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678 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 1II. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
1I. Anderweitige Eingriffe in garantirte Rechte.
Atteintes portees a d'autres droits garantis.
95. ArTet dtt 25 Octobre 1890, dans la cause
Caisse hypolhecaire de FTibourg.
Sous le nom de « Caisse hypotheeaire du eant~n de Fri-
bourg, » le Grand Conseil fribourgeois a decn~te, -
par une
loi du 3 Deeembre 1863, -
la fondation d'un etablissement
« destine a I'ecevoir des capitaux et ales replacer sur hypo-
}) theques situees dans le Canton » et ayant essentiellement
« pour but (Art. 1 er), d'une part, de procurer aux ressortis-
» sants et habitants du Canton un moyen de parvenir gra-
» duellement a l'extinction des dettes hypothecaires, dont
» leurs immeubles sont greves, et d'autre part, d'offru' un
» placement sur et cOlnmode aux capitaux, grands et petits. })
La loi de 1853 contenait en outre les dispositions ci-apres:
« Art. 2. L'institution sera etablie par une societe d'ac-
}) tionnaires, sous les auspiees et avec la cooperation de
}) l'Etat. Elle aura son siege a Fribourg.
» Art. 3. Le fonds capital de la Caisse hypothecaire est
» fL'{e a un million de francs et se composera de 2000 actions
» de 500 francs, dont les 4/5 seront delivrees aux personnes
» qui les auront souscrites, l'Etat se chargeant du cinquieme
}) restant.
,
» Art. 7. L'Etat garantit aux actionnaires un minimum
}) d'interet annuel du 4 %, sauf a se recuperer, sur les bene-
}) fiees qu'aura realises plus tard l'etablissement, des verse-
}) ments qu'il aura ete dans le cas de faire pour bonifier aux
}) aetionnaires ce minimum d'interet.
}) Art. 17. Quel que soit l'interet que rapportent les ae-
» tions, elles ne pourront etre frappees ini par l'inlpot sur
» les fortunes, ni par une autre llnposition queleonque.
1I. Anderweitige Eingriffe in garantirte Rechte. N° 95.
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}) Elles ne seront pas assujetties au droit du timbre .
. }) Art. 18. Les operations de la Caisse hypothecaire se-
» ront de trois especes :
}) 1
0 elle pretera des eapitaux sur hypotheque de biens
» immeubles situes dans le eanton, avec ou sans amortisse-
}) ment annuel obligatoire; .
}) 20 elle emettra des obligations portant interet, en
}) echange des capitaux qui lui seront confies : ces obligations
» porteront la denomination de cedules hypothecaires;
» 30 elle accordera la voie de l'amortissement, meme ades
}) debiteurs de creances qui ne lui appartiendront pas.
}) Elle pourra aussi placer momentanement a la Bauque
» cantonale les fonds sans emploi qu'elle aurait entre les
}) mains.
}) Art. 30. Les obligations hypotMcaires que possedera
'I> retablissement ne seront assujetties a l'impot sur les for-
» tunes qu'a raison de leur capital nominal, et elles seront
}) dispensees de l'inscription aux registres des capitaux.
» Le Conseil d'Etat est autorise a fixer un mode particn-
» lier pour le paiement de l'inlpot annuel sur ces ereances,
}) ainsi que pour leur deduction anx chapitres des debiteurs.
» Art. 32. Les cedules hypothecaires qu'emettra la caisse,
}) en echange des capitaux qui lui seront confies, ne seront
}) pas assujetties au droit de timbre et seront exemptes de
}) payer l'impot sur les fortunes, comme de toute autre im-
» position quelconque.
» Le reglement statuera sur tout ce qui concerne le mode
}) et l'epoque de leur remboursement.
}) Art. 42. La Caisse hypothecaire est un etablissement
}) d'utilite publique; a ce titre, elle sera placee sous la haute
» surveillance de I'Etat, sans prejudice des droits garantis
» aux actionnaires par la presente loi et du maintien du but
» enonce a l'article premier.
» La surveillance speciale et l'administration se reparti-
}) ront entre l'assembIee des actionnaires, le Conseil de sur-
» veillance, les censeurs et la direction. »
Une assemblee generale des actionnaires ayant decide
680 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 111. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
dans la suite de tripier le capital social par une emission de
4000 nouveIles actions et d'emettre des bons de caisse, le
legislateur accorda aces decisions son approbation par
decrets des 5 Decembre 1863 et 31 Mai 1865.
Une loi du 20 Decembre 1862 concernant l'impot sur les
revenus, le commerce et !'industrie et statnant que ce der-
nier « se pen;oit sur tout revenu provenant d'une profession
» industrielle Oll scientifique, d'uue fabrique, el'un commerce,
» d'un metier, au moyen de droits dont l'echelle est fuee
» chaque annee par le Grand Conseil, » en a exonere expres-
sement (art. 22) la Caisse 1hypothecaire et les caisses d'e-
pargne.
De meme, une loi du 6 Mai 1865 regularisant l'application
de l'impot sur les fortunes, le commerce et !'industrie, frap-
pant toute societß formee par actions, a declare que les excep-
tions prevues par d'autres dispositions legales demeureraient
en vigueur.
Sous date du 19 Mai 1881, le Grand Conseil fribourgeois,
« considerant que parmi les dispositions legislatives adop-
» tees en faveur de la Banque cantonale et de la Caisse
}) hypothecaire a l'epoque de leur fondation, pour assurer le
}) credit de ces nouveaux etablissements, ceIles par lesquelles
}) ils sont exemptes de l'impot sur les capitaux mobiliers et
» le revenu ne peuvent plus etre appliquees dans la meme
}) mesure en presence des charges qui sont encore imposees
» aux autres contribuables, -
que quant a la Caisse hypothe-
» caire son capital entier est, par la nature de ses operations,
» soumis a l'impot sur les titres et vu les decisions pl'ises
» le 19 N ovembre 1880 d'abroger ou de modifiel' les articles
» des dift'erentes lois qui statuent des exemptions, a modifie
}) comme suit l'art. 2 de la loi precitee de 1865. L'impöt sur
» le commerce et l'industrie est etabli a l'egard des societes
» anonymes d'apres les principes de la loi du 22 Mai 1869,
}) mais elles ne peuvent pas deduire des recettes brutes l'in-
}) teret du capital-actions, -
Toutefois, la Caisse hypo-
}) thecaü'e est admise a porteT en deduction de ses recettes
» I' inteTet a 5 0/0 de son capital-action. »
I I. Anderweitige Eingriffe in garantirte Rechte. N0 95.
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Enfin par une loi du 23 Mai 1890, le meme Grand Conseil
.
,
« conslderant, qn'en presence des charges qui incombent aux
» communes, il est devenu necessaire, pour leur procurer des
» ressources, de soumettre les capitaux places a la Caisse
» hypothecaire sur cednles a l'impöt communal comme tout
» autre capital appartenant a un creancier domicilie dans la
» commune;
}) Vu la convention du 2 Mars 1890 relative au subside
» alloue a l'Universite par la Ville de FriboUl'g, convention
» devenue definitive en ce qui concerne cette commune par
» la ratification du Conseil general du 11 Avril dernier;
» a decrete:
}) Art. 1 er. L'art. 17 de la loi du 3 Decembre 1853 sur
» l'etablissement de la Caisse hypothecaire est modifie comme
» suit:
» Quel que soit l'interet que rapportent les actions, elles
» ne peuvent etre frappees par)'impot cantonal sur les for-
» tunes. Elles ne sont pas assujetties au droit de timbre.
» Art 2. L'art. 32 de la meme loi est compIete comme
» suit:
» Les cedules de la Caisse hypothecaire sont soumises aux
» impots de commune et de paroisse. Elles sont nominatives.
}) Art. 3, Le capital-actions de la Caisse hypothecaire est
}) soumis a l'impot communal per~u par la commune eIe Fri-
» bourg sur les capitaux mobiliers.
» L'impot paye par la Caisse est porte au debit du compte
» de profits et pertes.
» Art. 4. Les cedules sontjimposables :dans la commune
» on le creancier paye l'impot cantonal sur les capitaux mo-
}) biliers.
» Si le creancier ne possede pas d'autre capital imposable,
» l'impot est paye dans la COlllDlune Oll il a sa residence
» ordinaire et principale.
» En cas de doute on de reclamation, leprefet decide
» apres avoir entendu les cOlllDlunes interessees et le contri-
}) bnable.
» Les ceclules sont inscrites dans un registre special.
XVI -
1890
45
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A. Staatsrechtliche ElltscJ1eIduugen. Ill. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
» Art. 5. Le Conseil d'Etat prescrit les formalites a rem-
» plir par le contribuable, la Caisse hypothecaire et les con-
» seils communaux pour l'inscription des cedules hypothe-
» eaires aux registres de l'impot communalJ la tenue des
» registres et 1a perception de l'impot.
» Art. 6. Les penalites statuees a l'art. 1 er de la loi du 2S
:. Fevrier 1885 sont applicables au contribuable dont la cedule
» hypothecaire n'est pas inserite au registre eIe l'impot com-
» munal.
» La Caisse hypothecaire refuse le remboursement des
» cedules qui ont ete soustraites a l'impot, aussi longtemps
» qu'il n'est pas justifie du paiement par le porteuT du titre
» deR arrerages dus et des penalites encourues et~ dont elle
'» peut etre rendue responsable.
» Art. 8. La Caisse hypothecaire pourvoira a la conver-
» sion des cedules au porteur en cedules' nominatives a la
» premiere echeance de l'interet depuis le 1 er J anvier 1892.
» Elle est responsable des impöts soustraits et des amen-
» des eneOlln18S par les porteurs de eedu1es dont l'interet
» aura ete paye sans que le titre ait ete rendu nominatif.
» Les cedules au porteur non eonverties en cedules nomi-
» natives pendant les annees 1890 et 1891 devront etre
» declarees pour l'impot communal. »
Le Conseil de surveillance ayant propose alL,{ actionnaires
de la Caisse hypothecaire: « 10 de ne pas accepter la Ioi du
» 23 Mai 1890; '2° de :defendre par les moyens Iegaux les
» droits de cene-ci et les leurs propres auxque1s 1a loi nou-
» vene porte atteinte; 30 d'adresser a eet effet un reeours
» au Tribunal federal, » une assemblee generale des action-
naires convoquee 1e 6 Juillet dernier adopta ces propositions,
mais sa deliberation fnt annulee par l~ Conseil d'Etat du
canton de Fribourg, par Ia consideration que la Caisse hypo-
tMcaire etant une institution d'Etat ne sanrait plaider contre
l'Etat.
Par memoire du 6 Aout, la Caisse hypothecaire presenta
neanmoins, contre elite loi, un recours de droit public con-
cluant a son annulation pour cause d'ineonstitutionnalite et
1I. Anderweitige Eingriffe in garantirte Rechte. N° 95.
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fonde sur de nombreux moyens de droit qui peuvent se resu-
mer comme suit:
C'est d'abord le principe de l'egalite devant la loi, garanti
par l'art. 4 de la eonstitution federale, qui est viole par cette
loi.
Sans doute la loi du 3 Decembre 1853 a fait a la Caisse
hypotMcaire une position speeiale, mais cette derogation au
dl:oit commu? est limitee strictement aux points regles par la
101 en questlOn. De meme que les privileges eonferes a la
Caisse hypotheeaire, les obligations exeeptionnelles in1posees
a cette societe ne peuvent etre etendues au dela du texte et
de l'esprit de la loi qui les etablit. TI en resulte que la Caisse
hypotheeaire est fondee a repousser eomme inconstitutio11l1elle
toute inegalite de traitement a laqnelle ses aetionnaires n'ont
point consenti.
En soumettant a l'impöt sur les eapitaux les actions de la
Caisse hypothecaire, l'article 3 de la loi du 23 :Mai 1890
commet une evidente inegalite de tnütement, car la contribu-
tion dont il s'agit n'est point applicable aux societes anonymes.
(Art. 27 § 2 et 41 de la loi du 25 Novembre 1868; art. 1 et
2 ele eelle du 6 Mai 1865.)
Une loi du 19 Mai 1881, tacitement aceeptee par la societe
reeourante, avait soumis a l'impot sur l'industrie les benefiees
de la Caisse hypothecaire depassant l'interet au 5 % de son
eapital-aetions. Cette deduction (lu 5 % ne eonstituait d'ail-
leurs point une faveur, car le capital-actions est integralement
place en obligations hypothecaires (Mja grevees de l'impot
sur les capitaux.
Aucune autre soeiete par aetions n'etant astreinte a l'impot
sur les capitaux, l'extension de eet impot aux actions de la
Caisse hypothecaire revet le earactere d'une inegalite de
traitement.
La loi du 23 Mai 1890 soumet les eedules de la Caisse
hypotMcaire a un impot qui porte atteinte aux droits acquis
de la recourante, et qui implique en principe une violation de
la propriete garantie par l'article 12de la eonstitution fribour-
geoise. Ce moyen ne peut etre propose, il est vrai, en l'etat
,
I
684 A. Staatsrechtliche Etltscheidungen. [[1. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
actuel de la cause, puisque le droit acquis en question est
conteste par l'Etat de Fribourg et fait l'objet d'un proces
civil.
Mais la recourante demande neanmoins, pour autant que
besoin, l'annulation de la decision du 19 Juillet 1890, par
laquelle le Conseil d'Etat prononce la nullite de la deliberation
des actionnaires de la Caisse hypothecaire du 6 Juillet,
parce que cette mesure tend directement a empecher la
Caisse hypothecaire d'invoquer la protection des trioonaux:
elle fait l'Etat juge de sa propre cause dans un litige Oll des
droits prives sont invoques contre lui.
Dans la mesure Oll la decisioll du 19 Juillet 1890 entrave
l'exercice des droits revendiques par la Caisse hypothecaire,
cette decision viole les articles 12 et 31 de la constitntion
fribourgeoise, qui garantissent l'inviolabilite de la propriete
et la separation des pouvoirs; de plus elle contient un deni
dejustice.
La recourante estime que l'egalite devant la loi est encore
rompue a son prejudice par les dispositions de la loi du 23
Mai 1890 qui instituent une procedure exceptionnelle pour le
recouvrement de l'impöt sur les cedules, et qui privent la
Caisse hypothecaire du droit d'emettre et de conserver des
cedules au porteur.
L'article 1 er du reglement actuel de la Caisse hypothecaire
stat.ue que les cedules sont nominatives ou au porteur, au
ChOlX du deposant. Ce reglement a ete approuve par le Con-
seil d'Etat sous date du 2 Janvier 1880. Au reste toutes les
?a~ques fribourgeoises, meme celles fondees par une loi,
JOUlssent de la faculte d'emettre des obligations au porteul'.
L'art. 37 de la loi du 25 Novembre 1868 vise expressement
les obligations au porteu!' emises par des societes commer-
ciales ou chiles. Les art. 3 et 8 de la loi du 23 Mai 1890
privent donc la reconrante de l'exercice d'une faculte de droit
commun en Iui illterdisallt l'emission de cedules au porteur:
cette mesure legislative n'a ete prise en effet que contre la
Caisse hypothecaire et constitue une inegalite de traitement
aussi choquante que prejudiciable.
11. Anderweitige Eingriffe in garantirte Rechte. 1\"0 95.
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Les art. 4 et 7 de la loi de 1890 derogent ellcore au droit
cOl1lmun, parce qu'ils remplacent la decisioll du Conseil
d'Etat et de la Direction des Finances par celle du prefet,
en cas .de doute ou cle reclamation sur le lieu d'imposition
des capItaux et en ce qui concerne l'application des amendes
e~~~u~es. L'art. 5 ibid. confere au Conseil d'Etat (qui en a
deJa f~It usage par am~te du 31 Juillet dernier) le droit de
prescnre des forl1lalites a remplir tant par le contribuable
que par la Caisse hypothecaire et les conseils communaux
pour l'inscription des cedules aux registres de ril1luöt la
t~nue des. regist~es et 1a perception de l'impot. Ces dis;osi-
bons seralent eVldemment l'Iuperflues et memes inexplicables
si l'.ap~lication aux cedu1es de l'impöt sur les capitaux devait
aVOlr heu conformement au droit commun.
L'art. 6 § 2 ibid. impose a la Caisse hypothecaire le role
d'un agent du fisc; gratuitement illui est interdit de rembour-
se~ les cedules qui ont ete soustraites a l'impöt, et cela sous
peme de. devenir responsable tant des impöts arrieres que
des. ?enalItes encourues par 1e contribuable. Et cette respon-
sabillte est encore etendue par l'art. 8 au cas Oll la Caisse
aura simplement paye le coupon d'une cedule au porteur
soustraite a l'impöt. Toutes ces dispositions vexatoires sont
incon~ues en droit commun et anront pour effet d'eloigner de
la,?aIsse hypothecaire les capitaux qui s'y portaient parce
qu ils y trouvaIent 1e placement « sur et cOlnmode) promis
par 1a loi de 1853.
La loi de 1890 est avant tout une loi d'exception; la plu-
part de ses articles sont consacres a priver la recourante de
quelque avantage de droit commun ou a creer a. son usage
quelque entrave ou quelque responsabilite portant le carac-
te re d'un privilege odieux. La combinaison des articles en
question constitue un systeme special d'imposition des cedules
de la Caisse hypothecaire; toutes les parties de ce systeme
ne . sont pas defavorables a la recourante au meme degre,
malS portent l'empreinte d'une inegalite de traitel1lent et
sont incompatibles avec l'al"ticIe 4 de la constitution fedel:ale.
Dans un memoire en reponse du 22 Septembre dernier
~I
:; I:
I"~ '
I
:
!
i
686 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 1Il. Abschnitt Kantonsverfassungen.
ecoule, etaye par une consultation de M. le Dr Gustave
Vogt, professeur aZurich, Ie procureur-general du canton de
Fribourg refnte longuement tons les moyens de droit ~usindi
ques de la re courante et conclut en demandant: plaise au
Tribunal federal dire et prononcer que le recours est mal
fonde. Plus tard, dans un memoire du 10 Octobre courant, en
reponse a une demande d'explications qui Iui avait ete
adressee par le juge delegue a l'instruction de Ia cause, le
meme procureur-general s'est exprime comme suit:
(; Les art. 1 et 3 de la loi du 23 Mai 1890 doivent etre
» entendus dans ce sens, qu'll ne s'agit d'atteindre que le
» capital-actions, et non les actionnaires isolement et indivi-
» duellement; l'actionnaire, comme tel, n'aura pas a payer
» l'impöt pour son titre. TI reste en revanche le capital-actions
» qui sera soumis a l'impöt communal dans le sens de rart.
» 3. Mais meme en supposant qu'en ce qui concerne cet impöt
» la Caisse hypotMcaire soit soumise a un regime plus dur et
» plus severe que les autres banques, elle ne pourrait se
» plaindre, puisqu'elle jouit d'avantages qui ne sont pas con-
» . cedes aux autres etablissements. TI n'y aurait jamais ine-
» galite de traitement que pour autant qu'll serait etabli que
» la Caisse hypothecaire serait soumise a un regime qui ne
» serait pas applique a d'autres etablissements, jouissant
» des memes privileges qu'elle.
» L'art. 3 leg. cit. soumet la Caisse hypothecaire a uu
» regime qui lui fait apremiere vue nne situation plus defa-
» vorable qu'aux autres etablissements financiers, mais la
» Caisse profite en realite de cette situation et elle s'en
» trouve en somme encore mieux que si elle etait soumise
» au droit commuu. En effet: l'art. 2 de la loi du 19 Mai
» 1881 abrogeant les lois par lesquelles la Caisse hypothe-
» caire etait exemptee de I'impöt sur les capitaux mobiliers
» et le revenu, soumet en principe la Caisse hypothecaire a
» l'impöt sm' le commerce et l'indnstrie. Cette loi a 13M
» acceptee par la Caisse hypotMcaire et elle a ete appliquee
» sans observation aucune. 01' l'art. 3 de la loi de 1890 ne
» cree pas un nouvel impöt, mais ne fait que donner une
11. Anderweitige Eingriffe in garantirte Rechte. N° 95.
687
j) autre forme a la loi precitee, puisqu'il porte que l'interet
» paye par la Caisse est porte au debit du compte de profits
j) et pertes. De par cette disposition, le revenu de la Caisse
» est greve de Ja meme maniere qu'll l'est par I'impöt sur le
» commerce et l'industrie que la recourante paye comme eta-
» blissement financier.
1" La Caisse hypothecaire a ete assujettie a l'impot sur le
» revenu du commerce et de l'industrie par Part. 2 de la loi
» de 1881, mais admise en meme temps aportel' en deduc-
» tion de ses recettes l'interet a 5 % de son capital-actions.
» Cettefaveurconsiderable n'est accordee qu'a Ja Caisse hypo-
» tMcaire, a l'exclusion de toutes les autres societes anonymes.
» 01' den n'empechait le legislateur de 1890 de la supprimer
» et le fisc cantonal y aurait gagne 5850 francs. Au lieu de
» decn3ter le droit commun, il a prefere, -
dans le bnt d'a-
» vantager la Commune de Fribourg au detriment de la
» Caisse cantonale, -
soumettre le capital-actions a I'impöt
» sur les capitaux mobiliers et laisser subsister la faveur de
» 1881. En d'autres termes, la disposition de l'art. 3 de la
» loi de 1890 n'est pas autre chose qu'une diminution du
» privilege stipule dans la loi de 1881, mais le privilege sub-
» siste, quoique restreint.
» Au demeurant, si le Iegislateur supprime le privilege
» accorde par la loi de 1881 (ce qui lui serait parfaitement
» permis, puisque le privilege n'est pas inscrit dans la loi de
» fondation de la Caisse hypotMcaire), la recourante paiera
» plus d'impöt que ne le prevoit l'art. 3 de la loi de j 890; en
» maintenant le privilege et en instituant I'impöt communal
» sur le capital-actions, le Iegislateur n'a donc pas lese, mais
» favorise les finances de la recourante. Sous ce regime Ila
,,
» Caisse hypotMcaire est mieux traitee et paie, toute propor-
» tion 'gardee, moins d'impöt que les autres etablissements
» financiers; elle y fait, d'apres ses propres comptes de
» 1889, un benefice annuel de 800 francs.
» En resume, il est vrai que les autres societes anonymes
» ne sont pas somnises au meme impöt que la Caisse hypo-
» tMcaire, mais, en compensation, la Caisse hypothecaire
688 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 1II. Abschnitt. Kantonsverfa~nngen.
» jouit d'un avantage considerable garanti par l'art. 2 de Ia.
» Ioi de 1881, avantage qui serait retire si l'art. 3 de Ia Ioi
» de 1890 n'existait pas. »
Statuant sttr ces faits et considerant en dt'oit,'
1° Le recours ayant ete depose Ie 6 Aout contre une Ioi
qui porte Ia date du 23 .i1fai 1890, il Y a donc lieu d'examiner
d'abord et d'office, s'il repond a Ia condition prescrite par
l'article 59 de Ia loi sur l'organisation judiciaire federale en
ce qui concerne Ie delai peremptoire des soixante jours. Mais
l'Etat defendeur garde a cet egard Ie silence le plus compIet,
ce qui implique de sa part renonciation a toute exception, et
il suffit de faire remarquer que Ia dite Ioi n'a ete publiee et
n'est parvenue officiellement a Ia connaissance de Ia partie
recourante que sous date des 5 et 12 juin ecoule, qu'a teneur
de Ia Ioi fribourgeoise du 6 juin 1834, concernant le mode de
promulgation des lois et actes du gouvernement, Ia publica-
tion par Ia voie de la Feuüle offwielle n'est pas operee avant
Ie premier dimanche qui suit Ia date du numero y relatif et
qu'en l'espece, a partir du dimanche 8 Juin jusqu'au depöt du
recours (6 aout), il ne s'est ecoule que les 60 jours susmen-
tionnes. Le recours a donc etB interjete dans le delai legal.
2° La partie recourante voit au prealable une atteinte a
ses droits dans l'arrete du Conseil d'Etat, en date du 19 Juil-
let dernier, annulant Ia deliberation des actionnaires de la
Caisse hypothecaire du 6 meme mois et leur refusant Ia
faculte de plaid er contre l'Etat par recours de droit public.
Le moyen toutefois n'a plus de raison d'etre, puisque le Gou-
vernement de Fribourg repond au recours de la Caisse hypo-
thecaire, sans soulever aucune exception d'incompetence ou
de legitimation. Tout en considerant la decision incriminee
comme justifiee et echappant au contröle de la Cour de ceans,
l'Etat defendeur se borne a dire que, sur ce point, le recours
est premature, l'arrete du 19 Juillet ne diminuant en rien les
droits de Ia Caisse hypothecaire.
3° Au fond, les griefs que souleve le recours se resument
a dire, d'une part, que la loi du 23 Mai 1890 soumet les
cedules de Ia Caisse hypothecaire a un impöt qui porte
H. Anderweitige Eingriffe in garautirte Rechte. No 95.
atteinte au..'!(droits acquis de Ia recourante et qui implique
en principe une violation de Ia propriete garantie par l'art. 12
de Ia constitution fribourgeoise et, d'autre part, que l'art. 3
de cette meme loi soumettant le capital-actions de Ia Caisse
hypotl1ecaire a l'impöt communal pertiu par Ia commune de
Fribourg sur les capitaux mobiliers constitue, en regard des
autres societes anonymes qui ne paient que l'impöt sur le
commerce et l'industrie prevu par la loi du 20 Decembre 1862,
une inegalite de traitement contraire a l'article 4 de Ia cons-
titution federaie.
4° Le premier de ces griefs n'est pas recevable dans le
proces actuel.
Ainsi que le Tribunal federal l'a deja reconnu a plusieurs
reprises (voir entre autres, anets des 13 Mars 1880, 7 Fevrier
et 3 Juillet 1885 et 28 Septembre 1889 en les causes Schind-
leI' et consorts contre Berne, Banque cantonale tessinoise con-
tre Tessin, Speiser et consorts contre Soleure, Basler et con-
sorts contre Fribourg; Rec. off. VI p. 111, 112 cons. 1 et 3,
XI p. 100, 321 cons. 3, XV p. 557), « le droit de l'Etat de
» modifier un etat de droit ancien par la voie de Ia Iegisla-
» tion ne saurait etre conteste (l'une maniere generale, pas
» plus que la necessite ou il peut se trouver, dans le but de
» donner ainsi satisfaction ades besoins nouveaux, de porter
» atteinte a un ordre de choses consacre par des droits prives
» acquis.» En ce faisant, Ie legislateur ne meconnait point Ia
garantie de l'inviolabilite de Ia propriete inscrite a l'art. 12 Ia
de la constitution fribourgeoise, cette disposition ne pouvant
avoir pour consequence de restreindre sa liberte. On peut tout
au plus en deduire l'obligation po ur l'Etat d'indemniser les
titulaires pour autant que leurs droits prives se trouveraient
legeS par la loi. Mais cette question ne peut etre resolue
en l'etat actuel de Ia cause, puisque l'existence des pretendus
droits acquis de la recourante, formellement contestee par
l'Etat defendeur, n'a point encore ete reconnue par les voies
juridiques et fait l'objet d'un proces civil. Elle ne peut l'etre
en tout cas par le Tribunal federal jugeant comme Cour de
droit pnblic.
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690 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 1II. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
En ce qui concerne le premier moyen de droit de la partie
recourante, le Tribunal federal doit par consequent se borner
areserver a cette clerniere ses clroits acquis, pretendus ou
reels, qu'elle fait du reste deja valoir sepan5ment dans sa
demande du 9 Aout clernier.
50 L'autre grief qui a principalement trait a l'art. 3 de la
10i de 1890 est denue de fondement. Ainsi que cela ressort
du texte des dispositions de la loi de fonclation de 1853, des
termes de son inscription au registre du commerce et des
precedents arrets de cette Cour en les causes Mayer-Weiss-
mann et Stöcklin des 11 Fevrier 1882 et 17 Avril 1885 (Ree.
off., VTII p. 8 s., XI p. 129 s.), la Caisse hypotheeaire, institu-
tion d'utilite publique (art. 42 leg. cit.), organisee par uue loi
eantonale speeiale, avec des privileges et la garantie finan-
eiere de l'Etat (art. 7 ibid.), est et demeure soumise au droit
eantonal (C. 0., 889).
Or ce droit cantonal, soit la loi de 1890 dont est recours,
a Miete qu'elle payerait pour son capital-actions un impot
eommunal. En ce faisant, il peut, cas echeant, porter atteinte
a un droit acquis, avee les consequences civiles y relatives,
mais il ne viole pas l'egalite devant la loi qui est de sou-
mettre au meme imp6t tous les individus et les societes,
autant que possible, d'une maniere uniforme. Les arrets pre-
cites de 1882 et 1885 ont toIere, il est vrai, des privileges
aecordes par une loi cantonale, comme se justifiant « par des
» considerations d'utilite generale, aussi Lien que par les
» necessites economiques naissant de la ereation d'une entre-
» prise destinee a asseoir le credit hypotheeaire et a favo-
» riser son developpement dans des conditions avantageuses
» a tous les proprietaires d'immeubles dans le canton. » Mais
il est evident qu'une nouvelle loi cantonale peut les abolir
partiellement dans la suite, sans que cette abolition partielle
d'nne exeeption au droit cantonal en matiere d'imp6t puisse
etre assimilee a la violation du principe de l'egalite devant la
loi, dans la portee que lui est attribuee par la jurisprndence
federale (Rec. off. VIII p. 8).
Cela etant en these generale, il importe de faire ob server
Il. Anderweitige Eingriffe in garantirte Rechte. No 95.
691
pour ce Qui concerne le cas particulier: L ne loi fribourgeoise
du 6 Mai 1865 a decrete (art. 1) « que les societes formees
» par actions sont sujettes a l'impot sur le commerce et
» l'industrie, sauf les exceptions prevues par la 10i, que cet
» impot est etabli a leur egard d'apres les principes de la
» loi du 20 Decembre 1862, mais qu'elles ne peuvent pas
» dMuire des recettes brutes l'interet du capital-actions, a
» moins que par une disposition speciale les actions elles-
» memes ne soient affranchies de l'impöt et que dans ce cas
» elles sont admises a porter en deduction l'interet a 5 Ofo de
» ce capital (art. 2).» Une autre loi du 19 Mai 1881 a mo-
(liM cet article 2 dans le sens « que l'impöt sur le commerce
» et l'industrie est etabli a l'egard des societes anonymes
» cl'apres les principes de la loi du 22 Mai 1869, mais qu'elles
» ne peuvent pas deduire des recettes brutes l'interet du
» capital-actions; » toutefois, elle ajoute, la Caisse hypo-
» thecaire est admise a porter en deduction de ses recettes
» l'interet a 5 % de son capital~actions. » En 1890, le Iegis-
lateur cantonal fait un nouveau pas dans la voie de la sup-
pression des privileges de la Caisse hypothecaire en matiere
d'impots et au lieu de lui en1ever -
par l'art. 3 de la loi du
23 Mai -
la faculte de porter en deduction de ses recettes,
pour la determination de ce qu'elle doit a la Commune de
Fribourg pour l'imp6t communal, l'interet a 5 % de son capi-
tal-actions, il impose a ce dernier le paiement de l'impöt
eommunal perc;u par la commune de Fribourg sur les capitaux
mobiliers (1 fr. 95 c. pour 0%
0, soit 5850 francs par an).
La nouvelle loi impose donc inclubitablement a la recourante
une charge nouveIle, mais au profit de la Commune de son
sieO'e seulement et elle laisse subsister intacts ses precedents
o
,
privileges vis-a-vis de l'Etat.
La question a resoudre est ainsi de savoir si cette charge
est ou n'est pas inconstitutionnelle, c'est-a-dire contraire au
principe d'egalite susinvoque, et la solution parait devoir etre
negative.
La charge nouvelle est imposee, i1 est vrai, a la Caisse
hypotMcaire sous une forme speciale et par une disposition
692 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 1II. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
exceptionnelle qui n'atteint point les autres societes par
actions. Mais outre que les etablissements de ces dernieres
ne sont pas en tous points identiques a celui de la recou-
rante, seule de son genre dans le canton comme etablisse-
ment cree par une loi speciale, et appelee a ne payer l'impot
en question qu'en faveur d'une seule commune, celle de sa
residence, -
il appert clairement des declarations susrelatees
de I'Etat defendeur et du dossier de la cause que -
nonobs-
tant cette charge, -
la Caisse hyp.othecaire garde encore
toujours des garanties et des avantages importants qui ne
sont point concedes aux autres societes deja nommees. Au
surplus, s'll n'a point ete etabli en procedure qu'en conser-
vant ces dits avantages, la recourante se trouve frappee d'nn
impot plus lourd que celni qu'elle aurait du payer si elle
avait ete en parite de position avec les autres societes ano-
nymes du canton de Fribourg, il ne saurait etre question a
son egard d'une violation du principe d'egalite.
La disposition de l'article 3 de la loi de 1890 ne cree pas
un nouvel impOt., mais ne fait -
en realite -
que donner
une antre forme a la disposition deja citee de la loi de 1881
qui a abroge les lois par lesquelles la Caisse hypothecaire
etait exemptee de l'impot sur les capitaux mobiliers et le
revenu, pour la soumettre en principe a l'impot sur le com-
me1'ce et l'industrie. 01' cette dernie1'e loi a ete tacitement
acceptee par la recourante, ainsi qn'elle le decla1'e elle-meme
dans son memoire de 1'e co urs (page 19), et appliquee des
lors sans aucune observation de sa part.
Aussi longtemps donc que cette loi de 1881 n'aura pas ete
abrogee, la Caisse hypothecaire est evidemment mal venue a
sonternr que celle de 1890 la frappe d'nne nonvelle obligation
contrai1'e a la garantie inscrite dans l'art. 4 de la constitution
federale.
6° Quant aux autres critiqnes formulees dans le 1'ecou1's et
relatives notamment a l'interdiction ponI' la Caisse hypothe-
caire d'emettre des cedules an portenr, a l'obligation de
denoncer les frandes, etc., II suffit de relever qn'elles concer-
nent uniquement des questions d'administration financiere et
11. Anderweitige Eingriffe in garantirte Rechte. No 913.
693
de menage interieur appelant l'application de lois cantonales
et echappant par la a la connaissance du Tribunal federal. A
supposer meme qu'elles soient fondees, ce qui est d'ailleurs
douteux, attel1du Ique les :dispositions legales qu'elles visent
so.nt la reproductiol1 de prescriptions deja contenues dans les
100s can~onales de 1848 (art. 51, 52), de 1868 (art. 33 a 36)
et a~I?ISes: malgre leur rigueur fiscale, dans la pratique
adlmmstratlve du canton (arrete d'execution du 27 Janvier
1869, art. 2 a 7,22 a 29, 63 a 65) et paraissent ainsi des-
tinees. ~ mieux sauvega.rder l'application du principe d'egalite,
ces cntIques ne suffiralent en tout cas pas a delllontrer l'exis-
tence d'nne violation constitutionnelle au detriment de la
recourante.
Par ces motifs,
Le Tribunal federal
prononce:
Le I'ecours est ecarte comme mal fonde, dans le sens des
considerants qui precMent, c'est-a-dire sous reserve des droits
acquis eventuels de la re courante et aussi longtemps que la
loi du 19 Mai 1881 n'aura pas ete abrogee.
96. Urtl)eH l.lom 1. ~o\.)emoer 1890 in 6ad)en
6tabtgemeinbe 61. @(tUen.
A. iRad)bem ba~ munbe~gerid)t in Eiad)en ber 6tabtgemeinbe
6t. @affen gegen bie 0tanbe§tommiffion be§
.\'tallton~ ~l-'en~
a:ff;jnnml)oben feine @ntfd)eibung tlom 21.;juni 1889 (fiel)e
btefeIoe,
au~ roefd)er bel'
~l)atoeftanb erjid)tlid) ift, l}.'(mtUd)e
Eiammtung XV, 6. 20 H. ff.)
(tu~gefäfft l)atte, tl)eUte bie
6t(tnbe~tommiffion be§ .\'tanton§
~l-'enaeff;jnnerrl)oben bem
@emeinberatl)e bel' 6tabt Eit. @affen, auf beHen erneuerte§ me~
~el)ren, ~ur~ 6d)reioen l.lom 26. I!laguft 1889, mit, fie müffe,
t1t @emaMett be§ fantonafen
@efe~e§ tlom 26. I!luguft 1888
oerreffenb I!llitettung pon Dueffen ober ?IDaffer au§ öffentUd)en