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332 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfa&sungen.
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SDer ffiefur~ wirb nogeroiefen.
11. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte.
Atteintes portees a d'autres droits garantis.
58. A1'ret du 1"r juin 1904, dans la cause Mourlevat
contre Conseil d'Etat de Fribourg.
Atteinte au principe de l'inviolabüite da la pro?riete, al:t.,12
Const. fl'ib. (Suspension de travaux de constructIons autol'lsees
par les autol'ites competentes.)
A. -
A une epoque que Ie dossier ne permet pas .de
determiner exactement, J ean M:ourlevat decida de constrmre
un batiment a l'usage d'atelier et d'habitation sur l'emplace-
ment, affecte jusqu'alors a un jardin, qu'il po~sedait ä. la rue
du Tir, a Bulle; les plans de cette constructlOn furent regu-
lierement approuves par le Conseil communal de Bulle et le
Prefet de la Gruyere, par le premier en date du 22, par le
second en date du 27 janvier 1904, et ce quand bien m~me
le Conseil communal de Bulle avait ete nanti, le 9 dn m~me
mois, d'une petition, rev~tue d'une centaine de signatures!
lui demandant de mettre a l'etude, en reservant uu poste a
ce sujet au budget de l'annee courante, la questio~ de l'eta-
blissement d'une avenue destinee a relier plus dlrectement
le quartier dit de l'Ecll avec la gare de Bulle, la dite avenue
devant partir precisement du jardin de Mourlevat.
H. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58.
333
Ensuite de ces autorisations des 22 et 27 janvier, le recou-
rant se mit aussitöt a l'muvre, provoqua les offres de divers
entrepreneurs, traita avec celui ou ceux qui lui paraissaient
presenter le plus de garantie ou dont les prix etaient le plus
avantageux et loua tout ou partie des locaux du batiment
projete avaut meme que les travaux eussent commence; le
15 mars, ou peut-etre meme un ou deux jours avant cette
date, les travaux commencerent effectivement.
B. -
Cependant les auteurs da la petition du 9 janvier,
ou quelques-uns d'entre eux, ne demeuraient pas inactifs;
un comite d'initiative s'etait forme, qui, le 25 fevrier, s'adres-
sait au Conseil communal de Bulle pour lui rappeier la peti-
tion en question et lui demander de retirer l'autorisation de
construire accordee a Mourlevat ou du moins d'ordonner Ia
suspension de tous travaux jusqu'a ce que le Conseil general
se fftt prononce sur le fond m~me de l'affaire, c'est-a-dire
sur la question d'ouverture ou de non-ouverture de l'avenue
reclamee.
Le 29 fevrier, le Conseil communal refusa de satisfaire a
eette demande, en se fondaut sur ce que la dite avenue oc-
casionnerait une depense trop considerable qui ne serait point
compensee par les avantages pouvant en resulter.
Le Comite d'initiative s'adressa alors, le 14 mars, par
l'intermediaire de l'avocat Chassot, au Conseil d'Etat de Fri-
bourg, en demandant a celui-ci d'ordonner par voie de mesure
administrative ou provisionnelle la suspension des traval1X
deja commences, afin de permettre au Conseil general de se
nantir du conflit et de prendre teIle decision qui lui convien-
drait sur le fond.
Le 16 mars, dix-sept membres du Conseil general, -
soit
le quorum prevu a l'art. 91 de la loi du 19 mai 1894 sur les
communes et paroisses, du tiers des membres de ce conseil,
-
demanderent au Conseil communa! de convoquer le Con-
seil general a bref delai « pour discuter la question de la
nouvelle avenue. »
C. -
C'est sur ces entrefaites que, -
sans m~me qu'au-
-Gune demande d'expropriation eilt ete formee par les auto-
xxx, L -
:1904,
334 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
rites communales de Bulle a l'encontre de }\fourlevat, et sans
m~me prendre aucuns renseignements aupres du Conseil
communal sur eette affaire, -
le Conseil d'Etat de Fribourg
deeida, le 19 mars, que Mourlevat devait suspendre tous
travaux relatifs a la eonstruetion commencee; le m~me jour
il donna teIegraphiquement au Prefet de la Gruyere les Or-
dres necessaires a eet effet, et ceux-ci furent immediatement
transmis a Mourlevat; le m~me jour encore, ce dernier de-
manda par dep~ehe au Conseil d'Etat Ia l'evocation de cette
defense pour le 21 au matin, en rappelant que les plans de
sa construction avaient ete regulierement approuves par le
Conseil communal et le Prefet, mais il ne re(jut aucune re-
ponse.
D. -
Le 24 mars, Mourlevat recourut alors au Tribunal
federal eomme Cour de droit public, en concluant a l'annula-
tion de Ia decision ou de l'arr~te du Conseil d'Etat en date
du 19 du meme mois, pour atteinte portee soit au principe
de l'inviolabilite de Ia propriete garantie par l'art. 12 Const.
cant., soit au principe de la separation des pouvoirs (art. 31
ibid.). Le recourant invoquait en outre l'art. 113 de Ia loi
susrappeIee du 19 mai 1894, a teneur duquel c'est au Con-
seil communal seul qu'il appartient de prendre l'initiative
des ameliorations a introduire dans Ia commune, -l'art. 147
ibid., aux termes duquel c'est Ie Conseil eommunal seul qui
est en droit de recIamer les expropriations force es pour
cause d'utiIite pubJique dans Ia commune, -
enfin l'art. 44
de Ia loi du 30 octobre 1849 sur l'expropriation pour cause
d'utilite publique, disposant que les tribunaux, et non le
Conseil d'Etat, peuvent refuser toute indemnite pour l'expro-
priation d'une construction que le proprietaire n'aurait elevee
qu'en vue d'obtenir une indemnite d'expropriation plus con-
siderabie.
E. -
Apres le depot de ce recours, et ensuite de Ia de-
mande de convocation adressee au Conseil communal le
16 mars, le Conseil general de Bulle se reunit le 6 avril et
decida de ne pas prevoir sur le plan general d'alignement
de Ia ville la creation de l'avenue susrappeIee, ecartant ainsi
purement et simplement la petition du 9 janvier.
II. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No 58.
F. -
Le 20 avril, Ie Conseil d'Etat repondit au recours,
en concluant a ce que ce dernier soit ecarte comme prema-
ture, subsidiairement comme mal fonde. Le defendeur au
recours soutient qu'il ne peut etre question en l'espece d'une
atteinte au principe constitutionnel de l'inviolabilite de la
propriete, parce que la restriction apportee a l'exercice du
droit de propriete de Mourlevat n'est pas une restrietion
definitive, qu'il ne s'agit que d'une simple mesure adminis-
trative ou provisionnelle destinee a sauvegarder le droit de
la commune de Bulle de poursuivre eventuellement l'expro-
priation de l'immeuble du reCOUl'ant comme aussi a emp~cher
Mourlevat d'exciper de sa bonne foi en cas d'application de
I'art. 44 de la loi du 30 octobre 1849, et parce que, d'ailleurs,
cette restriction se trouve pleinement justifiee par la legisla-
tion fribourgeoise sur les communes, sur les routes et sur les
expropriations pour cause d'utilite publique. Sur ce dernier
point, le defendeur invoque les dispositions constitutionnelles
ou legales ci·apres : l'art. 77 Const. cant. (3, loi sur les com-
munes), aux termes duquelles eommunes sont sous la haute
surveillance de l'Etat; -
l'art. 76 eod., disposant que Ia loi
regle tout ce qui a rapport ä. l'organisation politique et ad-
ministrative des communes; -
les art. 93, 94 et 73 b de Ia
loi du 19 mai 1894, qui, -
le defendeur le reconnait ex-
pressement, -
placent cette question d'avenue, ainsi que les
mesures administratives ou financieres que celle-ci pourrait
comporter, dans la competep~e du Conseil general de Bulle,
sous la seule reserve de Ia « ratification» du Conseil d'Etat
dans le cas ou la depense s'eleverait a plus de 5000 fr.; _
les art. 3, 4, 54, 55 et 99 de Ia loi sur les routes du 23 no-
vembre 1849, d'apres Iesquels l'ouverture, de m~me que la
cancellation de routes ou voies publiques, les plans et devis
de reconstructions a neuf de routes communales, ainsi que
les plans d'alignement etablis en cas de construction de nou-
velles rues dans I'interieur des villes, doivent ~tre soumis a
Ia « ratification » du Conseil d'Etat; -
l'art. 51 ibid. per-
mettant m~me au Conseil d'Etat d'ordonner Ia reconstruction
a neuf d'une route communaIe, lorsque celle-ci sert «de
communication entre plusieurs communes Oll de debouche
336 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IlI. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
aux productions du sol ~; -
Part. 85 ibid. prevoyant les
mesures qui peuvent etre prises contre une commune Iorsque
celle-ci, apres en avoir ete requise, n'execute pas les travaux
Iui incombant de par Ia loi relativement a Ia construction, a
Ia reconstruction ou a 1'entretien de routes ou de voies pu-
bliques; -
l'art. 113 ibid., preserivant que, Iorsque l'Etat
ou une commune reclame le sacrifice d'une propriete immo-
biliere pour l'etablissement ou Ia eorreetion d'une route, il
doit etre procede conformement a Ia loi sur l'expropriation
pour cause d'utilite publique; -
enfin Part. 6 litt. b et e et
l'art. 10 de eette derniere loi, du 30 oetobre 1849, aux
termes desquels les expropriations necessaires en vue de
l'ouverture de nouvelles rues ne peuvent etre prononcees
par les tribunaux qu'apres une declaration d'utilite publique
delivree par le Conseil d'Etat.
Le defendeur ajoutait d'ailleurs) -
comme s'il eUt iguore
la decision du Conseil general en date du 6 avril, -
que, si
le dit Conseil faisait droit a la petition du 9 janvier et deci-
dait d'ouvrir l'avenue reclamee, il serait procede envers
Mourlevat conformement a la loi sur les expropriations, du
30 octobre 1849, mais que, si, en revanche, ce projet d'avenue
etait rejete, l'ordre de suspension des travaux donne le
19 mars serait immediatement revoque.
G. -
Dans un memoire ulterieur, -
le 10 mai, -
le
Conseil d'Etat expose que le Conseil general de Bulle serait
revenu sur sa decision du 6 avril, en chargeant, le 27 avril,
une Commis si on de neuf membres de revoir le plan general
d'extension et d'aliguement de la ville, «toute decision sur
les nouvelles avenues» etant provisoirement suspendue.
Cette nouveUe decision du Conseil general, du 27 avril, ne
figure au dossier que sous Ia forme d'un telegramme parti-
culier adresse Ie 10 mai au Conseil d'Etat par un sieur
Cosandey.
Cette decision du 27 avril n'a pu d'ailleurs avoir pour effet
d'annuler ou de modifier celle du 6 du meme mois, puisque,
suivant Ie defendeur, celui-ci aurait ete nanti le 1 er mai par
l'avocat Chassot agissant au nom des auteurs de Ia petition
H. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No 58.
337
du 9 janvier, d'un recours dirige contre Ia decision du 6 avril
(qui devait donc bien subsister malgre celle du 27).
Statuant sur ces {aits et considerant en droit :
1. -
Le recourant pretend en premier lieu que l'arrete
ou Ia decision du Conseil d'Etat en date du 19 mars 1904
constitue une atteinte au principe de l'inviolabilite de la pro-
prieM garantie par l'art. 12 Const. frib.; il convient done
d'examiner d'abord le recours a ce point de vue, pnisque si
le recours devait apparaitre comme fonde snr ce point, il
serait inutile de rechercher si c'est egalement avec raison
que le recourant a invoque la violation, de la part du Conseil
d'Etat de Fribourg, du principe de Ia separation des pou-
voirs inscrits a l'art. 31 ibid.
2. -
Ainsi que Ie Tribunal federall'a reconnu en maints
am~ts deja, la garantie de I'inviolabilite de la propriete, teIle
qu'elle figure a 1'art. 12 Const. frib. comme aussi, sous cette
forme ou sous une autre, dans Ia constitution de tous les
autres cantons (a une seule exception pres), n'est pas une
garantie absolue; le Tribunal fMeral a toujours admis que
Ies dispositions constitutionnelles du genre de celle de l'art.
12 precite ne garantissent l'inviolabilite de la propriete que
dans la mesure dans laquelle cette propriete se trouve
determinee et definie par Ia legislation interieure des can-
tons; en d'autres termes, la Iegislation d'un canton peut,
sans porter atteinte au principe constitutionnel susrappele,
restreindre le contenu du droit de propriete, determiner les
droits speciaux que comporte ce dernier, modifier, etendre
ou restreindre le regime de Ia propriete, a la seule condi-
tion qu'elle le fasse d'une maniere generale, egale pour tous;
ainsi le Tribunal federal a juge souvent deja que, par reta-
blissement de traces de rues ou de plans d'alignement, il
peut etre apporte des restrictions au droit des proprietaires
de batir ou de construire sur Ieurs immeubles sans qu'il y
ait lieu a expropriation, soit au paiement d'une indemnite
aux dits proprietaires, a condition toutefois que ces restric-
tions procedent de Ia loi et constituent ainsi une limitation
legale du droit de propriete et non la snppression, par me-
;:];38 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. Hl. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
~ur~ ~dministrative, d'un element du droit de propriete
(VOlr Iarret du Tribunal federal du 15 octobre 1903 en Ia
eause Charriere-Vuagnat et consorts c. Geneve, B;c. off.
XXIX, I, N° 84, consid. 6, p. 394, ainsi que les prec6dents
y rappeles).
Il ~'en.suit, a conlrario, qu'il y a atteinte au dit principe
constItutlOnnei toutes les fois qu'une autorite, administrative
ou jUdiciaire, impose une restrietion a l'exerciee du droit de
propl'iete sans que cette restrietion pllisse etre justifiee par
nne disposition formelle de Ia loi (voir l'arret du Tribunal
federal du 23 decembre 1902 en Ia cause Decroux c. Fri-
bourg, Bec. off. XXVIII, I, N° 84, consid. 2, p. 3601.
3. -
L'application de ces prineipes en la caus~ conduit
a reconnaitre le recours eomme evidemment bien fonde. TI
est en effet certain tout d'abord que Ia decision du Conseil
d'Etat du 19 mars 1904 implique ou constitue une restriction
a l'exercice du droit de propriete du recourant· ce dernier
I, ffi
"
par e et de cette decision, s'est trouve empeche d'user de
son droit de propriete comme il l'entendait, de continuer les
travaux de construction qu'il avait commenees et pour les-
queis il avait obtenu du Conseil communal de Bulle et du
Prefet de la Gruyere les autorisations necessaires. Et, d'autre
part, . il ~st non moins certain que cette restriction ne peut
etre .Jus~Ifiee par aucune disposition du droit fribourgeois, en
partIcuher par aucun des textes de lois invoques par le
defendeur au recours. La seule raison qu'alle<fue le Conseil
d'Etat pour chercher a justifiel' sa decision du'" 19 mars eon-
siste apretendre qu'il a voulu sauvegarder le droit' de la
commune de Bulle de poursnivre l'expropriation da tout ou
partie de l'immeuble de Mourlevat pour le cas Oll les auto-
l'ites de cette ville viendraient ä. decreter l'ouverture de
l'avenue .recl~~ee par les petitionnaires du 9 janvier i or,
au~une dIsposItiOn legale, dans le eanton de Fribourg, n'au-
tonse une teIle restriction a l'exercice du droit de propriete
et ne permet a une autorite quelconque, administrative Oll
judiciaire, d'interdire a un proprietaire de construire sur son
immeuble selon plaus regulierement approuves, en raison de
u. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58.
339
simples eventualites, soit de circonstances sans doute possi-
bIes, mais pouvant, d'autre part, ne jamais se produire. La
seule voie que connaisse Ia Iegislation fribourgeoise dans un
cas de cette nature, est celle de l'expropriation; et si la
eommune de Bulle, dont seules les autorites etaient compe-
tentes a eet effet, voulait faire usage de son droit d'expro-
priation a l'egard de la propriete de Mourlevat et qu'elle se
trouvät, au moment de l'expropriation, en presence d'un ter-
rain bati au lieu d'un terrain non bati, elle n'eilt meme pas
pu invoquer le benefice de l'art. 44 de la loi sur l'expropria-
tion du 30 octobre 1849, puisqu'en approuvant sans aucune
reserve les plans presentes par Mourlevat elle autorisait ce
deruier a croire qu'il ne serait jamais (du moins dans un
assez long avenil') procede ä l'expropriation, et qu'ainsi
Mourlevat, en se decidant a construire, ne pnuvait se Iaisser
guider par des idees de speculation basees sur le fait de
cette expropriation; la commune de Bulle voulilt-elle d'ail-
leurs ehereher a se prevaloir a un moment donne de rart.
44 precite, que le Conseil d'Etat neanmoins n'avait nullement
le droit d'intervenir comme il l'a fait et que la question
n'aurait pu trouver sa solution que devant les tribunaux, une
fois l'expropriation regulierement obtenue.
L'argumeut que le Conseil d'Etat a cherche a tirer des
art. 76 et 77 Const. cant., avait ete invoque par lui dejä.
dans l'affaire Decroux prerappelee et a ete reiute par le dit
arret (consid. 3 et 4). Les autres dispositions legales visees
par Ia reponse au recours ou bien ont trait a un tout autre
objet que celui dont il s'agit ici (elles reservent par exemple
la ratification du Conseil d'Etat pour l'ouverture ou pour Ia
cancellatiou de routes ou voies publiques, de meme que pour
les plans d'alignement en cas de construction de nouveUes
rues, elles permettent a cette autorite d'ordonner, sous des
conditions determinees, la 1'econstructiou de routes a neuf,
etc.), -
ou bien demontrent que IR seule procedure qui eilt
ate possible en l'espece, etait celle indiquee plus haut, de
l'expropriation.
4. -
Quant a la distinctiou que le deiendeur au recours
340 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. KantonSTerfasbungen.
voudrait faire entre les restrictions a l'exercice du droit de
propriete, suivant que ces restrictions sont definitives ou
provisoires, il n'y a pas lieu de s'y arreter. Il est en effet
impossible d'apercevoir comment une mesure inconstitution-
nelle cesserait d'avoir ce caractere parce qu'au lieu d'etre
definitive elle serait simplement provisionnelle. Toute restric-
tion apportee par une autorite quelconque, administrative ou
judiciaire, au droit de propriete, sans que cette restriction
soit justifiee par une disposition formelle de la loi, implique
une atteinte au principe constitutionnel de l'inviolabiIite de
Ia propriete, peu importe Ia duree de cette restriction i cela
va evidemment de soi, mais au besoin l'on peut remarquer
encore que rart. 175, chiffre 3 OJF (113, chiff. 3 CF), en
pla(jant dans la competence du Tribunal federal comme Cour
de droit public les recours pour violation de droits constitu-
tionnels des citoyens (sous reserve des contestations visees
a l'art. 189 ibid.), ne fait aucune distinction suivant que
cette violation de droits constitutionnels est definitive ou
simplement provisoire; d'ailleurs, dans l'arret Decroux sus-
rappele, Ie Tribunal federal a annuIe deja une me sure provi-
sionnelle du meme genre que celle dont il s'agit ici (voir Ie
consid. 7 et le dispositif du dit arret).
De meme, point n'est besoin de s'arreter aux faits poste-
rieurs a Ia decision du 19 mars i iI est evident que ni la deci-
sion du Conseil general en date du 27 avril, dont aucune
expedition authentique d'ailleurs ne figure au dossier, ni Ie
recours interjete le 1 er mai aupres du Conseil d'Etat par les
auteurs rie la petition du 9 janvier contre la decision du
Conseil general dn 6 avril, -
recours dont le defendeur n'a
indique dans Ia cause actuelle ni les moyens, ni les concIu-
sions, -
n'ont pu donner au Conseil d'Etat un droit que
celui-ci n'avait point d'apres Ia loi.
5. -
Le recours apparaissant ainsi comme fonde en tant
qu'il invoque la violation de I'art. 12 Const. frib., il est su-
perflu d'examiner Ie moyen subsidiaire tire par Ie recourant
de l'art. 31 ibid.
Il. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58.
Par ces motifs,
Le Tribunal federal
prononce:
341
Le recours est dec!are fonde; en consequence est annuIee
Ia decision par laquelle le Conseil d'Etat de Fribourg a, le
19 mars 1904 ordonne au recourant de suspendre les tra-
,
vaux de construction commences par ce dernier sur sa pro-
priete de la rue du Tir, a Bulle.