OG ERV-21-73

Obergericht Appenzell Ausserrhoden 4. Abteilung

Auf die vom Beschwerdeführer gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde an das

Bundesgericht wird mit Entscheiddatum vom 30. August 2023 nicht eingetreten

(2C_372/2022).

Urteil vom 28. April 2022

Mitwirkende Obergerichtsvizepräsident M. Hüsser

Oberrichterinnen D. Cadosch Autolitano, M. Gasser Aebischer

Oberrichter E. Graf, P. Louis

Obergerichtsschreiber D. Hofmann

Verfahren Nr. O4V 21 35 und ERV 21 73

Sitzungsort Trogen

Beschwerdeführer A.

Vorinstanz Departement Gesundheit und Soziales, Kasernenstrasse 17,

9102 Herisau

Gegenstand Akteneinsicht

Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Departements

Gesundheit und Soziales vom 14. September 2021

Rechtsbegehren

a) des Beschwerdeführers:

1. Der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben.

2. Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, unverzüglich die mit Schwärzungen verse-

henen Aktenkopien erneut zuzustellen, dabei jedoch auf das Unkenntlichmachen zu

verzichten.

3. Es sei die Verletzung von Art. 8 und 13 EMRK festzustellen.

4. Es sei mir eine Genugtuung nach Gerichtsermessen zuzusprechen.

5. Unter Kostenfolge der Beschwerdegegnerin.

b) der Vorinstanz:

Die Beschwerde sei abzuweisen.

Sachverhalt

A. Aufgrund von Meldungen von Anwohnern führte das Veterinäramt bei A. am 11. August 2020

eine unangekündigte Kontrolle seiner [...] durch. Dabei stellte das Veterinäramt keine Mängel

bei der Tierhaltung fest, weshalb es keine Massnahmen einleitete und den Fall als

abgeschlossen betrachtete (Kontrollbericht Veterinäramt vom 11. August 2020, act. 5.1.3;

Aktennotiz Veterinäramt, act. 5.1.4). Mit Schreiben vom 11. August 2020 (act. 5.1.5) und

19. August 2020 (act. 5.1.9) ersuchte A. das Veterinäramt in diesem Zusammenhang um

Akteneinsicht in alles, was das Veterinäramt zum Handeln veranlasst habe, insbesondere

die eingegangenen Meldungen. Mit Schreiben vom 19. August 2020 (act. 5.6.1) übermittelte

das Veterinäramt A. sämtliche Akten zur Kontrolle der [...] vom 11. August 2020. Gleichzeitig

teilte es mit, dass einige Akten aus Gründen des Daten- und Persönlichkeitsschutzes der

meldenden Personen anonymisiert seien. Mit Schreiben vom 20. August 2020 (act. 5.6.3)

verlangte A. volle Akteneinsicht ohne Anonymisierung (Schwärzung).

B. Mit Verfügung vom 31. August 2020 (act. 5.6.4) lehnte das Veterinäramt das Gesuch von A.

zur vollständigen Akteneinsicht (Offenlegung von persönlichen Daten der meldenden

Personen) ab.

C. Gegen diese Verfügung erhob A. mit Eingabe vom 16. September 2020 (act. 5.1) beim

Departement Gesundheit und Soziales Rekurs u.a. mit dem Antrag ihm uneingeschränkte

Akteneinsicht zu gewähren.

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D. Mit Entscheid vom 14. September 2021 (act. 2.1) wies das Departement Gesundheit und

Soziales den Rekurs ab.

E. Dagegen erhob A. (im Folgenden: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 15. Oktober 2021

(act. 2.1) beim Obergericht Beschwerde, wobei er eingangs erwähnte Rechtsbegehren

stellte.

F. Mit Schreiben vom 15. November 2021 (act. 4) beantragte das Departement Gesundheit und

Soziales (im Folgenden: Vorinstanz) die Beschwerde abzuweisen.

G. Mit Eingabe vom 29. November 2021 (act. 7) liess sich der Beschwerdeführer nochmals

vernehmen.

H. Auf die Begründung der gestellten Anträge wird - soweit erforderlich - in den Erwägungen

näher eingegangen.

Erwägungen

1. Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der Prozessvoraussetzungen ergibt, dass

diese sowohl hinsichtlich der Beschwerdeberechtigung als auch hinsichtlich der Form- und

Fristerfordernisse erfüllt sind. Die sachliche bzw. funktionale Zuständigkeit des Obergerichts

ergibt sich aus Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG, bGS

143.1), wonach das Obergericht zur Behandlung von Beschwerden gegen letztinstanzliche

Verfügungen der Verwaltungsbehörden zuständig ist. Der Beschwerdeführer ist als Adressat

des angefochtenen Rekursentscheids formell beschwert. Auf die Beschwerde ist unter

folgendem Vorbehalt einzutreten: Gegenstand dieses Beschwerdeverfahrens kann nur sein,

was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesaus-

legung hätte sein sollen (WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,

2020, Rz. 3036). Das erstinstanzliche Verfahren wurde mit dem Gesuch des Beschwerde-

führers vom 20. August 2020 um unbeschränkte Akteneinsicht eingeleitet. Mit Verfügung

vom 31. August 2020 hat das Veterinäramt das Gesuch abgelehnt. Strittig ist daher einzig

die Frage, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf uneingeschränkte Akteneinsicht hat oder

ob das Veterinäramt zu Recht die Personalien der meldenden Personen schwärzte. Nicht

eingetreten werden kann auf die Beschwerde, soweit darin die Rechtmässigkeit der Kontrolle

vom 11. August 2020 gerügt und diesbezüglich die Feststellung der Verletzung von Art. 8

und 13 EMRK beantragt wird. Dies gilt ebenso für die beantragte Zusprechung einer

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Genugtuung, zumal dieses Rechtsbegehren nicht begründet wird und nach Art. 57 VRPG im

Klageverfahren geltend zu machen wäre.

2. Beim Obergericht können mit Beschwerde in Verwaltungssachen grundsätzlich nur Rechts-

verletzungen (inbegriffen Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und -unter-

schreitung) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt

werden (Art. 56 VRPG). Das Obergericht hat darüber hinaus volle Überprüfungsbefugnis,

soweit dies im Gesetz vorgesehen ist oder wenn sein Entscheid an eine Bundesinstanz mit

unbeschränkter Überprüfungsbefugnis weitergezogen werden kann. Ein Weiterzug an eine

Bundesinstanz mit voller Kognition, welche auch die Ermessenskontrolle umfasst, ist vorlie-

gend nicht gegeben. Da eine volle Überprüfung auch nicht anderweitig gesetzlich vorge-

sehen ist, bleibt die Kognition des Obergerichts vorliegend auf die Rechts- und Sachverhalts-

kontrolle beschränkt.

3. Art. 12 Abs. 2 VRPG räumt den Parteien und Betroffenen als allgemeine Verfahrensgarantie

und Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör einen Anspruch auf Akteneinsicht ein. Im

Hinblick auf den Erlass einer Verfügung sollen die Verfahrensbeteiligten von den Entschei-

dungsgrundlagen vorbehaltlos und ohne Geltendmachung eines besonderen Interesses

Kenntnis nehmen können (BGE 129 I 249 E. 3; BGE 122 I 153 E. 6a). Dieser Aspekt des

Anspruchs auf Akteneinsicht kommt indessen im vorliegenden Verfahren nicht zum Tragen,

da das Veterinäramt nach der Kontrolle vom 11. August 2020 gegen den Beschwerdeführer

kein Verwaltungsverfahren eingeleitet und keine konkreten Tierschutzmassnahmen in Form

einer Verfügung angeordnet hat. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht

Betroffenen und Dritten jedoch gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 4 aBV ein

verfassungsrechtlicher Anspruch auf Einsichtnahme ausserhalb eines hängigen Verfahrens

zu, wenn sie ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen können, das allfällige entge-

genstehende staatliche oder private Interessen überwiegt (BGE 134 I 286 E. 6.3, 129 I 249

E. 3. 127 I 145 E. 4a). Im kantonalen Recht ergibt sich ein Anspruch auf Einsicht in amtliche

Akten ausserhalb eines Verfahrens aus dem Informationsgesetz (InfG, bGS 133.1) und dem

Datenschutzgesetz (DSG, bGS 146.1). Gemäss Art. 9 InfG hat jede Person, die ein

berechtigtes Interesse nachweisen kann, im Rahmen des Gesetzes das Recht auf Einsicht

in amtliche Akten, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entge-

genstehen. Nach Art. 21 Abs. 1 DSG erteilt das verantwortliche Organ jeder Person Auskunft

darüber, welche Daten über sie in einer bestimmten Datensammlung bearbeitet werden und

gewährt ihr Einsicht in diese Daten. Auskunft und Einsicht können eingeschränkt oder

verweigert werden, wenn überwiegende öffentliche Interessen oder schutzwürdige In-

teressen einer Drittperson dies erfordern (Art. 22 Abs. 1 DSG).

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3.1 Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass der Beschwerdefüh-

rer aufgrund eines aufsichtsrechtlichen Hinweises ein besonderes Rechtsschutzinteresse an

der unbeschränkten Akteneinsicht habe. Das Veterinäramt habe die Verweigerung der

Akteneinsicht mit dem Persönlichkeitsschutz der meldenden Personen sowie dem öffentli-

chen Interesse, welches darin bestehe, dass es Meldungen von Dritten zu allgemeinen

Missständen in Bezug auf die Tierhaltung erhalte, begründet. Damit das Veterinäramt seinem

gesetzlichen Auftrag nachkommen könne, sei es auf Hinweise aus der Bevölkerung

angewiesen. Diese vorgebrachten Interessen stellten berechtigte Gründe für eine

Akteneinsichtsverweigerung dar. Das Interesse des Beschwerdeführers an der Ergreifung

rechtlicher Schritte gegen die meldenden Personen sei zu berücksichtigen, allenfalls

überwiege es nicht in jedem Fall – insbesondere dann nicht, wenn die meldenden Personen

ohne unlautere Absichten gehandelt hätten und rechtliche Schritte somit aussichtslos seien.

Es seien keine Hinweise ersichtlich, dass die meldenden Personen in Schädigungsabsicht

gehandelt hätten. Insgesamt überwögen die vom Veterinäramt geltend gemachten

Interessen an der Einschränkung des Akteneinsichtsrechts. Indem die Vorinstanz lediglich

die Personalien der meldenden Personen geschwärzt habe, habe sie den Grundsatz der

Verhältnismässigkeit gewahrt.

3.2 Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass sich den Akten nichts entnehmen lasse,

wonach Drittpersonen schutzwürdige Interessen geltend gemacht hätten. Wer einer Behörde

Auskunft über andere Personen gebe, habe grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass

diese Informationen den Betroffenen nicht mitgeteilt würden. Die Meldung vom 12. Juli 2020

beruhe, soweit er es aufgrund der Anonymisierung beurteilen könne, zu einem Drittel auf

Wahrheit, einem weiteren Drittel auf Übertreibungen und zu einem letzten Drittel auf Lügen.

In diesem Verfahren gehe es nicht darum, die einzelnen Differenzierungen vorzunehmen,

dies solle Teil des zu prüfenden Strafverfahrens sein. Enthalte der Inhalt Hinweise, die

hochgradig auf Denunziantentum schliessen liessen, sollte dies mehr als genügen. In den

Akten lasse sich nichts entnehmen, wonach das Veterinäramt bereits vor dem 12. Juli 2020

Aussagen zum Zaun gemacht habe. Diesbezüglich habe die Vorinstanz den Sachverhalt

unzureichend abgeklärt, indem sie den Verfahrensantrag unbearbeitet gelassen habe und

das bereits vorhandene Indiz auf Denunziantentum nicht näher untersucht habe. Er denke

auch an das Ergreifen von Massnahmen des Persönlichkeitsschutzes, um die enthaltenden

Unwahrheiten zu entkräften und damit dem Vermieter die Infamität der Schriften zu belegen.

Es stelle auch ein Recht dar, falsch geführte Akten berichtigen zu lassen. Würde der

Argumentation des Veterinäramts gefolgt werden, wonach die Anonymisierung der

Informanten per se gestützt werden müsse, damit den Vollzugsaufgaben nachgekommen

werden müsse, dann müsste das Gleiche auch für andere Behörden gelten. Für einen

grundsätzlichen Schutz finde sich in der Rechtsprechung keine Stütze. Er rüge die

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Anwendung unzutreffenden Rechts, die falsche Rechtsanwendung, möglicherweise die

Unangemessenheit des Entscheids.

3.3 Beim Tierschutz handelt es sich nach Art. 80 BV um eine Bundesaufgabe, welche unbe-

strittenermassen im öffentlichen Interesse liegt. Für den Vollzug des Tierschutzrechts sind

die Behörden auf Meldungen aus der Bevölkerung angewiesen, um überhaupt von tier-

schutzrechtlichen Missständen zu erfahren und ihren Vollzugsaufgaben nachkommen zu

können (GOETSCHEL/BOLLIGER: Das Tier im Recht, Zürich 2003, S. 178). Dies gilt insbe-

sondere für den Bereich der Heimtierhaltung, welche nur einer beschränkten behördlichen

Aufsicht unterliegt. Die Befürchtung, von einem angezeigten vermeintlichen Tierquäler

identifiziert zu werden, würde Zeugen von Tierschutzdelikten daran abhalten, Anzeige zu

erstatten. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass in solchen Fällen ein legitimes

öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der Identität einer Auskunftsperson besteht

(BGE 122 I 153 E. 6c; 103 Ia 490 E. 8; BVR 1992 S. 89 E. 5b).

Mit dem Beschwerdeführer ist allerdings darin übereinzugehen, dass das öffentliche

Interesse am Tierschutz nicht in jedem Fall überwiegt, womit eine pauschale Zusicherung

der Anonymisierung nicht zulässig erscheint; vielmehr bedarf es einer Interessenabwägung

im Einzelfall. Insbesondere darf das private Interesse des Anzeigers nicht überwiegend

dadurch motiviert sein, dem Angezeigten Schaden zuzufügen; keinen Schutz verdient die

boshafte und unwahre Denunziation (ALEXANDER DUBACH: Das Recht auf Akteneinsicht,

Diss. Bern 1990, S. 337). In diesem Fall würde ein berechtigtes Interesse des Beschwerde-

führers bestehen, die Hinweisgeber für ihre Aussagen zur Rechenschaft zu ziehen.

Im Schreiben vom 15. Juni 2020 (act. 5.6.1), welches von Nachbarn des Beschwerdeführers

verfasst wurde und an die Vermieterschaft gerichtet war, wurde die Sicherheit der Mieter der

B. und die Tierhaltung des Beschwerdeführers in Frage gestellt, ohne konkrete Missstände

aufzuzeigen. Auch das Schreiben vom 12. Juli 2020 (act. 5.6.2), in welchem vom

Veterinäramt mit Ausnahme des Beschwerdeführers sämtliche Namen geschwärzt sind,

wurde von Mietern der B. verfasst. Auch dieses Schreiben war an die Vermieterschaft

gerichtet, wurde jedoch offenbar auch dem Veterinäramt und der Gemeinde C. zugestellt.

Aus dem Schreiben geht hervor, dass die Verfasser mehrmals beobachtet hätten, wie der

Beschwerdeführer […] mit dem Knie und seinem Gewicht zu Boden gedrückt habe. Gemäss

der Aktennotiz vom 11. August 2020 (act. 5.1.4) hat der Beschwerdeführer den Vertretern

des Veterinäramts diese Massnahme - welche sich als harmlos herausstellte - selbst

aufgezeigt, womit diese Meldung nicht als unwahre Denunziation qualifiziert werden kann.

Im Weiteren machen die Mieter im Schreiben geltend, dass […] frisch und fröhlich sein

"Geschäft" unmittelbar beim Weg macht, was nicht tierschutzrelevant ist. Im Schreiben vom

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12. Juli 2020 wird zudem der Maschendrahtzaun beanstandet, welcher nicht konform […]

sei. Dieser stelle keine Sicherheit dar und sei laut Veterinäramt untauglich. Dabei handelt es

sich nach Erachten des Obergerichts primär um eine mietrechtliche Beanstandung, welche

an die Vermieterschaft gerichtet war, auch wenn diese Aussage vom Veterinäramt bei der

Kontrolle vom 11. August 2020 widerlegt wurde. Auch die geschilderten Beissvorfälle stellten

die Sicherheit der Mieter und nicht die artgerechte Haltung […] in Frage, weshalb diese

Aussagen in tierschutzrechtlicher Hinsicht und die Durchführung der Kontrolle nach Art. 39

des Tierschutzgesetzes (TschG, SR 455) nicht ausschlaggebend waren. Damit kann der

Schluss gezogen werden, dass die Aussagen der Informanten, welche die artgerechte [...]

des Beschwerdeführers in Frage stellten und die Kontrolle der Tierhaltung vom 11. August

2020 zur Folge hatten, nicht aus übelwollenden und sachfremden Motiven erfolgten bzw. den

Zweck hatten, den Beschwerdeführer durch tierschutzrechtliche Massnahmen zu schädigen.

Damit kann das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung der Informanten im vorliegenden

Fall nicht in Abrede gestellt werden.

3.4 Mit dem öffentlichen Interesse an einem praxistauglichen Vollzug des Tierschutzgesetzes ist

das private Interesse der Informanten an ihrer Anonymität eng verbunden. Durch die

Geheimhaltung sollen sie vor allfälligen Anfeindungen oder rechtlichen Schritten geschützt

werden, welche ihnen mangels böswilliger Denunziation in Bezug auf die Tierhaltung aus-

schliesslich unnötige Umstände bereiten würden. Zu berücksichtigen gilt es im Weiteren,

dass es sich bei den geschwärzten Angaben in den Meldungen der Informanten ebenfalls

um Personendaten handelt, welche an Private nur bekannt gegeben werden können, wenn

das verantwortliche Organ dazu rechtlich verpflichtet oder ermächtigt ist oder die betroffene

Person ausdrücklich zugestimmt hat oder ihre Zustimmung nach den Umständen voraus-

gesetzt werden darf (Art. 9 Abs. 1 DSG). Insofern kann dem Veterinäramt nicht vorgeworfen

werden, die Informanten nicht ausdrücklich angefragt und nicht um deren Einverständnis für

eine Bekanntgabe ersucht zu haben. Wie die Vorinstanz im Weiteren zutreffend ausführt, hat

das Veterinäramt dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen, indem es dem

Beschwerdeführer die Einsicht in die Akten grundsätzlich gestattete, dabei jedoch die Daten

über Drittpersonen abdeckte. Der Beschwerdeführer hatte in die Meldungen der Informanten

Einsicht und konnte vom Inhalt der Aussagen Kenntnis nehmen. Zudem hatten die

Abdeckungen auf die Verständlichkeit der Meldungen keinen Einfluss, was auch vom

Beschwerdeführer nicht bestritten wird.

3.5 In Anbetracht dieser Umstände kommt das Obergericht zum Schluss, dass das Interesse des

Beschwerdeführers an der Offenlegung der Namen der Informanten das entgegenstehende

öffentliche und private Interesse an der Geheimhaltung nicht zu überwiegen vermag. Es steht

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dem Beschwerdeführer frei, im Rahmen eines allfälligen Straf- oder Zivilverfahrens die

Bekanntgabe der Informanten zu beantragen.

4. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten wird.

Nach Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRPG ist im Beschwerdeverfahren vor

Obergericht gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teilweise unterliegt oder auf

dessen Rechtsmittel nicht eingetreten wird. Das Obergericht erhebt für seine Urteile und

Beschlüsse Gebühren bis Fr. 5'000.-- (Art. 4a des Gesetzes über die Gebühren in Verwal-

tungssachen, bGS 233.2). Die Gerichtsgebühr ist auf Fr. 1'500.-- festzusetzen. Der

Beschwerdeführer hat ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege eingereicht. Die Voraus-

setzungen von Art. 25 Abs. 1 VRPG sind erfüllt, womit dem Gesuch stattzugeben ist. Die

Gerichtsgebühr ist damit auf die Staatskasse zu nehmen. Der Beschwerdeführer hat die

Gerichtskosten nachzuzahlen, sobald es seine wirtschaftlichen Verhältnisse erlauben. Auf

die Zusprechung einer Parteientschädigung besteht bei diesem Verfahrensausgang kein

Anspruch (Art. 53 Abs. 3 VRPG).

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Das Obergericht erkennt:

1. Die Beschwerde von A. wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt. 3. Dem Beschwerdeführer wird eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- auferlegt. Diese wird

zufolge der gewährten unentgeltlichen Rechtspflege auf die Staatskasse genommen, unter Vorbehalt der Rückerstattungspflicht nach Art. 25 Abs. 3 VRPG.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5. Rechtsmittel: Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit der Zustellung Beschwerde in öffentlich-

rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Zulässigkeit einer solchen Beschwerde richtet sich nach Art. 82 ff. Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110). Die Beschwerde ist beim Schweizerischen Bundesgericht, Avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, schriftlich einzureichen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind - soweit vorhanden - beizulegen (Art. 42 BGG). Die Beschwerde hat in der Regel keine aufschiebende Wirkung (Art. 103 BGG).

6. Zustellung an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz und das Veterinäramt.

Im Namen der 4. Abteilung des Obergerichts Der Obergerichtsvizepräsident: Der Gerichtsschreiber:

Dr. iur. Manuel Hüsser lic. iur. Daniel Hofmann

versandt am: 3. Mai 2022

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