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Staatsrecht.
ganges die Gesamtbezüge wesentlich kleiner würden, das
Mass der geleisteten Arbeit aber unverändert bleibe, müsse
hierfür ein angemessener Saläranspruch anerkannt werden,
und beruft sich auf das nicht veröffentlichte Urteil des
Bundesgerichts vom 15. Juni 1928 i. S. Guhl, wo gesagt
wird : « Dem Gedanken einer billigen Verteilung des steuer-
baren Einkommens unter die' interessierten Kantone ent-
spricht es, dass im allgemeinen eine gewisse Proportion
beobachtet wird zwischen Gesamtbezug und Arbeitsent-
gelt; freilich nicht in dem Sinne, dass die Höhe des letztem
schwanken würde nach dem jeweiligen Jahresergebnis,
. wohl aber so, dass der feste Arbeitsentgelt nicht als über-
setzt erscheint im Verhältnis zum Reinertrag, den das Ge-
schäft regelmässig abwirft.» Aus dieser Erwägung kann
jedoch nicht geschlossen werden, dass gestützt auf eine
Durchschnittsberechnung ein Saläranspruch auch ange-
nommen und vom Wohnsitzkanton besteuert werden könne
für ein Jahr, wo der Gesellschafter gar nichts bezogen hat.
Von einer « billigen Verteilung des steuerbaren Einkom-
mens unter die interessierten Kantone» kann nicht ge-
sprochen werden, wo überhaupt kein Einkommen vorhan-
den ist. Ebensowenig kann von Wahrung der Proportion
zwischen Gesamtbezug und Arbeitsentgelt die Rede sein,
wenn der Kanton St. Gallen von dem durchschnittlichen
Gesamtertrag von Fr. 8120.- den gleichen Betrag von
Fr. 8000.- als Salär besteuern will, der im Jahre zuvor bei
einem Gesamtbezug von Fr .. 33,417.- als angemessener
Arbeitsentgelt betrachtet wurde. Am deutlichsten wird die
Unzulässigkeit dieses Vorgehens unter dem Gesichtspunkt
der Doppelbesteuerung; denn es bewirkt tatsächlich eine
solche: Von dem Einkommen des Beschwerdeführers aus
der Beteiligung an der Bülacher Unternehmung im Jahre
1947/48 wurden gemäss der bisher anerkannten Ausschei-
dung Fr. 8000.- als Salär von St. Gallen, der Rest von
Fr. 25,417.-von Zürich besteuert. Indem St. Gallen nun
im Durchschnitt der Jahre 1947/48 und 1948/49 ein Salär
von Fr. 8000.- besteuern will, obwohl der Beschwerde-
EigE!lltumsgarantie. N° 35.
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führer im zweiten Jahre nichts bezog, macht es für 1947/48
einen Saläranspruch von Fr. 16,000.- geltend, so dass der
Beschwerdeführer für dieses Jahr insgesamt Fr. 4],417.-
Einkommen aus der Kollektivgesellschaft in Bülach ver-
steuern sollte, während er effektiv nur Fr. 33,417.- bezog.
Nach richtiger Berechnung hat St. Gallen für 1947/48,
was Bülach anlangt, wie bisher ein Salär von Fr. 8000.-
zu besteuern, für 1948/49 aber keines, sodass sich im
Durchschnitt der beiden Jahre ein Anteil St. Gallens von
Fr. 4000.- an dem in Frage stehenden Einkommen ergibt.
Damit ist auch die Proportion zwischen diesem Arbeitsent-
gelt und dem Gesamtbezug ~us der Bülacher Beteiligung
von durchschnittlich Fr. 8120.- im Sinne des Urteils Guhl
gewahrt.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV. EIGENTUMSGARANTIE
GARANTIE DE LA PROPRIETE
35. Urteil vom 31. Oktoher 1951 i. S. Rosenherger gegen Stadt
Zürich und Regierungsrat des Kantons Ztlrlch.
Eigentumsgarantie. Planunfl..
..
Schaffung von Grünzonen, mSbesondere zum ~wecke städt,:bau-
licher Gliederung (Trenngürtel). Erforderms der gesetzlIchen
Grundlage.
Garantie de la propriete. plan d'aminag~ urbain.
•
.
Crea.tion de zones de verdure, en partlCuher aux fins d etablir
une structure urbaine (ceintures de separation). Exigence d'une
base legale.
.
Garanzia della pr~, piano di ~~
,,!,r~na.
.
Creazione di zone dl verdura a SCOpl urbanistlCl (cmtura di sepa-
razione). NecessitA d'nna base legale.
A. -
Der Gemeinderat der Stadt Zürich erliess am
4:. September 1946 eine neue Bauordnung (BO) mit Zonen-
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Staatsrecht.
plan, welche in der Volksabstimmung vom 23. Februar
1947 angenommen wurde. Darin werden vierzehn Zonen
vorgesehen, darunter eine Land- und Forstwirtschaftszone,
in welcher nur Bauten für land- und forstwirtschaftliche
Zwecke erstellt werden dürfen, und eine Grünzone, für
welche folgende Bestimmungen gelten sollen:
Art. 48. Die Grünzone umfasst:
a) Gebiete für die nachfolgenden Zwecke:
Familiengärten, Gartenbau und ähnliches;
Hygienischer Schutz und städtebaUliche Gliederung: Trenn-
gürtel zwischen Industrie- und Wohngebieten und ähn-
liches;
Erholung: Öffentliche Grünanlagen, Sportanlagen und ähn-
liches;
Verschiedenes: Militärische t'bungsgelände, Friedhöfe und
ähnliches;
b) Gebiete mit Bauten von öffentlichem Interesse, die entspre-
chende Freiflächen benötigen, wie SchUlen, Heil- und
Pflegestätten.
Art. 49. Grundstücke oder Grundstücksteile in der GrÜllZone,
die weder zum Eigentum der Stadt gehören, noch mit einem gesetz-
lichen oder durch Servitut festgelegten Bauverbot zugunsten der
Öffentlichkeit belastet sind, können ~ugunsten der Öffentlichkeit
erworben oder gegen Entschädigung mit einer Baubeschränkung
belastet werden.
.
Art. 50. Der Stadtrat ist berechtigt, für die unter Art. 49 ge-
nannten Grundstücke im gegebenen Zeitpunkt die Erteilung der
Enteignungsrechte nachzusuchen.
Der Grundeigentümer ist berechtigt, nach eingetretener Rechts-
kraft dieser Bauordnung den ganzen oder teilweisen Erwerb der
in der Grünzone gelegenen unüberbauten Grundstücke durch die
Gemeinde zu verlangen. Ist eine Verständigung über die Höhe des
Ubernahmepreises nicht erfolgt, so gelten für die Festsetzung der
Entschädigung und das Verfahren die Vorschriften des Gesetzes
betreffend die Abtretung von Privatrechten.
Art. 51. In der GrÜllZone dürfen ausser Gebäuden, die der Be-
wirtschaftung und Pflege der Grünflächen dienen, nur Bauten von
öffentlichem Interesse erstellt werden. Inbezug auf Geschosszahl
und Abstände gelten die VorsChriften der jeweils angrenzenden
Zone. Im übrigen bestimmt der Stadtrat im Einzelfall die zUlässige
bauliche Ausnützung, wobei der Zusammenhang der Grünfläche
und ein dem Zweck der Zone angemessenes Verhältnis zwischen
Grünfläche und Gebäude zu wahren sind.
Art. 62. An bestehenden privaten Gebäuden, die in der Grün-
zone liegen und keinem öffentlichen Interesse dienen, sind Um-.
An- und Aufbauten unter Beachtung des Art. 53 (befriedigende
Eingliederung in die Umgebung) gestattet. Eine Vergrösserungist
nur bis zu dem Ausmass zUlässig, das die vorher geltende Bauord-
Eigentumsga.rantie. N° 35.
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nung zugelassen hätte, höchstens jedoch um ein Viertel des Bau-
volumens, das beim Inkrafttreten dieser Bauordnung vorhanden
war.
B. -
Die Erben Rosenberger sind Eigentümer der Par-
zellen Kat.-Nr. 2465 und 2466 in Zürich-Seebach, welche
in einem durch die Schaffhauserstrasse, die Oberhausen-
strasse und die Grenze zwischen Zürich und Glattbrugg
gebildeten Landdreieck liegen. Dieses wird landwirtschaft-
lich genutzt. Auf dem Boden der Erben Rosenberger stehen
ein landwirtschaftliches Wohnha~s und dazugehörende
Ökonomiegebäude; im übrigen ist das Dreieck nicht über-
baut. Es gehört nach dem Zonenplan der BO zur Grün-
rone.
a. -
Die Erben Rosenberger verlangten auf dem Re-
kurswege, ilire Grundstücke seien aus der Grünzone auszu-
scheiden und einer Wohnzone zuzuweisen. Das Begehren
wurde abgewiesen, zuletzt vom Regierungsrat des Kantons
Zürich durch Beschluss vom 12. Oktober 1950. Der Be-
gründung dieses Entscheides ist zu entnehmen :
Die gesetzliche Grundlage für die Schaffung einer Grün-
zone liege in § 68 des kantonalen Baugesetzes (BG) in Ver-
bindung mit einem vom Regierungsrat erlassenen GeSamt-
plan im Sinne des § 8 b desselben Gesetzes (BGE 74 1155).
Die Grundstücke der Rekurrenten befänden sich im Be-
reiche des vom Regierungsrat am 30. September 1948 ge-
nehmigten Gesamtplans Nr. 1 für das Zürcher Unterland
und den Flughafen Kloten und seien darin den Grünflächen
zugeteilt. Art. 48 BO entspreche der Umschreibung der
Qrünfläche~ueriehmigungsbeschluss vom 30. Septem-
ber H148. Seine gesetzliche Grundlage sei Art. 8 b BG. Aller-·
dings gehe er insofern über die Umschreibung der Grün-
zone in dieser Bestimmung hinaus, als er nicht nur die
«für öffentliche Anlagen erforderlichen Gebiete» umfasse,
sondern auch Grundstücke freihalte zum Zwecke des
hygienischen Schutzes und der städtebaulichen Gliederung;
aber in dieser Hinsicht sei er ebenfalls durch Art. 8 b BG
gedeckt, welcher ausdrücklich auch eine Ausscheidung
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Staatsrecht.
nicht überbaubarer landwirtschaftlicher Gebiete vorsehe.
Das in Frage stehende Geländedreieck habe man in die
GrÜllZone einbeziehen müssen, um am nördlichen Stadt-
rand einen durchgehenden Grünstreifen schaffen und damit
das Zusammenwachsen der Stadt mit der. Ortschaft
Glattbrugg verhindern zu können.
D. -
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragen die
Erben Rosenberger, der Entscheid des Regierungsrates
vom 12. Oktober 1950 sei wegen Verletzung der Eigentums-
garantie (Art. 4 KV) und wegen Willkür (Art. 4 BV) auf-
zuheben und der Regierungsrat anzuweisen, bei der all-
fälligen Genehmigung der BO festzustellen, dass deren
Art. 48-52 auf ihre Grundstücke Kat.-Nr. 2465 und 2466
nicht anwendbar seien.
Sie machen in erster Linie geltend, es fehle an einer
gesetzlichen Grundlage für die angefochtene Ordnung.
Nach dem BG von 1893 sei der Bebauungsplan vor allem
ein Verkehrslinienplan und habe selber keine (dauernde)
Beschränkung des Grundeigentums zur Folge; erst die
gestützt auf ihn festzusetzenden Bau- und Niveaulinien
hätten diese Wirkung. Der Entwurf des Regierungsrates
von 1929 für eine Totalrevision des BG habe den Bebau-
ungsplan auf die Einteilung in Bauzonen und die Ausschei-
dung von öffentlichen Anlagen und Grünflächen ausge-
dehnt; die hie;für vorgesehene Aufstellung von Bannlinien
sei aber schon von der kantonsrätlichen Kommission ge-
strichen worden, und schliesslich habe man jene Änderung
überhaupt fallen lassen, indem man sich auf die Teilrevision
von 1943 beschränkt habe, welche nur die dringendsten
und unbestrittenen Punkte erfasst habe. Der im neuen
§ 8 beingeführte Gesamtplan sei nach Inhalt und recht-
licher Bedeutung dem Bebauungsplan, wie ihn das Gesetz
vorsieht, gleichzustellen; er habe so wenig wie dieser eine
Beschränkung des Grundeigentums zur Folge. Gestützt
auf ihn könnten die Gemeinden keine Zonen mit Bauverbot
ausscheiden. In BGE 74 I 155 sei denn auch gesagt, dass
für die Grundeigentümer erst die Bau- und Niveaulinien
of
Eigentumsgara~tie. N° 35.
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verbindlich seien; das Bundesgericht habe jedoch unter-
lassen festzustellen, dass das geltende BG solche nur für
die Bestimmung der Verkehrswege mit Einschluss der
öffentlichen Plätze und Anlagen, nicht für Grünzonen und
Ähnliches kenne. Die Ansicht des Regierungsrates über
die gesetzliche Grundlage der Ausscheidung von Bauver-
botszonen werde durch die richtige Interpretation dieses
Urteils widerlegt; sie sei willkürlich. -
. Selbst wenn eine
solche Ausscheidung.an sich zulässig wäre, so doch nur mit
Bezug auf die in § 8 b BG aufgezählten Gebiete. Die Grün-
zone der BO falle jedoch nicht unter diese Aufzählung;
insbesondere verstehe das BG, wie aus seinen §§ 7 und 9
hervorgehe, unter öffentlichen Anlagen nur Parkanlagen,
die mit Strassen und Plätzen verbunden seien, ein be-
schränktes Normalausmass hätten und in sachlichem Zu-
sammenhang mit den Verkehrsbedürfnissen und der über-
bauung ständen, keineswegs aber die allgemeine Grünzone
nach Art. 48 BO, die allen möglichen Zwecken diene, u.a.
der Stadt eine gewaltige Landreserve verschaffen solle.
Sodann wird ausgeführt, es mangle auch an einem öffent-
lichen Interesse für die generelle Griinzone der BO, und
die Entschädigung gemäss Art. 50 Abs. 2 BO gleiche die
in der Zuweisung zu dieser Zone liegende materielle Ent-
eignung nicht genügend aus.
E. -
Der Stadtrat von Zürich und der Regierungsrat des
Kantons Zürich beantragen Abweisung der Beschwerde.
F. -
Aus ergänzenden Angaben, welche der Stadtrat
auf Ersuchen des Bundesgerichtes gemacht hat, ergibt sich:
Die Gesamtfläche der vorgesehenen Grünzonen beträgt
1291,2 ha; hievon standen im Jahre 1945 rund 337,7 ha,
deren Wert damals auf rund 50 Millionen Franken ge-
schätzt wurde, in Privateigentum. In einem im Jahre 1945
ausgearbeiteten Nutzungsplan wurden die in Aussicht ge-
nommenen städtischen Grünzonen nach Zweckbestim-
mungen (entsprechend Art. 48 BO) ausgeschieden. Die
dort der Gruppe « Hygienischer Schutz und städtebauliche
Gliederung» zugeteilten Gebiete umfassen rund 30 % jener
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Staatsrecht.
Gesamtfläche; sie zerfallen in Freigebiete, Schutzgürtel
(Industrie), Freihänge (steil, schattig) und Aussichtsvor-
gelände.
Über die Freigebiete, die ~eitaus umfangreichste dieser
Untergruppen, führt der Stadtrat aus: « Als eigentliche
Freiflächen wurden im Nutzungsplan jene Gebiete ausge-
schieden, die in jedem Fall vor einer Überbauung -
also
auch vor einer Beanspruchung für öffentliche Bauten -
bewahrt werden müssen. Stets aber wurde der Vorbehalt
angebracht, dass einzelne dieser Freiflächen (nicht alle)
später -
mit fortschreitender Überbauung -
allenfalls
als öffentliche Anlagen auszugestalten sind. Die Beanspru-
chung zu diesem Zweck steht mit dem primären Freihal-
tungsgrund -
der Auflockerung der Bebauung, der Schaf-
fung von städtebaulich notwendigen Trennstreifen, sowie
dem Schutz besonders schutzwürdiger Stellen der Land-
schaft -
keineswegs im Widerspruch; sie bedeutet im
. Gegenteil eine Verstärkung der städtebaulichen Funktionen
dieser Grünstreifen. Wenn dennoch im Nutzungsplan zwi-
schen Freiflächen und öffentlichen Grünanlagen unter-
schieden wurde, so liegt der Grund allein in einer unter-
schiedlichen Beurteilung der zeitlichen Dringlichkeit. Als
öffentliche Grünanlagen wurden jene Gebiete gekennzeich-
net, für welche diese Zweckbestimmung bereits feststand
und deren Ausgestaltung als öffentliche Anlagen schon
nach dem Stand der bestehenden Bebauung eine Notwen-
digkeit schien. Umgekehrt wurden Gebiete, deren Verwen-
dung als Grünanlagen allenfalls mit fortschreitender Be-
bauung in Erwägung gezogen werden muss, für die aber
immerhin schon nach den gegenwärtigen Verhältnissen
eine bauliche Freihaltung notwendig schien, entsprechend
den im Zeitpunkt der Planbearbeitung bestehenden Be-
dürfnissen den Freiflächen zugewiesen.»
Das in Frage stehende Landdreieck ist im erwähnten
Nutzungsplan als Freigebiet eingetragen. Der Stadtrat
weist darauf hin, dass in einer Überbauungsstudie für See-
bach aus dem Jahre 1948 vorgesehen ist, es als öffentliche
/
EigentllIIlSgarantie. N0 35.
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Anlage auszugestalten und darin ein Teehaus zu bauen.
Er fügt bei, heute sei zwar die Freihaltung des Dreiecks
aus städtebaulichen Gründen erforderlich, die Erstellung
einer öffentlichen Anlage daselbst aber noch keine unbe-
dingte Notwendigkeit. Falls man die künftige Nutzung als
Park für zu entfernt erachte und daher die Dreiecksfläche
nicht zu den « für öffentliche Anlagen erforderlichen Ge-
bieten » im Sinne des § 8 BG rechnen wolle, so müsse es
beim biossen Freihaltungszweck das Bewenden haben und
das Grundstück als « landwirtschaftlich genutztes Gebiet»
im Sinne der gleichen Bestimmung betrachtet werden;
tatsächlich erfülle die Grünzone in einzelnen Gegenden
keine andere Funktion als die einer entschädigungspflich-
tigen Landwirtschaftszone.
Da8 Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. -
Die Beschwerdeführer haben im kantonalen Re-
kursverfahren nicht schlechthin die BO oder deren Vor-
schriften über die Grünzone angefochten; vielmehr haben
sie lediglich dagegen Rekurs erhoben, dass im Zonenplan,
welcher Bestandteil der BO ist, bestimmte ihnen gehörende
Grundstücke dieser Zone zugewiesen sind. Einzig diese Zu-.
weisung war auch Gegenstand des Entscheides, dessen
Aufhebung mit der staatsrechtlichen Beschwerde verlangt
wird. Daher kann sich auch das Bundesgericht auf die
Beurteilung dieses Punktes beschränken.
Der Umstand, dass die BO die vorgesehene Genehmi-
gung des Regierungsrates (§ 68 c BG, Art. 83 BO) nochnicht
erhalten hat, steht dem Eintreten auf die Beschwerde nicht
entgegen. Die kantonalen Behörden haben den Rekurs der
Beschwerdeführer vor dem Geriehmigungsverfahren behan-
delt, und der letztinstanzliche Rekursentscheid unterliegt
der staatsrechtlichen Beschwerde. Es besteht kein Grund,
die Beschwerdeführer auf den Weg der Anfechtung des
Genehmigungsbeschlusses zu verweisen.
Anderseits geht das Begehren der Beschwerdeführer, es
sei dem Regierungsrat für den Fall der Genehmigung der
218
Staatsreoht.
BO in bezug auf ihre Grundstücke eine förmliche Weisung
zu erteilen, zu weit. Staatsrechtliche Beschwerden der hier
vorliegenden Art sind rein kassatorischer Natur; es kann
damit lediglich die Aufhebung des angefochtenen Ent-
scheides verlangt werden.
2. -
Durch Einbezug in die Grünzone der BO werden
die Grundstücke der Beschwerdeführer mit einem prak-
tisch fast vollständigen Bauverbot belegt; de:r;m. gemäss
Art. 51 BO dürfen darauf ausser Gebäuden, die der Be-
wirtschaftung und Pflege der Grünflächen dienen, nur noch
Bauten von öffentlichem Interesse erstellt werden. Hierin
liegt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im
Sinne des Art. 702 ZGB. Eine solche ist nach der Recht-
sprechung des Bundesgerichtes mit der Eigentumsgarantie,
wie sie Art. 4 der Zürcher KV gewährleistet, dann verein-
bar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffent-
lichen Interesse liegt und, sofern sie in der Wirkung einer
Enteignung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt
(BGE 74 I 150, Erw. 2, und dort zitierte Urteile).
Die Beschwerdeführer bestreiten· vor allem, dass diel
von ihnen beanstandete Ordnung sich auf eine genügende
gesetzliche Grundlage stütze. Diese Frage kann das Bundes-
gericht nicht völlig frei untersuchen; es kann die Auslegung
und Anwendung kantonaler Gesetzesvorschriften, auch
soweit sie das Eigentum aus öffentlich-rechtlichen Gründen
beschränken, nur unter dem Gesichtspunkte der Verletzung
des Art. 4 BV überprüfen (BGE 74 I 151, Erw. 3 b, und
dort angeführte Entscheide). Indessen ist zu beachten, dass
die Schaffung von Zonen, in welchen die Befugnis des
privaten Grundeigentümers zu beliebiger Nutzung der-
massen begrenzt ist wie in der Grünzone der BO, einen
ausserordentlich schweren Eingriff in das Privateigentum
darstellt, der weit über das hinausgeht, was in der Schweiz
bisher als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung
gebräuchlich war. SolQ1l,.e~!Jlgti1!e können nur zugelassen
F"erden, wenn das Gesetz sie unzweideutig vorsieht; ist -
_ dies nicht der Fall, so verstossen sie gegen Art. 4 :BV-~nd
Eigentumsgarlmtie. N° 35.
219
die Eigentumsgarantie. In diesem Sinne ist es zu verstehen,
·weIDiiil-BGE 74 1156 eine klare Rechtsgrundlage verlangt
L wird.
3. -
Das Bundesgericht hat erkannt, dass die §§ 8 b
und 68 BG als gesetzliche Grundlage für Vorschriften in
zürcherischen Gemeindebauordnungen, durch welche Land-
w1rtschaftszonen (Zonen, wo nur Bauten für landwirt-
schaftliche Zwecke gestattet sind) ausgeschieden werden,
für sich allein nicht genügen; es hat erklärt, dass diese
Ausscheidung sich ausserdem auf einen vom Regierungsrat
gemäss -T sb - BO-erlli,Ssenen Gesamtplan müsse, stützen.·
können (BGE 741151 ff., insbesondere 155). In Anlehnung
"an dieses Urteil hält der Regierungsrat dafür, dass die Ein-
führung der hier in Frage stehenden Grünzone auf gesetz-
licher Grundlage beruhe, da sie durch den von ihm aufge-
.stellten Gesamtplan Nr. 1 gedeckt sei. Freilich hat er diesen
Plan erst nach dem Erlass der BO genehmigt; doch ist
dies unerheblich, weil die BO die regierungsrätliche Geneh-
migung, deren sie ihrerseits bedarf, bis jetzt nicht erhalten
hat und daher noch nicht rechtskräftig ist. Die Beschwerde-
führer bestreiten dies nicht; sie beanstanden jene Auf-
fassung des Regierungsrates aus anderen Gründen.
Sie verstehen jedoch die Ausführungen in BGE 74 I 154 f.
nicht richtig. Wohl wird dort bemerkt, der Gesamtplan sei
in erster Linie ein Verkehrslinienplan wie der Gemeinde-
bebauungsplan und wie dieser an sich für die Grundeigen-
tümer nicht verbindlich; solche· Wirkung habe erst die
Festsetzung der Bau- und Niveaulinien durch die Gemeinde.
Anschliessend wird jedoch von der in § 8 b BG weiterhin
als Inhalt des Gesamtplanes erwähnten Ausscheidung von
Wohn -, Industrie- und Landwirtschaftsgebieten gesprochen
und erklärt, auch sie werde « entsprechend » für die Grund-
eigentümer erst. verbindlich, wenn sie Eingang in einen
Erlass der Gemeinde gefunden habe. Das geschieht indessen
durch ihre Festsetzung in Bauordnung und Zonenplan,
nicht durch die Aufstellung von Bau- und Niveaulinien;
solche sind, wie die Beschwerdeführer zutreffend bemerken,
220
Staatsrecht.
dafür nicht vorgesehen. Nach der Auslegung der Beschwer-
deführer würde die Zoneneinteilung überhaupt nie ver-
bindlich, während in dem Urteil klar gesagt ist, sie werde
es erst mit der Aufnahme in einen Erlass der Gemeinde. Der
Hinweis des Urteils auf die Bau- und Niveaulinien bezieht
sich eindeutig nur auf die Verkehrswege, die den Gegen-
stand des Gemeindebebauungsplans und auch einen Teil
des Inhalts des Gesamtplans bilden und für die solche
Linien vorgesehen sind; bezüglich des weiteren Gegen-
standes des Gesamtplans, der Zonenausscheidung, womit
er über den Bebauungsplan hinausgeht und wofür keine
Bau- und Niveaulinien vorgesehen sind, stellt den ce ent-
sprechenden» Erlass der Gemeinde die Bauordnung mit
dem Zonenplan dar.
Es besteht kein Grund, von diesem Urteil abzuweichen.
Die Argumentation der Beschwerdeführer beruht auf der
Annahme, der Gesamtplan gemäss § 8 b BG stimme nach
Inhalt und rechtlicher Bedeutung mit den Bebauungsplänen
überein; er habe lediglich deren Koordination zu dienen
und könne keine' weitergehenden Wirkungen entfalten als
sie. Dabei wird übersehen, dass der Gesamtplan nicht dem
in § 7 BG umschriebenen und von der Revision von 1943
unberührt gebliebenen Bebauungsplan nachgebildet ist,
sondern demjenigen des Entwurfes für eine Totalrevision,
der wesentliche weitere Aufgaben erfüllen und insbesondere
auch die Ausscheidung von Wohn-, Geschäfts- und Indu-
striegebieten und der vor Überbauung zu schützenden
Wald- und Grünflächen enthalten sollte. Freilich wurde
dann bei der Teilrevision diese Erweiterung des von der
Gemeinde aufzustellenden Bebauungsplanes fallen gelas-
sen; die Bestimmung des Entwurfes über den Gesamtplan
aber wurde fast unverändert als neuer § 8 b in das Gesetz
aufgenommen. Das hat, wie schon in BGE 74 1155 bemerkt
wurde, seinen guten Sinn: Die unmittelbar interessierte
Gemeinde soll nicht von sich aus derart weitgehende Ein-
griffe vornehmen können; wohl aber kann ihr der Regie-
rungsrat, der im Gesamtplan höhere Interessen wahrt,
Eigentumsgarantie. N° 35.
221
in diesem die Grundlage dafür geben. Der Umstand, dass
die in jenem Entwurfe vorgesehenen Bannlinien für als
unüberbaubar erklärte Gebiete schon von der kantonsrät-
lichen Kommission gestrichen wurden, spricht nicht hie-
gegen; denn diese Linien bezogen sich nicht auf den Ge-
samtplan, sondern auf den erweiterten Bebauungsplan;
sie hätten eine eigene Kompetenz der Gemeinde begründet,
die sich nicht auf einen Erlass des Regierungsrates gestützt
hätte. Es ist allerdings ungewöhnlich, dass der Gesamtplan,
der selbst für die Grundeigentümer nicht verbindlich ist,
die Gemeinden ermächtigt, ihrerseits für jene verbindliche
Vorschriften aufzustellen, zu deren Erlass sie ohne ihn
nicht befugt wären. Aus der Botschaft des Regierungsrates
zur Teilrevision, worin er auf die Unverbindlichkeit des
Gesa.mtplanes für die Grundeigentümer hinweist und er-
klärt, dessen Einführung sei nur ein erster Schritt zur
Pla.mmg, der spätere -
gemeint sind offensichtlich gesetz-"
geberische -
Massnahmen erleichtern solle, scheint hervor-
zugehen, dass der Regierungsrat damals selbst flicht von
seiner heutigen Auffassung ausging. Diese ist jedoch nach
Werdegang und Ergebnis der Revision, welche die Er-
weiterung der selbständigen Kompetenz der Gemeinden
nicht verwirklichte, aber dem Regierungsrat in § 8 b BG
"".,,'_
eine neue Befugnis gab, <!!!!(Jhall,s nicht unhaltbar und
daher vom Bundesgericht nicht-zu beanst~nden.
-4. -
Da die Zuteilung der in Rede stehenden Grund~
stücke der Beschwerdeführer zur GrÜllzone nicht nur im
städtischen Zonenplan, sondern auch im Gesamtplan Nr. 1
vorgesehen ist und -
wie anerkennt ist -
beiden Plänen
derselbe Begriff der GrÜllzone zugrunde liegt, fragt sich
weiter, ob der Gesamtplan Nr. J, soweit er diese Grund~J
stücke betrifft, seinerseits durch das Gesetz gedeckt sei.
Die Beschwerdeführer bestreiten dies schon in der Be-
schwerdeschrift, wo sie vorbringen, in zürcherischen Ge-
meindebauordnungen könnten als Bauverbotszonen höch-
stens die in § 8 b BG aufgezählten Gebiete ausgeschieden
werden, zu welchen die Grünzone im Sinne des Art. 48 BO
222
Staatsrecht.
nicht gehöre; denn damit wird zugleich gesagt, dass der
Gesamtplan Nr. 1, was die Grünzone anlangt, selbst über
§ 8 b BG hinausgehe und daher insoweit der gesetzlichen
Grundlage entbehre.
§ 8 b BG nennt als Gegenstand des Gesamtplans « das
Verkehrsstrassennetz, die Grundlagen für die Wasserver-
sorgung und für die Ableitung der Abwasser, die für öffent-
liche Anlagen erforderlichen Gebiete, die Industriegebiete,
die land- und forstwirtschaftlieh benützten Gebiete und
die Wohngebiete ». Als gesetzliche Grundlage für die Grün-
zone -
neben welcher die BO eine besondere Land- und
Forstwirtschaftszone vorsieht -
kommt einzig die Stelle
. « die . für öffentliche Anlagen erforderlichen Gebiete» in
Betracht. Als öffentliche Anlagen gelten nach dem gewöhn-
lichen Sprachgebrauch die als Park, Spielplatz oder zu
ähnlichen Zwecken ausgestalteten und dem Publikum zur
Verfügung gestellten Anlagen. Das BG verwendet den
Begriff in den §§ 7 und 9 offensichtlich in diesem beschränk-
ten Sinne, wenn es die « öffentlichen Plätze und Anlagen »
im Zusammenhang mit den Hauptverkehrslinien bzw. mit
den öffentlichen und privaten Strassen aufführt; nichts
spricht dafür, dass er in § 8 b eine andere, weitere Bedeu-
tung habe. Nach dem Entwurl' von 1929 für eine Gesamt-
revision des OO,;:;lcher in § 9 von « öffentlichen Anlagen
verschiedenster Art» sprach, hätten darunter allenfalls
auch die in § 5 neben den öffentlichen Plätzen und Park-
anlagen und den Spielplätzen als Gegenstand des Bebau-
ungsplans genannten « vor der Überbauung zu schützenden
I Grünflächen» verstanden werden können; bei ~~r _,!,~~il-
I
reViSion von 1943 wurde aber nicht nur davon Umgang
J
genom~en:die :&st~;nu~g'Ü~~-d~~~i:~halt'd~s Bebau--
ungsplans (§ 7 BG) zu ändern, insbesondere daiilldie
i Schaffung solcher Grünflächen vorzusehen, sondern es
r wurden auch die in § 9 jenes Entwurfes enthaltenen Worte
« verschiedenster Art » nicht in den neuen f 8 b üoornom-
men. Die Geschichte der Revision bestätigt also, dass der
in dieser Bestimmung verwendete Begriff der öffentlichen
Eigentumsgarantie. N° 35.
223
Anlage im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauches auf-
gefasst werden muss.
5. -
Von den in Art. 48 BO genannten Gebieten sind
zweifellos die Erholungszwecken dienenden öffentlichen
Grünanlagen und Sportanlagen öffentliche Anlagen im
Sinne des § 8 b BG. Als solche könnten auch die Friedhöfe
und allenfalls die als Umschwung öffentlicher Bauten benö-
tigten Freiflächen angesehen werden. Schon zweifelhafter
ist, ob auch die militärischen Übungsgelände und die für
Familiengärten und Gartenbau bestimmten Gebiete dar-
unter fallen. Keinesfalls aber gehören dazu die _ gemäss ~ i
~~gänzung~bericht des Stadtrates in Freigebiete, Schutz- I
gürtel, Freihänge und Aussichtsvorgelände eingeteilten _
i
Gebiete, welche zum Zwecke hygienischen Schutzes und
städtebaulicher Gliederung, namentlich als Trennstreifen
zwischen Industrie- und Wohngebieten oder zwischen ver-
schiedenen Quartieren oder Gemeinden, der Grünzone
zugeschieden, aber nicht dem Publikum zur Verfügung
gestellt und entsprechend gestaltet werden. Im angefoch-
tenen Entscheide wird dies denn auch anerkannt.
Das Geländedreieck, zu dem die Grundstücke der Be- -
schwerdeführer gehören, ist im Nutzungsplan von 1945 als
Freigebiet eingetragen, und im angefochtenen Entscheide
wie in den Vernehmlassungen des. S1!adtrates und des Re-
gierungsrates zur staatsrechtlichen Beschwerde wurde seine
Zuteilung zur G~ne ausschliesslich damit· begründet,
dass sie notwendig sei zur Bildung eines durchgehenden
unbebauten Trennungsgürtels, welcher das Zusammen-
wachsendes- StartUeils·-Seebach mIt;" derorlschaft-Glätt-~
brllgg verhindern solle; d~von, d~ss "di~Verw~Ildung d~
Areals als öffentliche Anlage (im Sinne des Sprachge-
brauchs) geplant sei, war dort nicht die Rede. Nun macht
der Stadtrat in seinem Ergänzungsbericht geltend, es" sei
stets vorbehalten worden, einzelne Freigebiete, so auch
jenes Dreieck, « später -
mit fortschreitender Überbauung
-
allenfalls als öffentliche Anlagen auszugestalten». Ein
solcher Vorbehalt, auch wenn er bereits in einer -
unver-
224
Staatsrecht.
bindlichen ~ Überbauungsstudie seinen Niederschlag ge-
funden hat genügt jedoch nicht zur Annahme, dass es sich
um « für ~ffentliche Anlagen erforderliches Gebiet» im
Sinne des § 8 b BG handelt. Hierunter können -
~!
bei der Teilrevision auf weitgehende und umstrittene Neu-
erungenbewusst verzichtet wurde.- vernünftigerweise nur
'Grundstücke 'verstanden werden, für welche die Notwen-
digkeit der Verwendung als öffentliche Anlage. aktue~l,
jetzt schon ersichtlich ist, nicht aber solche, die dafur
unter Umständen in Zukunft erforderlich werden könnten.
Die Sicherstellung einer Landreserve für allfällige künftige
Bedürfnisse nach öffentlichen Anlagen mag wünschbar
sein; doch ist eine einzig zu diesem Zwecke angeordnete
Eigentumsbeschränkung durch das geltende zürcherische
Baugesetz nicht gedeckt.
6. -
Sie kann auch nicht darauf gestützt werden, dass
§ 8 b BG als Gegenstand des Gesamtplanes u.a. die Aus-
scheidung der landwirtschaftlich benützten Gebiete nennt.
Dieser Teil der Bestimmung dient der Erhaltung der für
die Landwirtschaft erforderlichen Bodenfläche und hat
weder mit städtebaulicher Gliederung noch mit der Schaf-
fung einer Reserve für künftige Bedürfnisse zu tun; er. da~f
nicht als Vorwand für andere Zwecke, deren VerwrrklI-
chung den Boden der landwirtschaftlichen ~utzung e~t
zöge, angerufen werden. Wohl wird auch die ~andwirt
schaftszone praktisch von der Überbauung freIgehalten,
weil darin: nur Bauten für landwirtschaftliche Zwecke
erstellt werden dürfen; das ist aber nur eine Nebenwirkung,
die für sich allein die Erklärung als Landwirtschaftszone
nicht zu rechtfertigen vermöchte. ~e gesetzliche Grund-
lage der Landwirtschaftszone kann deshalb nicht für die
zur Grünzone gehöre:riaeIlFrei~bi\2t.\2., d~ren .. ~i~ntlic.!Ier
Zweck htder Freihaltung liegt,herangE)zogE.ltl ~e~~en, auch
wenn sie praktisch nur noch landwirtschaftlich genutzt
werden können. Wenn der zürcherische Gesetzgeber auch
für jenen Zweck das Grundeigentum hätte beschränken
wollen, hätte er das sagen müssen, was nicht geschehen ist.
Verfahren. N0 36.
225
7. -
Was die Zuteilung der streitigen Grundstücke an-
langt, gehen somit der Gesamtplan Nr. 1 und der auf ihm
beruhende Zonenplan der BO über das hinaus, was der
Regierungsrat gemäss § 8 b BG anordnen und die Gemeinde
gestützt darauf für die Grundeigentümer verbindlich er-
klären kann. Da eine anderweitige gesetzliche Grundlage
jedenfalls für diese Grundstücke nicht in Betracht fällt,
ergibt sich, dass die aus ihrem Einbezug in die Grünzone
folgende Eigentumsbeschränkung gegen die Eigentums-
garantie verstÖsst. Der Regierungsrat wird dies bei einer
allfälligen Genehmigung der BO und des zugehörigen
Zonenplans zu berücksichtigen haben.
8. -
Ist daher der angefochtene Entscheid wegen Feh-
lens einer gesetzlichen Grundlage aufzuheben, so kann
dahingestellt bleiben, was von den Ausführungen der Be-
schwerdefiihi-er über das öffentliche Interesse und die
materielle Enteignung zu halten ist.
Demnach erkennt das Bunde8gericht :
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene
Entscheid aufgehoben.
V. VERFAHREN
PROCEDURE
36. Urteil vom 11. Oktober 1951 i. S. Möschl_ gegen Minder
nnd Obergericht des Kantons Solothurn.
Art. 87 OG. Staatsreohtliche. Beaohwerden wegen Art. 4 BV.
Zwischenentscheide über nach kantonalem Zivilprozesarecht Zu
entscheidende Verfahrensfragen haben für den Betroffenen im
allgemeinen nur dann einen nicht wiedergutzumachenden Nach·
teil zur Folge. wenn das Urteil in der Sache selbst später Gegen-
stand einer Berufung an das Bundesgericht bildenkaim.
15
AS 77 I -
19/11