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82 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfa&sungen. . 1I. Übergriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt. - Empietement dans le domaine du pouvoir 1E~gislat1f.
13. Amt du 6 fevrier 1908, dans la cause Soheoh contre Geneve. Prlncipe de la separation des pouvoirs. Validite du regle- ment (du Conseil d'Etat de Geneve) du 21 juillet 1905 sur les bu- reaux de placement. Art. 31 Const. genev. Empietement sur le droit federal. Art. 6~ CF, art. 405 CO. Par sommation du 17 juillet 1907, le reeourant Otto Sehoeh, plaeeur a Geneve, a ete eite, ä. la requisition du pro eure ur- general de ce canton, devant le Tribunal de police comme prevenu d'avoir, eh dernier lieu, dans le canton de Geneve, exige d'une personne qu'il avait plaeee un emolument supe- rieur ä. celui auquel il avait droit, en contravention aux art. 5, 6 7 et 10 du reglement du Conseil d'Etat du 21 juillet 1905 s~r les bureaux de placement et 15 du code penal. Lors de l'audience du Tribunal de police du 5 aout 1907, il a ete donne lecture d'un rapport de contravention dresse par le brigadier Rouge le 20 mars precedent con~tatant que le prevenu avait fait payer immediatement a son ellent Vogel, sommelier plaee ä. l'hötel de Ia Paix, une somme de 20 francs comme inscription et emoluments, alors qu'il n'avait droit ä. percevoir que 1 franc pour inscription et qu'aux termesde 1'art. 7 du reglement precite il ne pouvait toucher la pre- miere moitie de ses emoluments qu'apres quinzejours d'essai. A la meme audience, Schoch a soutenu que le dit regle- ment du 21 juillet 1905 n'avait aucune base legale, a) parce que l'une des deux sources mentionnees dans le preambule de ce reglement,le eoncordat intercantonal du 14 aout 1~75, ne visait que Ia protection des jeunes gens places a l'etran- ger, et b) parce que l'autre source, indiquee dans le meme IL Uebergriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt. N° 13. preambule, savoir le reglement intercantonal du 13 fevrier 1892, n'avait pas ete approuve par un am~te Iegislatif. Schoch a soutenu, en second lieu, que le reglement vise dans Ia sommation violait l'art. 64 CF, reservant a la Confedera- tion le droit de Iegiferer Sur le droit des obligations, -I'art. 4 CF sur l'egalite des citoyens devant Ja loi, - et l'art. 31 ibi- dem sur la liberte du commerce et de l'industrie. Enfin SChoch, s'expliquant sur le fond, a chereM ä. demontrer qu'il n'a pas toucM un emo1ument superieur ä. ce1ui qui etait du d'apres 1e reglement et il a conclu ä. liberation. Le jugement du Tribunal de police a condamne le prevenu ä. 5 francs d'amende et aux frais, par des motifs qui peuvent se resumer comme suit: Le reglement vise dans la sommation a ete erliete par le Conseil d'Etat en vertu du droit que confere au pouvoir exe- cutif l'art. 86 Const. genev., et non du droit que peut lui re- server un concordat intercantonal. C'est a tort que le recou- rant soutient qu'en elaborant un tarif auquel il entend sou- mettre les bureaux de placement le Conseil d'Etat Iegifere sur une matiere regie exclusivement par le CO. A teneur de 1'art. 31lettre c CF, les cantons ont 1e droit de reglementer l'exercice des professions commerciales, sous la seule reserve que les dispositions qu'ils edictent dans ce but ne contiennent rien de contraire au principe de la liberte du commerce et de l'industrie. 01' le reglement incrimine soumet tous les tenanciers des bureaux de placement aux memes conditions et ces conditions n'ont rien de contraire au principe susvise et il ne se heurte pas davantage contre le principe de l'egalite des citoyens devant Ia Ioi. Au fond, il est acquis que Schoch a exige et obtenu une remuneration anticipee ä. laquelle il n'avait pas droit. Schoch ayant appeIe de ce jugement ä. la Cour de justice de Geneve, celle-ci, par arret du 19 octobre 1907, a declare rappel non recevable. Cet arret s'explique comme suit sur les moyens invoques par Schoch a l'appui de ses conclusions : 10 Viola.tion des art. 31, 64 et 86 Const. cant.
84: A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt Kantonsverfassungen. C'est ä. la verite a tort que le reglement du 21 juillet 1905, visa dans la sommation, cite dans son preambule, d'une part le concordat intercantonal du 14 aout 1875, puisque celui-ci n'a trait qu'a la protection des jeunes gens places ä retran- ger, et, d'autre part,l'art. 6 du reglement intercantonal du 13 fevrier 1892, lequel apparait comme nn nouveau concor- dat, et aurait du ~tre aecepte par le Grand Conseil, ce qui n'a pas eu lieu. Il ne suit pas toutefois de l'indication, par le re- glement, de bases legales inadmissibles, que ce reglement est nul, si d'ailleurs il puise sa source dans la constitution et dans la loi. Or l'art. 86 Const. genev. autorise le Conseil d'Etat a faire les reglements de police dans les limites fixees par la loi; en outre le legislateur, dans une disposition gene- rale du CP, acharge le Conseil d'Etat de faire les reglements concernant les maW~res de police prevues par ce code et les reglements sur l'exercice d'une industrie sont expressement prevus par le CP (art. 385, n° 31). 2° Violation de l'art. t er du Code d'instruction penale. Le reglement etait en vigueur au moment ou la contraven- tion a ete commise. 3° Violation des art. 3, 4,31, 64 CF, 340 et 86 CO. Ces griefs ne sont pas fondes : le reglement de 1905 sur les bureaux de placement ne renferme rien de contraire a la liberte de commerce et d'industrie et il ne viole pas davan- tage le principe de l'egalite des ci.toyens devant la loi puis- qu'il est applicable a tous les citoyens voulant exploiter UD bureau de pla,cement. Il ne se heurte pas non plus a l'art. 64 CF et aux art. 340 et 86 CO. Il ne s'agit pas iei de la regle~ mentation d'un contrat de louage de services, mais da la re- giementation d'une industrie, autorisee par l'art. 31 lettre c de la Constitution federale, et l'art.405 § 2 CO reserve la Iegislation cantonale pour les personnes qui, par profession, servent d'intermediaires dans les affaires, ce qui est le cas dans l'espece. Le jugement attaque ne consacrant aucune violation de la loi et etant rendu en dernier ressort, 1'appel n'en est pas recevable et la Cour n'a des lors pas a aborder le fond, ni, 1I. Uebergriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt. No 13. 85 en consequenCe, a dire si, comme 1'a admis 1e Tribunal de police, la contravention est etablie en fait. .. C'est co~tre cet arret que sieur Schoch a recouru en temps ~tile au Tnb~nal feder~l, ~oncluant a ce qu'illui plaise mettre a neant le dit arr~t, alUSI que le jugement du Tribunal de police qui Fa precede. A l'appui de ces conclusions,le recours invoque en resume les considerations suivantes : L'autorite legislative, exercee par le Grand Conseil seul (art. 31 Const. genev.) n'a jamais fait usage de l'art. 31lettr~ c CF en ce qui concerne Ia profession de placeur. 11 n'y a donc aucune loi en vigueur dans le canton de Geneve sur les bu:eaux ~e placement en ce qui concerne le placement en Srusse. SI malgre cette constatation Ia Cour a admis que le Consei~ ~'Etat etait competent pour promulguer le reglement du 21 JUIllet 1905, elle se met en contradiction avec la Cons- titution genevoise. La disposition generale du CP qui charge le Conseil d'Etat de faire les lois et les reglem~nts concer- na~t Ie,s ~atieres de police. pr~vues par le Code, est con- tra1re a I art. 31 de Ia ConshtutIOn cantonale' elle viole le . . " ' prlllCIpe const1tutlOnnei de la separation des pouvoirs. Le Conseil d'Etat n'a que le pouvoir executif (art. 82 de la Co~st. ca~tonale) et un droit d'initiative en matiere de Iegis- la~IOn: sU1van~ la ~oi constitutionnelle du 6 juin 1891. Le Con- seil d Etat na falt usage qu'une seule fois de la disposition generale de l'art. 385 al.,31 OP. La procedure employee alors fut toute differente que po ur les bureaux de placement. Le C~nseil d'Etat soumit d'abord au Grand Conseil un projet de IOI sur les ventes temporaires (soit liquidations, debal- lages, etalages), sur le colportage et les industries ambu- lantes et sur les ventes volontaires aux encheres publiques. Ce n'est qu'apres l'acceptation de la loi par le Grand Conseil qu'un reglement de police fut edicte par le Conseil d'Etat dans les limites fixe es par la loi. Le Conseil d'Etat il· est v.rai, peut f~ire des reglements de police, mais la C~nstitu tio.n ~enevOIse prevoit dans un art. 86 qu'ils ne peuvent ~tre edIctes que dans les limites fixees par la loi. Le Conseil d'Etat
86 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IIi. Abschnitt. Kantonsverfa~~ungen. ne pouvait done pas faire un reglement sur Ia matiere dont il s'agit sans qu'une loi eut ete votee par 1e Grand Conseil. La Cour de justiee eommet une erreur dans son arr~t en assimi- lant un reglement de police, emane du pouvoir exeeutif, cl uue loi, qui ne peut ~tre discuMe et votee que par le Grand Con- seil et est soumise au referendum faeultatif. La Cour, en m~me temps, eommet un deni de justice en violant 1e principe nulla prena sine lege. En outre e'est le CO qui regte seul tous les rapports de droit civil resultant des contrats prevus et ren- trant dans les obligations; or le reglement de 1905, dans son art. 7 plus haut eite, en statuant sur la manH~re dont les emoluments sont payables, est en contradiction avec rart. 340 CO disposant que la remuneration n'est due qu'apres le ser- vice rendu; l'exigibiliM de Ia ereance du sieur Schoch prend done naissance le jour Oll le service est rendu, c'est-a.-dire aussitöt que la place a occuper par l'empl()ye lui est indiquee d'une maniere effective. De plus, le reglement de 1905 est aussi contraire aux art. 86 et suivants du m~me code et un reglement cantonal de police ne saurait deroger a une regle civile sur l'exigibiliM de Ia creance; ce reglement est en eontradietion directe avee l'art. 64 de la Constitution federale. En resume les jugements attaques ont fait applieation de la disposition generale du CP et d'un reglement, tous deux in- eonstitutionnels et par consequent sans valeur. La Cour de justice, appelee a. presenter ses observations sur le recours, a declare n'avoir rien a. ajouter aux m€,)tifs de son arr~t. De m~me le Conseil d'Etat, dans sa reponse, de- clare 8e rallier en tous points aux eonsiderations de fait et de droit emises par Ia Cour de justice dans son arr~t du 19 oe- tobre 1907; il conclut au rejet du recours. Statttant sur ces faits et considerant en droit :
1. - Le recourant fait valoir en premiere ligne que le re- glement du 21 juillet 1905, applique en l'espece par le Tri- bunal de police de Geneve, n'est pas valable parce que le Conseil d'Etat n'etait pas competent, d'apres l'art. 31 Const. genev., pour l'edicter et qu'il a viole des lors le principe de la separation des pouvoirs. Or H' est vrai que le reglement
11. Uebergriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt. N0 13. 87 contient des dispositions d'une portee generale qui restrei- gnent, dans un certain domaine, la liberM personnelle, et que, dans l'Etat moderne, on considere en general l'enoncia- tion de dispositions de ce genre eomme rentrant dans les at-· tributions du pouvoir legislatif; e'est aus si le cas pour le ean- ton de Geneve, dont la Constitution repose sur le principe de Ia separation des pouvoirs et canfere le pouvoir legislatif au Grand Conseil et le pouvoir executif au Conseil d'Etat, art. 31 et 65 Const. genev. du 24 mars 1847. Mais l'art. 86 de eette m~me Constitution admet lm-m~me une exception et attribue au Conseil d'Etat la competence de faire les regle- ments de police dans les limites fixees par la loi. C'est la, d'apres la Cour de justice et la reponse du Conseil d'Etat de Geneve, la base veritable de la competence de ee dernier pour la promulgation du reglement en question et non pas les articles eites dans le preambule du dit reglement de 1905. TI va de soi que eette fausse indication n'a pas d'influenee Bur la validite du reglement puisque nulle disposition eonsti- tutionnelle ou legale ne prevoit qu'un reglement du Conseil d'Etat doive indiquer sa base constitutionnelle ou legale, sous peine de nullite ou de non-validite. Par contre il faut, pour que le reglement soit valable, qu'il apparaisse bien comme un reglement de police. Or la reglementation de l'exereice d'une industrie est generalement consideree comme matiere de police. Et a Geneve eu particulier l'art. 385 CP, figurant dans le ehapitre des contraventions de police, mentionne entre autres, sous ehiffre 31°, les eontraventions aux lois et reglements sur les eolporteurs, marehands forains, etalagistes et generalement sur l'exereice d'une industrie. De plus Ia disposition generale precedant les dispositions transitoires du m~me eode Miete, a raHnea 1 er, que « le Conseil d'Etat est charge de faire les lois et reglements eoncernant les ma- tieres de police prevues par le present code ". Cette dispo- sition non seulement declare comme matieres de police la reglementation et l'exercice d'une industrie, mais elle recon- nait expressement la competenee du Conseil d'Etat pour faire les lois et reglements dans ce domaine. Il est vrai que
88 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 111. Abschnitt. Kantonsverfassungen. la disposition semit elle-meme inconstitutionnelle si l'expres- sion «lois ~ devait etre entendue dans son sens formel. Mais. le Code penal etant posterieur a la Constitution genevoiser on ne peut pas presumer que le Iegislateur ait commis une violation de Ia Constitution aussi flagrante. 11 faut plutOt ad- mettre que ce terme est employe ici dans son sens materieL de dispositions de portee generale avec force de loi, qui peu- vent etre edictees aussi par des autorites autres que l'auto- rite legislative, du moment Oll Ia Constitution leur donne cette competence. Dans cette situation, la seule question qui se pose encore est celle de savoir si le reglement sort des «limites fixees par Ia loi ~. Le recour~nt lui-meme n'indique pas de disposi- tions legales avec lesquelles le reglement serait en contradic- tion. Par contre, il interprete cette reserve dans ce sens que le Conseil d'Etat ne peut pas faire usage de sa competence sans qu'une loi lui en ait trace les limites. Cette maniere de voir ne peut pas etre admise. La disposition constitutionnelle n'aurait pas de sens si l'on voulait exiger en outre dans chaque cas particulier une autorisation legale speciale. C'est tout au plus pour Ies sanctions penales qu'on pourrait soute- nir qu'une loi doit fixer les limites avant que le Conseil d'Etat puisse faire usage de sa competence, mais ce la n'a pas d'im- portance en l'espece, puisque les peines de police so nt fixees dans Ia loi (art. 15 CP); sans cela la restriction de rart. 86, c dans les limit es fixees par Ia loi ~, signifie seulement que 1e Conseil d'Etat ne peut edicter des regles que intra tegem et non pas praeter legem. 11 re suite d'ailleurs aussi des de- bats du Grand Conseil genevois touchant l'elaboration du code penal que, par Ia disposition generale precitee, le Iegis- lateur a tenu a poser pour l'avenir « les bases de la compe- tence du Conseil d'Etat en matiere de reglementation :., sans tracer de limites materielles. (Voir Memorial des seances du Grand Conseil de 1874, p. 1538 et 1539.) Et, en fait, toute ~ne serie de reglements de police ont ete promulgues par le Conseil d'Etat ensuite de cette autorisation, sans qu'une loi ~it d'abord fixe les limites de la reglementation. 11 est ciair,
11. Uebergriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt. N° 13. d'autre part, que le pouvoir Iegislatif peut proceder autre- ment et qu'il peut elaborer des lois qui forme nt pour Ie Con- seil d'Etat les limites de la competence aussi dans ces do- maines. Mais la Oll le Iegislateur n'a pas fait usage de cette faculte les seules limites de Ia competence du Conseil d'Etat sont celles donnees par la nature meme da la matiere a re- gler ou par d'autres garanties constitutionnelles. On ne voit pas comment dans l'espece ces limites auraient ete outrepas- sees. C'est donc a tort que le recourant pretend que le Con- seil d'Etat, en edictant le reglement attaque, et les tribunaux cantonaux, en l'observant, ont viole le principe de la separa- tion des pouvoirs. Il n'y a pas non plus deni de justice de ce chef, ni violation du principe nulla pcena sine lege, des le moment que Ia peine prononcee l'a ete en vertu de disposi- tions legales ou ayant force legale.
2. - Les autres griefs formu16s par le recourant al'appui de ses conc1usions sont egalement denues de fondement. Les competences en matiere de Iegislation, dont Ia Confederation est investie aux termes de l'art. 64 CF, ne mettent pas obs- tacle a ce que les cantons promulguent des lois et reglements. de police sur l'exercice des industries. Cette competence est expressement reservee a l'art. 31 lettre c CF, avec les res- trictions qui decoulent du principe de Ia liberte du commerce et de !'industrie, qui n'entre pas en ligne de compte dans l'espece. Il est vrai qu'il peut etre douteux, dans certains eas, si les dispositions du droit cantonal concernant l'exercice d'une industrie sont compatibles avec les dispositions ou les principes du Code federal des obligations qui reglent les rap- ports juridiques des personnes interessees. Mais dans l'espece un tel conflit, qui devait etre tranche en faveur du droit fede- ral, n'existe pas. D'abord iI ne s'agit pas d'un contrat de louage de services, mais plutot d'un mandat. Et, en tout cas, l'art. 405 al. 2 CO reserve les regles speciales de Ia legisla- tion cantonale sur les agents de change, courtiers et autres personnes qui, comme les placeurs entre autres, servent d'in~ termediaires dans les affaires. Cette reserve autorise les can- tons a edicter des dispositions autonomes dans ce domaine,
i}O A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. lesquelles pourront done etre en eontradietion avee les dispo- sitions et les principes du droit federal sur les eontrats en {).uestion (voir SOLDAN, Le Code federal des obligations et le droit cantonal, p. 160 et suiv. - HAFNER, Commentaire, ad .art. 405 note 3 a). Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: Le reeours est rejete comme non fonde.
m. Eigentumsgarantie. - Inviolabilite de la propriete.
14. lftfriC vom 16. ~IlUUllt 1908 in Sadjen ~ofa ~udjet~~uftet ~.-~. unb ~.-~. bet ~tll~ffrif6ll~u ~e~r~feu-~ütgeunoci gegen ~egietUUg$rllf ~tbwll{beu. Verletzung der Eigentumsgarantie d'urch Zulassung des allgemeinen öffentlichen Verkehrs auf einer PriDatstrasse~ angeordnet durch Ver- waltungsakt. ' A. SDie &.<@. ber ~otels mudjer~SDurrer 18ürgenftoct J)eft~t unb betrei6t als 9tedjtsnadjfoffJerin Mn t 3. ty. mudjer.SDurrer ~te @aft~öfe Grand Hotel du Pare unb Palace HOtel auf bem ~ürgenftoct, .stanton ~Wm)a[ben. Sie ift 3ugleidj ~igentümerin her beii)en ~ribatftraüen, 'oie bom mürgenftoct in weftndjer 1JUdj~ tung gegen Stnnsftab bis 3um Sagen tobel uni) in ojUidjer lRidj:: tung naa, ~nnetbürgen fü~ren unb bie bon ben frü~ern 18efi~ern heß .stur~(tufeß auf bem 18ürgenftod alß Bugänge 3U biefem in .ben 70 er 3a~ren erfteUt \uorben flno. 3n -lBe3ug auf bie weft:: IU. Eigentumsgarantie. N° 14. lidje ~ri\)atftrnüe \1.luroe im,Jlll)l'e 1876 inSSer6inbung mit ocr ?mirtfdjnftß6ewiUigung bOm :nat bon 91ib\1.lalben berfügt, bau jebermann frei unb unge~inbert baß .stur~auß 18ürgenftod 6efua,en unb au biefem,8wecte fldj nadj ~elie6en auf ber Stranenftrede Stanßftab.~ürgenftoct eigener ober gemieteter ~utjr\1.lerfe bebieuen fonne. SDiefe SSerfiigung ftü~te fldj auf eine meftimmung beß ba. maUgen ?mirtfd)aft{lgefe~eß bon 91ibwa[ben, wonadj ben ?mirten »er60ten \1.lar, 'oie SSerabreidjung \)on Sveifen unb @etriinfen 3u 'ber\ueigern. SDcr tRat fdjlofi barauß, oau oer ?mirt jebermann ben unfjcl)inberten,8ugang 3U feiner ?mirtid)aft geftauen müffe. ~in gegen bie SSerritgung Oeß matcß bom 18eii~er oeß .sturt;aufcß ~iirgcnftod wegen SSede~ung ber ~igentum{lga:rantie ergriffener ftaatßred}tIia,er lRefur~ wurbe bom ~unbeßgeridjt ourd) Urteil),lom 6. Gftober 1877 a6gcwiefen (~S 3 91r. 114), bon ocr ~uffilffung aUßge~eno, baÜ bie angefodjtcne SSerfügung fidj auf dne gefe~Udje @runblnge, niimUdj baß' ?mittfdjaftsgefe~, itü~ef unb bau baß 18unbeßgeridjt nidjf 3u vruten ~abe, ob bicfeß @efe~ 1'ia,tig aUßgelegt fei, b. ~., 06 'oie fraglid}e ~efdjränfung beß ~ribatdgentum{l barin ent~a(ten fei. ~ür bie ~rftenung i)er art. lidjen ~ri\)atftraj3e nadj ~nnet6ürgen tjatte ber mefl,er bCß .stur. ~aufeß mürgenftod mit ben 18efi~ern ber megenfdjaften, burdj 11Jcldje bie Straj3e fi'd)ren foUte, SScrtrlige aogefdjfoffen, hloburdj bie (e~tern Itjm baß notige 2anb gegen ~ntfdjä:bigung abfrnten unb fidj bae medjt ber unentgelHid)en menü~ung ber Straj3e auf {tjrer gnnaen 2iinge, nIf 0 bon ben ~oteIß 18ürgenftod bis aur ~ußmfmbung in bie öffentIid)e I5trafJe in ~nne1bürgen, /trür i9re @uts6ebürtniffe" tlerfvred)en Hej3en. 3n cinaclnen SSerträgen ~cint tß "für bie @uts. unb lIDalbbebürfniffe/, in einem mertrnge (mdj: "für ben :tmn~vort aUer 18ebürfniffe, weldjcr ~rt fie audj fein mögen, aUßgenommen 3U S)otelbnuten uno beten 18etrieb, nidjt aber 3u 5lliirtfdjaften unb Sommerwirtfd)aften 2C." W1itte bel' 80 er 3Ct~re ltlU\'be bon .~etjrflten am SSimualbftätterfee eine .eleftrifdje SDra~tfeilba~lt auf ben 18ürgenitocf erftellt, bie feitger i'on einer ~ttieltgeieafdjaft betrieben wirb. ~(m 3. 91obem6er 1886 erwirfte 18udjer"~urrer, ber bnma{fge 18efi~er bet S)ote{s auf bem 18ürgenjtoct, eine öffenHtdje ~rouofntion, tuonadj aUe bieien!. gen, \1.leIdje auf bem :territorium beß ~robofanten unb ben bon