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* 23. Arteil vom 12. Juni 1902 in Sachen Bundesrat, Kl., gegen Kantone Bern und Aargau, Bekl. Bundesgesetz betreffend die Heimatlosigkeit vom 3. Dezember 1850. Klage des Bundesrates auf Einbürgerung, Art. 9 Abs. 2 leg. cit., Art. 11 Ziff. 3 und 4 eod.: mangelhafte Handhabung der Fremden¬ polizei; längster Aufenthalt. A. In dem anfangs der 1850er Jahre eingeleiteten Verfahren betreffend die Einbürgerung der in wilder Ehe lebenden Heimat¬ losen Lorenz Pfaus, geb. 1798, und Magdalena Axt, geb. 1818, hat der schweizerische Bundesrat am 12. März 1901, nachdem Lorenz Pfaus ohne eheliche Nachkommen verstorben war, über die Einbürgerung der noch lebenden, in der Schweiz befindlichen Nachkommen der ebenfalls verstorbenen Magdalena Axt gestützt auf das Bundesgesetz vom 3. Dezember 1850 folgenden Entscheid gefaßt: „Die Kantone Bern und Aargau werden im Verhältnis von „½ (Bern) und ½ (Aargau) verpflichtet zur Einbürgerung „nachfolgender Personen:
* Dieses Urteil wird in die Abteilung « Civilrechtspflege » aufgenom¬ men, weil Art. 49 Org.-Ges. derartige Streitigkeiten unter dem Titel « Civilrechtspflege » einreiht.
„Georg Axt, geb. 1845 Joseph Axt, geb. 1846, und „Jakob Axt, Wilhelminens, geb. 1872, „und zur Ausmittlung eines Gemeindebürgerrechts für Georg und „Jakob Axt. Georg und Joseph Axt sind außereheliche Kinder der Magda¬ lena Axt und des Lorenz Pfaus, Jakob Axt ein unehelicher Sohn der Wilhelmine Axt, die ihrerseits ebenfalls den außer¬ ehelichen Beziehungen der Magdalena Axt mit Lorenz Pfaus entsprossen war. Über die Einbürgerung der Magdalena Axt hatte der Bundesrat bereits am 28. Dezember 1853, gleichzeitig wie über die Einbürgerung des Lorenz Pfaus, eventuell dahin Be¬ schluß gefaßt, daß dieselbe mit ihren damals vorhandenen unehe¬ lichen Kindern den Kantonen Bern und Aargau zugewiesen wurde, und zwar in dem Verhältnis, daß der Kanton Bern 2 der Kanton Aargau ½ an der Einbürgerungslast zu über¬ nehmen habe. Vorerst sollte jedoch noch versucht werden, vom Großherzogtum Baden die Anerkennung der Heimatberechtigung der Magdalena Art auszuwirken. Die mit der badischen, später¬ hin auch mit der Regierung des Königsreichs Württemberg ge¬ führten Verhandlungen hatten jedoch nicht das gewünschte Ergeb¬ nis. Der bundesrätliche Beschluß vom 28. Dezember 1853 ist vom Kanton Bern anerkannt worden, nicht aber vom Kanton Aargau. Die gleiche Stellung nahmen die Regierungen dieser beiden Kantone gegenüber dem Beschluß des Bundesrates vom
12. März 1901 ein, der eigentlich nur eine Art Bestätigung oder den veränderten Verhältnissen entsprechende Anwendung des eventuellen Beschlusses vom 28. Dezember 1853 betreffend die Magdalena Axt und ihre Nachkommen enthält. Der Kanton Aar¬ gau verlangte, daß der Kanton Bern einzig zur Einbürgerung der drei Personen angehalten werde, eventuell seien die Einbürge¬ rungskosten zu 1 dem Kanton Bern und nur zu 1 dem Kanton Aargau aufzuerlegen. B. Mit Eingabe an das Bundesgericht vom 30. Mai 1901 stellte der schweizerische Bundesanwalt namens und im Auftrage des schweizerischen Bundesrates gegen die Regierungen der Kan¬ tone Bern und Aargau das Begehren ans Recht: „Das Bundes¬ „gericht wolle in Anwendung des Bundesgesetzes betreffend die „Heimatlosigkeit erkennen, daß die Kantone Bern und Aargau „im Verhältnis von % Bern und ½ Aargau verpflichtet seien „zur Einbürgerung der Heimatlosen: „Georg Axt, geb. 1845, „Joseph Axt, geb. 1846, „Jakob Axt, Wilhelminens, geb. 1872, „und zur Ausmittlung eines Gemeindebürgerrechts für Georg Jakob Axt.“ (Letzteres Begehren wurde für Joseph Axt „und nicht gestellt, weil derselbe kriminell bestraft worden war, Art. 3 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über die Heimatlosigkeit.) Die Klage geht davon aus, daß für die Einbürgerung der drei Personen die Verhältnisse maßgebend seien, unter denen ihre Stammutter Mag¬ dalena Axt vor Beginn der Administrativuntersuchung und vor Ausstellung des ersten, für sie und ihre Kinder gemäß Art. 8 des Heimatlosengesetzes ausgestellten Duldungsscheines gelebt habe, daß also nichts ankomme auf Abstammung und Aufenthalt des außerehelichen Stammvaters und auf den Aufenthalt der einzu¬ bürgernden Personen selbst. Es wird sodann behauptet, daß nach den Akten, auf die verwiesen wird, die Stammutter Magdalena Axt vor Anhebung des Einbürgerungsverfahrens sich während cirea 2 Jahren im Kanton Aargau und während circa 8 Jahren im Kanton Bern aufgehalten habe, was von der Regierung des Kantons Aargau anerkannt sei. Die Klage bemerkt, diese letztere Tatsache sei eigentlich die einzige, aus welcher die Streitfrage an Hand des Bundesgesetzes entschieden werden solle. C. Der Regierungsrat des Kantons Bern unterzog sich laut Antwort vom 29. Juni 1901 den Klagebegehren unter Anerken¬ nung der zur Begründung angeführten tatsächlichen Verhältnisse. Der Regierungsrat des Kantons Aargau schloß dagegen in seiner Antwort vom 6. Juli 1901 dahin: „Die Klage sei abzu¬ „weisen. Eventuell: Es sei der Kanton Aargau nur zu einem „Fünftel der Einbürgerungskosten der drei heimatlosen Axt zu „verhalten.“ Die Begründung dieses Antwortschlusses geht im wesentlichen dahin: Gerade die Feststellung der Klage, daß die Aufenthaltsverhältnisse der Stammutter Magdalena Axt vor Be¬ ginn des Einbürgerungsverfahrens entscheidend seien, sowie die
klägerische Angabe über die Dauer des Aufenthaltes in den beiden Kantonen Bern und Aargau führten dazu, daß der Kanton Bern einzig die Einbürgerung der drei Nachkommen der Magdalena Axt übernehmen müsse, da nach Art. 11 Ziff. 3 des Gesetzes der „längste Aufenthalt“ maßgebend sei und dieser nicht an zwei Orten sein könne. Ein anderer Grund, der nach Art. 13 des Gesetzes in Verbindung mit dem längsten Aufenthalt eine Verteilung der Einbürgerungspflicht zu rechtfertigen vermöchte, werde vom Bun¬ desrat nicht geltend gemacht und liege gegenüber dem Kanton Aargau nicht vor. Eventuell wäre nach der Dauer des Aufent¬ haltes Bern mit 1, Aargau nur mit 1 zu belasten. D. Der schweizerische Bundesanwalt bestritt replicando die Auslegung, die der Regierungsrat des Kantons Aargau den Art. 11 Ziff. 3, und 13 des Heimatlosengesetzes gibt. Im glei¬ chen Sinne ließ sich der Regierungsrat des Kantons Bern ver¬ nehmen, indem er ausführte, es könne vernünftigerweise nicht die Meinung des Gesetzes sein, daß die Tatsache des längsten Auf¬ enthaltes im Sinne von Art. 11 Ziff. 3 nur im absoluten Sinne und immer nur einem einzigen Kanton gegenüber, und nicht auch relativ aufgefaßt mehreren Kantonen gegenüber in Betracht zu fallen habe. Letztere Auffassung sei auch in der Praxis zur Gel¬ tung gelangt. Sie werde übrigens unterstützt durch die Ziff. 4 des angeführten Art. 11, insofern ein längerer Aufenthalt von Heimatlosen in der Regel mit einer „mangelhaften Handhabung der Fremdenpolizei“ im Zusammenhang stehe. E. Mit Rücksicht auf die letzterwähnte Behauptung wurde die Instruktion gemäß Beschluß des Bundesgerichts vom 16. April 1902 auf die Frage einer mangelhaften Handhabung der Fremden¬ polizei durch den Kanton Aargau ausgedehnt. Der Regierungsrat des Kantons Aargau machte in dieser Beziehung zunächst darauf aufmerksam, daß die bernische Regierung bloß eine Vermutung ausgesprochen und keine bestimmten Tatsachen genannt habe, auf welche ihr Vorwurf nachlässiger Polizei sich stützen könne. Tat¬ sächlich enthielten die Akten nichts, was auf ein derartiges Ver¬ schulden der Polizeiorgane des Kantons Aargau schließen lasse. Der Regierungsrat des Kantons Bern erklärte hierauf, daß er bestimmte Tatsachen, aus denen sich eine mangelhafte Handhabung der Fremdenpolizei seitens des Kantons Aargau ergeben würde, nicht nennen könne. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Auf die Vermutung, es möchte auf Seite des Kantons Aargau eine mangelhafte Handhabung der Fremdenpolizei vor¬ liegen, die der Regierungsrat des Kantons Bern in der Form eines allgemein gehaltenen Hinweises auf die entsprechende Vor¬ schrift in Art. 11, Ziff. 4 des Bundesgesetzes die Heimatlosigkeit betreffend, vom 3. Dezember 1850, geäußert hatte, ist nicht weiter einzutreten, nachdem der bernische Regierungsrat ausdrücklich er¬ klärt hat, daß er nicht in der Lage sei, dafür bestimmte Tatsachen anzuführen. Für die Beurteilung der Streitsache kommt demnach, wie der Bundesrat von Anfang an betont hat, einzig in Betracht Ziff. 3 des Art. 11 des genannten Gesetzes, wo unter den für den Entscheid über die Einbürgerung maßgebenden Verhältnissen „der längste Aufenthalt seit dem Jahre 1803“ genannt ist, „in¬ „sofern derselbe nicht auf einer Bewilligung zur Duldung von „Seiten eidgenössischer Behörden oder auf Verhaft beruht.“ Die Parteien sind darüber einig, daß es dabei im vorliegenden Falle auf die Aufenthaltsverhältnisse der Stammutter der drei heute selbst einzubürgernden Personen, nicht auf diejenigen der letztern ankommt, und zwar auf die Aufenthaltsverhältnisse aus der Zeit vor der Einleitung des Einbürgerungsverfahrens, wobei wiederum in tatsächlicher Beziehung kein Streit darüber herrscht, daß sich die Stammutter Magdalena Axt vor dem entscheidenden Zeitpunkte bedeutend länger im Kanton Bern als im Kanton Aargau auf¬ gehalten hat.
2. Da nun nach der Prozeßlage andere Kantone als Bern und Aargau für die Einbürgerung der drei Personen nicht in Betracht kommen, und da von zwei ungleich langen Aufenthalten der längste der längere ist, so erscheint nach dem Wortlaute der maßgebenden Gesetzesbestimmung der Kanton Bern allein als ein¬ bürgerungspflichtig. Die Bestimmung stellt auf die bloße Tatsache des längsten Aufenthaltes ab, und darauf, welcher Art der Auf¬ enthalt war, ob die Kantonsbehörden denselben kannten und unter welchen Umständen er gestattet oder geduldet wurde, kommt so lange nichts an, als nur die Ziff. 3 von Art. 11 des Gesetzes
in Frage steht und nicht geltend gemacht wird, daß jene Verhält¬ nisse ein anderes der nach diesem Artikel zu berücksichtigenden Momente ergeben. Der Bundesrat und der Regierungsrat des Kantons Bern halten der durch den Wortlaut gegebenen Aus¬ legung von Ziff. 3 des Art. 11 den Art. 13 des Gesetzes ent¬ gegen, der lautet: „Insofern in einem Spezialfalle einzelne oder „mehrere der im Art. 11 angeführten Gründe gegenüber mehreren „Kantonen vorliegen, so kann das Bundesgericht, je nach seiner „Ansicht über die Bedeutung und das Gewicht der einzelnen Gründe, „nach freiem Ermessen den einen oder den andern Kanton, oder „auch mehrere Kantone gemeinschaftlich, zur Einbürgerung an¬ „halten.“ Diese Bestimmung entspringt dem Gedanken, daß unter Umständen eine billige Ausgleichung der Lasten, die die Einbürge¬ rungspflicht mit sich bringt, unter den verschiedenen Kantonen stattzufinden habe, welchen jene Pflicht obliegt, und sie stellt es in diesem Falle dem Gerichte anheim, die einzelnen Momente, die die Einbürgerungspflicht begründen, in billiger Weise gegenein¬ ander abzuwägen und danach seinen Entscheid zu treffen. Allein die Bestimmung ist ihrem Wortlaute nach nur anwendbar, ein¬ mal wenn der nämliche Einbürgerungsgrund gleichzeitig gegenüber zwei oder mehreren Kantonen zutrifft, oder wenn gegenüber ver¬ schiedenen Kantonen verschiedene Gründe vorliegen, oder wenn sich die beiden Fälle kombinieren. Wenn dagegen nur ein Einbürge¬ rungsgrund vorhanden ist und dieser nur einen Kanton trifft, so kann Art. 13 nicht zur Anwendung kommen, wie insbesondere der französische Text zeigt, der lautet: « dans le cas où un ou plusieurs des principes mentionnés à l’art. 11 peuvent s’ap¬ pliquer à plusieurs cantons », etc. Auch geht es nicht an, den Gedanken des Ausgleichs, der der Bestimmung zu Grunde liegt, auch bei der Entscheidung von Fällen wirken zu lassen, die durch die Bestimmung nach ihrem klaren Wortlaut nicht getroffen wer¬ den. Im vorliegenden Falle steht nun nur ein Einbürgerungs¬ grund, der des längsten Aufenthalts, in Frage, und dieser trifft, da die Aufenthalte in den beiden einzig in Betracht fallenden Kantonen Bern und Aargau nicht gleich lang waren, einzig den Kanton Bern. Für eine Verteilung der Einbürgerungspflicht auf die beiden Kantone nach Art. 13 des Gesetzes ist somit überhaupt kein Raum. Allerdings scheint das Bundesgericht früher den Be¬ griff des „längsten Aufenthalts“ im Sinne von Art. 11 Ziff. 3 des Heimatlosengesetzes etwas anders aufgefaßt zu haben, indem es erklärte, derselbe sei nicht absolut zu verstehen, sondern auf alle Kantone auszudehnen, in denen der Aufenthalt ein verhält¬ nismäßig bedeutender gewesen ist, so daß also eine einzelne Fa¬ milie oder Person aus demselben Rechtsgrunde mehreren Kantonen zur Einbürgerung zugesprochen werden kann, „selbst dann, wenn „die Polizeibehörden der betreffenden Kantone das Möglichste ge¬ „tan haben sollten, der in ihr Gebiet eingedrungenen Heimatlosen „sich zu erwehren“ (siehe Geschäftsbericht des eidgenössischen Justiz¬ und Polizeidepartements für das Jahr 1858, Bundesblatt 1859, I, S. 399, und Ullmer, Staatsrechtliche Praxis I, S. 443). Doch ist diese Auffassung, soweit ersichtlich, nur in einem Falle zum Ausdrucke gelangt, so daß von einer festen Praxis nicht die Rede sein kann, und abgesehen hievon darf überhaupt Präjudizien, zumal wenn sie über den Wortlaut des positiven Rechts hinaus¬ gehen und auf Sinn und Geist eines Gesetzes abstellen, nicht allzu große Bedeutung beigemessen werden. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Klage des Bundesrates wird in dem Sinne gutgeheißen, daß der Kanton Bern verpflichtet wird, die Heimatlosen Georg Axt, geb. 1845, Joseph Axt, geb. 1846, und Jakob Axt, Wilhelminens, geb. 1872, einzubürgern.