15_I_552

552 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

Vierter Abschnitt. -

QUatrü3me section.

Kantonsverfassungen. -

Constitutions cantonales.

Eingriffe in garantirte Rechte.

Atteintes portees ades droits garantis.

'77 .• 4rret (ht 28 Septembre 1889 dans la cause

Bassler et consorls.

Il existait jusqu'ici daus le canton de Fribourg deux espe-

ces de coneessions d'auberge, l'une a temps iIIimite et l'antre

a temps limite. Depuis quelques annees, les autorites fribour-

geoises avaient manifeste l'intention d'abolir eontre indem-

nite les droits d'auberge a duree iIIimitee, et un projet de

loi avait deja ete soumis au Grand Conseil a eet effet. Modi-

fiant eette intention, le Conseil d'Etat presenta au Grand

Conseil un nouveau projet, lequel fnt adopte le 28 Septembre

1888. Cette loi contient entre autres les dispositions suivantes;

L'art. 2 eontient des prescriptions speciales sur la dun~e

des concessions, laquelle varie selon qu'elles ont trait ades

auberges, hOtels, cercles, cafes, pintes, etc.

« Art. 6. Toute concession est exereee selon les regles

» preserites et moyennant l'acquittement prealable d'une pa-

» tente annuelle.

» Art. 7. Le prix de la patente est fi.'l:e par le Conseil

» d'Etat, selon l'importance de l'etablissement pour lequelle

» droit est coneede.

}) Art. 9. Le Conseil d'Etat veille a ce que le nombre des.

» etablissements soit aussi restreint que possible; a cet effet,

» il refuse l'octroi de nouvelles concessions, le renouvelle-

Eingriffe in garantirte Rechte. No 77.

553

» ment de concessions expirees, ou peut, par me sure de

» bien-etre public, retirerdes droits coneedes pour une duree

}) illimitee. })

Dans ce dernier cas, le eoncessionnaire est indemnise a

titre d'equite de la moins-value locative du batiment servant

a l'exploitation. Le chiffre de l'indemnite est fi.'l:e par les tri-

bunaux, s'il y a contestation.

« Art. 60. Les concessions actuellement existantes sont

}) exercees conformement aux dispositions de la presente 10i. »

Toutefois il est deduit chaque annee sur le prix de la pa-

tente aux concessionnaires de droit temporaire, jusqu'a l'expi-

ration de ce droit, une somme calcuIee proportionnellement

au cout et a la duree de leur concession.

» Art. 61. Le Conseil d'Etat a le droit de traiter en tout

» temps avec les interesses le retrait d'une coneession d'une

» duree iIIimitee. »

La eonsequenee de cette loi fut d'imposer a tous les con-

cessionnaires de droits temporaires ou d'tme duree illimitee,

l'acquittement d'lme patente.

Sous date du 1erDeeembre 1888, la Direetion des Finances

adressa aux interesses une cireulaire eoncernant l'application

de la loi, et les concessionnaires a duree illimitee re<}urent

de la meme auto rite et a la meme date l'avis ci-apres :

« Par la loi du 28 Septembre 1888 sur les auberges, tous

» ces etablissements sont soumis a une patente annuelle de

}) 15 francs par 100 francs de la valeur locative, dans les

» limites de 200 fr. a 1200 fr. Le Conseil d'Etat est autorise

}) a traiter avec les proprietaires de droits d'auberges pour

}) le retrait de leur concession.

» A vant de faire des propositions pour le prix des patentes

}) pour l'a~nee prochaine, nous clesirons savoir pour quel prix

}) et a quelles conditions vous consentiriez au retrait du droit

» d'auberge attache a votre immeuble. Veuillez nous faire

}) parvenir. votre reponse jusqu'au 7 Decembre prochain. »

Les concessiol1naires a temps illimite, incertains si l'Etat

racheterait leurs concessions, estimerent ne pas devoir se

SOumettre a l'obligation cle payer une patente annuelle et de-

554 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

poserent, SOUS date du 10 Decembre 1888, en mainsdu Tri-

bunal federal un recours, par lequel lls concluaient a ce qu'il

lui plaise prononcer :

10 Que specialement les art. 1 et 60 de la loi fribourgeoise

du 18 Septembre 1888, et, generalement, les dispositions de

cette loi, pour autaut qu'ils viseraient 'Ies droits perpetuels

d'auberge existants dans le cant on de Fribourg sont nuls,

comme portant atteinte au droit de propriete garanti a l'ar-

ticle 12 de la constitution cantonale fribourgeoise.

2° Que la dite loi, eu egard a son art. 19, 2e alinea, est

annulee comme inconstitutionnelle, en ce sens qu'elle viole le

principe d'egalite des citoyens devant la loi inscrit aux art. 4

de la constitution federale et 9 de la constitution cantonale.

30 Subsidiairement que, a l'encontre de l'interpretation du

gouvernement fribourgeois, les droits perpetuels d'auberge

echappent a l'application de la loi du 28 Septembre 1888,

la quelle ne vise que les concessions temporaires.

4° Subsidiairement encore, que la loi du 28 Septembre 1888

est nulle comme portant atteinte aux memes dispositions

constitutionnelles relatives au droit de propriete, pour autant

qu'elle imposerait aux proprietaires de droits perpetuels le

paiement d'une patente annuelle, soit une diminution de leur

droit, sans equitable et proportionnelle indemnite.

Dans sa reponse, le Conseil d'Etat conclut :

10 .A ce que les deux premier es conclusions soient decla-

rees mal fondees.

2° .A ce qu'll ne soit pas entre en matiere sur la troisieme

et quatrieme conclusion.

Dans leur replique et duplique, les parties reprennent avec

de nouveau.."!(developpements, leurs conclusions precedentes.

II sera tenu compte, autant que de besoin, dans les motifs

de droit du present am~t des arguments invoques par 1es

parties dans 1eurs ecritures respectives.

Par ordonnance du 31 Decembre 1888, et avec l'assenti-

ment du procureur general de Fribourg, le president du Tri-

bunal federa1 a suspendu le paiement des patentes jus-

qu'apres le prononce de ce Tribunal sur le present recours.

Eingriffe in garantirte Rechte. N° 77.

555

Slatuanl sur ces fllits et considerant en droit :

10 Les conclusions 1 et 4 du recours tendant a l'annula-

tion de la loi attaquee, pour autant que celle-ci impose aux

concessionnaires d'auberge l'obligation du paiement prealab1e

d'une patente annuelle, a peine de suspension de l'exercice

de leHr droit de concession.

Les recourants font valoir en substance que leurs conces-

sions perpetuelles constituent des droits prives acquis, inti-

mement lies aux immeubles sur lesquels ils reposent, et que

la circonstance que ces droits ont ete designes sous l'appel-

lation de concession, ne change rien a leur caractere de clroits

re eis, reconnu d'ailleurs a diverses reprises par I'Etat de Fri-

bourg. lls estiment qu'une atteinte ne saurait etre portee a

ce3 droits acquis que contre indemnite, ainsi que 1e prescrit

l'art. 12 de la constitution cantonale.

L'Etat de Fribourg conteste de son co te que les conces-

sions d'auberge a temps illimite puissent etre considerees et

traitMs comme des droits reeIs de nature privee, attendu

qu'anterieurement aux lois de 1804 et cle 1837, toutes ces

concessions avaient et6 faites a bien plaire et que le legisla-

teur de 1837 lui-meme, en reconnaissant que les droits d'au-

berge etaient perpetuels, n'a vouIu que consacrer un usage,

lequel ne saurait engager l'avenir, en presence des droits de

l'Etat fondes sur l'origine precaire des dites concessions et

incompatibles avec la notion d'un droit perpetuel : l'Etat re-

connait d'ailleurs. clans l'article 9 de la loi, devoir une

indemnite pour le cas Oll illui conviendrait, par des mesures

rle bien-etre public, de retirer des droits concedes pour une

duree illimitee.

L'Etat estime qu'en tout cas on ne peut contester son droit

de soumettre toutes les concessions a un droit de patente,

qu'il a deja exerce precedemment, et que meme l'existence

de droits prives serait impuissante a l'empecher cle Iegiferer

ainsi qu'il a eru devoir le faire.

eet acte Iegislatif ne saurait impliquer une violation de la

garantie de la propriete, inscrite a l'art. 12 de la eonstitu-

tion cantonale.

555 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

2° En ce qui concerne ce premier point du litige, il y a

lieude retenir d'abord que Ia loi du 28 Septembre 1888 n'a

point pour but, ni pour effet, d'abolir sans autres les ancien-

nes concessions d'auberge. A son article 60 al. 1, elle dispose

au contraire expressement que les dites concessions, encore

existantes, sont exercees conformement aux dispositions de

cette meme loi.

De meme l'art. 61 ibidem, en reSel\Tant au Conseil d'Etat

le droit de traiter en tout temps avec les interesses le retrait

d'une concession d'une cluree illimitee, reconnait implicite-

ment l'existence de ces concessions. Enfin et surtout, l'art. 9

n'autorise leur retrait que moyennant une inclemmite clont

elle prevoit le mode, en prescrivant qu'elle devra equivaloir

a Ia moins-value locative du bfttiment servant a l'exploitation.

D'ailleurs clans ces ecritures,I'Etat a egalement expressement

reconnu que les concessions a temps illimite ne pourraient

etre retirees que contre le paiement cle l'indemnite prevue

par la Ioi.

Le retrait des concessions en question, tel qu'H est prevu

par Ia loi clu 28 Septembre 1888, ne porte des lors pas at-

teinte a l'art. 12 de Ia contitution cantonale. Le mocle d'in-

demnite cletermine par la dite loi est consiclere comme juste

par Ies recourants eux-memes, lesquels, dans leurs recours

(ad conclusion 1, chiffre 3) reconnaissent « qu'aux termes de

» l'art. 9, le concessionnaire perpetuel, auquel on retirerait

» son clroit, semit indemnise de toute la moins-value Iocative

» cle Ia part du bfttiment qui servait a l'exploitation de son

»industrie et qu'il semit ainsi rembourse de toute sa

» perte.»

Les recourants ne formulent d'ailleurs pas de griefs tou-

chant le retrait cles concessions, mais Hs se plaignent seule-

ment cl' etre astreints au paiement, qu'ils estiment inconstitu-

tionnel, cl'un clroit de patente annuelle, avant Ie raehat de

Ieurs dites concessions.

3° A ce sujet, il est etabli que toutes les concessions, sans

distinction, doivent etre soumises, sous Ie regime de la loi

attaquee, a l'acquittement prealable d'une patente annuelle,

Eingriffe in garantirte Rechte. N° 77.

557

basee sur Ia valeur Ioeative que l'etablissement est cense

3voir cl'apres l'importance de l'exploitation a laquelle se rap-

porte Ia eoneession, patente se montant, pour les hOtels et

auberges a 15 fr., et pour les cafes, restaurants et brasse-

series, a 25 fr. pour chaque centaine ou fraction de centaine

de francs de valeur locative, dans les limites cle 200 a 1200 fr'

(loi art. 2 et 19.)

Ce droit cle patente exige cles concessionnaires apparait,

3UX termes cles art. 6 et 19, qui parlent de « l'exercice de la

» concession moyennant l'acquittement prealable d'une pa-

» tente annuelle, » et du « prix de patente des concessions, »

comme un equivalent pour l'autorisation d'exploiter eette in-

dustrie, et que la question soulevee par Ie reeours est celle

de savoir si le legislateur fribourgeois, en exigeant cles eonees-

sionnaires a temps illimite le paiement d'une semblable taxe,

porte atteinte a un clroit prive aequis que les recourants esti-

ment possecler en vertu de leur eoncession.

A eet egarcl, le droit cle l'Etat de moclifier un etat de droit

ancien par la voie de Ia legislation ne saurait etre eonteste

d'une maniere generale, pas plus que la necessite ou il peut

se trouver, dans le but de donner ainsi satisfaction ades be-

soins nouveanx, de porter atteinte a un orelre de choses con-

sacre par des droits prives acquis. TI etait ainsi loisible au

legislateur fribourgeois, en vertu du droit souverain de l'Etat,

de modifier le systeme en vigueur jusqu'ici en matiere de

concessions d'auberges et de les subordonner au paiement

annuel prealable d'une patente. En ce faisant, il n'a point

meconnu Ia garantie de l'inviolabilite de Ia propriete inserite

a l'art. 12 de Ia eonstitntion eantonale: cette disposition, en

effet, ne saurait point avoir pour consequence, ainsi qu'il vient

d'etre dit, de restreinclre Ia liberte du legislateur; on peut

tout au plus en deduire l'obligation pour FEtat d'indemniser

les concessionnaires, pour autant que leurs droits prives se

trouveraient leses par la loi.

Dans eette situation, l'annulation de la loi attaquee ne sau-

rait etre prononcee, et il y a lieu d'ecarter la premiere con-

clusion du recours.

558 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IV. Abschnitt. Kantonsvertassnngen.

4° TI n'est point necessaire de resoudre en l'etat la ques-

tion de savoir si le canton de Fribourg est tenu d'indemniser

les recourants et eventuellement dans quelle mesure, ensuite

d'atteinte portee aleurs droits prives. La solution de cette

question, loin de s'imposer actuellement, semit intempestive

et prematuree, en presence, d'une part, des assurances con-

tenues dans la loi elle-meme et confirmees dans les ecritures

de l'Etat, et, d'autre part, du fait que l'existence des pre-

tendus droits acquis des recourants n'a point encore ete re-

connue par les voies juridiques.

La loi du 28 Septembre 1888, dans plusieurs de ses clis-

positions precitees, cleclare expressement que les concessions,

a temps illimite ne seront retirees que contre le paiement

cl'une inclemnite que cette loi determine; le Conseil cl'Etat,

clans ses ecritures, reconnait aussi cette obligation vis-a-vis cle

tous les concessionnau'es justmant clu caractere de droit prive

cle leur concession, et il ajoute cl'une maniere generale que

« si cles clroits prives existent, il est loisible aux ayants clroit

» cle les faire valoir (lans une autre forme par action civile et

» indivicluelle en reparation clu clotnmage, auquel cas l'Etat

» cle Fribourg est pret a leur repondre. »

Bien que cette declaration ne vise pas expressement les

patentes annuelles, elle cloit toutefois etre comprise clans

ce sens que l'Etat reconnait son obligation cl'inclemniser, pour

autant que cles clroits prives seraient leses par Ia preclite loi;

il n'y a, en effet, pas cle difference a faire a cet egarcl entre

le retrait des concessions et l'obstacle mis a leur exploi-

tation par l'exigence clu paiement prealable cl'un clroit de

patente.

5° 11 suit cle ce qui precMe, cl'une part, que les concessions

a temps illimite, pour autant qu'elles reposent sur un droit

prive, continuent a pouvoir etre expIoitees, jusqu'a leur

rachat, et, d'autre part, que cette exploitation, si elle est

suborclonnee a l'acquittement prealable clu droit de patente,

doit entrainer pour l'Etat l'obligation d'indemniser, dans tous

les cas ou il semit reconnu que cette exigence porte atteinte

ades clroits acquis.

Eingriffe in garantirte Rechte. N° 77.

559

Bien que le Conseil cl'Etat, dans ses ecritures, n'ait pas

expressement admis cette derniere consequence, il est evi-

dent qu'elle decoule avec necessite clu fait que l'Etat cle Fri-

bourg a reconnu en principe son obligation d'indemniser clans

les cas de legions d\m droit prive.

Au reste le recours ne pourrait, en la forme, etre actuelle-

ment declare fonde, puisque, ainsi qu'il a deja ete dit, la

preuve de l'existence des dits clroits prives acquis, affirmee

par les recourants et contestee par le canton de Fribourg,

n'a point ete encore apportee par les interesses. 11 y a done

lieu de renvoyer cl'abord les recourants au juge civil compe-

tent, aux :fins de lui faire trancher prealablement ces ques-

tions, -

que le Tribunal de ceans ne saurait aborder comme

Ceur de droit public, -

sauf aux dits recourants, selon la

decision qui intervienclra, a nantir, Ie cas echeant, derechef

le Tribunal federal par la voie d'un nouveau recours.

6° La concIusion 2 du recours, basee sur une pretenclue

violation du principe de l'egalite devant la loi, ne peut etre

non plus accueillie.

Les recourants veulent voir une teIle violation clans la

disposition de l'art. 19, al. 2 de Ia Ioi attaquee, d'apres la-

quelle Ia patente est diminuee de 25 % en faveur des COlll-

munes ou paroisses proprietaires d'etablissements dans les-

quels on ne debite pas de la boisson distillee soumise au mo-

nopole.

Ce grief est denue de fondement. Ainsi que le Tribnnal

feclerall'a frequemment reconnu, la garantie cle l'egalite des

citoyens devant la Ioi n'est point absoIue, mais doit etre en-

tendue dans ce sens seulement, que l'egalite de traitement

doit exister, etant donnees les memes circonstances de fait,

a condition toutefois que les d1.!ferences introduites se jus ti-

:fient en elles-memes et n'apparaissent pas comme arbitraires.

01', dans l'espece, la disposition attaquee traite tous les

particuliers sur le meme pied et met seulement les commmles

ou paroisses, sans exception, au bene:fice cl'une reduction de

la patente, mais en faveur des seuIs etablissements qui ne

debitent pas de liqueurs alcooliques.

560 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

La situation priviIegiee faite aux communes et paroisses

n'est point arbitraire et peut se justifier soit au point de vue

de certaines garanties speciales que ces corporations presen-

tent en matiere de police, soit, surtout, en vne de la diminu-

tion de la consommation de l'alcool.

70 La troisieme conclusion doit enfin egalement etre re-

poussee. Elle tend a faire prononcer que les droits perpetuels

d'auberge echappent a la loi du 28 Septembre 1888, la quelle

ne prevoit, a ses art. 2 et 19, que les concessions tempo-

mires.

Il y a lieu de faire remarquer d'abord que cette conclusion

se trouve en contradiction flagrante avec la conclusion N° 1,

laquelle est precisement basee sur l'alIegation que les dispo-

tions de la loi attaquee portent une atteinte inconstitution-

nelle aux droits de propriete des recourants.

En outre la question, soulevee par la conclusion Na 3, de

savoir si la loi precitee vise les concessions perpetuelles, ne

pourrait etre resolue que par le juge civil competent, attendu

qu'elle a trait seulement a l'application de la loi, et non a la

constitutionnalite de ses dispositions.

Par ces motifs,

Le Tribunal federal

prononce:

Le recours est ecarte dans le sens des considerants qui pre-

cMent.

Staatsvel'trag mit Frankreich über civilrechtliche Verhältnisse. N° 78.

561

Fünfter Abschnitt. -

Cinquieme section.

Staatsverträge der Schweiz mit dem Auslande.

Traites de la Suisse avec l'etranger'.

Staatsvertrag mit Frankreich über civilrechtliche

Verhältnisse.

Traite avec la France

concernant les rapports de droit civil.

Vertrag vom 15. Juni 1865. -

Traite du 15 Juin 1865.

78. Urtl)etr l)om 13. ~u(i 1889 in l3ac1)en

ffi:agon & I;He.

A. ~urd) .\tontumaatQlurtl)eU l)om 27. '[(ugu;t 1887 9at bQ~

~il)Hgerid)t erjter,'jnftQna be~ '[(rronbiffement~ Bar-sur-Aube tn

feiner (§;tgenfct)aft ar~ S)anbef~gerict)t ben (QU~ U:rQnhetct)

geOür~

ügen) .t\eon

~uct)on, roeld)er im Urtl)eHe

a{~ ill1erceriel)änbler,

rool)nl)aft tn 131. ~ernQrb, @emeinbe .t\ongd)aml> beöeic1)net roirb,

l)erurtl)eilt, an S). ffi:agon & ~ie, (§;ifenroertbefi~er in €Si. ~er~

nQrb bei (Hairl)au.r, €Stabtgemeinbe Sous-Ia-Ferte fofgenbe ~eträge

3u beaQl)fen:

1. 5000 U:r. für fünf l)erfarrene :proteftirte (§;igenroect)fef i)on

ie 1000 U:r. (roefct)e fämmtnct) bei ffi:atUQrb & l!5incent tn Bar-

sur-Aube

~Ql)Thar geftent roQren), fQmmt Biufen 3u 6 % l)om

~rotefttQge an, forote 64 U:r. 50 ~t~. jßroteft~ unb ffi:etourf:pefen

auf biefen ?IDect)iefn;

2. 1000 U:r. für einen fernern am 31. '[(uguft 1887 fäUig

werbenben ?IDed)fef, fammt Bin~ 3u 6 % l)om re~tern stage an

unb arrfäUigen ffi:etour~ unb fonftigen .\toften, roeld)e biefer ?IDect)fel

l)erurfad)en fönnte i