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08 Staatsrecht. les deux parties ont considere les clauses du contrat collectü comme inapplicables. Il est incontestable que Friedrich connaissait deja avant'le proces les prescriptions de l'art. 4 de ce contrat quant au salaire. Or, on ne voit pas qu'il ait jamais reclame leur application a son cas et fait des objections a la remuneration de base et aux allocations de vie cbere qui lui ont eM versees. Cette constatation parle aussi contre l'application du contrat collectif apres coup.
e) Le point de vue de la juridiction d'appel se revelant ainsi insoutenable, son arret doit etre annuIe pour arbi'- traire, en tant qu'il a condamne la defenderesse a payer au demandeur 650 fr. a titre d'allocations de rencherisse- ment compIementaires. H. STIMMRECHT, KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN DROIT DE VOTE, ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES
49. Extrait de l'arr4!t du 11 juin 1.945 en la cause Societe mMi .. eale du Valais, Turini ct consorts contre Grand Conseil du Valais. Referendum Ugislatit obligatoire (art. 30 Const. valais.). Tout citoyen actif a, comme tel, qual'ite -pour se plaindre aupres du Tribunal federal de ce qu'un acte de l'autoriM legislative cantonale sujet au referendum n'a pas eM soumis a la votation populaire (consid. 3). Notion de l'urgence (consid. 4). L'acte legislatif qui confere aux eommunes le pouvoir d'adopter une certaille institution (l'assuranee maladie-obligatoire) est une d6cision de porree generale (consid. 5). Notion de la disposition «necessaire pour a8surer l'ezkution des loiB fbMrales» au sens du droit constitutionnel valaisan (ou de l'art. 52 al. 2 T. fin. CC). (Consid. 6.) Obligatorisches Geset~esreferendum (Art. 30 der Walliser KV). Jeder stimmfähige Bürger ist als solcher legitimiert zur staats- . rechtlichen Beschwerde dagegen, dass ein Erlass der kantonalen gesetzgebenden Behörde, der dem Referendum unterliegt, dem Volke nicht zur Abstimmung unterbreitet worden ist (Erw. 3). Begriff der Dringlichkeit (Erw. 4). t I Stimmrecht. kantonale Wahlen und Abstimmungen. N0 49. 309 Ein gesetzgeberiseher Erlass, der die Gemeinden zur Schaffung einer bestimmten Anstalt (obligatorische Krankenversicherung) ermächtigt, hat allgemein verbindliche Natur (Erw. 5). Begriff der zur Vollziehung der Bundesgesetze notwendigen Be- stimmungen im Sinne der Walliser Kantonsverfassung (oder des Art. 52 Abs. 2 Schlusst. z. ZGB). (Erw. 6.) Referendum kgiBlativo obbligatorio (art. 30 della Costittizione vallesana.). _ _ :, Ogni cittadino avente diritto di voto ha, come tale, veste per interporre al Tribunale federale rieorso di diritto pubblieo pel fatto ehe un atto dell'autorita Iegislativa cantonale soggetto al referendum non e stato sottoposto aHa votazione popolare (eonsid. 3). Nozione deU'urgenza (eonsid. 4). L'atto legislativo ehe autorizza i comuni ad introdurre una eerts. istituzione (assicurazione malattie obbligatoria) e una rlsolu- zione di portata generale (consid. 5). Nozione delIs. disposizione «neoossaria perassicurare l'esecuzione delle leggi federali », a' sensi deI diritto costituzionale vallesano (0 delI'art. 52 ep. 2 Tit. fin. CC). (Consid. 6.) A. - Le 25 janvier 1945, le Grand Conseil valaisan a adopte en seconde lecture UD decret sur l'introduction an Valais de l'assurance-maladie obligatoire. Le decret contient notamment les dispositions suivantes : «Art. premier. - Les eommunes ont la faculM, dans le cadre des dispositions de la loi federale :
a) de d6clarer obligatoire l'assuranee en eas de maladie en general ou pour eertaines eaMgories de personnes ;
b) de creer des caisses publiques, en tenant compte des caisses existantes. » Art. 5. - L'assembIee primaire (de la commune) doit se pro- noncer sur l'introduction de l'assuranee-maladie obligatoire, dans un delai de trois mois apres que l'initiative a eM prise. , »Art. 9. - Le present decret entre en vigueur des sa publi- cation. au Reeueil offidel. » En execution de cette derniere disposition, le Conseil d'Etat a ordonne l'insertion du decret dans le Bulletin officiel et sa publication le 8 avril 1945 avec entree en vigueur immediate. B. ~ Contre ce decret, la SocieM medicale du Valais, ainsi que trois medecins ont forme UD recours de droit public pour violation de l'art. 30 Const. valais. (referendum obligatoire). Ils concluent :
1. L'art. 9 du decret ... prevoyant l'entree en vigueur immediate de celui-ci est annule. 310 Staatsreoht.
2. Le decret ... devra etre soumis au referendum.
3. Sa promulgation: et son entree en vigueur ne pourront eke decretees qu'apres son acceptation par le peuple. A l'appui de ces conclusions, 1es recourants exposent en substance: Le pouvoir du Grand Conseil de 16giferer en matiere d'assurance obligatoire contre les mall\dies n'es~ pas con- teste. Mais, en vertu. de l'art. 30 Const. valais .. , 1e decret devait etre soumis a la votation populaire. L'acte 16gislatif est de portee generale. Il n'est pas urgent, . et le Grand Conseil ne l'a pas non plus muni de la clause d'urgence. De toute fa\lon, le Iegislateur devait ,illre 'pour quelles raisons le decret n'etait pas soumis au peuple. Faute de l'avoir fait, il a commis une nouvelle violation de la Constitution cantonale. Il n'est pas exact non plus que le decret soit necessaire pour assurer I'execution d'une loi federale. Le Grand Con- seil etait entierement libre d'edicter ou de ne pas edicter le decret en question. L'art. 2 LAMA donne simplement aux cantons la faculte d'introduire l'assurance-maladie obligatoire. D'ailleurs, meme les lois necessaires a l'exe- cution du droit federal, par ex. les lois d'application du CC, doivent en principe etre soumises a la votation populaire. Le principe du referendum n'est pas sauvegarde du fait que, dans les communes, l'assemblee primaire aura a se prononcer sur l'introduction de l'assurance obligatoire. Le referendum prevu pour les lois cantonales par l'art. 30 Const. valais. ne peut etre deIegue aux communes. D'ail- leurs, c'est la une petition de principe, car la faculte pour les communes d'introduire l'assurance obligatoire ne pou- vait leur etre accordee sur le territoire du canton que par voie 16gislative. Les assembIees primaires n'ont pas a se prononcer sur l'octroi de ce pouvoir aux communes, mals sur l'usage qu'en fera chaque commune. Ainsi, I'art. 30 Const. valais. a eM manifestement viole. La violation est si flagrante qu'elle cotistitue arbitraire. O. - Le Grand Conseil du canton du Valais a conclu au rejet du recours. 11 fait observer notamment: Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 49. 311 Le Grand Conseil a considere le decret comme urgent, car, pour nombre de personnes a revenu modeste, l'intro- duction da l'assurance-maladie est absolument necessaire. D'autre part, le decret a pour but d'assurer l'execution de la loi federale. La Confederation laisse souvent aux cantons le choix entre diverses manieres d'appliquer ou d'executer un texte Iegislatif federal ; mais cela ne change rien a la nature des dispositions prises par les cantons. Si certaines lois d'introduction sont soumises a la votation· populaire~ cela tient a leur importance. En l'espece, l'autorisation de rendre l'assurance obligatoire repose sur le droit federal. Le decret est ainsi en connexion directe avec la loi. Par ailleurs, 1e decret n'est pas si important qu'il ait du etre soumis a 1a votation populaire, a10rs surtout que, dans chaque commune, l'assemblee primaire devra se deter- miner. O0n8iiUrant en droit:
3. - La jurisprudence admet, outre le droit de tout citoyen lese dans ses interets personnels d'invoquer la garantie de la separation des pouvoirs, un droit individuel de nature politique a partioiper a l'elaboration des lois. Ce droit n'appartient qu'auxcitoyens actifs. La qualite pour recourir est subordonnee a la qualiM d'eleoteul' (cf. RO 17,49; 23 II 995; 25 1470; 30 I 718/9).,n est vrai qu~, dans certains arrets (RO 55 I 111 ; 56 I 162), le Tribunal federal a mis en doute cette jurisprudence (cf. a ce sujet BLOCHER, Berechtigt das politische Stimmrecht zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung der Gewaltentrennung, Festgabe für Fritz Gootzinger, p. 15 sv. ; KmCHHOFER, Über die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs, p. 154). Mais il ne l'a jamais revoquee. Depuis que les arrets precites ont ettS rendus, 'ou bien il a de nou- veau laisse la question indecise (arrets du 13 d6cembre 1935 en la cause Lanz, du 18 novembre 1938 en la cause Thäler), ou bien il s'en est tenu purement et äimplement- a la jurisprudence traditionnelle, au moros en ce qui concerne le grief tire du fait qu'une d6cision du Grand 312 Staatsrecht. Conseil aurait du etre soumise ala votation populaire (arrets du 22 septembre 1933 en la cause Hardegger, du 20 mai 1938 en la cause Binz, du 17 novembre 1941 en la cause Widmer, du 18 septembre 1942 en la cause Casoni, du 16 septembre 1943 en la cause Kaufmann). Il faut en effet, avec KmoHHOFER (op. cit. p. 154/5), distinguer 00 cas de oolui Oll la deoision emane d'une autre autorite que la legislative, par ex. de l'autorite exeoutive, et Oll il n'est question ni d'un referendum ni d'une partioipation du recourant ala votation. C'est nniquement dans oe dernier eas qu'on peut hesiter a maintenir l'anoienne jurisprudenoe (cf. l'arret Lanz precite), tandis qua, dans le premier, le recourant demande d'etre prot6ge dans ses droits d'eIeo- teu,r en ce qui eoncerne sa participation au referendum visant tel projet legislatif. En l'espece, on se trouve dans cette premiere hypothese. Les recourants Turini, Choquard et Musy se plaignent qua Ie decrat attaque n'ait pas eM soumis a la votation popu- laire. Ils invoquent expressement leur qualite d'eleoteur, qui n'a pas et6 contestee. Ils sont done recevables a former un recours de droit public. En revanche, la Societe medi- cale du Valais ne l'est pas, car elle ne saurait faire etat d'un droit individuel a coneourir a l'elaboration des lois.
4. - L'art. 30 ch. 3 de la' Constitution valaisanne dispose : «Sont soumis a. la votation du peuple :
3. Les lois et decrets elabores par le Grand Conseil, excepM :
80) les decrets qui ont un caracMre d'urgence ou qui ne sont pas d'une portee generale et permanente. Cette exception doit. dans chaque cas particulier. faire l'objet d'une decision spooiale et motivee;
b) les dispositions legislatives necessaires pour assurer l'exe- cution des lois federales ;
c) ...•....•• '» Le deoret attaque eontient des dispositions de portee generale et permanente. 11 devait donc etre soumis au peuple, a moins notamment qu'll n'ait un caractere d'urgence. A cet egard, le Grand Conseil n'a pas pris la dOOision speciale et motivoo preYue par la Constitution Stimmreoht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 49. 313 cantonale. On peut en inferer que 00 n'est pas pour cause d'urgence qu'il a soustrait le deoret au referendum. Toute- fois, dans sa reponse au recours, le Grand Conseil invoque 1m etat d'urgenca au sens du' chiffre 3 litt. a da l'art.30 Const. valais. 11 n'est pas necessaire de decider si en ~'absence de la elause expresse requise par cette disposition, II est encore en droit de le faire, car il n'y avait pas urgence dans le cas particulier. On n'a pas a rechercher si I'art. 30 eh. 3 litt. a Const. valais. visa la cas de necessite, c'est-a-dire le cas Oll le canton doit prendre des mesures en dehors des voies legis- latives ordinaires pour sauvegarder son existence, sa secu- rite ou ses interets vitaux (RO 46 I 260/1 ; 67 I 27 sv.). ~e Grand Conseil ne pretend pas que la disposition preoitee alt ootte portee, et, l'eut-elle, qua l'introduction de l'assu- rance-maladie obligatoire dans le canton du Valais ne repondrait evidemment pas a une necessite au sens ci-des- sus. L'intime releve dans sa reponse les effets bienfaisants qu'aura l'assuranca pour les milieux de la population qui ne disposent que de ressources modestes ou insuffisantes. Mais il s'agit la da l'opportunite plus ou moins grande du decret, question sur laquelle le peuple doit precisement etre appeIe a se prononcer. Le droit de necessite ne saurait recouvrir l'urgence dite materielle, car, aux yeux du Iegis- lateur, celle-ci existe chaque fois qu'il prend une mesure, de sorte qu'illui serait loisible, par la clause d'urgence d'eluder a tous coups le referendum (cf. GIAOOMETTI: Staatsrecht der Kantone, p. 514/15). 11 reste done uniquement a se demander s'il y avait urgence au sens propre, c'est-a-dire si la mise en vigueur du decret ne souffrait pas d'etre differee jusqu'a ce que la votation ait 'pu etre fixee et avoir lieu. Le Grand Conseil semble vouloir le pretendre. Sur ce point, qui conoome l'appreeiation des faits, le Tribunal federal ne s'ecarte pas saus raisons imperieuses de l'avis de l'autorite cantonale supreme (amts du 18 octobre 1905 en la cause Motta, du 30ctobre 1925 en la cause Kaiser (partie non publioo), du 314 Staatsrecht. 22 septembre 1933 an 180 cause Ha.rdegger). Mais, en 1'espece, 1'autoriM legislative abusait evidemment de Ba. liberM d'appreciation en admettant 1'urgence. Trente-trois ans se sont ecouIes depuis l' entree en vigueur de 180 loi federale sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents. Si, dans ce laps de te~ps, le canton du Valais n'a jamais estime urgent de declarer obligatoire ou de permettre aux communes de d6clarer obligatoire l'assuranee-maladie, il est elair qu'au,jourd'hui l'introduction de cette legislation peut encore etre remise de quelques mois, d'autant plu,s que cer- tains delais devront au,ssi etre accordes aux communes pour 180 convocation des assembIees et 180 preparation de 180 votation.
5. - D'autre part, le referendum ne devient evidem- ment pas superflu du fait que, dans les communes qui rec;oivent 180 faculM d'introduire l'assurance obligatoire, 1'assemblee primaire doit statuer a. ce sujet. Le decret demeure un acte de portee generale dans 180 mesure ou il octroie aux communes une autorisation; et si, dans les communes qui veulent user de cette autorisation, le peuple est appele a se prononcer, cela ne dispense pas le Grand Conseil de suivre sur le plan ca.ntonal 180 procedure legis- lative prevue par 180 Constitution. La disposition qui porte delegation de pouvoir est eIle~meme une regle de droit et, comme teIle, soumise au referendum. Au demeu- rant, le decret ne se ramEme pas tout entier a une au,tori- sation donnee aux communes.
6. - EnOO, l'au,torite intimee soutient que lalettre b de l'art. 30 ch. 3 Const. valais., qui excepte du referendum les « dispositions legislatives necessaires pour assurer l'ex6cution des lois federa.les », trouve application en l'espece. Mais le decret attaque n'est nullement necessaire a l'execution du droit federal. L'art . .2 LAMA n'impose aucune obligation aux cantons ; il na fait que les autoriser a prendre certaines mesures «( Die Kantone sind ermäch- tigt»; « les cantons peuvent »). C'eat pourquoi le decre1i n'est pas du tout une disposition d'execution, mais une Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 49. 315 mesure qui complete le droit federal. Le Tribunal federal observe, il est vrai, une certaine reserve dans l'interpre- tation du droit constitutionnel cantonal. Mais, meme du point de vue d'un examen restreint, le sens de l'art. 30 eh. 3 litt. b ne peut pas etre de soustraire au referendum les dispositions cantonales de caractere fa.cultatif et comple- mentaire. La regle constitutionnelle veut uniquement empecher que le referendum ne puisse mettre en echec l'execution de lois federales. Elle ne peut donc s'appliquer qu'a des dispositions d'execution ql1.i sont indispensables. La. lettre b de l'art. 30 80 en vue des prescriptions teIles que celles que prevoit l'art. 52 801. 2 T.OO. CC (regles du . droit ca.ntonal necessaires pour l'application du Code civil). De meme qu,e le TitreOOal permet aux ca.ntons d'edicter ces dispositions par voie d'ordonnance (art. 52 801. .2), l'art. 30 eh. 3 litt. b Const. valais. dispense le Grand Con- seil de soumettre au referendum les dispositions qu'une loi fedarale oblige les cantons d'edicter.
7. - Le present recours doit en consequence etre admis. Mais les recourants ne concluent pas a l'annulation du decret dans son ensemble parce qu'il semit nul faute d'avoir 13M soumis a 180 votation populaire. Ils demandent seu,lement l'annulation de l'art. 9 du decret statuant sa mise en vigueur immediate. La Tribunal federal doit se bomer a faire droit a ces conclusions. La. consequen,ce sera toutefois 180 meme que si le decret tout entier etait annule, c'est-a-dire que 180 mise en vigueur du decret est revoquee. En revanche, le Tribunal federal ne peut pas obliger le Grand Conseil a soumettre le decret au referendum. Libre a l'autoriM legislative de renoncer tout a. fait a. son decret. Par ces motife, le Tribunal jltleraZ prQ'l1,O'Tl,C(!, : Le recours est admis en ce sens que l'art. 9 du decret attaque est annu16.