1C_109/2026, Accesso a documenti ufficiali; diniego di giustizia,

Sachverhalt

Il 12 febbraio 2025 A.________ ha presentato all'associazione Pro Grigioni Italiano (Pgi), presso la quale è stato impiegato fino al 31 maggio 2025, una domanda di accesso a diversi documenti, segnatamente alla versione integrale di un verbale del 13 novembre 2024 della Pgi. La domanda era fondata sulla legge cantonale sul principio della trasparenza, del 19 aprile 2016 (legge sulla trasparenza [LTras/GR]; CSC 171.000). Dopo uno scambio di corrispondenza, che non occorre qui evocare, A.________ ha ribadito il 2 aprile 2025 la sua richiesta, postulando inoltre l'accesso ad un ulteriore verbale del 4 settembre 2024 del Consiglio direttivo della Pgi. Quest'ultima gli ha comunicato il 15 aprile 2025 che, a seguito del suo comportamento abusivo, non avrebbe dato seguito alle richieste.

Contro il rifiuto opposto dalla Pgi, A.________ ha adito il Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni con un ricorso per denegata giustizia. Con sentenza del 1° dicembre 2025, comunicata il 3 febbraio 2026, la Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo del Tribunale d'appello ha respinto il ricorso nella misura della sua ricevibilità. Lasciata indecisa la questione dell'applicabilità della LTras/GR alla Pgi sotto il profilo del campo di applicazione personale, la Corte cantonale ha negato l'accesso ai documenti richiesti, ritenendo ch'essi non costituivano "documenti ufficiali" ai sensi dell'art. 6 LTras /GR.

A.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale del 14 febbraio 2026, integrato con una "memoria" del 24 febbraio 2026, chiedendo in via principale di annullarla e di rinviare la causa alla Corte cantonale per un nuovo giudizio nel senso dei considerandi. Chiede inoltre che le spese giudiziarie siano poste a carico dell'opponente o, in via subordinata, che si rinunci a prelevarle. Il ricorrente fa valere la violazione degli art. 5 cpv. 2, 9 e 29 cpv. 1 e 2 Cost.

La Corte cantonale ha comunicato di rinunciare a presentare osservazioni al ricorso. L'opponente chiede in via principale di dichiarare inammissibile il ricorso e, in via subordinata, di respingerlo nella misura della sua ammissibilità.

Erwägungen (20 Absätze)

E. 1 L'impugnativa è diretta contro una decisione finale emanata dall'ultima istanza cantonale in una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a, art. 86 cpv. 1 lett. d, art. 90 LTF). Il ricorso in materia di diritto pubblico è di principio ammissibile, non essendo realizzata alcuna eccezione prevista dall'art. 83 LTF . Il ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi alla precedente istanza, è particolarmente toccato dalla sentenza impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della stessa, che gli nega l'accesso ai documenti richiesti. È pertanto legittimato a ricorrere giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF . Il gravame è tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) : ciò anche per quanto concerne la "memoria integrativa", inoltrata dal ricorrente entro la scadenza del termine di ricorso.

E. 2 Giusta l'art. 42 cpv. 2 LTF, nel ricorso occorre spiegare per quali ragioni l'atto impugnato viola il diritto. Il ricorrente deve quindi confrontarsi con le considerazioni esposte nella sentenza impugnata, spiegando per quali motivi tale giudizio lede il diritto (DTF 142 I 99 consid. 1.7.1). Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste ultime non sono presentate nella sede federale (DTF 146 IV 297 consid. 1.2; 134 II 244 consid. 2.1). Quanto all'applicazione del diritto cantonale, essa è esaminata dal Tribunale federale soltanto sotto il profilo ristretto dell'arbitrio (DTF 151 I 354 consid. 2.1; 150 I 80 consid. 2.1). Le censure sollevate al riguardo, così come quelle di violazione dei diritti costituzionali, devono quindi adempiere le rigorose esigenze di motivazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 147 IV 329 consid. 2.3). In quest'ottica, critiche meramente appellatorie sono inammissibili (DTF 150 I 50 consid. 3.3.1; 148 I 104 consid. 1.5). Inoltre, soltanto la sentenza dell'ultima istanza può essere oggetto dell'impugnativa dinanzi al Tribunale federale (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). Nella misura in cui il ricorrente espone censure di natura appellatoria e argomentazioni ricorsuali su questioni non trattate dalla Corte cantonale e che non sono oggetto della sentenza impugnata, il gravame non adempie gli esposti requisiti di motivazione ed è quindi inammissibile.

E. 3.1 Il ricorrente critica il fatto che la Corte cantonale non si sia limitata ad esaminare il suo ricorso sotto il profilo del diniego di giustizia, che la Pgi avrebbe commesso rifiutando di pronunciarsi formalmente sulla sua domanda di accesso ai documenti richiesti, ma abbia statuito direttamente nel merito. Richiamando l'art. 59 cpv. 1 (recte: art. 56 cpv. 1) della legge grigionese del 31 agosto 2006 sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100), il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere oltrepassato la sua richiesta di accogliere il gravame per una denegata giustizia, non avendo egli, per contro, formulato una richiesta di esaminare nel merito la domanda di accesso agli atti.

E. 3.2 In concreto, la Corte cantonale ha rilevato che l'oggetto del litigio concerne la mancata consegna della versione integrale del verbale del 13 novembre 2024 e di un precedente verbale del 4 settembre 2024 del Consiglio direttivo della Pgi. Ha lasciato indecisa la questione, controversa tra le parti, dell'applicabilità della LTras/GR alla Pgi sotto il profilo personale (art. 2 LTras /GR), in particolare con riferimento al quesito di sapere se, quale associazione di diritto privato, la Pgi adempie compiti pubblici cantonali a lei delegati (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. c LTras/GR). La Corte cantonale ha in effetti considerato che, poiché nella procedura di ricorso le parti si sono espresse sulla questione materiale dell'accesso ai documenti richiesti, anche nel caso in cui la Pgi dovesse rientrare nel campo di applicazione personale della LTras/GR, un rinvio degli atti allo scopo di emanare una decisione formale di rifiuto della domanda di accesso, rimediando ad un eventuale diniego di giustizia, rappresenterebbe un'inutile formalità. La Corte cantonale ha quindi statuito direttamente nel merito della domanda, respingendola siccome ha ritenuto che gli atti in discussione non costituivano documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 LTras /GR.

E. 3.3 Secondo la giurisprudenza, una violazione del diritto di essere sentito non eccessivamente grave può essere sanata anche nell'ambito di una procedura di ricorso quando, in relazione alla questione toccata dalla lesione riscontrata, l'autorità adita disponga del medesimo potere di cognizione dell'istanza precedente (DTF 148 I 53 consid. 4.4.2; 142 II 218 consid. 2.8.1; sentenza 2C_306/2025 del 27 marzo 2026 consid. 3.6). In presenza di un potere di cognizione uguale a quello dell'istanza precedente e quando il rinvio a quest'ultima costituirebbe un esercizio infruttuoso, comportante soltanto una vana formalità e un inutile prolungamento della procedura, incompatibile con l'interesse del ricorrente ad un trattamento della causa in termini ragionevoli, è possibile sanare anche violazioni del diritto di essere sentito più importanti (DTF 147 IV 340 consid. 4.11.3; 142 II 218 consid. 2.8.1; sentenza 2C_306/2025, citata, consid. 3.6).

E. 3.4 Con l'invocata censura, il ricorrente critica genericamente il fatto che la Corte cantonale si sia pronunciata direttamente sulla domanda di accesso ai documenti richiesti e non si sia per contro limitata ad accertare un diniego di giustizia da parte della Pgi per il fatto ch'essa non ha emanato una decisione formale sulla domanda. Non sostanzia tuttavia né una violazione del suo diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) né un'applicazione manifestamente insostenibile, e quindi arbitraria, di determinate disposizioni procedurali della LGA con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF . Certo, nella fattispecie la Pgi non si è pronunciata con una decisione formale sulla domanda di accesso ai documenti richiesti. Tuttavia, come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, nella procedura ricorsuale, il ricorrente si è compiutamente espresso, segnatamente nel ricorso e nella replica alla risposta dell'opponente, sul merito della domanda di accesso ai documenti, esponendo ampiamente le ragioni per cui la riteneva giustificata. La Corte cantonale, che beneficiava al riguardo di un pieno potere cognitivo (cfr. art. 51 LGA; sentenze 2C_1033/2020 del 9 dicembre 2021 consid. 3.4; 1C_158/2019 del 30 marzo 2020 consid. 2.6), ha quindi esaminato e si è pronunciata con piena cognizione sulla domanda sotto il profilo della LTras/GR. In tali circostanze, un rinvio degli atti alla Pgi per statuire con una decisione formale sulla domanda di accesso agli atti avrebbe costituito soltanto un'inutile formalità, suscettibile di comportare unicamente un prolungamento della procedura. A ragione, la Corte cantonale ha quindi ritenuto che un'eventuale violazione del diritto di essere sentito del ricorrente, commessa dall'opponente con riferimento alla mancata evasione della domanda mediante una decisione formale, potesse essere sanata nella procedura di ricorso.

E. 4.1 Il ricorrente adduce che l'opponente rientrerebbe nel campo di applicazione personale della LTras/GR poiché dovrebbe essere considerata quale organo pubblico, in quanto persona giuridica di diritto privato che adempie compiti pubblici cantonali a lei delegati (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. c LTras/GR). Egli formula inoltre delle considerazioni relative al campo di applicazione materiale della LTras/GR, segnatamente riguardo alla contestuale applicabilità della legge cantonale sulla protezione dei dati nella misura in cui sarebbero in discussione suoi dati personali (cfr. art. 4 cpv. 2 LTras /GR).

E. 4.2 La Corte cantonale non si è tuttavia pronunciata su tali aspetti, in particolare ha lasciato indecisa la questione dell'applicazione personale giusta l'art. 2 cpv. 2 lett. c LTras/GR. Ha infatti ritenuto che la domanda di accesso ai documenti richiesti doveva in ogni caso essere respinta per il fatto che non si trattava di documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 LTras /GR. In questa sede, l'oggetto del litigio è quindi circoscritto alla questione di sapere se la decisione della Corte cantonale di negare ai documenti richiesti la qualifica di "documenti ufficiali" viola manifestamente l'art. 6 LTras /GR. Sull'applicazione delle ulteriori disposizioni LTras/GR, dovrà se del caso esprimersi la Corte cantonale nel prosieguo della procedura.

E. 5.1 Il ricorrente lamenta l'applicazione arbitraria dell'art. 6 cpv. 1 lett. c e cpv. 3 lett. c LTras/GR. Rimprovera alla Corte cantonale di avere negato in modo insostenibile agli atti richiesti la qualifica di "documenti ufficiali". Ciò, sulla base di una motivazione stringata, senza eseguire alcuna interpretazione della norma ed omettendo del tutto di confrontarsi con la giurisprudenza, i materiali legislativi e la dottrina pertinenti. Adduce che la Corte cantonale avrebbe misconosciuto la nozione di documento ufficiale, escludendo a torto tale qualifica solo per il fatto che i verbali in questione concernerebbero il rapporto lavorativo. Sostiene che la Corte cantonale avrebbe in tal modo disatteso il contenuto dell'art. 6 LTras /GR risultante dai materiali legislativi e dalla stessa giurisprudenza della Corte cantonale, che aveva in precedenza già ritenuto che anche i contratti di diritto privato possono essere considerati quali documenti ufficiali nella misura in cui sono in relazione con l'adempimento di un compito pubblico, come sarebbe il caso in concreto.

E. 5.2 Per giurisprudenza costante una decisione è arbitraria quando sia manifestamente insostenibile, violi gravemente una norma o un principio giuridico chiaro e indiscusso, sia in contraddizione palese con la situazione effettiva o contrasti in modo intollerabile con il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 151 II 850 consid. 4.3). Una violazione del divieto d'arbitrio è data solo se l'istanza precedente ha emanato un giudizio manifestamente insostenibile sia nella motivazione che nel risultato. II fatto che una soluzione diversa potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile non comporta ancora l'arbitrio (DTF 151 II 850 consid. 4.3; 150 I 50 consid. 3.2.7 e rinvii).

E. 5.3 Secondo l'art. 1 cpv. 1 LTras /GR, la legge sulla trasparenza disciplina l'accesso a "documenti ufficiali". Giusta l'art. 6 cpv. 1 LTras /GR, per documento ufficiale si intende ogni informazione: registrata su un supporto qualsiasi (lett. a); in possesso di un organo pubblico da cui proviene o a cui è stata comunicata (lett. b); e concernente l'adempimento di un compito pubblico (lett. c). L'art. 6 cpv. 3 LTras /GR prevede che non sono considerati i documenti: utilizzati da un'autorità per scopi commerciali (lett. a); la cui elaborazione non è terminata (lett. b); o destinati all'uso personale (lett. c).

E. 5.3.1 Nella fattispecie, la Corte cantonale ha rilevato che entrambi i verbali della Pgi richiesti dal ricorrente concernevano il rapporto di lavoro esistente tra le parti e non costituivano pertanto documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 LTras /GR, siccome non riguardavano l'adempimento di un compito pubblico (cpv. 1 lett. c) ed erano destinati all'uso personale (cpv. 3 lett. c).

Come si è detto, il ricorrente ritiene arbitraria l'interpretazione della predetta disposizione cantonale, alla base della decisione della Corte cantonale di respingere la domanda di accesso ai documenti.

Il punto di partenza di ogni interpretazione è costituito dal tenore della norma. Una norma è da interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera (interpretazione letterale). Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, o se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercata la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, segnatamente i lavori preparatori (interpretazione storica), lo scopo perseguito dal legislatore (interpretazione teleologica), nonché la relazione con altri disposti (interpretazione sistematica). Occorre prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo, orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio legis (DTF 150 I 80 consid. 3.1; 150 IV 48 consid. 3.2). Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (DTF 151 IV 338 consid. 2.3.1; 151 II 640 consid. 5.1; 150 V 198 consid. 7.2.3).

E. 5.3.2 Il tenore letterale dell'art. 6 LTras /GR corrisponde testualmente a quello del corrispondente art. 5 della legge federale sul principio della trasparenza dell'amministrazione del 17 dicembre 2004 (LTras; RS 152.3). Il relativo messaggio del Governo al Gran Consiglio del Cantone dei Grigioni precisa che questa concordanza della definizione di "documento ufficiale" con la legge federale e con le leggi di altri Cantoni presenta il vantaggio di fare capo alla relativa prassi allorquando si presentano dei quesiti nell'applicazione dell'art. 6 LTras /GR (cfr. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 11/2015-2016, pag. 740).

Con riferimento all'art. 6 cpv. 1 lett. c LTras/GR, il messaggio governativo cantonale rileva che anche un documento privato che si trova in possesso di un organo pubblico è considerato ufficiale e rientra quindi nel campo di applicazione della legge se è utilizzato per l'adempimento di un compito pubblico. Sono di conseguenza considerati ufficiali anche documenti che stanno in connessione con contratti di diritto privato dell'amministrazione (cfr. Botschaft, citato, pag. 741). Questa interpretazione corrisponde sostanzialmente a quella espressa dal Consiglio federale con riferimento all'art. 5 cpv. 1 lett. c LTras. Il relativo messaggio del Consiglio federale precisa infatti che la nozione di informazione concernente l'adempimento di un compito pubblico ai sensi di quest'ultima disposizione può comprendere anche informazioni di natura privata nella misura in cui sono connesse con l'adempimento di un compito pubblico (cfr. messaggio del 12 febbraio 2003 concernente la legge federale sulla trasparenza dell'amministrazione, in: FF 2003 1783, pag. 1812). L'art. 5 LTras definisce in modo ampio la nozione di documenti ufficiali (DTF 150 II 191 consid. 3). Ciò avuto riguardo allo scopo perseguito dall'art. 1 LTras, che è quello di rendere più trasparente il processo decisionale dell'amministrazione nell'intento di rafforzare il carattere democratico delle istituzioni pubbliche e la fiducia dei cittadini nei confronti delle autorità, migliorando contestualmente il controllo dell'amministrazione (DTF 150 II 191 consid. 3 e rinvii). Analogamente, l'art. 1 cpv. 2 LTras /GR prevede che la legge cantonale sulla trasparenza, mira a promuovere la trasparenza sulle attività degli organi pubblici con l'obiettivo di facilitare la libera formazione dell'opinione, l'esercizio dei diritti democratici e il controllo dell'attività dello Stato, nonché per rafforzare la comprensione e la fiducia della popolazione nei confronti degli organi pubblici. Allo stesso modo della legge federale, la nozione di documento ufficiale dell'art. 6 LTras /GR deve quindi essere intesa in senso ampio.

Quanto all'art. 6 cpv. 3 lett. c LTras/GR, secondo cui non sono considerati ufficiali i documenti destinati all'uso personale, risulta dal messaggio governativo cantonale che rientrano in questa eccezione le informazioni che, seppure utilizzate per scopi di servizio, sono riservate all'uso esclusivo del loro autore o di una cerchia ristretta di persone quale mezzo di lavoro, come per esempio disposizioni per l'elaborazione di un testo, bozze per la redazione di un rapporto, appunti o copie di lavoro di documenti (cfr. Botschaft, citato, pag. 741). Anche in questo caso, la portata della disposizione cantonale corrisponde a quella dell'art. 5 cpv. 3 lett. c LTras. L'art. 1 cpv. 3 dell'ordinanza sul principio della trasparenza dell'amministrazione, del 24 maggio 2006 (OTras; RS 152.31), che concretizza la norma legislativa, precisa infatti che per documento destinato all'uso personale si intende ogni informazione a scopo di servizio, utilizzata esclusivamente dal suo autore o da un numero ristretto di persone quale mezzo ausiliario, come appunti o copie di lavoro di documenti. Il messaggio del Consiglio federale menziona al riguardo ulteriori esempi, quali riassunti e note personali scritte a mano su un documento ufficiale (cfr. messaggio del 12 febbraio 2003 concernente la LTras, citato, pag. 1817). L'eccezione mira sostanzialmente ad escludere dall'accesso i documenti elaborati nell'ambito dell'attività professionale ma limitati ad un uso personale, o interno ad una cerchia ristretta di persone, e che costituiscono unicamente un mezzo ausiliare di lavoro o un contributo per l'elaborazione di documenti (DTF 142 II 324 consid. 2.5.2).

E. 5.3.3 Richiamando l'art. 6 cpv. 1 lett. c e cpv. 3 lett. c LTras/GR, la Corte cantonale ha succintamente addotto, senza peraltro esporne puntualmente i motivi, che i verbali oggetto della domanda di accesso riguardavano il rapporto lavorativo tra le parti e non concernevano quindi l'adempimento di un compito pubblico, ma erano destinati all'uso personale.

Nondimeno, la Pgi è riconosciuta dalla legge e svolge attività di diritto pubblico (cfr. art. 1 cpv. 2 del suo statuto [

www.pgi.ch/it/basi-legali ]). Secondo l'art. 2 del suo statuto, essa persegue gli scopi di difendere e promuovere la lingua e la cultura italiana nel Cantone dei Grigioni e nella Confederazione (lett. a), di conservare il patrimonio culturale grigionitaliano (lett. b), di sostenere l'attività culturale grigionitaliana (lett. c), e di incoraggiare lo scambio culturale (lett. d). In effetti, la legge sulle lingue del Cantone dei Grigioni, del 19 ottobre 2006 (LCLing; CSC 492.100), mira in particolare a rafforzare il trilinguismo quale caratteristica essenziale del Cantone dei Grigioni e a salvaguardare e promuovere la lingua romancia e italiana (art. 1 cpv. 1 lett. a e d LCLing). Per la salvaguardia e la promozione della lingua e la cultura italiana, il Cantone dei Grigioni versa alla Pgi del sussidi annuali (cfr. art. 11 cpv. 1 LCLing). La concessione dei sussidi cantonali viene fatta dipendere dal rispetto di accordi di prestazione stipulati tra il Cantone e le istituzioni aventi diritto a sussidi, validi per un periodo di quattro anni (art. 11 cpv. 2 LCLing).

La Corte cantonale, che ha lasciato indecisa la questione di sapere se la Pgi rientra negli organi pubblici giusta l'art. 2 LTras /GR, ha del tutto omesso di considerare l'attività di interesse pubblico esercitata dalla Pgi. Ha negato l'accesso ai verbali oggetto della domanda del ricorrente già per il fatto ch'essi riguarderebbero il contratto di lavoro di natura privata esistente tra le parti, senza stabilire se i documenti in questione siano in relazione con l'adempimento di un compito pubblico dell'opponente. Come è stato esposto, la sola circostanza che i verbali richiesti concernerebbero il rapporto di lavoro non esclude di per sé la loro qualifica di documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LTras /GR, nella misura in cui siano connessi all'adempimento di un compito pubblico svolto dall'opponente. Premesso che, come si è detto, la nozione di "documento ufficiale" è definita in modo ampio dall'art. 6 LTras /GR, negando in concreto tale qualifica ai verbali litigiosi solo per il fatto che concernerebbero il contratto di lavoro di diritto privato, la Corte cantonale ha manifestamente disatteso la portata dell'art. 6 cpv. 1 lett. c LTras/GR, risultante in modo chiaro dai materiali legislativi.

E. 5.3.4 La Corte cantonale ha inoltre ritenuto, senza confrontarsi con la portata dell'art. 6 cpv. 3 lett. c LTras/GR e senza quindi spiegarne le ragioni, che il verbale del 13 novembre 2024 era destinato all'uso personale. Ora, la valutazione dell'esistenza dell'eccezione dell'art. 6 cpv. 3 lett. c LTras/GR presuppone che il documento in questione serva a scopi di servizio (Botschaft, citato, pag. 741; cfr. DTF 142 II 324 consid. 2.5 e 2.5.2 con riferimento all'analogo art. 5 cpv. 3 lett. c LTras). Come è stato esposto, ciò è tuttavia stato negato dalla Corte cantonale interpretando in modo arbitrario l'art. 6 cpv. 1 lett. c LTras/GR. Ad ogni modo, non è contestato dalle parti che i verbali oggetto della domanda sono stati allestiti nella versione definitiva. Non si tratta quindi di semplici appunti o di bozze, utilizzati esclusivamente dai loro estensori come mezzi ausiliari di lavoro. Negando il carattere di documenti ufficiali sulla base di una loro destinazione ad uso personale, la Corte cantonale ha manifestamente disatteso anche la portata dell'art. 6 cpv. 3 lett. c LTras/GR, incorrendo nuovamente nell'arbitrio.

E. 5.4.1 Richiamando la sentenza U 20 86 del 23 marzo 2021 dell'allora Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, il ricorrente rileva che la giurisprudenza cantonale aveva invero già avuto modo di rilevare che anche dei contratti di diritto civile possono valere come documenti ufficiali nella misura in cui abbiano una relazione con l'adempimento di un compito pubblico.

E. 5.4.2 Nel citato giudizio, il Tribunale cantonale amministrativo, richiamando il messaggio governativo concernente la LTras/GR, ha effettivamente riconosciuto che pure dei documenti connessi con la conclusione di contratti di diritto privato dell'amministrazione possono rientrare nel campo di applicazione della legge cantonale sulla trasparenza (cfr. sentenza U 20 86, citata, consid. 2.2 e 2.3). In quel caso, il Tribunale cantonale amministrativo ha in particolare riconosciuto il carattere di documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LTras /GR a degli accordi transattivi conclusi dall'autorità con delle imprese di costruzione. Il giudizio oggetto della presente impugnativa sembra scostarsi da questa giurisprudenza. Nell'ambito dello scambio degli scritti nella presente causa, la Corte cantonale non si è espressa né sulla censura ricorsuale né sulla portata della richiamata sentenza cantonale. In particolare, non ha sostenuto che, nel frattempo, sarebbe intervenuto un cambiamento di giurisprudenza, il quale deve peraltro fondarsi su serie ragioni oggettive, pena la violazione del principio dell'uguaglianza giuridica e della certezza del diritto (cfr. DTF 150 IV 277 consid. 2.3.1; 146 I 105 consid. 5.2.2; sentenza 1C_360/2025 del 26 novembre 2025 consid. 3.5.3 e rinvii). La questione non deve tuttavia essere approfondita oltre in questa sede, giacché, per gli esposti motivi, in concreto la reiezione della domanda di accesso ai documenti richiesti si fonda su un'interpretazione arbitraria dell'art. 6 cpv. 1 lett. c e cpv. 3 lett. c LTras/GR.

E. 6 Visto l'esito del giudizio, le censure ricorsuali concernenti gli oneri processuali e le ripetibili della sede cantonale non devono essere qui esaminate. La Corte cantonale dovrà infatti pronunciarsi nuovamente anche su tali aspetti nel prosieguo della procedura.

E. 7.1 Ne segue che, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso deve essere accolto. La sentenza impugnata deve quindi essere annullata e gli atti rinviati alla Corte cantonale per un nuovo giudizio.

E. 7.2 Non si prelevano spese giudiziarie a carico dell'opponente, che svolge un'attività di diritto pubblico (art. 66 cpv. 4 LTF). Non si assegnato ripetibili al ricorrente, che non ha fatto capo al patrocinio di un avvocato (art. 68 cpv. 1 LTF).

Dispositiv

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è accolto. La sentenza emanata il 1° dicembre 2025 dalla Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo del Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni cantonale è annullata. La causa le viene rinviata per un nuovo giudizio.
Non si prelevano spese giudiziarie.
Comunicazione alle parti e al Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni, Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo. Losanna, 6 maggio 2026

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_109/2026

Sentenza del 6 maggio 2026

I Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Haag, Presidente,

Müller, Merz,

Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento

A.________,

ricorrente,

contro

Pro Grigioni Italiano, Steinbockstrasse 4, 7000 Coira,

patrocinata dall'avv. Marco Robbiani,

opponente.

Oggetto

Accesso a documenti ufficiali; diniego di giustizia,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 1° dicembre 2025 dalla Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo del Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni (VR1 25 32).

Fatti:

Diritto:

L'impugnativa è diretta contro una decisione finale emanata dall'ultima istanza cantonale in una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a, art. 86 cpv. 1 lett. d, art. 90 LTF). Il ricorso in materia di diritto pubblico è di principio ammissibile, non essendo realizzata alcuna eccezione prevista dall'art. 83 LTF . Il ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi alla precedente istanza, è particolarmente toccato dalla sentenza impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della stessa, che gli nega l'accesso ai documenti richiesti. È pertanto legittimato a ricorrere giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF . Il gravame è tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) : ciò anche per quanto concerne la "memoria integrativa", inoltrata dal ricorrente entro la scadenza del termine di ricorso.

Giusta l'art. 42 cpv. 2 LTF, nel ricorso occorre spiegare per quali ragioni l'atto impugnato viola il diritto. Il ricorrente deve quindi confrontarsi con le considerazioni esposte nella sentenza impugnata, spiegando per quali motivi tale giudizio lede il diritto (DTF 142 I 99 consid. 1.7.1). Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste ultime non sono presentate nella sede federale (DTF 146 IV 297 consid. 1.2; 134 II 244 consid. 2.1). Quanto all'applicazione del diritto cantonale, essa è esaminata dal Tribunale federale soltanto sotto il profilo ristretto dell'arbitrio (DTF 151 I 354 consid. 2.1; 150 I 80 consid. 2.1). Le censure sollevate al riguardo, così come quelle di violazione dei diritti costituzionali, devono quindi adempiere le rigorose esigenze di motivazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 147 IV 329 consid. 2.3). In quest'ottica, critiche meramente appellatorie sono inammissibili (DTF 150 I 50 consid. 3.3.1; 148 I 104 consid. 1.5). Inoltre, soltanto la sentenza dell'ultima istanza può essere oggetto dell'impugnativa dinanzi al Tribunale federale (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). Nella misura in cui il ricorrente espone censure di natura appellatoria e argomentazioni ricorsuali su questioni non trattate dalla Corte cantonale e che non sono oggetto della sentenza impugnata, il gravame non adempie gli esposti requisiti di motivazione ed è quindi inammissibile.

3.1. Il ricorrente critica il fatto che la Corte cantonale non si sia limitata ad esaminare il suo ricorso sotto il profilo del diniego di giustizia, che la Pgi avrebbe commesso rifiutando di pronunciarsi formalmente sulla sua domanda di accesso ai documenti richiesti, ma abbia statuito direttamente nel merito. Richiamando l'art. 59 cpv. 1 (recte: art. 56 cpv. 1) della legge grigionese del 31 agosto 2006 sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100), il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere oltrepassato la sua richiesta di accogliere il gravame per una denegata giustizia, non avendo egli, per contro, formulato una richiesta di esaminare nel merito la domanda di accesso agli atti.

3.2. In concreto, la Corte cantonale ha rilevato che l'oggetto del litigio concerne la mancata consegna della versione integrale del verbale del 13 novembre 2024 e di un precedente verbale del 4 settembre 2024 del Consiglio direttivo della Pgi. Ha lasciato indecisa la questione, controversa tra le parti, dell'applicabilità della LTras/GR alla Pgi sotto il profilo personale (art. 2 LTras /GR), in particolare con riferimento al quesito di sapere se, quale associazione di diritto privato, la Pgi adempie compiti pubblici cantonali a lei delegati (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. c LTras/GR). La Corte cantonale ha in effetti considerato che, poiché nella procedura di ricorso le parti si sono espresse sulla questione materiale dell'accesso ai documenti richiesti, anche nel caso in cui la Pgi dovesse rientrare nel campo di applicazione personale della LTras/GR, un rinvio degli atti allo scopo di emanare una decisione formale di rifiuto della domanda di accesso, rimediando ad un eventuale diniego di giustizia, rappresenterebbe un'inutile formalità. La Corte cantonale ha quindi statuito direttamente nel merito della domanda, respingendola siccome ha ritenuto che gli atti in discussione non costituivano documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 LTras /GR.

3.3. Secondo la giurisprudenza, una violazione del diritto di essere sentito non eccessivamente grave può essere sanata anche nell'ambito di una procedura di ricorso quando, in relazione alla questione toccata dalla lesione riscontrata, l'autorità adita disponga del medesimo potere di cognizione dell'istanza precedente (DTF 148 I 53 consid. 4.4.2; 142 II 218 consid. 2.8.1; sentenza 2C_306/2025 del 27 marzo 2026 consid. 3.6). In presenza di un potere di cognizione uguale a quello dell'istanza precedente e quando il rinvio a quest'ultima costituirebbe un esercizio infruttuoso, comportante soltanto una vana formalità e un inutile prolungamento della procedura, incompatibile con l'interesse del ricorrente ad un trattamento della causa in termini ragionevoli, è possibile sanare anche violazioni del diritto di essere sentito più importanti (DTF 147 IV 340 consid. 4.11.3; 142 II 218 consid. 2.8.1; sentenza 2C_306/2025, citata, consid. 3.6).

3.4. Con l'invocata censura, il ricorrente critica genericamente il fatto che la Corte cantonale si sia pronunciata direttamente sulla domanda di accesso ai documenti richiesti e non si sia per contro limitata ad accertare un diniego di giustizia da parte della Pgi per il fatto ch'essa non ha emanato una decisione formale sulla domanda. Non sostanzia tuttavia né una violazione del suo diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) né un'applicazione manifestamente insostenibile, e quindi arbitraria, di determinate disposizioni procedurali della LGA con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF . Certo, nella fattispecie la Pgi non si è pronunciata con una decisione formale sulla domanda di accesso ai documenti richiesti. Tuttavia, come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, nella procedura ricorsuale, il ricorrente si è compiutamente espresso, segnatamente nel ricorso e nella replica alla risposta dell'opponente, sul merito della domanda di accesso ai documenti, esponendo ampiamente le ragioni per cui la riteneva giustificata. La Corte cantonale, che beneficiava al riguardo di un pieno potere cognitivo (cfr. art. 51 LGA; sentenze 2C_1033/2020 del 9 dicembre 2021 consid. 3.4; 1C_158/2019 del 30 marzo 2020 consid. 2.6), ha quindi esaminato e si è pronunciata con piena cognizione sulla domanda sotto il profilo della LTras/GR. In tali circostanze, un rinvio degli atti alla Pgi per statuire con una decisione formale sulla domanda di accesso agli atti avrebbe costituito soltanto un'inutile formalità, suscettibile di comportare unicamente un prolungamento della procedura. A ragione, la Corte cantonale ha quindi ritenuto che un'eventuale violazione del diritto di essere sentito del ricorrente, commessa dall'opponente con riferimento alla mancata evasione della domanda mediante una decisione formale, potesse essere sanata nella procedura di ricorso.

4.1. Il ricorrente adduce che l'opponente rientrerebbe nel campo di applicazione personale della LTras/GR poiché dovrebbe essere considerata quale organo pubblico, in quanto persona giuridica di diritto privato che adempie compiti pubblici cantonali a lei delegati (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. c LTras/GR). Egli formula inoltre delle considerazioni relative al campo di applicazione materiale della LTras/GR, segnatamente riguardo alla contestuale applicabilità della legge cantonale sulla protezione dei dati nella misura in cui sarebbero in discussione suoi dati personali (cfr. art. 4 cpv. 2 LTras /GR).

4.2. La Corte cantonale non si è tuttavia pronunciata su tali aspetti, in particolare ha lasciato indecisa la questione dell'applicazione personale giusta l'art. 2 cpv. 2 lett. c LTras/GR. Ha infatti ritenuto che la domanda di accesso ai documenti richiesti doveva in ogni caso essere respinta per il fatto che non si trattava di documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 LTras /GR. In questa sede, l'oggetto del litigio è quindi circoscritto alla questione di sapere se la decisione della Corte cantonale di negare ai documenti richiesti la qualifica di "documenti ufficiali" viola manifestamente l'art. 6 LTras /GR. Sull'applicazione delle ulteriori disposizioni LTras/GR, dovrà se del caso esprimersi la Corte cantonale nel prosieguo della procedura.

5.1. Il ricorrente lamenta l'applicazione arbitraria dell'art. 6 cpv. 1 lett. c e cpv. 3 lett. c LTras/GR. Rimprovera alla Corte cantonale di avere negato in modo insostenibile agli atti richiesti la qualifica di "documenti ufficiali". Ciò, sulla base di una motivazione stringata, senza eseguire alcuna interpretazione della norma ed omettendo del tutto di confrontarsi con la giurisprudenza, i materiali legislativi e la dottrina pertinenti. Adduce che la Corte cantonale avrebbe misconosciuto la nozione di documento ufficiale, escludendo a torto tale qualifica solo per il fatto che i verbali in questione concernerebbero il rapporto lavorativo. Sostiene che la Corte cantonale avrebbe in tal modo disatteso il contenuto dell'art. 6 LTras /GR risultante dai materiali legislativi e dalla stessa giurisprudenza della Corte cantonale, che aveva in precedenza già ritenuto che anche i contratti di diritto privato possono essere considerati quali documenti ufficiali nella misura in cui sono in relazione con l'adempimento di un compito pubblico, come sarebbe il caso in concreto.

5.2. Per giurisprudenza costante una decisione è arbitraria quando sia manifestamente insostenibile, violi gravemente una norma o un principio giuridico chiaro e indiscusso, sia in contraddizione palese con la situazione effettiva o contrasti in modo intollerabile con il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 151 II 850 consid. 4.3). Una violazione del divieto d'arbitrio è data solo se l'istanza precedente ha emanato un giudizio manifestamente insostenibile sia nella motivazione che nel risultato. II fatto che una soluzione diversa potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile non comporta ancora l'arbitrio (DTF 151 II 850 consid. 4.3; 150 I 50 consid. 3.2.7 e rinvii).

5.3. Secondo l'art. 1 cpv. 1 LTras /GR, la legge sulla trasparenza disciplina l'accesso a "documenti ufficiali". Giusta l'art. 6 cpv. 1 LTras /GR, per documento ufficiale si intende ogni informazione: registrata su un supporto qualsiasi (lett. a); in possesso di un organo pubblico da cui proviene o a cui è stata comunicata (lett. b); e concernente l'adempimento di un compito pubblico (lett. c). L'art. 6 cpv. 3 LTras /GR prevede che non sono considerati i documenti: utilizzati da un'autorità per scopi commerciali (lett. a); la cui elaborazione non è terminata (lett. b); o destinati all'uso personale (lett. c).

5.3.1. Nella fattispecie, la Corte cantonale ha rilevato che entrambi i verbali della Pgi richiesti dal ricorrente concernevano il rapporto di lavoro esistente tra le parti e non costituivano pertanto documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 LTras /GR, siccome non riguardavano l'adempimento di un compito pubblico (cpv. 1 lett. c) ed erano destinati all'uso personale (cpv. 3 lett. c).

5.3.2. Il tenore letterale dell'art. 6 LTras /GR corrisponde testualmente a quello del corrispondente art. 5 della legge federale sul principio della trasparenza dell'amministrazione del 17 dicembre 2004 (LTras; RS 152.3). Il relativo messaggio del Governo al Gran Consiglio del Cantone dei Grigioni precisa che questa concordanza della definizione di "documento ufficiale" con la legge federale e con le leggi di altri Cantoni presenta il vantaggio di fare capo alla relativa prassi allorquando si presentano dei quesiti nell'applicazione dell'art. 6 LTras /GR (cfr. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 11/2015-2016, pag. 740).

5.3.3. Richiamando l'art. 6 cpv. 1 lett. c e cpv. 3 lett. c LTras/GR, la Corte cantonale ha succintamente addotto, senza peraltro esporne puntualmente i motivi, che i verbali oggetto della domanda di accesso riguardavano il rapporto lavorativo tra le parti e non concernevano quindi l'adempimento di un compito pubblico, ma erano destinati all'uso personale.

Nondimeno, la Pgi è riconosciuta dalla legge e svolge attività di diritto pubblico (cfr. art. 1 cpv. 2 del suo statuto [

5.3.4. La Corte cantonale ha inoltre ritenuto, senza confrontarsi con la portata dell'art. 6 cpv. 3 lett. c LTras/GR e senza quindi spiegarne le ragioni, che il verbale del 13 novembre 2024 era destinato all'uso personale. Ora, la valutazione dell'esistenza dell'eccezione dell'art. 6 cpv. 3 lett. c LTras/GR presuppone che il documento in questione serva a scopi di servizio (Botschaft, citato, pag. 741; cfr. DTF 142 II 324 consid. 2.5 e 2.5.2 con riferimento all'analogo art. 5 cpv. 3 lett. c LTras). Come è stato esposto, ciò è tuttavia stato negato dalla Corte cantonale interpretando in modo arbitrario l'art. 6 cpv. 1 lett. c LTras/GR. Ad ogni modo, non è contestato dalle parti che i verbali oggetto della domanda sono stati allestiti nella versione definitiva. Non si tratta quindi di semplici appunti o di bozze, utilizzati esclusivamente dai loro estensori come mezzi ausiliari di lavoro. Negando il carattere di documenti ufficiali sulla base di una loro destinazione ad uso personale, la Corte cantonale ha manifestamente disatteso anche la portata dell'art. 6 cpv. 3 lett. c LTras/GR, incorrendo nuovamente nell'arbitrio.

5.4.

5.4.1. Richiamando la sentenza U 20 86 del 23 marzo 2021 dell'allora Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, il ricorrente rileva che la giurisprudenza cantonale aveva invero già avuto modo di rilevare che anche dei contratti di diritto civile possono valere come documenti ufficiali nella misura in cui abbiano una relazione con l'adempimento di un compito pubblico.

5.4.2. Nel citato giudizio, il Tribunale cantonale amministrativo, richiamando il messaggio governativo concernente la LTras/GR, ha effettivamente riconosciuto che pure dei documenti connessi con la conclusione di contratti di diritto privato dell'amministrazione possono rientrare nel campo di applicazione della legge cantonale sulla trasparenza (cfr. sentenza U 20 86, citata, consid. 2.2 e 2.3). In quel caso, il Tribunale cantonale amministrativo ha in particolare riconosciuto il carattere di documenti ufficiali ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LTras /GR a degli accordi transattivi conclusi dall'autorità con delle imprese di costruzione. Il giudizio oggetto della presente impugnativa sembra scostarsi da questa giurisprudenza. Nell'ambito dello scambio degli scritti nella presente causa, la Corte cantonale non si è espressa né sulla censura ricorsuale né sulla portata della richiamata sentenza cantonale. In particolare, non ha sostenuto che, nel frattempo, sarebbe intervenuto un cambiamento di giurisprudenza, il quale deve peraltro fondarsi su serie ragioni oggettive, pena la violazione del principio dell'uguaglianza giuridica e della certezza del diritto (cfr. DTF 150 IV 277 consid. 2.3.1; 146 I 105 consid. 5.2.2; sentenza 1C_360/2025 del 26 novembre 2025 consid. 3.5.3 e rinvii). La questione non deve tuttavia essere approfondita oltre in questa sede, giacché, per gli esposti motivi, in concreto la reiezione della domanda di accesso ai documenti richiesti si fonda su un'interpretazione arbitraria dell'art. 6 cpv. 1 lett. c e cpv. 3 lett. c LTras/GR.

Visto l'esito del giudizio, le censure ricorsuali concernenti gli oneri processuali e le ripetibili della sede cantonale non devono essere qui esaminate. La Corte cantonale dovrà infatti pronunciarsi nuovamente anche su tali aspetti nel prosieguo della procedura.

7.1. Ne segue che, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso deve essere accolto. La sentenza impugnata deve quindi essere annullata e gli atti rinviati alla Corte cantonale per un nuovo giudizio.

7.2. Non si prelevano spese giudiziarie a carico dell'opponente, che svolge un'attività di diritto pubblico (art. 66 cpv. 4 LTF). Non si assegnato ripetibili al ricorrente, che non ha fatto capo al patrocinio di un avvocato (art. 68 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è accolto. La sentenza emanata il 1° dicembre 2025 dalla Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo del Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni cantonale è annullata. La causa le viene rinviata per un nuovo giudizio.

Non si prelevano spese giudiziarie.

Comunicazione alle parti e al Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni, Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo.

Losanna, 6 maggio 2026

In nome della I Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Haag

Il Cancelliere: Gadoni