Sachverhalt
A.
Par décision du 20 août 2020, publiée le 27 août 2020 dans le Journal officiel de la République et canton du Jura, le plan de zones et le règlement communal sur les constructions "Secteur HAf - Parcelle 2146" de la commune des Breuleux (ci-après: commune) ont été modifiés. Par cette modification, la majeure partie de la parcelle n o 2146 (11'520 m2 sur 13'240 m2) est passée de la zone agricole A à la zone d'habitation A, secteur f (HAf).
B.
Par acte notarié du 17 novembre 2020, la commune a exercé son droit d'emption sur 13'030 m2et acheté les 210 m2 restants de la parcelle n o 2146. Elle est ainsi devenue propriétaire, pour un prix total de 529'600 fr. (soit 40 fr./m2), de l'intégralité de ladite parcelle, jusqu'alors propriété de A.A.________, D.A.________, B.A.________, C.A.________ et F.A.________ et de E.________ (ci-après: vendeurs).
C.
C.a. Par décision du 8 juillet 2022 notifiée aux vendeurs, la Section de l'aménagement du territoire (ci-après: SAM) du Service du développement territorial (ci-après: SDT) de la République et canton du Jura a considéré, suite à une expertise, que la plus-value résultant du changement de zone de la parcelle n o 2146 était de 740'262 fr. Partant, la taxe sur la plus-value a été fixée à 222'079 fr., soit le 30 % de la plus-value, exigible dès l'entrée en force de cette décision.
Par décision du 31 octobre 2022, la SAM a rejeté l'opposition des vendeurs contre la décision du 8 juillet 2022.
Par arrêt du 12 mai 2023 (ADM 214 / 2022), la Cour administrative du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura (ci-après: Tribunal cantonal) a admis le recours formé par les vendeurs contre la décision sur opposition du 31 octobre 2022 et renvoyé le dossier à la SAM pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants. Le Tribunal cantonal a en substance considéré que les vendeurs, propriétaires de la parcelle au moment de l'entrée en force du classement de celle-ci en zone à bâtir, étaient seuls débiteurs de la taxe sur la plus-value et que la méthode d'évaluation utilisée par l'experte n'avait pas à être remise en question. Il a toutefois estimé que le calcul de la valeur vénale effectué par l'experte n'était pas probant s'agissant des frais de viabilisation.
C.b. Suite à un rapport d'expertise complémentaire, la SAM a, par décision du 11 mars 2024, fixé la plus-value résultant du changement de zone de la parcelle n o 2146 à 608'192 fr.; la taxe sur la plus-value, équivalant à 30 % du montant de la plus-value, était fixée à 182'457.60 fr.
Par arrêt du 30 janvier 2025 (ADM 55 / 2024), le Tribunal cantonal a rejeté le recours des vendeurs formé contre la décision du 11 mars 2024. L'experte n'avait pas à déduire les chemins d'accès et les équipements de la surface déterminante pour calculer la plus-value; le choix de la parcelle théorique pour la méthode rétroactive n'était pas non plus critiquable. Au surplus, il n'y avait pas lieu de tenir compte d'autres frais de viabilisation que ceux retenus dans l'expertise. Finalement, le Tribunal cantonal renvoie à son arrêt du 12 mai 2023 s'agissant des questions de la qualité de débiteurs des vendeurs et de la méthode de calcul de la plus-value.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________, D.A.________, B.A.________, C.A.________ et F.A.________, ainsi que E.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 30 janvier 2025 et de fixer la plus-value résultant du classement en zone HAf de la parcelle n o 2146 au maximum à 424'700 fr. et la taxe y relative au maximum à 127'410 fr. En lien avec ce montant, les recourants concluent principalement à ce que le Tribunal fédéral dise que 46'080 fr. sont à payer par les recourants et 81'330 fr. par la commune, subsidiairement, que la commune soit débitrice de l'entier de cette somme.
Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours et à la confirmation de ses arrêts. Le SDT conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. La commune des Breuleux conclut à l'admission du recours et renonce à se déterminer plus en détail. Invité à déposer des observations, l'Office fédéral du développement territorial ARE estime que l'arrêt entrepris ne prête pas le flanc à la critique. Les recourants ont persisté dans leurs conclusions.
Erwägungen (19 Absätze)
E. 1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 151 IV 175 consid. 2).
Le présent recours est dirigé à la fois contre une décision finale rendue en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et contre un arrêt cantonal incident du 12 mai 2023 l'ayant précédé dans la procédure. Ce dernier, tout en tranchant certaines questions, renvoyait la cause à l'autorité inférieure pour complément d'instruction et nouvelle décision; il n'a pas été attaqué immédiatement. Toutefois, et contrairement à l'avis du SDT, l'absence de recours contre de telles décisions n'empêche pas de les contester ultérieurement dans un recours dirigé, comme en l'espèce, contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci (cf. art. 93 al. 3 LTF; ATF 149 III 44 consid. 1.1; 143 III 290 consid. 1.4).
Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Ils sont particulièrement touchés par les arrêts attaqués, qui confirment le montant de la taxe sur la plus-value mise à leur charge. Ils peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation des arrêts attaqués et bénéficient donc de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF .
Les autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
E. 2 Dans un premier grief, les recourants contestent être débiteurs de la contribution sur la plus-value qui leur est réclamée. Ils dénoncent dans ce cadre une application arbitraire (art. 9 Cst.) de l'art. 111b al. 3 let. a de la loi jurassienne du 25 juin 1987 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT; RS/JU 701.1), ainsi qu'une violation de l'art. 127 Cst. et de l'art. 5 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoir (LAT; RS 700).
E. 2.1.1 Selon l'art. 5 al. 1 LAT (dans sa teneur jusqu'au 31 décembre 2025, applicable en l'espèce, cf. RO 1979 1573 et RO 2025 640), le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement. L'alinéa 1bis (dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2025, cf. RO 2014 899 et RO 2025 640) précise que les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 % (1ère phrase). La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné (2ème phrase). Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir (3ème phrase).
En droit jurassien, la compensation de la plus-value est réglementée aux art. 111 ss LCAT. Aux termes de l'art. 111 LCAT, les avantages et les inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement ou de l'octroi d'autorisations exceptionnelles hors de la zone à bâtir font l'objet d'une compensation. Selon l'art. 111a LCAT, l'augmentation de la valeur d'un bien-fonds est réputée constituer un avantage majeur notamment lorsqu'elle résulte de l'affectation du bien-fonds à la zone à bâtir (al. 1 let. a), d'un changement d'affectation ou d'une augmentation des possibilités d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir (al. 1 let. b). La plus-value est la différence entre la valeur vénale estimée du bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement ou l'octroi de l'autorisation exceptionnelle (al. 2 1ère phrase). En cas de plus-value qui résulte de l'affectation du bien-fonds à la zone à bâtir, l'État perçoit une contribution de 30 % (art. 111b al. 1 let. a LCAT). Aux termes de l'art. 111b al. 3 LCAT, la contribution est due par le propriétaire du bien-fonds au moment où la contribution est fixée (let. a) ou, en cas d'autorisation exceptionnelle hors de la zone à bâtir, par son bénéficiaire (let. b). Selon l'art. 111c al. 1 LCAT, il revient au SDT, après consultation de la commune, d'arrêter le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d'aménagement ou l'autorisation exceptionnelle entre en force.
E. 2.1.2 L'art. 5 LAT constitue un mandat à l'intention des cantons (ATF 147 I 225 consid. 4.2; cf. Etienne Poltier, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, Planifier l'affectation, 2016, n° 33 ad art. 5 LAT). Outre le taux minimal de 20 % et les principes d'exigibilité (lors de la construction ou de l'aliénation), l'art. 5 al. 1 et al. 1bis LAT ne comporte en particulier aucune précision quant au débiteur de la taxe ou au moment de la taxation (cf. arrêt 1C_222/2023 du 12 septembre 2024 consid. 2.2; Laurent Pfeiffer/Rachel Tagliani, La taxe sur la plus-value (art. 5 LAT) - Questions choisies, in Journées suisses du droit de la construction 2025, p. 141; Poltier, op. cit., n o 55 ad art. 5 LAT; MARKUS RÜSSLI, Mehrwertausgleich in den Kantonen - ein Überblick, ZBl 122/2021 p. 191 s.).
Par les dispositions précitées, le canton du Jura a mis en oeuvre de façon autonome le mandat de l'art. 5 LAT, s'agissant notamment du taux de la taxe, de son débiteur et du moment de la taxation. Il s'agit, selon la jurisprudence, de dispositions cantonales indépendantes, dont le Tribunal fédéral n'examine l'application en principe que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 147 I 225 consid. 4.6; 128 I 46 consid. 1; arrêts 1C_222/2023 précité consid. 2.2; 1C_184/2014 du 23 février 2015 consid. 2.1; cf. Pfeiffer/Tagliani, op. cit., p. 141).
E. 2.1.3 Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et 148 I 145 consid. 6.1). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences strictes en matière de motivation définies par l'art. 106 al. 2 LTF; il lui appartient de citer les dispositions dont elle se prévaut et démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 149 III 81 consid. 1.3 et 146 I 62 consid. 3).
E. 2.2 Selon le Tribunal cantonal, qui se réfère à sa jurisprudence, l'art. 111b al. 3 let. a LCAT ne peut être compris selon sa lettre, mais doit faire l'objet d'une interprétation historique, téléologique et systématique. Ainsi, malgré son texte, la contribution est due par le propriétaire du bien-fonds au moment où la mesure d'aménagement entre en force, et non au moment où la décision fixant la contribution de plus-value est rendue. Une telle interprétation permet également de respecter le but et l'esprit de l'art. 5 LAT et le principe de l'égalité de traitement.
E. 2.3 Il convient en premier lieu de rappeler que l'art. 5 LAT ne comporte aucune précision quant au débiteur de la taxe et que cette question est donc mise en oeuvre de manière autonome par les cantons (cf. ci-dessus consid. 2.1.2).
Comme l'a relevé le Tribunal cantonal, désigner comme débiteur de la contribution de la plus-value le propriétaire du bien-fonds au moment où la contribution est fixée revient, en cas d'aliénation du bien-fonds après l'entrée en force de la mesure d'aménagement mais avant la fixation de la contribution, à soumettre le nouveau propriétaire à une taxe sur une plus-value dont il n'aurait pas bénéficié. Or, une telle manière de procéder serait contraire au régime de compensation de l'art. 5 LAT, qui vise à compenser certaines conséquences financières des mesures d'aménagement.
À cet égard, les travaux préparatoires en lien avec l'art. 111b al. 3 let. a LCAT précisent d'ailleurs que la compensation s'opère par le prélèvement d'une contribution auprès des propriétaires qui bénéficient des avantages résultant des mesures d'aménagement (Message du Gouvernement au Parlement relatif à la modification de la législation cantonale en matière de gestion de la zone à bâtir du 27 novembre 2014, p. 6; Journal des débats du Parlement de la République et canton du Jura [ci-après: JDD], n o 10/2015, Séance du 17 juin 2015, p. 452). Cette interprétation va également dans le sens de la doctrine et de la jurisprudence fédérale, selon lesquelles, s'agissant du sujet de la contribution de la plus-value, la solution la plus adéquate est de taxer le propriétaire du bien-fonds au moment de la mesure en cause (arrêt 1C_222/2023 précité consid. 2.3 et références; Poltier, op. cit., n o 55 ad art. 5 LAT). Cela correspond aussi à la réglementation dans la plupart des cantons (Pfeiffer/Tagliani, op. cit., p. 141; RÜSSLI, op. cit., ZBl 122/2021 p. 191 s.).
On peut encore relever que le législateur jurassien a clarifié sa volonté dans le cadre de la nouvelle législation cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions, adoptée le 19 mars 2025 et qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2026. Le nouvel art. 137a al. 1 de cette loi prévoit ainsi que, sous réserve d'un changement de débiteur au sens de l'art. 137b, la contribution est due par le propriétaire du bien-fonds au moment où la mesure d'aménagement entre en force. Le Message y relatif précise que cette modification a eu lieu notamment pour des raisons de simplification de la formulation (Message du Gouvernement au Parlement relatif à la révision de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire du 29 août 2023, p. 154 s.). Le législateur n'a pas expliqué vouloir désigner un nouveau débiteur de la contribution par rapport à la législation précédente.
Dans ces conditions, l'interprétation opérée par le Tribunal cantonal, selon laquelle le texte de l'art. 111b al. 3 let. a LCAT ne restitue pas le sens véritable de la disposition, n'apparaît pas déraisonnable. Il est en effet conforme à l'art. 5 LAT et à la volonté du législateur de retenir que la contribution est due par le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en force de la mesure d'aménagement.
Partant, et à défaut de démonstration d'arbitraire dans l'application du droit cantonal, la solution consacrée par l'arrêt cantonal apparaît conforme tant au droit cantonal qu'aux dispositions de droit fédéral. Le grief doit être rejeté.
E. 2.4 Les recourants soutiennent encore que l'interprétation faite par le Tribunal cantonal de l'art. 111b al. 3 let. a LCAT est contraire à l'art. 127 al. 1 Cst. En désignant un débiteur différent de celui mentionné dans le texte de la loi, l'autorité précédente aurait méconnu cette disposition constitutionnelle.
E. 2.4.1 L'art. 127 al. 1 Cst. prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, doivent être définis par la loi. Cette exigence vaut en principe pour les impôts et les contributions causales. Le principe de la légalité en matière fiscale ne doit toutefois pas être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 7.2).
E. 2.4.2 En l'espèce et au vu de ce qui précède (cf. consid. 2.3 ci-dessus), l'interprétation du Tribunal cantonal correspond également à la volonté du législateur cantonal, dès lors qu'elle vise à prélever une compensation auprès des propriétaires bénéficiant des avantages résultant des mesures d'aménagement. Au surplus, cette interprétation constitue une jurisprudence constante du Tribunal cantonal, publiée sur le site internet dédié à la jurisprudence cantonale. La formulation de l'actuel art. 111b al. 3 let. a LCAT est au demeurant corrigée depuis le 1er juillet 2026. Partant, l'interprétation opérée par le Tribunal cantonal n'apparaît pas contraire à l'art. 127 al. 1 Cst. et le grief de violation du droit constitutionnel doit être écarté. Il est du reste significatif que les recourants n'aient pas contesté ce point dans leur opposition contre la décision originale du 8 juillet 2022.
E. 3 Les recourants soulèvent une violation de l'art. 5 LAT et une application arbitraire de l'art. 111a al. 1 let. a LCAT.
Ils considèrent en substance que le seul classement en zone à bâtir ne suffisait pas à entraîner un avantage majeur au sens de l'art. 5 LAT, dès lors que la parcelle devait encore faire l'objet d'un plan spécial pour être effectivement constructible. Les recourants soutiennent ainsi que la mesure d'aménagement pertinente pour fixer la contribution sur la plus-value n'est pas le classement de la parcelle en zone à bâtir, mais l'adoption dudit plan spécial. Ils estiment que le Tribunal cantonal a versé dans l'arbitraire en retenant le contraire.
Les recourants rappellent que le plan spécial classe certaines parties de la parcelle, destinées aux chemins d'accès et aux équipements, dans la zone de transport (ZTB) et les rend ainsi non constructibles. Partant, cette surface classée en ZTB ne saurait être prise en compte dans le calcul de la plus-value, qui ne doit se fonder que sur les surfaces effectivement constructibles.
E. 3.1 La notion d'avantage majeur de l'art. 5 al. 1 LAT est une notion de droit fédéral. Selon la jurisprudence, l'avantage majeur doit être de nature économique et s'apprécier selon l'ensemble des circonstances. Il s'agit toutefois d'une notion juridique indéterminée et les cantons disposent d'une certaine marge de manoeuvre pour déterminer ce qu'elle couvre (ATF 143 II 568 consid. 7.1; 132 II 401 consid. 2.1 et références; 131 II 571 consid. 2.1; arrêt 1C_184/2014 précité consid. 2.1 et 2.2.1; Pfeiffer/Tagliani, op. cit., p. 134).
Il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral que le classement en zone intermédiaire ou en zone d'utilisation différée, à savoir une zone inconstructible mais destinée à l'extension de la zone à bâtir, a déjà un effet sur le prix du terrain, qui peut être plus élevé que dans une zone inconstructible "ordinaire" telle qu'une zone agricole; tel est en particulier le cas lorsque les circonstances donnent à penser que les perspectives d'urbanisation du secteur sont élevées (ATF 132 II 401 consid. 2.4; arrêts 1C_184/2014 précité consid. 2.2.1; 1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.4)
Le droit jurassien prévoit que l'augmentation de la valeur d'un bien-fonds est réputée constituer un avantage majeur lorsqu'elle résulte de l'affectation du bien-fonds à la zone à bâtir (art. 111a al. 1 let. a LCAT).
E. 3.2 Le Tribunal cantonal estime que la mesure d'aménagement visée par la procédure de taxation de la plus-value est la modification de l'aménagement local, soit la modification du plan de zones et du règlement communal sur les constructions adoptée le 20 août 2020. Cette modification classait en effet l'ensemble des 11'520 m2en zone à bâtir, sans zone de transport. Il rappelle également que l'indice d'utilisation du sol se rapporte à l'ensemble de la surface, même si des cheminements devaient encore être créés.
E. 3.3 En l'espèce, 11'520 m2 de la parcelle n o 2146, auparavant colloqués en zone agricole, ont été classés en zone d'habitation A, secteur f (HAf) par la décision du 20 août 2020. Un plan spécial a ensuite été adopté le 17 octobre 2022, qui a notamment défini les zones allouées aux chemins d'accès et aux équipements.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, le classement en zone à bâtir d'une surface de 11'520 m2 anciennement colloquée en zone agricole constitue un avantage majeur au sens de l'art. 5 al. 1 LAT . Il entraîne en effet une augmentation réelle de la valeur de la parcelle. Cette augmentation, qui ne saurait être qualifiée d'insignifiante, existe même si un plan spécial est encore nécessaire pour effectivement construire sur la parcelle n o 2146. Dès lors, prendre en compte l'ensemble des 11'520 m2, sans en déduire les parties ultérieurement classées en zone de transport, apparaît conforme à l'art. 5 al. 1 LAT .
Cette manière de procéder ne constitue pas non plus une application arbitraire de l'art. 111a al. 1 let. a LCAT. Certes, qualifier la mesure qui classe en zone à bâtir une surface devant encore faire l'objet d'un plan spécial de fait générateur de la contribution peut prêter à discussion (cf. Poltier, op. cit., n o 51 ad art. 5 LAT). Toutefois, la solution retenue par le Tribunal cantonal n'en est pas pour autant choquante. En effet, à la lecture de l'art. 111a al. 1 let. a LCAT, l'affectation d'un bien-fonds à la zone à bâtir est réputée entraîner une augmentation de sa valeur suffisante pour constituer un avantage majeur; conformément à cette disposition, l'autorité précédente a considéré que la modification du plan de zones et du règlement communal constituait le fait générateur de la contribution, à l'exclusion de l'adoption du plan spécial. Le Tribunal cantonal s'est également fondé sur l'indice d'utilisation du sol, rappelant que celui-ci se rapportait à l'ensemble de la surface et non pas uniquement à la surface constructible définie par le plan spécial, confirmant ainsi son interprétation de la disposition précitée. Il apparaît dès lors défendable de considérer que le classement litigieux constitue un avantage majeur au sens de l'art. 111a al. 1 let. a LCAT et le grief des recourants doit être rejeté.
E. 4 Finalement, les recourants critiquent la méthode de calcul utilisée pour déterminer la contribution sur la plus-value, faisant valoir une application arbitraire de l'art. 111c al. 1 LCAT.
E. 4.1 Les recourants soutiennent que le Tribunal cantonal aurait dû appliquer l'art. 17 al. 2 let . c du Décret jurassien du 23 mars 1994 concernant la révision générale des valeurs officielles d'immeubles et de forces hydrauliques (RS/JU 641.543.1; ci-après: Décret), selon lequel la "valeur officielle" de terrains non construits doit être fixée à 80 % de la valeur vénale calculée. Ils considèrent ainsi que la plus-value aurait dû être fixée à 42.23 fr./m2, soit 80% du montant de 52.79 fr./ m2 auquel l'expertise est arrivée.
E. 4.2 En l'espèce, le Tribunal cantonal s'est fondé sur l'expertise et le complément d'expertise pour déterminer la valeur vénale de l'immeuble et le montant de la plus-value. Il a ainsi considéré qu'il n'y avait pas lieu de tenir compte du Décret dès lors que la valeur officielle des immeubles n'était pas calculée de manière uniforme et la valeur fiscale (ou valeur officielle) ne reflétait pas toujours la valeur vénale.
E. 4.3 Comme le relèvent les recourants, il est vrai que, selon le message du Gouvernement jurassien, l'estimation de la valeur des immeubles devrait normalement pouvoir se faire selon les règles applicables à l'estimation des immeubles en droit fiscal (JDD, n o 10/2015, Séance du 17 juin 2015, p. 460). Il convient toutefois de relever que l'art. 17 al. 2 let . c du Décret tend à fixer la "valeur officielle" d'un terrain en zone de construction pour l'impôt sur la fortune (cf. art. 39 et 43 de la loi cantonale d'impôt, LI, RS/JU 641.11), valeur qui ne correspond pas à la valeur vénale, mais seulement à un pourcentage donné de cette dernière. Or, il ressort clairement de la LCAT que la plus-value est la différence entre la valeur vénale, et non pas la "valeur officielle", du bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art. 111a al. 2 LCAT). La formulation du message ("devrait normalement pouvoir se faire") et l'absence de référence au Décret dans la LCAT laisse d'ailleurs penser que le législateur n'entendait pas faire appliquer au calcul de la plus-value l'ensemble des dispositions du Décret et, notamment, la déduction des pourcentages prévus par l'art. 17 al. 2 du Décret. Du reste, l'estimation des immeubles en droit fiscal prévoit effectivement dans un premier temps une estimation des terrains sur la base de leur valeur vénale (art. 43 al. 2 LI, art. 13 et 17 al. 1 du Décret), ce qui explique le renvoi dans le Message du Gouvernement jurassien aux principes d'estimation en droit fiscal; ce n'est que dans un second temps qu'une "valeur officielle" est fixée (correspondant à un pourcentage de la valeur vénale) pour l'impôt sur la fortune. En soutenant que le calcul de la plus-value devait s'effectuer sur la base de la "valeur officielle", les recourants se contentent dès lors d'opposer leur propre lecture de la loi cantonale à celle du Tribunal cantonal. Or, une telle manière de procéder ne suffit pas à démontrer l'arbitraire de la solution retenue par l'instance précédente.
Partant, le grief des recourants doit être écarté.
E. 5 Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Dispositiv
- Le recours est rejeté.
- Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
- Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Commune des Breuleux, à l'Office fédéral du développement territorial, ainsi qu'à la Section de l'aménagement du territoire du Service du développement territorial et à la Cour administrative du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura.
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_144/2025
Arrêt du 22 juillet 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix, Kneubühler, Müller et Merz.
Greffière : Mme Rouiller.
Participants à la procédure
1. A.A.________,
2. B.A.________,
3. C.A.________,
4. D.A.________,
5. E.________,
tous représentés par Me Melvin L'Eplattenier, avocat,
recourants,
contre
Section de l'aménagement du territoire du Service du développement territorial de la République et canton du Jura,
rue du 24-Septembre 2, 2800 Delémont,
Commune des Breuleux,
Administration communale,
rue des Esserts 2, 2345 Les Breuleux.
Objet
Contribution sur la plus-value,
recours contre les arrêts de la Cour administrative du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura du 12 mai 2023 (ADM 214 / 2022) et du 30 janvier 2025 (ADM 55 / 2024).
Faits :
A.
Par décision du 20 août 2020, publiée le 27 août 2020 dans le Journal officiel de la République et canton du Jura, le plan de zones et le règlement communal sur les constructions "Secteur HAf - Parcelle 2146" de la commune des Breuleux (ci-après: commune) ont été modifiés. Par cette modification, la majeure partie de la parcelle n o 2146 (11'520 m2 sur 13'240 m2) est passée de la zone agricole A à la zone d'habitation A, secteur f (HAf).
B.
Par acte notarié du 17 novembre 2020, la commune a exercé son droit d'emption sur 13'030 m2et acheté les 210 m2 restants de la parcelle n o 2146. Elle est ainsi devenue propriétaire, pour un prix total de 529'600 fr. (soit 40 fr./m2), de l'intégralité de ladite parcelle, jusqu'alors propriété de A.A.________, D.A.________, B.A.________, C.A.________ et F.A.________ et de E.________ (ci-après: vendeurs).
C.
C.a. Par décision du 8 juillet 2022 notifiée aux vendeurs, la Section de l'aménagement du territoire (ci-après: SAM) du Service du développement territorial (ci-après: SDT) de la République et canton du Jura a considéré, suite à une expertise, que la plus-value résultant du changement de zone de la parcelle n o 2146 était de 740'262 fr. Partant, la taxe sur la plus-value a été fixée à 222'079 fr., soit le 30 % de la plus-value, exigible dès l'entrée en force de cette décision.
Par décision du 31 octobre 2022, la SAM a rejeté l'opposition des vendeurs contre la décision du 8 juillet 2022.
Par arrêt du 12 mai 2023 (ADM 214 / 2022), la Cour administrative du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura (ci-après: Tribunal cantonal) a admis le recours formé par les vendeurs contre la décision sur opposition du 31 octobre 2022 et renvoyé le dossier à la SAM pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants. Le Tribunal cantonal a en substance considéré que les vendeurs, propriétaires de la parcelle au moment de l'entrée en force du classement de celle-ci en zone à bâtir, étaient seuls débiteurs de la taxe sur la plus-value et que la méthode d'évaluation utilisée par l'experte n'avait pas à être remise en question. Il a toutefois estimé que le calcul de la valeur vénale effectué par l'experte n'était pas probant s'agissant des frais de viabilisation.
C.b. Suite à un rapport d'expertise complémentaire, la SAM a, par décision du 11 mars 2024, fixé la plus-value résultant du changement de zone de la parcelle n o 2146 à 608'192 fr.; la taxe sur la plus-value, équivalant à 30 % du montant de la plus-value, était fixée à 182'457.60 fr.
Par arrêt du 30 janvier 2025 (ADM 55 / 2024), le Tribunal cantonal a rejeté le recours des vendeurs formé contre la décision du 11 mars 2024. L'experte n'avait pas à déduire les chemins d'accès et les équipements de la surface déterminante pour calculer la plus-value; le choix de la parcelle théorique pour la méthode rétroactive n'était pas non plus critiquable. Au surplus, il n'y avait pas lieu de tenir compte d'autres frais de viabilisation que ceux retenus dans l'expertise. Finalement, le Tribunal cantonal renvoie à son arrêt du 12 mai 2023 s'agissant des questions de la qualité de débiteurs des vendeurs et de la méthode de calcul de la plus-value.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________, D.A.________, B.A.________, C.A.________ et F.A.________, ainsi que E.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 30 janvier 2025 et de fixer la plus-value résultant du classement en zone HAf de la parcelle n o 2146 au maximum à 424'700 fr. et la taxe y relative au maximum à 127'410 fr. En lien avec ce montant, les recourants concluent principalement à ce que le Tribunal fédéral dise que 46'080 fr. sont à payer par les recourants et 81'330 fr. par la commune, subsidiairement, que la commune soit débitrice de l'entier de cette somme.
Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours et à la confirmation de ses arrêts. Le SDT conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. La commune des Breuleux conclut à l'admission du recours et renonce à se déterminer plus en détail. Invité à déposer des observations, l'Office fédéral du développement territorial ARE estime que l'arrêt entrepris ne prête pas le flanc à la critique. Les recourants ont persisté dans leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 151 IV 175 consid. 2).
Le présent recours est dirigé à la fois contre une décision finale rendue en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et contre un arrêt cantonal incident du 12 mai 2023 l'ayant précédé dans la procédure. Ce dernier, tout en tranchant certaines questions, renvoyait la cause à l'autorité inférieure pour complément d'instruction et nouvelle décision; il n'a pas été attaqué immédiatement. Toutefois, et contrairement à l'avis du SDT, l'absence de recours contre de telles décisions n'empêche pas de les contester ultérieurement dans un recours dirigé, comme en l'espèce, contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci (cf. art. 93 al. 3 LTF; ATF 149 III 44 consid. 1.1; 143 III 290 consid. 1.4).
Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Ils sont particulièrement touchés par les arrêts attaqués, qui confirment le montant de la taxe sur la plus-value mise à leur charge. Ils peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation des arrêts attaqués et bénéficient donc de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF .
Les autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
2.
Dans un premier grief, les recourants contestent être débiteurs de la contribution sur la plus-value qui leur est réclamée. Ils dénoncent dans ce cadre une application arbitraire (art. 9 Cst.) de l'art. 111b al. 3 let. a de la loi jurassienne du 25 juin 1987 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT; RS/JU 701.1), ainsi qu'une violation de l'art. 127 Cst. et de l'art. 5 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoir (LAT; RS 700).
2.1
2.1.1. Selon l'art. 5 al. 1 LAT (dans sa teneur jusqu'au 31 décembre 2025, applicable en l'espèce, cf. RO 1979 1573 et RO 2025 640), le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement. L'alinéa 1bis (dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2025, cf. RO 2014 899 et RO 2025 640) précise que les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 % (1ère phrase). La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné (2ème phrase). Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir (3ème phrase).
En droit jurassien, la compensation de la plus-value est réglementée aux art. 111 ss LCAT. Aux termes de l'art. 111 LCAT, les avantages et les inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement ou de l'octroi d'autorisations exceptionnelles hors de la zone à bâtir font l'objet d'une compensation. Selon l'art. 111a LCAT, l'augmentation de la valeur d'un bien-fonds est réputée constituer un avantage majeur notamment lorsqu'elle résulte de l'affectation du bien-fonds à la zone à bâtir (al. 1 let. a), d'un changement d'affectation ou d'une augmentation des possibilités d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir (al. 1 let. b). La plus-value est la différence entre la valeur vénale estimée du bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement ou l'octroi de l'autorisation exceptionnelle (al. 2 1ère phrase). En cas de plus-value qui résulte de l'affectation du bien-fonds à la zone à bâtir, l'État perçoit une contribution de 30 % (art. 111b al. 1 let. a LCAT). Aux termes de l'art. 111b al. 3 LCAT, la contribution est due par le propriétaire du bien-fonds au moment où la contribution est fixée (let. a) ou, en cas d'autorisation exceptionnelle hors de la zone à bâtir, par son bénéficiaire (let. b). Selon l'art. 111c al. 1 LCAT, il revient au SDT, après consultation de la commune, d'arrêter le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d'aménagement ou l'autorisation exceptionnelle entre en force.
2.1.2. L'art. 5 LAT constitue un mandat à l'intention des cantons (ATF 147 I 225 consid. 4.2; cf. Etienne Poltier, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, Planifier l'affectation, 2016, n° 33 ad art. 5 LAT). Outre le taux minimal de 20 % et les principes d'exigibilité (lors de la construction ou de l'aliénation), l'art. 5 al. 1 et al. 1bis LAT ne comporte en particulier aucune précision quant au débiteur de la taxe ou au moment de la taxation (cf. arrêt 1C_222/2023 du 12 septembre 2024 consid. 2.2; Laurent Pfeiffer/Rachel Tagliani, La taxe sur la plus-value (art. 5 LAT) - Questions choisies, in Journées suisses du droit de la construction 2025, p. 141; Poltier, op. cit., n o 55 ad art. 5 LAT; MARKUS RÜSSLI, Mehrwertausgleich in den Kantonen - ein Überblick, ZBl 122/2021 p. 191 s.).
Par les dispositions précitées, le canton du Jura a mis en oeuvre de façon autonome le mandat de l'art. 5 LAT, s'agissant notamment du taux de la taxe, de son débiteur et du moment de la taxation. Il s'agit, selon la jurisprudence, de dispositions cantonales indépendantes, dont le Tribunal fédéral n'examine l'application en principe que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 147 I 225 consid. 4.6; 128 I 46 consid. 1; arrêts 1C_222/2023 précité consid. 2.2; 1C_184/2014 du 23 février 2015 consid. 2.1; cf. Pfeiffer/Tagliani, op. cit., p. 141).
2.1.3. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et 148 I 145 consid. 6.1). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences strictes en matière de motivation définies par l'art. 106 al. 2 LTF; il lui appartient de citer les dispositions dont elle se prévaut et démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 149 III 81 consid. 1.3 et 146 I 62 consid. 3).
2.2. Selon le Tribunal cantonal, qui se réfère à sa jurisprudence, l'art. 111b al. 3 let. a LCAT ne peut être compris selon sa lettre, mais doit faire l'objet d'une interprétation historique, téléologique et systématique. Ainsi, malgré son texte, la contribution est due par le propriétaire du bien-fonds au moment où la mesure d'aménagement entre en force, et non au moment où la décision fixant la contribution de plus-value est rendue. Une telle interprétation permet également de respecter le but et l'esprit de l'art. 5 LAT et le principe de l'égalité de traitement.
2.3. Il convient en premier lieu de rappeler que l'art. 5 LAT ne comporte aucune précision quant au débiteur de la taxe et que cette question est donc mise en oeuvre de manière autonome par les cantons (cf. ci-dessus consid. 2.1.2).
Comme l'a relevé le Tribunal cantonal, désigner comme débiteur de la contribution de la plus-value le propriétaire du bien-fonds au moment où la contribution est fixée revient, en cas d'aliénation du bien-fonds après l'entrée en force de la mesure d'aménagement mais avant la fixation de la contribution, à soumettre le nouveau propriétaire à une taxe sur une plus-value dont il n'aurait pas bénéficié. Or, une telle manière de procéder serait contraire au régime de compensation de l'art. 5 LAT, qui vise à compenser certaines conséquences financières des mesures d'aménagement.
À cet égard, les travaux préparatoires en lien avec l'art. 111b al. 3 let. a LCAT précisent d'ailleurs que la compensation s'opère par le prélèvement d'une contribution auprès des propriétaires qui bénéficient des avantages résultant des mesures d'aménagement (Message du Gouvernement au Parlement relatif à la modification de la législation cantonale en matière de gestion de la zone à bâtir du 27 novembre 2014, p. 6; Journal des débats du Parlement de la République et canton du Jura [ci-après: JDD], n o 10/2015, Séance du 17 juin 2015, p. 452). Cette interprétation va également dans le sens de la doctrine et de la jurisprudence fédérale, selon lesquelles, s'agissant du sujet de la contribution de la plus-value, la solution la plus adéquate est de taxer le propriétaire du bien-fonds au moment de la mesure en cause (arrêt 1C_222/2023 précité consid. 2.3 et références; Poltier, op. cit., n o 55 ad art. 5 LAT). Cela correspond aussi à la réglementation dans la plupart des cantons (Pfeiffer/Tagliani, op. cit., p. 141; RÜSSLI, op. cit., ZBl 122/2021 p. 191 s.).
On peut encore relever que le législateur jurassien a clarifié sa volonté dans le cadre de la nouvelle législation cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions, adoptée le 19 mars 2025 et qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2026. Le nouvel art. 137a al. 1 de cette loi prévoit ainsi que, sous réserve d'un changement de débiteur au sens de l'art. 137b, la contribution est due par le propriétaire du bien-fonds au moment où la mesure d'aménagement entre en force. Le Message y relatif précise que cette modification a eu lieu notamment pour des raisons de simplification de la formulation (Message du Gouvernement au Parlement relatif à la révision de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire du 29 août 2023, p. 154 s.). Le législateur n'a pas expliqué vouloir désigner un nouveau débiteur de la contribution par rapport à la législation précédente.
Dans ces conditions, l'interprétation opérée par le Tribunal cantonal, selon laquelle le texte de l'art. 111b al. 3 let. a LCAT ne restitue pas le sens véritable de la disposition, n'apparaît pas déraisonnable. Il est en effet conforme à l'art. 5 LAT et à la volonté du législateur de retenir que la contribution est due par le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en force de la mesure d'aménagement.
Partant, et à défaut de démonstration d'arbitraire dans l'application du droit cantonal, la solution consacrée par l'arrêt cantonal apparaît conforme tant au droit cantonal qu'aux dispositions de droit fédéral. Le grief doit être rejeté.
2.4. Les recourants soutiennent encore que l'interprétation faite par le Tribunal cantonal de l'art. 111b al. 3 let. a LCAT est contraire à l'art. 127 al. 1 Cst. En désignant un débiteur différent de celui mentionné dans le texte de la loi, l'autorité précédente aurait méconnu cette disposition constitutionnelle.
2.4.1. L'art. 127 al. 1 Cst. prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, doivent être définis par la loi. Cette exigence vaut en principe pour les impôts et les contributions causales. Le principe de la légalité en matière fiscale ne doit toutefois pas être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 7.2).
2.4.2. En l'espèce et au vu de ce qui précède (cf. consid. 2.3 ci-dessus), l'interprétation du Tribunal cantonal correspond également à la volonté du législateur cantonal, dès lors qu'elle vise à prélever une compensation auprès des propriétaires bénéficiant des avantages résultant des mesures d'aménagement. Au surplus, cette interprétation constitue une jurisprudence constante du Tribunal cantonal, publiée sur le site internet dédié à la jurisprudence cantonale. La formulation de l'actuel art. 111b al. 3 let. a LCAT est au demeurant corrigée depuis le 1er juillet 2026. Partant, l'interprétation opérée par le Tribunal cantonal n'apparaît pas contraire à l'art. 127 al. 1 Cst. et le grief de violation du droit constitutionnel doit être écarté. Il est du reste significatif que les recourants n'aient pas contesté ce point dans leur opposition contre la décision originale du 8 juillet 2022.
3.
Les recourants soulèvent une violation de l'art. 5 LAT et une application arbitraire de l'art. 111a al. 1 let. a LCAT.
Ils considèrent en substance que le seul classement en zone à bâtir ne suffisait pas à entraîner un avantage majeur au sens de l'art. 5 LAT, dès lors que la parcelle devait encore faire l'objet d'un plan spécial pour être effectivement constructible. Les recourants soutiennent ainsi que la mesure d'aménagement pertinente pour fixer la contribution sur la plus-value n'est pas le classement de la parcelle en zone à bâtir, mais l'adoption dudit plan spécial. Ils estiment que le Tribunal cantonal a versé dans l'arbitraire en retenant le contraire.
Les recourants rappellent que le plan spécial classe certaines parties de la parcelle, destinées aux chemins d'accès et aux équipements, dans la zone de transport (ZTB) et les rend ainsi non constructibles. Partant, cette surface classée en ZTB ne saurait être prise en compte dans le calcul de la plus-value, qui ne doit se fonder que sur les surfaces effectivement constructibles.
3.1. La notion d'avantage majeur de l'art. 5 al. 1 LAT est une notion de droit fédéral. Selon la jurisprudence, l'avantage majeur doit être de nature économique et s'apprécier selon l'ensemble des circonstances. Il s'agit toutefois d'une notion juridique indéterminée et les cantons disposent d'une certaine marge de manoeuvre pour déterminer ce qu'elle couvre (ATF 143 II 568 consid. 7.1; 132 II 401 consid. 2.1 et références; 131 II 571 consid. 2.1; arrêt 1C_184/2014 précité consid. 2.1 et 2.2.1; Pfeiffer/Tagliani, op. cit., p. 134).
Il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral que le classement en zone intermédiaire ou en zone d'utilisation différée, à savoir une zone inconstructible mais destinée à l'extension de la zone à bâtir, a déjà un effet sur le prix du terrain, qui peut être plus élevé que dans une zone inconstructible "ordinaire" telle qu'une zone agricole; tel est en particulier le cas lorsque les circonstances donnent à penser que les perspectives d'urbanisation du secteur sont élevées (ATF 132 II 401 consid. 2.4; arrêts 1C_184/2014 précité consid. 2.2.1; 1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.4)
Le droit jurassien prévoit que l'augmentation de la valeur d'un bien-fonds est réputée constituer un avantage majeur lorsqu'elle résulte de l'affectation du bien-fonds à la zone à bâtir (art. 111a al. 1 let. a LCAT).
3.2. Le Tribunal cantonal estime que la mesure d'aménagement visée par la procédure de taxation de la plus-value est la modification de l'aménagement local, soit la modification du plan de zones et du règlement communal sur les constructions adoptée le 20 août 2020. Cette modification classait en effet l'ensemble des 11'520 m2en zone à bâtir, sans zone de transport. Il rappelle également que l'indice d'utilisation du sol se rapporte à l'ensemble de la surface, même si des cheminements devaient encore être créés.
3.3. En l'espèce, 11'520 m2 de la parcelle n o 2146, auparavant colloqués en zone agricole, ont été classés en zone d'habitation A, secteur f (HAf) par la décision du 20 août 2020. Un plan spécial a ensuite été adopté le 17 octobre 2022, qui a notamment défini les zones allouées aux chemins d'accès et aux équipements.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, le classement en zone à bâtir d'une surface de 11'520 m2 anciennement colloquée en zone agricole constitue un avantage majeur au sens de l'art. 5 al. 1 LAT . Il entraîne en effet une augmentation réelle de la valeur de la parcelle. Cette augmentation, qui ne saurait être qualifiée d'insignifiante, existe même si un plan spécial est encore nécessaire pour effectivement construire sur la parcelle n o 2146. Dès lors, prendre en compte l'ensemble des 11'520 m2, sans en déduire les parties ultérieurement classées en zone de transport, apparaît conforme à l'art. 5 al. 1 LAT .
Cette manière de procéder ne constitue pas non plus une application arbitraire de l'art. 111a al. 1 let. a LCAT. Certes, qualifier la mesure qui classe en zone à bâtir une surface devant encore faire l'objet d'un plan spécial de fait générateur de la contribution peut prêter à discussion (cf. Poltier, op. cit., n o 51 ad art. 5 LAT). Toutefois, la solution retenue par le Tribunal cantonal n'en est pas pour autant choquante. En effet, à la lecture de l'art. 111a al. 1 let. a LCAT, l'affectation d'un bien-fonds à la zone à bâtir est réputée entraîner une augmentation de sa valeur suffisante pour constituer un avantage majeur; conformément à cette disposition, l'autorité précédente a considéré que la modification du plan de zones et du règlement communal constituait le fait générateur de la contribution, à l'exclusion de l'adoption du plan spécial. Le Tribunal cantonal s'est également fondé sur l'indice d'utilisation du sol, rappelant que celui-ci se rapportait à l'ensemble de la surface et non pas uniquement à la surface constructible définie par le plan spécial, confirmant ainsi son interprétation de la disposition précitée. Il apparaît dès lors défendable de considérer que le classement litigieux constitue un avantage majeur au sens de l'art. 111a al. 1 let. a LCAT et le grief des recourants doit être rejeté.
4.
Finalement, les recourants critiquent la méthode de calcul utilisée pour déterminer la contribution sur la plus-value, faisant valoir une application arbitraire de l'art. 111c al. 1 LCAT.
4.1. Les recourants soutiennent que le Tribunal cantonal aurait dû appliquer l'art. 17 al. 2 let . c du Décret jurassien du 23 mars 1994 concernant la révision générale des valeurs officielles d'immeubles et de forces hydrauliques (RS/JU 641.543.1; ci-après: Décret), selon lequel la "valeur officielle" de terrains non construits doit être fixée à 80 % de la valeur vénale calculée. Ils considèrent ainsi que la plus-value aurait dû être fixée à 42.23 fr./m2, soit 80% du montant de 52.79 fr./ m2 auquel l'expertise est arrivée.
4.2. En l'espèce, le Tribunal cantonal s'est fondé sur l'expertise et le complément d'expertise pour déterminer la valeur vénale de l'immeuble et le montant de la plus-value. Il a ainsi considéré qu'il n'y avait pas lieu de tenir compte du Décret dès lors que la valeur officielle des immeubles n'était pas calculée de manière uniforme et la valeur fiscale (ou valeur officielle) ne reflétait pas toujours la valeur vénale.
4.3. Comme le relèvent les recourants, il est vrai que, selon le message du Gouvernement jurassien, l'estimation de la valeur des immeubles devrait normalement pouvoir se faire selon les règles applicables à l'estimation des immeubles en droit fiscal (JDD, n o 10/2015, Séance du 17 juin 2015, p. 460). Il convient toutefois de relever que l'art. 17 al. 2 let . c du Décret tend à fixer la "valeur officielle" d'un terrain en zone de construction pour l'impôt sur la fortune (cf. art. 39 et 43 de la loi cantonale d'impôt, LI, RS/JU 641.11), valeur qui ne correspond pas à la valeur vénale, mais seulement à un pourcentage donné de cette dernière. Or, il ressort clairement de la LCAT que la plus-value est la différence entre la valeur vénale, et non pas la "valeur officielle", du bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art. 111a al. 2 LCAT). La formulation du message ("devrait normalement pouvoir se faire") et l'absence de référence au Décret dans la LCAT laisse d'ailleurs penser que le législateur n'entendait pas faire appliquer au calcul de la plus-value l'ensemble des dispositions du Décret et, notamment, la déduction des pourcentages prévus par l'art. 17 al. 2 du Décret. Du reste, l'estimation des immeubles en droit fiscal prévoit effectivement dans un premier temps une estimation des terrains sur la base de leur valeur vénale (art. 43 al. 2 LI, art. 13 et 17 al. 1 du Décret), ce qui explique le renvoi dans le Message du Gouvernement jurassien aux principes d'estimation en droit fiscal; ce n'est que dans un second temps qu'une "valeur officielle" est fixée (correspondant à un pourcentage de la valeur vénale) pour l'impôt sur la fortune. En soutenant que le calcul de la plus-value devait s'effectuer sur la base de la "valeur officielle", les recourants se contentent dès lors d'opposer leur propre lecture de la loi cantonale à celle du Tribunal cantonal. Or, une telle manière de procéder ne suffit pas à démontrer l'arbitraire de la solution retenue par l'instance précédente.
Partant, le grief des recourants doit être écarté.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Commune des Breuleux, à l'Office fédéral du développement territorial, ainsi qu'à la Section de l'aménagement du territoire du Service du développement territorial et à la Cour administrative du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura.
Lausanne, le 22 juillet 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
La Greffière : Rouiller