OG ARGVP 2009 2280

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1. Verwaltungsgericht

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Stimmrechtsbeschwerde. Anfechtung eines Gemeinderatsbeschlus-

ses, der die Kosten für die Renovation eines Gebäudes als gebunde-

ne Ausgabe bezeichnet und die Zulässigkeit eines Ausgabenreferen-

dums verneint.

Ist ein Gebäude dem Finanzvermögen zuzurechnen, gelten Aufwen-

dungen für Renovationen unter Umständen nicht als Ausgaben und

unterliegen schon deshalb nicht dem Ausgabenreferendum.

Aus den Erwägungen:

1. Der Regierungsrat hat die Streitsache ausdrücklich als Stimm-

rechtsbeschwerde nach Art. 62 Abs. 2 des Gesetzes über die politi-

schen Rechte (nachfolgend GPR; bGS 131.12) behandelt und ent-

schieden. Die Vorinstanz ging zutreffend davon aus, dass mit einer

Stimmrechtsbeschwerde auch geltend gemacht werden kann, der Ak-

tivbürgerschaft sei zu Unrecht eine Wahl oder Abstimmung vorenthal-

ten worden; insofern bedarf es keiner anfechtbaren Verfügung (vgl.

dazu Erläuternder Bericht des Regierungsrates zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege vom 16. Oktober 2001, S. 9). Das Verwal-

tungsgericht ist nach Art. 65bis GPR zuständig, über solche Beschwer-

deentscheide des Regierungsrates im Beschwerdeverfahren zu ent-

scheiden. […] auf die Beschwerde ist jedenfalls soweit einzutreten, als

sich die Anträge und Rügen auf die im angefochtenen Entscheid beur-

teilte Stimmrechtsbeschwerde beziehen.

Dass der Beschwerdeführer schon bei der Vorinstanz nicht eine

Stimmrechtsbeschwerde, sondern eine Aufsichtsbeschwerde erhoben

haben will, trifft nicht zu. Wer bei der Vorinstanz beantragt, es sei der

Gemeinderat zur Ausarbeitung einer Abstimmungsvorlage anzuhalten

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und rügt, bei den vom Gemeinderat beschlossenen Ausgaben für das

Bürgerheim handle es sich nicht um gebundene Ausgaben, weshalb

darüber der Stimmbürger zu befinden habe, erhebt offenkundig eine

Stimmrechtsbeschwerde (dies ergibt sich auch aus Art. 45 Abs. 3 des

Gemeindegesetzes; nachfolgend GG; bGS 151.11). Aber selbst wenn

der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz ein aufsichtsrechtliches Ein-

schreiten verlangt hätte, könnte darauf vor Verwaltungsgericht nur

soweit eingetreten werden, als im angefochtenen Rechtsmittelent-

scheid über die betreffenden aufsichtsrechtlichen Rügen verbindlich

verfügt worden wäre. Denn wer eine aufsichtsrechtliche Anzeige (Auf-

sichtsbeschwerde) bei der zuständigen Aufsichtsbehörde einreicht,

hat keine Parteirechte und kann einzig Auskunft über die Art der Erle-

digung verlangen (Art. 43 Abs. 2 VRPG). Gegen diese Mitteilung steht

dem Anzeigenden kein Rechtsmittel offen, und infolgedessen besteht

auch vor Verwaltungsgericht keine Beschwerdemöglichkeit (vgl. Erläu-

ternder Bericht zum VRPG, a.a.O., S. 12 zu Art. 43). Soweit der Be-

schwerdeführer erstmals vor Verwaltungsgericht beantragen lässt, es

sei der Gemeinderat zum Beizug einer neutralen Stelle zur Beurtei-

lung der Bewerbungsunterlagen zu verpflichten, liegt dieses aufsichts-

rechtliche Begehren ausserhalb des angefochtenen Entscheides,

weshalb darauf nicht einzutreten ist. Dazu kommt, dass ausserhalb

förmlicher Rechtsmittelverfahren die Aufsicht über die Gemeinden und

Gemeindebehörden einzig und abschliessend dem Regierungsrat

vorbehalten ist (Art. 41 und 46 GG), wogegen dem Gericht insoweit

keinerlei Aufsichtskompetenz zukommt. Das Gericht kann deshalb auf

die vom Beschwerdeführer geltend gemachten aufsichtsrechtlichen

Begehren und Rügen weder in erster noch in zweiter Instanz eintre-

ten. Nachfolgend wird einzig auf Anträge und Rügen betreffend Ver-

letzung des Stimmrechts eingetreten.

2. Auf Gemeindeebene unterliegen dem obligatorischen Referen-

dum nebst der Gemeindeordnung (lit. a) in jedem Fall auch die Be-

schlussfassung über Ausgaben nach Massgabe dieser Gemeindeord-

nung (Art. 17 Abs. 1 lit. b GG). Diese Befugnis der Stimmbürger kann

die Gemeindeordnung einschränken, in dem beispielweise gewisse

Ausgaben nur dem fakultativen Referendum unterstellt werden

(Art. 17 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 6 des Finanzhaushaltsgesetzes; nach-

folgend FHG; bGS 612.0). Anderseits fallen nach Art. 39 lit. e FHG der

Erwerb und Verkauf von Grundstücken im Rahmen seiner Finanz-

kompetenz und vorbehältlich eines allfälligen Referendums in die Zu-

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ständigkeit des Gemeinderates. Entsprechend werden in Art. 7 lit. b

und Art. 8 lit. c der Gemeindeordnung von H. (fortan GO) für den An-

und Verkauf von Grundstücken teils das obligatorische und teils das

fakultative Referendum vorbehalten.

2.1 Mit der Vorinstanz ist indessen davon auszugehen, dass

Art. 3 des kantonalen FHG auch für die Gemeinden verbindlich be-

stimmt, wann überhaupt von einer Ausgabe gesprochen werden kann

(Art. 1 Abs. 2 FHG). Ausgaben sind demnach Verwendungen von Fi-

nanzvermögen für die öffentliche Aufgabenerfüllung. Sie bedürfen ei-

ner hinreichenden gesetzlichen Grundlage (Art. 3 Abs. 1 FHG). Hin-

gegen gelten reine Umschichtungen des Finanzvermögens kraft Art. 3

Abs. 2 FHG nicht als Ausgaben und diese unterliegen i.V.m.

Art. 17 GG keinesfalls dem Ausgabenreferendum. Demnach entste-

hen Ausgaben nur durch die Verwendung von Finanzvermögen für die

öffentliche Aufgabenerfüllung.

2.2 Das Finanzvermögen besteht aus jenen Vermögensbestand-

teilen, welche der Erfüllung öffentlicher Aufgaben nur mittelbar dienen,

nämlich durch ihren Kapitalwert (z.B. Immobilien im Eigentum der

Gemeinde, die nicht für öffentliche Zwecke genutzt werden). Mit ande-

ren Worten, das Finanzvermögen besteht aus jenen Vermögenswer-

ten, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung

veräussert werden können (Art. 15 Abs. 2 FHG).

2.3 Das Verwaltungsvermögen umfasst jene Vermögenswerte,

welche dem Gemeinwesen unmittelbar für die öffentliche Aufgabener-

füllung dienen (Art. 15 Abs. 4 FHG, z.B. Verwaltungsgebäude, Schul-

häuser) und welches deshalb nicht ohne Beeinträchtigung der öffentli-

chen Aufgabenerfüllung veräusserbar ist. Während also das Verwal-

tungsvermögen unmittelbar für die öffentliche Aufgabenerfüllung

erforderlich ist, dient das Finanzvermögen dem Gemeinwesen als

Tauschwert und zur Wertaufbewahrung. Das Finanzvermögen wird

von der Exekutive nach kaufmännischen Gesichtspunkten verwaltet

und diese Vermögensanlage wird nicht budgetiert. Anlagen des Fi-

nanzvermögens sind somit jene Finanzvorfälle, welche zwar die Zu-

sammensetzung, nicht aber die Höhe des Vermögens verändern. Der

vorsorgliche Landerwerb gehört wegen der noch fehlenden Bindung

für eine bestimmte öffentliche Aufgabe von Gesetzes wegen zum Fi-

nanzvermögen (Art. 15 Abs. 3 FHG). (Grundsätzlich referendums-

pflichtige) Ausgaben liegen demnach nur vor, wenn der Bestand des

Verwaltungsvermögens verändert wird. Eine Ausgabe verbraucht also

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entweder direkt Verwaltungsvermögen (z.B. eine Abschreibung) oder

sie verzehrt Finanzvermögen mit der Folge, dass das Verwaltungs-

vermögen vermehrt wird, z.B. durch die Zahlungen für den Bau eines

Schulhauses (vgl. Art. 20 Abs. 4 FHG). Blosse Umschichtungen in-

nerhalb des Finanzvermögens (z.B. wenn mit Obligationen im Finanz-

vermögen Grundstücke beschafft werden) stellen keine Ausgaben dar

(vgl. zur vorerwähnten kantonalen Terminologie: Finanzdirektion,

Kommentar der Expertenkommission zum FHG vom 30. April 1995,

S. 3).

3. Nach allgemeiner Terminologie liegt eine Ausgabe vor, wenn

jederzeit realisierbares Finanzvermögen des Gemeinwesens in nicht

mehr realisierbares Verwaltungsvermögen verwandelt wird. Ausgaben

führen stets zu einer Schmälerung des Finanzvermögens. Werden

dagegen die frei realisierbaren Vermögenswerte des Finanzvermö-

gens lediglich umgeschichtet, so spricht man von einer blossen Anla-

ge (vgl. Markus Rüssli, Das Ausgabenreferendum am Beispiel der

Stadt Zürich, ZBl 110/2009, S. 125 ff., 130, auch zum Folgenden).

Damit wird die Zusammensetzung, nicht aber die Höhe des Finanz-

vermögens verändert. Eine Anlage dient dazu, vorhandenes Vermö-

gen zum Zweck der Werterhaltung und zur Sicherstellung eines an-

gemessenen Ertrages in eine andere wirtschaftliche Form zu bringen.

Da solche Anlagen weder direkt noch indirekt zu einer Belastung der

Steuerpflichtigen führen, sind sie dem Ausgabenreferendum im allge-

meinen und auch nach Art. 3 Abs. 2 FHG entzogen. Davon sehen

einzelne Kantone namentlich für Liegenschaftsgeschäfte Ausnahmen

vor (für den Kt. ZH vgl. Rüssli, a.a.O.). Eine solche Ausnahme ermög-

licht das FHG auch den Gemeinden, wenn in Art. 39 lit. e FHG für

den Erwerb und Verkauf von Grundstücken ausdrücklich ein allfälliges

Referendum vorbehalten wird. Hingegen wird durch Art. 39 lit. f. FHG

die Zweckänderung von Verwaltungsvermögen kantonalrechtlich

zwingend in die Hände des Gemeinderates gelegt, wenn damit keine

baulichen Massnahmen verknüpft sind. Handelt es sich aber bei einer

Liegenschaft ohnehin schon um Finanzvermögen, fällt e contrario eine

Zweckänderung selbst dann in die Kompetenz des Gemeinderates,

wenn damit auch bauliche Massnahmen verbunden sind. Nach Art. 39

lit. g FHG fällt auch die Umwandlung nicht mehr benötigten Verwal-

tungs- in Finanzvermögen kantonalrechtlich zwingend in die Kompe-

tenz des Gemeinderates, da die im Ingress noch vorbehaltene Fi-

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nanzkompetenz dabei naturgemäss keine Rolle spielen kann (so der

erwähnte Kommentar der Expertenkommission, a.a.O., S. 31).

3.1 Bei der strittigen Liegenschaft ist unbestritten, dass diese seit

längerem nicht mehr als Bürgerheim genutzt wird und sich im Eigen-

tum sowie im Finanzvermögen der Gemeinde H. befindet. Denn spä-

testens mit der Vermietung als Asylheim an den Bund wurde die Lie-

genschaft nicht mehr unmittelbar für eine öffentliche Aufgabe der Ge-

meinde verwendet. Durch das Vermieten an einen Dritten (Bund)

wurde das damals offenbar nicht mehr als Bürgerheim benötigte Ob-

jekt aus dem Verwaltungsvermögen der Gemeinde in deren Finanz-

vermögen überführt. Dazu war der Gemeinderat durch Art. 39 lit. g

FHG ohne weiteres ermächtigt. Ob diese Nutzungsänderung damals

in Übereinstimmung mit dem Stiftungsreglement vorgenommen wur-

de, kann offen bleiben, nachdem das Grundbuch die Liegenschaft

heute als Eigentum der Gemeinde ausweist (Parz. Nr. 966). An der

damaligen Umwandlung in Finanzvermögen ändert auch nichts, dass

der Bund in dieser Liegenschaft fortan eine ihm obliegende öffentliche

Aufgabe wahrgenommen hat. Die Verwaltung dieser Mietliegenschaft

im Finanzvermögen der Gemeinde fällt seither in die alleinige Zustän-

digkeit des Gemeinderates; als jederzeit realisierbare (Finanz-)Anlage

blieb dieser Vermögensteil seither der Mitsprache der Stimmbürger

entzogen. Dies gilt auch für die jüngst vom Gemeinderat beschlosse-

ne Zweckänderung, nämlich die Umwandlung und neue Nutzung als

Beherbergungsbetrieb anstatt als Asylantenheim. Denn auch damit

bleibt diese Mietliegenschaft einer unmittelbaren Nutzung für öffentli-

che Zwecke der Gemeinde entzogen; als Objekt im Finanzvermögen

bleibt die Liegenschaft auch künftig jederzeit verwertbar. Daran än-

dern die geplanten baulichen Anpassungsmassnahmen nichts, denn

diese tragen dazu bei, dass die Gemeinde auch aus der neuen Nut-

zung der Liegenschaft einen angemessenen Mietertrag erzielen kann.

Dass mit den baulichen Massnahmen nicht bloss Unterhalt betrieben,

sondern auch nachgeholt wird, dürfte zutreffen, ändert aber weder am

Zweck noch am Anlagecharakter etwas. Selbst wenn ein Teil der ge-

planten Aufwendungen als wertvermehrende Investitionen bezeichnet

werden muss, so ändert auch dies bei dieser Mietliegenschaft im Fi-

nanzvermögen nichts daran, dass damit bloss Finanzvermögen um-

geschichtet wird. So oder so handelt es sich bei den beschlossenen

Aufwendungen um Anlagen ins Finanzvermögen, und nicht um Aus-

gaben im Sinne des FHG. Die vom Gemeinderat im Gesamtbetrag

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von Fr. 220'000 beschlossenen Aufwendungen für das (ehemalige)

Bürgerheim bleiben somit als Anlage jedenfalls dem Finanzreferen-

dum entzogen. Damit steht fest, dass die Vorinstanz die vom Be-

schwerdeführer behauptete Verletzung seines Stimmrechts zu Recht

verneint hat. Die Verwendung dieser öffentlichen Finanzmittel für Un-

terhalt und Verwertung des Bürgerheims als Mietliegenschaft im Fi-

nanzvermögen fällt in die alleinige Kompetenz des Gemeinderates.

3.2 Bei einem solchen Objekt liegt es im pflichtgemässen Ermes-

sen des Gemeinderates, wie er diese Liegenschaft möglichst wirt-

schaftlich zu verwerten sucht und an welche ihm dafür geeignet

scheinende Mieterschaft er diese mietweise vergibt. Soweit der Be-

schwerdeführer in der Umwandlung in einen Beherbergungsbetrieb

und in der Vergabe an eine bestimmte Mieterschaft einen Ermessens-

fehler des Gemeinderates zu erkennen glaubt, hätte er diese Mängel

und insbesondere das Fehlen eines Umbaukonzeptes einzig auf-

sichtsrechtlich im Sinne von Art. 43 und 44 GG zur Anzeige bringen

können. Soweit er einzelnen Gemeinderäten eine Vorbefassung vor-

wirft, hätte er auch diese Rüge einzig aufsichtsrechtlich und überdies

so früh als möglich bei der Vorinstanz geltend machen müssen; denn

die Rüge der verletzten Ausstandsbestimmungen ist im Rechtsmittel-

entscheid gegen den Entscheid selber nicht mehr zugelassen

(BGE 132 II 485, E. 4.3). Wie einleitend bereits dargetan, hätte der

Beschwerdeführer eine solche aufsichtsrechtliche Anzeige gegen die

Gemeindebehörde ausserhalb eines Rechtsmittelverfahrens einzig

beim Regierungsrat erheben können und müssen; eine solche Anzei-

ge kann beim Verwaltungsgericht nicht erhoben werden und auch die

Erledigung einer solchen Anzeige durch den Regierungsrat ist beim

Verwaltungsgericht nicht anfechtbar.

3.3 Zusammenfassend steht damit fest, dass die Beschwerde,

soweit damit eine Verletzung des Stimmrechts gerügt wurde, abzu-

weisen ist. Soweit über die Stimmrechtsbeschwerde hinaus gegen die

vom Gemeinderat geplanten Vorkehren und die dafür vorgesehene

Verwendung der öffentlichen Gelder eine aufsichtsrechtliche Anzeige

erhoben wurde oder das Verweigern aufsichtsrechtlicher Massnah-

men durch den Regierungsrat gerügt wurde, ist darauf nicht einzutre-

ten.

VGer, 25.03.2008