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13. Urtheil vom 27. März 1880 in Sachen der katholischen Schulgenossen in St. Gallen. A. In der Stadt St. Gallen bestanden bisher zwei Primar¬ schulgemeinden, eine evangelische und eine katholische, daneben noch eine genossenbürgerliche Realschulgemeinde. Im Monat April 1879 beschlossen nun die drei Schulgemeinden mit Mehr¬ heit, sich zu einer Schulgemeinde zu vereinigen. Gegen diesen Beschluß beschwerte sich eine Minderheit von Genossen der bis¬ herigen katholischen Primarschule beim Regierungsrathe des Kantons St. Gallen und, nachdem sie von diesem am 2. Au¬ gust 1879 abgewiesen worden war, beim Großen Rathe. Die Beschwerde wurde indeß auch von letzterer Behörde durch Be¬ schluß vom 22. November 1879 abgewiesen. B. Hierauf zogen die Rekurrenten die Angelegenheit an das Bundesgericht, indem sie in einer Eingabe vom 17. Januar 1880 ausführen: Die Schulgenossenschaften im Kanton St. Gallen seien, obwohl öffentliche Genossenschaften, doch meistens wie speziell diejenigen der Stadt St. Gallen, aus Stiftungen her¬ vorgegangen und erst später staatlich organisirt worden. Nach¬ dem nun früher das Schulwesen den beiden staatlich organisir¬ ten Konfessionen überlassen gewesen sei, habe die Verfassung vom Jahre 1861 eine wesentliche Umgestaltung des kantonalen Erziehungswesens gebracht. Art. 7 dieser Verfassung bestimme nämlich: "1. Die Aufsicht, Leitung und Hebung des öffentlichen Erzie¬ "hungswesens ist Sache des Staates. 2. Für Ertheilung des "Religionsunterrichtes haben die kirchlichen Behörden beider "Konfessionen zu sorgen. 4. Der Fortbestand der katholischen "und evangelischen Primarschulen in den Gemeinden bleibt "gewährleistet; ebenso werden den Genossenschaften und den "Antheilhabern an den Realschulen die Schulfonds, die Ver¬ "waltung und die Verwendung der Erträgnisse garantirt. Das "Weitere über das Erziehungswesen bestimmt das Gesetz. Das in Ausführung dieses Artikels der Verfassung erlassene Gesetz über das Erziehungswesen besage dann in Art. 36: "Diejenigen Einwohner einer Ortschaft oder politischen Ge¬ "meinde, welche bis anhin für die Bedürfnisse einer oder mehre¬ "rer Primarschulen zu sorgen hatten, bilden eine Schulgemeinde. "Schulgemeinden der gleichen Konfession sind befugt, mit Be¬ "willigung des Erziehungsrathes sich zu einer Schulgemeinde "zu vereinigen. In der Aufhebung ihrer Schulgenossenschaft und in der Ver¬ schmelzung derselben mit den übrigen Schulen in der Stadt St. Gallen, erblicken nun die Rekurrenten eine Verletzung des cit. Art. 7 der Kantonsverfassung, sowie des Art. 36 des Ge¬ setzes über das Erziehungswesen; denn durch diese werde der Fortbestand der bestehenden Primarschulen, also auch speziell der katholischen Primarschule der Stadt St. Gallen gewährlei¬ stet und Eigenthum und Verwaltung des Schulfonds der bis¬ herigen Schulgenossenschaft garantirt. Es werde nun freilich be¬ hauptet, der cit. Art. 7 der Kantonsverfassung sei durch Art. 27

der Bundesverfassung aufgehoben; allein dies sei nicht richtig. Die Primarschulen des Kantons St. Gallen entsprechen allen Anforderungen, welche der Art. 27 der Bundesverfassung an die Primarschulen stelle; sie seien nicht konfessionelle Schulen in dem gewöhnlichen Sinne des Wortes, wonach die innere Ein¬ richtung der Schule, die pädagogische Seite derselben, der Un¬ terricht "konfessionell" wäre und wonach die Schule von den Konfessionen oder gar von der Kirche geleitet würde; vielmehr stehen die Primarschulen des Kantons St. Gallen unter staat¬ licher Aufsicht und Leitung und können von den Angehörigen aller Bekenntnisse ohne Beeinträchtigung ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit besucht werden. Dies sei aber, wie auch aus dem Berichte des eidg. Departementes des Innern an den Bundesrath über den Art. 27 der Bundesverfassung und den Primarunterricht in der Schweiz vom 20. November 1877 sich ergebe, alles was der Art. 27 der Bundesverfassung in dieser Beziehung von den kantonalen Primarschulen verlange; auf die Organisation und materielle Gestaltung der Schulgemeinden beziehen sich die Bestimmungen der Bundesverfassung, wie sich aus der Entstehungsgeschichte des Art. 27 und dem veröffent¬ lichten Entwurfe eines Bundesgesetzes über den Primarunter¬ richt ergebe, überall nicht; vielmehr sei die Organisation der Schulgemeinden, ihr Bestand u. s. w., kurz die Wahl der Mit¬ tel, durch welche den vom Bunde gestellten Anforderungen im Schulwesen Genüge geleistet werden solle, ausschließlich Sache der Kantone. Der Bundesrath scheine allerdings in seinem Rekursentscheide betreffend den Steuerrekurs der Altkatholiken in Flawyl davon ausgegangen zu sein, daß konfessionell ge¬ trennte Schulgemeinden den Vorschriften der Bundesverfassung widersprechen und habe daher anläßlich dieses Spezialfalles die kantonalen Behörden eingeladen, die Schuleinrichtungen mög¬ lichst bald mit der Bundesverfassung in Einklang zu bringen. Allein er sei dabei offenbar von unrichtigen Voraussetzungen ausgegangen. In dem neuern Entscheide betreffend den Rekurs¬ fall Dietikon vom 18. Juli 1879 spreche er denn auch nur mehr davon, daß eine gemeinsame öffentliche Schule der For¬ derung des Art. 27 jedenfalls eher entspreche, als konfessionell getrennte Schulen, was voraussetze, daß konfessionell getrennte Schulen mit der Bundesverfassung nicht unvereinbar seien. Ebenso wenig wie mit Art. 27 stehe der Art. 7 der Kantons¬ verfassung mit Art. 49 Lemma 4 der Bundesverfassung in Wi¬ derspruch. Durch Art. 49 werden, wie in der bundesrechtlichen Praxis anerkannt sei, nur individuelle Rechte der Bürger, nicht dagegen die politischen oder konstitutionellen Rechte der Korpo¬ rationen garantirt. Art. 7 der Kantonsverfassung bestehe also noch zu Recht. Wenn übrigens auch angenommen würde, Art. 7 cit. stehe mit Bestimmungen der Bundesverfassung in Wider¬ spruch, so würde er doch so lange in Kraft bestehen bleiben, bis er auf dem allein zulässigen Wege der Verfassungsrevision beseitigt fei. Bis dahin müssen sich die kantonalen Behörden an denselben halten. Demgemäß rufen die Rekurrenten, gestützt auf Art. 59 des Gesetzes über die Organisation der Bundes¬ rechtspflege, den Schutz des Bundesgerichtes gegen die durch die angefochtenen Beschlüsse bewirkte Verletzung derjenigen Rechte an, welche ihnen durch Art. 7 der Kantonsverfassung gewähr¬ leistet seien. C. In seiner Vernehmlassung auf diesen Rekurs bemerkt der Regierungsrath des Kantons St. Gallen in Berufung auf die Begründung des Beschlusses des Großen Rathes vom 22. No¬ vember 1879 im Wesentlichen Folgendes: Der Garantie der konfessionellen Primarschulgemeinden, wie Art. 7 der Kantons¬ verfassung sie ausspreche, könne nicht diejenige Bedeutung bei¬ gemessen werden, welche die Rekurrenten ihr beilegen. Vielmehr sei dieselbe nach richtiger Interpretation, nur dahin aufzufassen, daß diese Gemeinden nicht durch staatlichen Akt aufgehoben werden dürfen, während nach der Natur der Sache ihnen das Recht nicht abgestritten werden könne, aus eigenem freien Wil¬ len sich mit andern Schulgemeinden zu vereinigen. Dafür spreche auch, daß bis jetzt in manchen Fällen derartige Vereinigungen durchgeführt und von den staatlichen Behörden genehmigt wor¬ den seien, ohne daß dagegen eine erfolgreiche Einsprache erho¬ ben worden wäre, sowie der Umstand, daß die konfessionelle Trennung der Schulen angesichts des bestehenden Schulzwangs und der Freiheit der Niederlassung in den meisten Fällen prak¬

tisch nicht konsequent habe durchgeführt werden können. Ueber¬ dem stehe die konfessionelle Trennung der Schulen allerdings mit Art. 27 der Bundesverfassung in Widerspruch; dies ergebe sich schon daraus, daß nach Art. 27 cit. der Primarunterricht ausschließlich unter staatlicher Leitung stehen solle; die Leitung des Primarunterrichtes stehe aber in erster Linie bei den Schul¬ genossenschaften und diese seien, wenn sie konfessionell organisirt seien, keine rein bürgerlichen, staatlichen Organe. Vollends un¬ vereinbar sei die konfessionelle Trennung mit Lemma 4 des Art. 27 der Bundesverfassung. Die konfessionelle Schule sei ausschließlich zur Beschulung der Angehörigen einer bestimmten Konfession bestimmt und dies stehe mit der Anforderung, daß die Volksschule von Angehörigen aller Konfessionen solle besucht werden können, in offenbarem Widerspruche. Endlich stehe den Schulgenossen das natürliche Recht zu, sich zu besserer Er¬ reichung des korporativen Zweckes und unter Mitwirkung der staatlichen Aufsichtsorgane mit einer andern gleiche Zwecke ver¬ folgenden Korporation zu vereinigen. Die Beschränkung dieses natürlichen Rechtes, welche Art. 37 des Erziehungsgesetzes aus konfessionellen Gründen geschaffen habe, sei durch die ausdrück¬ liche Bestimmung des Art. 49 Lemma 4 der Bundesverfassung, wonach die Ausübung bürgerlicher oder politischer Rechte durch keinerlei Vorschriften oder Bedingungen kirchlicher oder religiö¬ ser Natur beschränkt werden dürfe, wieder aufgehoben worden. Wenn die Rekurrenten behaupten, der Art. 7 der kantonalen Verfassung bestehe so lange in Kraft, bis er auf konstitutionel¬ lem Wege abgeändert worden sei, so stehe dies mit Art. 2 der Uebergangsbestimmungen zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 in offenbarem Widerspruche. Demnach werde beantragt: das Bundesgericht, sofern es sich in Sachen wirklich zu ent¬ scheiden kompetent halten sollte, wolle den Rekurs als unbe¬ gründet abweisen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Es ist in erster Linie zu prüfen, inwieweit das Bundes¬ gericht zur Entscheidung des vorliegenden Rekurses kompetent ist. Die Kompetenz desselben ist zwar, obschon die Regierung des Kantons St. Gallen sie, wie aus der Fassung ihres Rechts¬ gesuches hervorgeht, zu bezweifeln scheint, von keiner Seite be¬ stritten worden. Allein nach feststehenden Grundsätzen ist das Bundesgericht als Staatsgerichtshof berechtigt und verpflichtet, seine Zuständigkeit von Amtswegen zu prüfen.

2. Es stehen nun im vorliegenden Falle zwei verschiedene Fragen zur Entscheidung: einerseits ist bestritten, ob durch die angefochtenen Beschlüsse der st. gallischen Behörden ein durch Art. 7 Ziffer 4 der st. gallischen Kantonsverfassung gewähr¬ leistetes Recht verletzt werde, anderseits dagegen ist streitig, ob Art. 7 Ziffer 4 cit. überhaupt noch in Kraft bestehe und nicht vielmehr durch Art. 27 und 49 Lemma 4 der Bundesverfas¬ sung aufgehoben worden sei. Dabei ist die Entscheidung der letztern Frage offenbar dem Entscheide über die erstere präjudi¬ ziell und muß ihm logisch und zeitlich vorhergehen. Denn bevor darüber geurtheilt werden kann, ob eine Verfassungs- oder Gesetzesbestimmung verletzt sei, muß offenbar zunächst festgestellt sein, ob diese Bestimmung überhaupt noch in Kraft bestehe.

3. Soweit es die letztere Frage, ob der Art. 7 Ziffer 4 der Kantonsverfassung von St. Gallen überhaupt noch in Kraft bestehe, anbelangt, qualifizirt sich nun der vorliegende Rekurs als ein Anstand über die Anwendung der Art. 27 und 49 Lemma 4 der Bundesverfassung. Denn davon, ob der Art. 7 Ziffer 4 cit. mit diesen Bestimmungen der Bundesverfassung in Widerspruch stehe, beziehungsweise von der Auslegung der an¬ geführten Bestimmungen der Bundesverfassung hängt dessen Rechtsbeständigkeit ab. Die Behauptung der Rekurrenten näm¬ lich, daß Art. 7 Ziffer 4 cit., auch wenn er mit den angeführ¬ ten Bestimmungen der Bundesverfassung in Widerspruch stehe, doch so lange unverändert in Kraft bleibe, bis er auf dem Wege der kantonalen Verfassungsrevision abgeändert worden sei, ist unbegründet. Vielmehr ist, gemäß dem vom Bundesge¬ richte stets festgehaltenen Grundsatze (vergl. Entscheidungen I S. 131 ff. 134 ff.), da weder in Art. 27 noch in Art. 49 Lemma 4 der Bundesverfassung der Erlaß eines Bundesgesetzes zur Ausführung der darin niedergelegten Prinzipien vorgesehen ist, der Art. 7 Ziffer 4 cit., soweit er mit den angeführten Bestimmungen der Bundesverfassung in Widerspruch stehen sollte,

nach Art. 2 der Uebergangsbestimmungen zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 mit der Annahme der letztern ipso jure außer Kraft getreten. Art. 4 der Uebergangsbestimmungen, wel¬ cher sich lediglich auf die Einführung der Unentgeltlichkeit des öffentlichen Primarunterrichtes bezieht, kommt hier offenbar über¬ all nicht in Betracht.

4. Nach Art. 59 Ziffer 2 und 6 des Gesetzes über die Or¬ ganisation der Bundesrechtspflege sind nun aber Beschwerden betreffend die Anwendung der Art. 27 und 49 Lemma 4 der Bundesverfassung als Administrativstreitigkeiten der Kognition des Bundesgerichtes entzogen und deren Entscheidung dem Bun¬ desrathe und beziehungsweise der Bundesversammlung vorbe¬ halten. Das Bundesgericht ist also zur Entscheidung darüber, ob der Art. 7 der Kantonsverfassung von St. Gallen durch Art. 27 oder 49 Lemma 4 der Bundesverfassung, weil im Wi¬ derspruche mit diesen Bestimmungen stehend, aufgehoben sei, nicht kompetent. Es kann hieran nichts ändern, daß diese Frage anläßlich einer Beschwerde wegen behaupteter Verletzung eines durch die Kantonsverfassung gewährleisteten Rechtes zum Ent¬ scheide durch das Bundesgericht gebracht werden will. Denn da¬ durch kann für das Bundesgericht eine Kompetenz zur Entschei¬ dung von Fragen, welche das Gesetz als administrative seiner Kognition überhaupt entzogen hat, nicht begründet werden. Ein entgegengesetztes Verfahren würde auch bei der Möglichkeit di¬ vergenter Entscheidungen der politischen Bundesbehörden und des Bundesgerichtes über eine und dieselbe Rechtsfrage zu un¬ annehmbaren Konsequenzen führen.

5. Dagegen ist das Bundesgericht allerdings für Entscheidung der Frage zuständig, ob die angefochtenen Beschlüsse der st. gal¬ lischen Behörden ein durch Art. 7 Ziffer 4 der Kantonsver¬ fassung garantirtes Recht verletzen. Allein diese Frage kann wie in Erwägung 2 dargethan ist, erst dann beurtheilt werden wenn durch die zuständigen Behörden, d. h. durch die politi¬ schen Bundesbehörden, derjenige Theil des Rechtsstreites, wel¬ cher sich auf die Anwendung der Art. 27 und 49 Lemma 4 der Bundesverfassung bezieht, d. h. die Frage, ob Art. 7 Zif¬ fer 4 cit. überhaupt noch in Kraft bestehe, entschieden ist. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Auf den Rekurs wird zur Zeit nicht eingetreten.