OG O4V-25-21 ARGVP 2025 3885

AR GVP 37/2025, Nr. 3885

Vorsorgliche Praxisschliessung. Gesetzliche Grundlagen (E. 4). Wiederholte bewilligungswidrige Behand-

lungen trotz behördlicher Hinweise sowie weitere gravierende Mängel (abgelaufene Medikamente und Medizi-

nalprodukte) begründen Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der Verantwortlichen und eine ernstzunehmende

abstrakte Gefährdung der Patientensicherheit. Mildere Massnahmen erscheinen aufgrund des bisherigen Ver-

haltens der Beschwerdeführerin bzw. ihrer Geschäftsführerin nicht ausreichend. Die vorsorgliche Praxisschlies-

sung erweist sich trotz Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit als verhältnismässig. Bestätigung der vorsorglichen

Praxisschliessung (E. 4.4-4.6).

Urteil des Obergerichts, 4. Abteilung, 17.09.2025, O4V 25 21, ERV 25 47

Aus den Erwägungen:

4. Gemäss Art. 49 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes (GG, bGS 811.1) bedürfen die Institutionen des Gesund-

heitswesens einer Betriebsbewilligung des Departements Gesundheit und Soziales. Die Bewilligung wird nach

Art. 49 Abs. 2 GG erteilt, wenn die Institution über eine Leitung mit der erforderlichen Ausbildung und über qua-

lifiziertes Personal in genügender Zahl verfügt (lit. a), zweckmässig organisiert ist (lit. b) und geeignete Räum-

lichkeiten und die erforderliche Ausrüstung aufweist sowie den Anforderungen an Hygiene und Sicherheit der

Patientinnen und Patienten genügt (lit. c). Gemäss Art. 50 Abs. 1 GG ist die Bewilligung u.a. einzuschränken

oder zu entziehen: a) wenn nicht mehr alle Voraussetzungen für die Erteilung erfüllt sind; b) bei schwerwiegen-

den oder trotz Verwarnung wiederholten Verstössen der verantwortlichen Personen gegen die Berufspflichten;

d) bei schwerwiegenden Mängeln in der Organisation oder der angebotenen Leistungen; e) bei Missachtung

von Auflagen oder Bedingungen, die im Zusammenhang mit der Bewilligung verfügt worden sind. Gemäss Art.

65 Abs. 2 GG kann das Departement Gesundheit und Soziales im Bereich des Gesundheitswesens alle zur

Beseitigung eines rechtswidrigen Zustands erforderlichen Massnahmen anordnen. Insbesondere kann es die

Schliessung von Räumlichkeiten oder die Beschlagnahme, Einziehung oder Vernichtung von Gegenständen

verfügen, die zur Begehung einer rechtswidrigen Handlung dienen, gedient haben oder das Ergebnis einer sol-

chen Handlung sind.

Vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 10 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG, bGS

143.1) sind Anordnungen, die grundsätzlich für die Dauer des Verfahrens gelten und dazu bestimmt sind,

einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen unverändert zu erhalten oder bedrohte rechtliche In-

teressen einstweilen sicherzustellen (BENJAMIN MÄRKLI, in: Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kan-

tons St. Gallen, VRP Praxiskommentar, 2020, N. 12 f. zu Art. 18 VRP). Voraussetzungen für den Erlass vor-

sorglicher Massnahmen sind eine zeitliche Dringlichkeit, ein erheblicher Nachteil, der nicht leicht wieder gutzu-

machen ist und ein Überwiegen der Gründe, die für den Erlass der Massnahme sprechen, gegenüber jenen,

die für die gegenteilige Lösung sprechen (WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, 2020,

N. 3256 ff.; REGULA KIENER, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kan-

tons Zürich VRG, 3. Aufl. 2014, N. 16 zu §6 VRG). Ein solcher Nachteil kann etwa in einer zeitlich unmittelbar

bevorstehenden oder in einer inhaltlich schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Bei der Inte-

ressenabwägung kommt der Behörde ein erheblicher Spielraum zu (Urteil des Bundesgerichts 2C_178/2020

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vom 19. Juni 2020 E. 3.3). Die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen beruht auf einer bloss summari-

schen Prüfung der Sach- und Rechtslage und ergeht in der Regel gestützt auf die aktuelle Aktenlage; weitere

Beweismassnahmen werden nicht ergriffen (REGULA KIENER, a.a.O., N. 31 zu §6 VRG).

4.1 Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid aus, dass die Geschäftsführerin der Praxis, B., mehrmals

darauf aufmerksam gemacht worden sei, dass sie keine Behandlungen im Mund von Patientinnen und Patien-

ten durchführen dürfe. Darauf sei sie nochmals im Nachgang zur Praxisinspektion im September 2024 mit

Schreiben vom 13. September 2024 hingewiesen worden. Im Rahmen der Replik habe B. festgehalten, dass

sie sich zukünftig strikte an die Vorgaben halten und keine Prophylaxe-Behandlungen mehr durchführen

werde. Die verfügende Behörde habe im Rahmen der Rekursantwort vom 28. März 2025 ausserdem diverse

Punkte aufgezählt, welche darauf hinwiesen, dass B. Behandlungen durchgeführt habe. In einem Foto werde

festgehalten, Patientin C.E. "wolle nur mit B.". In einem weiteren Foto werde in einem Eintrag mit dem Kürzel

von B. festgehalten, dass der Patient "mega begeistert ist, von meiner Art zu reinigen". In der Audio-Datei be-

stätige B., dass einige Patientinnen und Patienten von ihr behandelt worden seien. Zur Audio-Datei sei anzu-

merken, dass das von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Verwertungsverbot unrechtmässsig erlangter

Beweise nicht absolut gelte. Im Übrigen lägen auch ohne die Audio-Datei genügend Hinweise vor, dass B.

Behandlungen durchgeführt habe. Obwohl B. am 6. Dezember 2024 schriftlich gegenüber der verfügenden Be-

hörde bestätigt habe, dass sie keine Prophylaxe-Behandlungen mehr durchführen werde, bis sie ein in der

Schweiz anerkanntes Diplom besitze, sei am 12. Februar 2025 anlässlich der unangekündigten Inspektion eine

Behandlung in Abwesenheit des Zahnarztes durchgeführt worden. Dies bestätige, dass die Beschwerdeführe-

rin nicht gewillt sei, sich an behördliche Vorgaben zu halten. Dies zeige sich zudem darin, dass trotz fehlender

Betriebsbewilligung am 13. Dezember 2024 eine Patientin behandelt worden sei. Unerheblich sei, dass die Be-

handlung kurz vor der Wiedererlangung der Bewilligung am 16. Dezember 2024 erfolgt sei.

Auch bei den abgelaufenen Medikamenten und Medizinalprodukten handle es sich um einen gravierenden

Mangel, der das Potential habe, die Gesundheit von Patientinnen und Patienten zu gefährden. Die Aussage,

dass die Medikamente und Medizinalprodukte mit abgelaufenem Datum nicht verwendet worden seien, sei

eine Schutzbehauptung. Es sei davon auszugehen, dass die Medikamente im Behandlungszimmer verwendet

worden seien und, falls sie von der Vorinstanz nicht entdeckt worden wären, auch weiterhin verwendet worden

wären. Insgesamt stelle dies einen Mangel in der Organisation dar. Dies zeige sich auch darin, dass Medika-

mente gefunden worden seien, deren Ablaufdatum mehrere Jahre zurückliege. Sollte der von der Beschwerde-

führerin geschilderte Umstand, dass die Praktikantin fälschlicherweise die abgelaufenen Medikamente und

Medizinalprodukte wieder in die Praxisräumlichkeiten geräumt habe, sich so zugetragen haben, stelle sich ei-

nerseits die Frage, inwiefern die Aufsicht über die Praktikantin überhaupt ausgeübt worden sei und anderer-

seits, weshalb Produkte, welche seit acht resp. zwölf Jahren abgelaufen seien, sich überhaupt noch in der Pra-

xis befunden hätten und nicht längst entsorgt worden seien. Dies zeige, dass anscheinend keine regelmässige

Entsorgung von abgelaufenen Produkten erfolge, was wiederum auf eine mangelhafte Organisation zurückzu-

führen sei. Bereits bei früheren Kontrollen seien Medikamente und Medizinalprodukte mit abgelaufenem Ver-

fallsdatum vorgefunden worden. Zudem sei das Ablaufdatum beim Produkt Zinkoxid-Eugeno Spezialpaste

durchgestrichen respektive unkenntlich gemacht worden. Auch wenn die Beschwerdeführerin bestätige, den

ordnungsgemässen Zustand wiederhergestellt zu haben, sei fraglich, ob zukünftig nicht wieder abgelaufene

Medikamente und Medizinalprodukte im Behandlungsraum sein würden. Die ungenügende interne Organisa-

tion zeige sich auch darin, dass die Wartung der im Einsatz stehenden Medizinprodukte verspätet erfolgt sei.

Diese mangelhafte Organisation habe direkte Auswirkungen auf die Gesundheit der Patientinnen und Patien-

ten. Damit seien die Voraussetzungen von Art. 49 Abs. 2 GG für eine Bewilligungserteilung nicht (mehr) erfüllt

und es lägen wichtige Gründe vor, die Praxis vorsorglich zu schliessen. Das Verhalten der Geschäftsführerin

lasse nicht darauf vertrauen, dass allfällige Auflagen anstelle des vorsorglichen Bewilligungsentzugs tatsäch-

lich erfüllt würden. Auflagen zur Betriebsbewilligung anstelle der vorsorglichen Praxisschliessung wären des-

halb nicht ausreichend, um die Gefährdung der Patientinnen und Patienten auszuschliessen. Im Rahmen der

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Interessenabwägung sei dem Schutz der öffentlichen Gesundheit grösseres Gewicht beizumessen als dem

wirtschaftlichen Interesse der Beschwerdeführerin. Damit sei die vorsorgliche Praxisschliessung verhältnismäs-

sig.

4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass der ordnungsgemässe Zustand betreffend Medikamente und

Medizinalprodukte bzw. Instrumente wieder hergestellt sei. B. werde keine Prophylaxe-Behandlungen mehr

durchführen, bis sie die erforderlichen Qualifikationen erworben habe. Dies sei durch die Anmeldung zur Prü-

fung zur Dentalassistentin und die Zulassungsbestätigung sowie die Aufsicht des fachverantwortlichen Zahn-

arztes hinreichend sichergestellt. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung sei nicht notwendig, um die öffentli-

che Gesundheit und die Patientensicherheit zu schützen und schiesse über das Ziel hinaus. Der Zweck sei be-

reits erreicht und könnte zusätzlich dadurch abgesichert werden, dass die Praxis nur unter der Auflage, dass B.

keine Prophylaxe-Behandlungen durchführe, bis sie die erforderlichen Qualifikationen erworben habe, geöffnet

werden dürfe und dass regelmässige Kontrollen durchgeführt würden. Die Beschwerdeführerin werde durch

die per sofort vollstreckbare Praxisschliessung in den Ruin getrieben. B. habe durch ihre Anstrengungen be-

wiesen, dass sie sich an behördliche Anordnungen halte. Es sei nicht zulässig und unverhältnismässig, einzig

gestützt auf einen vergangenen Sachverhalt eine aktuelle Gefährdung herzuleiten. Weiter habe die Geschäfts-

führerin von den neun mutmasslichen Behandlungen sechs nachweislich nicht durchgeführt. Die fraglichen Pa-

tientinnen und Patienten könnten bei Bedarf als Zeugen befragt werden. Die private Audio-Aufnahme sei mut-

masslich auf rechtwidrige Weise erlangt worden. Anlässlich der Kontrolle im Jahr 2020 sei nicht erwähnt wor-

den, dass B. keine Prophylaxe-Behandlungen durchführen dürfe. Ihre Zertifikate und Diplome hätten jedoch

offen im Patientenbereich gehangen. Sie sei gutgläubig davon ausgegangen, dass sie Behandlungen durch-

führen dürfe. Es handle sich um Ereignisse in der Vergangenheit, welche keine aktuelle Gefährdung zu be-

gründen vermochten. Es sei sichergestellt, dass die Praxis nicht ohne Gesundheitsfachpersonen mit Berufs-

ausübungsbewilligung geöffnet sei. Die Praktikantin, die die Kiste mit den abgelaufenen Medikamenten zur

Entsorgung bereitgestellt habe, habe per Ende März 2025 gekündigt. Die betreffenden Produkte seien entsorgt

worden, womit sich ein solcher Vorfall der Wiedereinräumung abgelaufener Produkte zwingend nicht mehr wie-

derholen werde. Es seien keine abgelaufenen Medikamente und Medizinprodukte verwendet worden, womit

keine Gefährdung der Patientensicherheit bestanden habe. Die Wartungen der im Einsatz stehenden Medizin-

produkte sei durchgeführt worden, wenn auch nicht fristgerecht. Die angefochtene Verfügung verletze den Ver-

hältnismässigkeitsgrundsatz und greife in den Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin ein,

indem die Verfügung ihr ihre wirtschaftliche Entfaltung verunmögliche.

4.3 Durch die angeordnete vorsorgliche Massnahme ist die Beschwerdeführerin in ihrer Wirtschaftsfreiheit be-

troffen (Art. 27 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Eine Einschränkung von Art. 27 BV muss die Vorausset-

zungen von Art. 36 BV erfüllen. Dementsprechend bedarf es dazu einer gesetzlichen Grundlage und schwer-

wiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (Abs. 1). Einschränkungen von Grund-

rechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs.

2) und verhältnismässig sein (Abs. 3). Der Kerngehalt ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV). Die Beschwerdefüh-

rerin bestreitet nicht, dass mit Art. 50 Abs. 1 GG und Art. 65 Abs. 2 GG eine ausreichende gesetzliche Grund-

lage für die vorsorgliche Schliessung der Zahnarztpraxis besteht. Ebensowenig stellt sie grundsätzlich ein öf-

fentliches Interesse in Abrede, bestreitet jedoch die Verhältnismässigkeit der angeordneten vorsorglichen

Massnahme. Das Verhältnismässigkeitsgebot verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen

des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die

Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar und verhältnismässig

erweist. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtsein-

griff erreicht werden kann (BGE 138 I 331 E. 7.4.3.1).

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4.4 Die Vorinstanz hat bei der Beschwerdeführerin verschiedene Mängel beim Betrieb der Zahnarztpraxis fest-

gestellt. So ist nachgewiesen, dass B. mehrmals ohne über eine notwendige Bewilligung zu verfügen, Prophy-

laxe-Behandlungen an Patientinnen und Patienten durchgeführt hat. Dass ihr die fehlende Erlaubnis bewusst

war bzw. bewusst hätte sein müssen, geht bereits aus dem ersten Inspektionsbericht vom 17. Februar 2015

hervor, wird doch darin auf S. 3 ausgeführt, dass "die Praxis nur betrieben werden darf, wenn eine bewilligte

Zahnärztin/ein bewilligter Zahnarzt anwesend ist. B. ist für den administrativen und organisatorischen Bereich

zuständig. Vorerst übernimmt B. auch interimsweise, bis die Dentalassistentin eintritt, "Zureichungen" für H.

und weitere Arbeiten (bspw. im Hygienebereich)". Verdeutlicht wird dies explizit im Schreiben der verfügenden

Behörde vom 13. September 2024, S. 2, wonach es "Frau B. nicht gestattet ist, im Mund des Patienten tätig zu

sein. Neben den administrativen Tätigkeiten als betriebliche Leitung ist es ihr gestattet, dem Zahnarzt die be-

nötigten Instrumente zu reichen. Die Tätigkeit ist in diesem Zusammenhang derjenigen einer Praktikantin

gleichzusetzen". B. hat denn auch am 6. Dezember 2024 schriftlich gegenüber der verfügenden Behörde be-

stätigt, dass sie keine Prophylaxe-Behandlungen mehr durchführen werde, bis sie ein in der Schweiz aner-

kanntes Diplom besitze. Erstellt ist, dass B. trotz dieser Bestätigung bei der unangekündigten Kontrolle vom

12. Februar 2025 auf frischer Tat bei der Durchführung einer Prophylaxe-Behandlung ertappt wurde. Aus den

im vorinstanzlichen Entscheid angegebenen Fotos der gelöschten Termine mit dem Kürzel der Geschäftsführe-

rin lässt sich zudem der Schluss ziehen, dass es sich bei den durch B. durchgeführten Behandlungen nicht

bloss um seltene Einzelfälle handelte. Dabei spielt es jedoch keine Rolle, wie viele Behandlungen durch diese

effektiv durchgeführt wurden, hatte doch jede einzelne Behandlung das Potential, die Gesundheit von Patien-

tinnen und Patienten zu gefährden. Die Tatsache, dass B. auch nach dem 13. September 2024 weiterhin Pro-

phylaxe-Behandlungen durchgeführt hat, lässt im Weiteren auf ihre Unbelehrbarkeit schliessen, womit deren

Vertrauenswürdigkeit in Frage zu stellen ist.

4.5 Wie die Vorinstanz nachvollziehbar darlegt, handelt es sich auch bei den abgelaufenen Medikamenten und

Medizinalprodukten um einen gravierenden Mangel, der ebenfalls geeignet ist, die Gesundheit von Patientin-

nen und Patienten zu gefährden. Der Umstand, dass bei der unangekündigten Kontrolle vom 9. Februar 2025

im Gegensatz zur angekündigten Kontrolle vom 13. September 2024 abgelaufene Medikamente mit teilweisem

durchgestrichenem Ablaufdatum vorgefunden wurden, spricht ebenfalls gegen die Vertrauenswürdigkeit der

Beschwerdeführerin bzw. von deren Geschäftsführerin. Selbst wenn dafür eine Praktikantin verantwortlich war,

kann die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, muss doch dann vielmehr deren Orga-

nisationsführung in Frage gestellt werden. Da im Weiteren die im Einsatz stehenden Medizinprodukte verspätet

gewartet wurden, sind die festgestellten Mängel nicht nur in ihrer Summe als gravierend zu taxieren.

4.6 In Anbetracht dieser Umstände ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanzen weiterhin von einer ernst-

zunehmenden abstrakten Gefährdung von Patienten und Patientinnen ausgehen. Bei der vorzunehmenden

Interessenabwägung ist das Verhalten der Beschwerdeführerin bzw. von deren Geschäftsführerin zu berück-

sichtigen, welches nicht darauf schliessen lässt, dass allfällige Auflagen künftig tatsächlich erfüllt werden. Eine

entsprechende Auflage kann die Sicherstellung der öffentlichen Gesundheit daher nicht im gleichen Mass ga-

rantieren, wie die vorsorgliche Schliessung der Zahnarztpraxis. Eine effektive Umsetzung milderer Massnah-

men bis zum Entscheid in der Hauptsache erscheint damit als höchst unsicher und die vorsorgliche Praxis-

schliessung erweist sich unter diesem Aspekt als geeignet und erforderlich. Die vorsorgliche Massnahme stellt

zweifellos einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin dar. Die der Beschwerde-

führerin vorgeworfenen Verfehlungen sind jedoch schwerwiegend und beim derzeitigen Kenntnisstand ist nicht

ausgeschlossen, dass weiterhin eine Gefährdung der Patientinnen und Patienten besteht. Ob und inwiefern die

Anmeldung der Geschäftsführerin zur Prüfung als Dentalassistentin und die Aufsicht des fachverantwortlichen

Zahnarztes einem definitiven Entzug der Betriebsbewilligung entgegenstehen, ist im Hauptverfahren zu ent-

scheiden. In Anbetracht ihres Ermessensspielraums ist infolgedessen nicht zu beanstanden, dass die verfü-

gende Behörde das Interesse an der Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit höher als das wirtschaftliche

Interesse der Beschwerdeführerin gewichtete. Damit erweist sich die vorsorgliche Praxisschliessung bis zum

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Entscheid in der Hauptsache als verhältnismässig, womit die vorsorgliche Massnahme mit Art. 27 i.V.m. Art. 36

BV im Einklang steht.

Das Bundesgericht hat mit Urteil 2C_612/2025 vom 27. Februar 2026 eine gegen dieses Urteil gerichtete Be-

schwerde abgewiesen.

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