF n'est par ailleurs réalisée. Les recourants ont qualité pour recourir contre cette décision en tant qu'elle refuse de leur allouer des dépens en violation prétendue du droit fédéral. Le recours a été déposé en temps utile et respecte les exigences de forme et de motivation requises en sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

E. 2 Le recours de B.________et A.________est limité au refus du Tribunal administratif fédéral de leur octroyer des dépens. Les juges précédents ont relevé à cet égard que les arguments soulevés par les recourants avaient été entièrement réfutés, que ceux-ci remettaient en cause le principe même de l'ouvrage litigieux, prévu par la planification supérieure, et qu'ils entreprenaient de manière indiscriminée celle-ci et I'approbation des plans en application de la loi fédérale sur les routes nationales. Leurs arguments étaient en grande partie extrinsèques à I'objet du litige et ce n'était qu'à la marge qu'ils remettaient en cause l'expropriation à subir. Dans ces conditions, il s'imposait d'appliquer les principes généraux consacrés à l'art. 64 al. 1 PA (RS 172.021), par renvoi de l'art. 116 al. 1 de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx; RS 711), et de ne leur octroyer aucun dépens.

Les recourants tiennent cette motivation pour insoutenable et arbitraire en tant qu'elle méconnaîtrait la jurisprudence du Tribunal fédéral suivant laquelle l'application de l'art. 116 al. 1 LEx dans une procédure d'approbation des plans d'une route nationale visant une expropriation ne dépendrait pas des griefs allégués. Ils relèvent avoir fait valoir des arguments se rapportant directement à l'expropriation, respectivement à l'intérêt public de l'ouvrage, à la proportionnalité et à l'analyse des variantes, et contestent avoir remis en cause de manière marginale l'expropriation. Dans ces circonstances, l'autorité intimée ne pouvait pas décemment soutenir qu'ils auraient fait valoir des arguments extrinsèques à l'objet du litige et s'écarter, pour ce motif, de la règle de principe prévue à l'art. 116 al. 1, 1ère phrase LEx pour appliquer les principes généraux de l'art. 64 al. 1 PA . Elle devait ainsi leur octroyer de pleins dépens correspondant au montant figurant dans la liste des opérations transmises le 27 avril 2026.

E. 2.1 La procédure d'opposition et d'approbation des plans de routes nationales assume toutes les fonctions de la procédure d'opposition du droit d'expropriation (cf. art. 27d LRN; ATF 124 II 460 consid. 1a). Dans le cadre d'une procédure combinée, telle celle concernant les routes nationales où la procédure d'opposition ouverte par la mise à l'enquête des plans de l'ouvrage tient lieu de procédure d'opposition à l'expropriation, le jugement sur les frais et les dépens à l'égard des parties touchées par une expropriation repose sur les dispositions spéciales de la LEx (ATF 111 Ib 32 consid. 2 et 3). L'art. 116 al. 1 LEx prévoit que les frais causés par la procédure devant le Tribunal administratif fédéral, y compris les dépens alloués à l'exproprié, sont supportés par l'expropriant. Lorsque les conclusions de l'exproprié sont rejetées intégralement ou en majeure partie, les frais peuvent être répartis autrement. Les frais causés inutilement seront supportés dans chaque cas par celui qui les a occasionnés. Cette disposition introduit une règle spéciale en matière de frais et dépens qui tient compte du fait que l'exproprié est impliqué contre sa volonté dans une procédure souvent complexe, mettant en jeu ses droits de propriétaire (cf. Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 20 mai 1970 concernant la révision de la loi fédérale sur l'expropriation, FF 1970 II 1028; ATF 124 II 219 consid. 10b; 122 I 201 consid. 3b; 111 Ib 97 consid. 2c). La jurisprudence a précisé qu'il était sans importance, pour l'application de l'art. 116 al. 1 LEx, que les recourants aient formulé des objections spécifiques en matière d'expropriation ou des objections générales en matière de planification, d'environnement ou de protection de la nature; seul était déterminant le fait qu'ils sont menacés d'expropriation (cf. arrêts 1C_634/2022 du 4 octobre 2024 consid. 6; 1C_141/2020 du 13 novembre 2020 consid. 4.3). La possibilité de déroger à la règle selon laquelle les frais et dépens sont mis à la charge de l'expropriant pour les faire assumer par l'exproprié en cas de rejet intégral ou partiel de ses conclusions doit être appliquée avec retenue (ATF 111 Ib 32 consid. 3; arrêt 1C_141/2020 du 13 novembre 2020 consid. 4.1). Dans son message concernant la révision de la loi fédérale sur l'expropriation du 20 mai 1970, le Conseil fédéral cite à titre d'exemple le cas où les recourants ont élevé des prétentions manifestement exagérées et où il importe que l'exproprié ne soit pas récompensé par le remboursement de tous les dépens. La jurisprudence évoque le caractère abusif du recours ou la génération de coûts inutiles (ATF 111 Ib 32 consid. 3). Tel peut également être le cas lorsque l'exproprié présente des réclamations manifestement insoutenables, émet des prétentions à l'évidence exagérées ou fait traîner en longueur l'expropriation par son comportement procédurier (cf. ZUFFEREY/DUBEY, L'allocation des frais et dépens en procédure de recours pour expropriation, DC 4/2002 p. 190). Par ailleurs, s'agissant d'une dérogation à la règle suivant laquelle les frais et les dépens de la procédure de recours sont à la charge de l'expropriant, la décision de ne pas accorder des dépens aux expropriés doit être spécialement motivée ("speziell begründet", arrêt 1C_141/2020 du 13 novembre 2020 consid. 4.5).

E. 2.2 La motivation retenue en l'occurrence pour ne pas accorder de dépens aux recourants n'est pas compatible avec la jurisprudence précitée qui ne fait pas dépendre l'application de la règle posée à l'art. 116 al. 1 LEx des griefs invoqués et qui n'autorise à y déroger qu'avec retenue et dans des cas très particuliers. Dans leur recours, les recourants ont, entre autres griefs, invoqué une violation conjointe de la garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. et de l'art. 1 LEx, en contestant l'utilité publique du projet et, par voie de conséquence, la nécessité de les exproprier, au motif qu'une réduction de la vitesse autorisée sur le tronçon considéré de l'autoroute A1 constituait une mesure suffisante, respectivement une variante qui aurait dû être privilégiée à celle retenue. Ce faisant, ils ont développé une argumentation qui visait la légitimité même de l'expropriation. Le Tribunal administratif fédéral, s'il n'a consacré qu'à peine plus d'une page de son arrêt à l'expropriation (considérant 14), a renvoyé à d'autres considérants pour retenir que le projet litigieux répondait à un intérêt public (considérant 3.1), qu'il était conforme au principe de la proportionnalité, tant sous l'angle de l'aptitude de la mesure à répondre au besoin identifié de fluidité du trafic (considérant 4.3.3.3) que sous l'angle de sa nécessité (considérant 4.3.4.2), et que l'atteinte portée par l'expropriation à la propriété des recourants était conforme à l'art. 26 Cst. L'argumentation tirée d'une remise en cause très marginale de l'expropriation pour faire échec à l'application de l'art. 116 al. 1 LEx et appliquer les principes généraux découlant de l'art. 64 al. 1 PA ne saurait ainsi être suivie et n'est pas conforme à la jurisprudence rendue en application de l'art. 116 al. 1 LEx . Pour le surplus, le Tribunal administratif fédéral ne prétend pas que le recours était abusif, que les recourants auraient compliqué la procédure par leur comportement ou qu'ils auraient élevé des prétentions manifestement exagérées. Au contraire, il a considéré que les recourants n'avaient pas agi avec témérité et a renoncé pour cette raison à mettre une partie des frais de la procédure de recours à leur charge en application de l'art. 116 al. 1 LEx (considérant 24.3.1).

En définitive, le refus de leur allouer des dépens en application de cette disposition n'est pas conforme au droit.

E. 3 Le recours doit par conséquent être admis. À l'instar de ce qui prévaut en matière de répartition des frais de justice, le Tribunal administratif fédéral dispose d'une certaine marge d'appréciation dans la fixation des dépens à allouer aux parties et le Tribunal fédéral n'intervient en conséquence que si ce dernier a excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation (ATF 129 II 106 consid. 5; 111 Ib 97 consid. 3). Il en va de même lorsqu'une note d'honoraires et de frais a été produite (arrêt 2C_158/2025 du 10 juillet 2025 consid. 4.3). Le fait que l'indemnisation des parties soit déterminée sur la base des heures décomptées dans la note de frais du mandataire ne signifie en effet pas que celles-ci doivent être prises en charge sans examen, alors que seuls les frais nécessaires ou indispensables et le temps nécessaire à la défense doivent être remboursés (cf. art. 64 al. 1 PA; art. 8 al. 2 et 10 al. 1 du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le TAF [FITAF; RS 173.320.2]; arrêt 2C_158/2025 du 10 juillet 2025 consid. 4.2). Il se justifie ainsi d'annuler l'arrêt attaqué en tant qu'il refuse d'allouer des dépens aux recourants pour la procédure de recours et de renvoyer la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision sur ce point.

Il n'est pas perçu de frais pour la procédure devant le Tribunal fédéral (art. 66 al. 3 LTF). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec un avocat, ont droit à des dépens à la charge de l'Office fédéral des routes (art. 68 al. 1 LTF).

Dispositiv

Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé en tant qu'il refuse d'allouer des dépens aux recourants pour la procédure de recours et la cause est renvoyée au Tribunal administratif fédéral pour qu'il statue à nouveau sur ce point.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
L'Office fédéral des routes versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'Office fédéral des routes, au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication et au Tribunal administratif fédéral.

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_269/2026

Arrêt du 17 septembre 2026

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux

Kneubühler, Juge présidant, Chaix et Mecca, Juge suppléant.

Greffier : M. Parmelin.

Participants à la procédure

A.________,

B.________,

représentés par Me Raphaël Mahaim, avocat,

recourants,

contre

Office fédéral des routes,

Service juridique, case postale, 3003 Berne,

Département fédéral de l'environnement,

des transports, de l'énergie et de la communication, Palais fédéral Nord, 3003 Berne.

Objet

Routes nationales; approbation des plans; expropriation; dépens,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 31 mars 2026 (A-2869/2024, A-2870/2024).

Faits :

Les recourants ont répliqué.

Considérant en droit :

La voie du recours en matière de droit public est ouverte contre une décision du Tribunal administratif fédéral relative à l'approbation de plans de réaménagement d'une route nationale rendue dans une procédure combinée où sont également traitées les oppositions contre les expropriations. Aucune des exceptions de l'art. 83 LTF n'est par ailleurs réalisée. Les recourants ont qualité pour recourir contre cette décision en tant qu'elle refuse de leur allouer des dépens en violation prétendue du droit fédéral. Le recours a été déposé en temps utile et respecte les exigences de forme et de motivation requises en sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

Le recours de B.________et A.________est limité au refus du Tribunal administratif fédéral de leur octroyer des dépens. Les juges précédents ont relevé à cet égard que les arguments soulevés par les recourants avaient été entièrement réfutés, que ceux-ci remettaient en cause le principe même de l'ouvrage litigieux, prévu par la planification supérieure, et qu'ils entreprenaient de manière indiscriminée celle-ci et I'approbation des plans en application de la loi fédérale sur les routes nationales. Leurs arguments étaient en grande partie extrinsèques à I'objet du litige et ce n'était qu'à la marge qu'ils remettaient en cause l'expropriation à subir. Dans ces conditions, il s'imposait d'appliquer les principes généraux consacrés à l'art. 64 al. 1 PA (RS 172.021), par renvoi de l'art. 116 al. 1 de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx; RS 711), et de ne leur octroyer aucun dépens.

2.1. La procédure d'opposition et d'approbation des plans de routes nationales assume toutes les fonctions de la procédure d'opposition du droit d'expropriation (cf. art. 27d LRN; ATF 124 II 460 consid. 1a). Dans le cadre d'une procédure combinée, telle celle concernant les routes nationales où la procédure d'opposition ouverte par la mise à l'enquête des plans de l'ouvrage tient lieu de procédure d'opposition à l'expropriation, le jugement sur les frais et les dépens à l'égard des parties touchées par une expropriation repose sur les dispositions spéciales de la LEx (ATF 111 Ib 32 consid. 2 et 3). L'art. 116 al. 1 LEx prévoit que les frais causés par la procédure devant le Tribunal administratif fédéral, y compris les dépens alloués à l'exproprié, sont supportés par l'expropriant. Lorsque les conclusions de l'exproprié sont rejetées intégralement ou en majeure partie, les frais peuvent être répartis autrement. Les frais causés inutilement seront supportés dans chaque cas par celui qui les a occasionnés. Cette disposition introduit une règle spéciale en matière de frais et dépens qui tient compte du fait que l'exproprié est impliqué contre sa volonté dans une procédure souvent complexe, mettant en jeu ses droits de propriétaire (cf. Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 20 mai 1970 concernant la révision de la loi fédérale sur l'expropriation, FF 1970 II 1028; ATF 124 II 219 consid. 10b; 122 I 201 consid. 3b; 111 Ib 97 consid. 2c). La jurisprudence a précisé qu'il était sans importance, pour l'application de l'art. 116 al. 1 LEx, que les recourants aient formulé des objections spécifiques en matière d'expropriation ou des objections générales en matière de planification, d'environnement ou de protection de la nature; seul était déterminant le fait qu'ils sont menacés d'expropriation (cf. arrêts 1C_634/2022 du 4 octobre 2024 consid. 6; 1C_141/2020 du 13 novembre 2020 consid. 4.3). La possibilité de déroger à la règle selon laquelle les frais et dépens sont mis à la charge de l'expropriant pour les faire assumer par l'exproprié en cas de rejet intégral ou partiel de ses conclusions doit être appliquée avec retenue (ATF 111 Ib 32 consid. 3; arrêt 1C_141/2020 du 13 novembre 2020 consid. 4.1). Dans son message concernant la révision de la loi fédérale sur l'expropriation du 20 mai 1970, le Conseil fédéral cite à titre d'exemple le cas où les recourants ont élevé des prétentions manifestement exagérées et où il importe que l'exproprié ne soit pas récompensé par le remboursement de tous les dépens. La jurisprudence évoque le caractère abusif du recours ou la génération de coûts inutiles (ATF 111 Ib 32 consid. 3). Tel peut également être le cas lorsque l'exproprié présente des réclamations manifestement insoutenables, émet des prétentions à l'évidence exagérées ou fait traîner en longueur l'expropriation par son comportement procédurier (cf. ZUFFEREY/DUBEY, L'allocation des frais et dépens en procédure de recours pour expropriation, DC 4/2002 p. 190). Par ailleurs, s'agissant d'une dérogation à la règle suivant laquelle les frais et les dépens de la procédure de recours sont à la charge de l'expropriant, la décision de ne pas accorder des dépens aux expropriés doit être spécialement motivée ("speziell begründet", arrêt 1C_141/2020 du 13 novembre 2020 consid. 4.5).

2.2. La motivation retenue en l'occurrence pour ne pas accorder de dépens aux recourants n'est pas compatible avec la jurisprudence précitée qui ne fait pas dépendre l'application de la règle posée à l'art. 116 al. 1 LEx des griefs invoqués et qui n'autorise à y déroger qu'avec retenue et dans des cas très particuliers. Dans leur recours, les recourants ont, entre autres griefs, invoqué une violation conjointe de la garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. et de l'art. 1 LEx, en contestant l'utilité publique du projet et, par voie de conséquence, la nécessité de les exproprier, au motif qu'une réduction de la vitesse autorisée sur le tronçon considéré de l'autoroute A1 constituait une mesure suffisante, respectivement une variante qui aurait dû être privilégiée à celle retenue. Ce faisant, ils ont développé une argumentation qui visait la légitimité même de l'expropriation. Le Tribunal administratif fédéral, s'il n'a consacré qu'à peine plus d'une page de son arrêt à l'expropriation (considérant 14), a renvoyé à d'autres considérants pour retenir que le projet litigieux répondait à un intérêt public (considérant 3.1), qu'il était conforme au principe de la proportionnalité, tant sous l'angle de l'aptitude de la mesure à répondre au besoin identifié de fluidité du trafic (considérant 4.3.3.3) que sous l'angle de sa nécessité (considérant 4.3.4.2), et que l'atteinte portée par l'expropriation à la propriété des recourants était conforme à l'art. 26 Cst. L'argumentation tirée d'une remise en cause très marginale de l'expropriation pour faire échec à l'application de l'art. 116 al. 1 LEx et appliquer les principes généraux découlant de l'art. 64 al. 1 PA ne saurait ainsi être suivie et n'est pas conforme à la jurisprudence rendue en application de l'art. 116 al. 1 LEx . Pour le surplus, le Tribunal administratif fédéral ne prétend pas que le recours était abusif, que les recourants auraient compliqué la procédure par leur comportement ou qu'ils auraient élevé des prétentions manifestement exagérées. Au contraire, il a considéré que les recourants n'avaient pas agi avec témérité et a renoncé pour cette raison à mettre une partie des frais de la procédure de recours à leur charge en application de l'art. 116 al. 1 LEx (considérant 24.3.1).

En définitive, le refus de leur allouer des dépens en application de cette disposition n'est pas conforme au droit.

Le recours doit par conséquent être admis. À l'instar de ce qui prévaut en matière de répartition des frais de justice, le Tribunal administratif fédéral dispose d'une certaine marge d'appréciation dans la fixation des dépens à allouer aux parties et le Tribunal fédéral n'intervient en conséquence que si ce dernier a excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation (ATF 129 II 106 consid. 5; 111 Ib 97 consid. 3). Il en va de même lorsqu'une note d'honoraires et de frais a été produite (arrêt 2C_158/2025 du 10 juillet 2025 consid. 4.3). Le fait que l'indemnisation des parties soit déterminée sur la base des heures décomptées dans la note de frais du mandataire ne signifie en effet pas que celles-ci doivent être prises en charge sans examen, alors que seuls les frais nécessaires ou indispensables et le temps nécessaire à la défense doivent être remboursés (cf. art. 64 al. 1 PA; art. 8 al. 2 et 10 al. 1 du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le TAF [FITAF; RS 173.320.2]; arrêt 2C_158/2025 du 10 juillet 2025 consid. 4.2). Il se justifie ainsi d'annuler l'arrêt attaqué en tant qu'il refuse d'allouer des dépens aux recourants pour la procédure de recours et de renvoyer la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision sur ce point.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé en tant qu'il refuse d'allouer des dépens aux recourants pour la procédure de recours et la cause est renvoyée au Tribunal administratif fédéral pour qu'il statue à nouveau sur ce point.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

L'Office fédéral des routes versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'Office fédéral des routes, au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication et au Tribunal administratif fédéral.

Lausanne, le 17 septembre 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Kneubühler

Le Greffier : Parmelin