AI-2021/4

Geschäftsbericht 2021 –Verwaltungsentscheide

4. Versuchsweise Beschränkung der Durchfahrt durch den Dorfkern Das Justiz-, Polizei- und Militärdepartement hatte am 11. März 2021 für die Zeit vom 1. Mai bis 31. Oktober 2021 versuchsweise Verkehrsanordnungen für die Durchfahrt durch den Dorfkern von Appenzell verfügt. Eine davon bestand darin, dass die Poststrasse ab dem Schloss Richtung Schmäuslemarkt täglich zwischen 11.00 Uhr und 17.00 Uhr als Fussgän- gerzone gilt und ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge, Motorräder und Motorfahrräder besteht. Mehrere Unternehmen und Einzelpersonen, die im Dorfzentrum Geschäfte betreiben oder Geschäftsräumlichkeiten vermieten, haben die Verkehrsanordnung mit Rekurs angefochten und deren Aufhebung beantragt.

Einzelne Rekurrenten haben eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gerügt. Die Betroffenen seien im Vorfeld nicht über die beabsichtigte Verkehrsbeschränkung infor- miert und angehört worden. Die meisten Rekurrenten haben das Fehlen eines öffentlichen Interesses für die verfügte Verkehrsbeschränkung geltend gemacht. Viele befürchteten durch die erschwerte Zufahrt zu ihren Betrieben Umsatzeinbussen und zweifelten daher sinnge- mäss die Verhältnismässigkeit der Verkehrsanordnung an. Die Standeskommission hat die Rekurse abgewiesen.

(…)

4. Rechtliches Gehör

4.1. A machte in seinem Rekurs geltend, die direkt betroffenen Hausbesitzerinnen und -besit- zer, (…), seien im Vorfeld nicht informiert worden. Die Firma B führte aus, solch ein- schneidende Verkehrsanordnungen müssten langfristig angekündigt werden. Sinnge- mäss werden damit Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör gerügt.

4.2. Örtliche Verkehrsanordnungen (Art. 3 Abs. 3 und Abs. 4 SVG), die durch Vorschrifts- oder Vortrittssignale oder durch andere Signale mit Vorschriftscharakter angezeigt wer- den, sind von der Behörde zu verfügen und mit Rechtsmittelbelehrung zu veröffentlichen (Art. 107 Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979, SSV, SR 741.21). Sie stellen Allgemeinverfügungen dar, da sie sich an einen nicht näher be- stimmbaren Personenkreis wenden (BGE 101 Ia 73, E. 3b). Vor dem Erlass einer Verfü- gung hat die Behörde grundsätzlich die Parteien anzuhören (Art. 21 Abs. 1 VRPG). Bei Allgemeinverfügungen, die sich an einen mehr oder weniger grossen Adressatenkreis richten, besteht aber in der Regel kein Anspruch auf individuelle Anhörung; eine Aus- nahme kann dann gelten, wenn einzelne Personen als sogenannte Spezialadressatin- nen und -adressaten durch die ergangene Anordnung ungleich schwerwiegender betrof- fen werden als die übrige Vielzahl der Adressatinnen und Adressaten; diesen Spezialad- ressatinnen und -adressaten muss Gelegenheit zur Äusserung gewährt werden (BGE 121 I 230, E 2c). Im Zusammenhang mit Verkehrsbeschränkungsmassnahmen hat das Bundesgericht aber entschieden, dass das in Art. 107 SSV spezialgesetzlich gere- gelte Verfahren einen Anspruch auf vorgängige Anhörung ausschliesst und eine Äusse- rungsmöglichkeit der Betroffenen erst im Rechtsmittelverfahren besteht (ZBl 1995 S. 508, E. 4a/aa). Der Anspruch auf rechtliches Gehör wurde somit nicht verletzt.

Geschäftsbericht 2021 –Verwaltungsentscheide 5. Öffentliches Interesse

5.1. Die meisten Rekurrentinnen und Rekurrenten (…) rügten, die Verkehrsberuhigung sei unnötig, nicht dringlich oder aus Gründen der Verkehrssicherheit nicht notwendig. Sie machen damit sinngemäss geltend, es fehle am öffentlichen Interesse für die Verkehrs- massnahme.

5.2. Die angefochtene Verkehrsbeschränkung hat zur Folge, dass die Marktgasse aus dem Gebiet südlich des Dorfkerns mit Motorfahrzeugen täglich während sechs Stunden, näm- lich zwischen 11.00 Uhr und 17.00 Uhr, nicht mehr direkt vom südlichen Dorfteil via Poststrasse und Schmäuslemarkt durch die Rathausbögen erreicht werden kann.

Unabhängig von der strittigen Verfügung ist die Durchfahrt durch die Rathausbögen al- lerdings wegen der baulichen Begebenheiten für grössere Fahrzeuge ohnehin nicht möglich. Bei den Rathausbögen ist dementsprechend eine Höhenbeschränkung von 2.2m signalisiert (…).

Die Marktgasse bleibt auch mit der Verkehrsanordnung für Motorfahrzeuge von Norden her uneingeschränkt erreichbar. Durch die temporäre Durchfahrtssperre muss aber, wer mit einem Motorfahrzeug von der Strassenunterführung der Appenzeller Bahnen an der Verzweigung von Gringelstrasse und Poststrasse zum Landsgemeindeplatz gelangen will, im Vergleich zum heute jederzeit möglichen Weg unter dem Rathaus hindurch über die Marktgasse einen Umweg von mehr als einem Kilometer in Kauf nehmen (Unterfüh- rung Appenzeller Bahnen, Gringelstrasse, Weissbadstrasse, Metzibrücke, Gaiser- strasse, Spitalkreisel, Umfahrungsstrasse, Zielkreisel, Zielstrasse, Landsgemeindeplatz).

5.3. Der Dorfkern dient in erster Linie gewerblichen Zwecken und Wohnzwecken. Der motori- sierte Verkehr ist mit Lärmimmissionen verbunden. Die strittige Verkehrsbeschränkung unterbindet den Durchgangsverkehr. Sie reduziert damit den vom Durchgangsverkehr ausgehenden Lärm. Zwar fehlen in den Akten genaue Lärmmessungen, doch ist es ein grundsätzlich nicht zu beanstandendes Ziel, Wohnquartiere von unnötigem Lärm zu ver- schonen, auch ohne dass genaue Zahlen über vorhandene und angestrebte Lärmbelas- tungen vorliegen (BVR 2004 S. 363, S. 369 f.).

Die Passage durch den Dorfkern wird nicht nur von Besucherinnen und Besuchern des Dorfkerns benutzt. Sie dient ebenso als Transitstrecke für nördlich des Dorfkerns lie- gende Ziele. Es liegt ein öffentliches Interesse vor, wenn die Vorinstanz den Durch- gangsverkehr mit der Massnahme vom Dorfkern fernhält.

Vor dem Rathaus kreuzt die Nord-Süd-Durchfahrt die Hauptgasse, die östlich und west- lich dieser Kreuzung bereits ohne die strittige Verkehrsanordnung als Fussgängerzone signalisiert ist (…). Dieser Umstand führt, wie die Vorinstanz in ihren Vernehmlassungen darlegte, während der touristisch stark frequentierten Perioden zu Konfliktsituationen, da Fussgängerinnen und Fussgänger den Querverkehr störten und sich durch ihn gestört fühlten. Die Erhöhung der Verkehrssicherheit, welche die Vorinstanz nach ihren Be- schwerdevernehmlassungen anstrebt, steht unzweifelhaft im öffentlichen Interesse.

Vor allem aber handelt es sich bei der strittigen Verkehrsanordnung um einen befristeten Versuch, der dazu dient, durch Messungen und Umfragen gefestigte Annahmen für die

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zukünftige Verkehrsführung treffen zu können. Das öffentliche Interesse an aussagekräf- tigen Werten für eine definitive Verkehrsführung ist klar gegeben.

Gemäss Art. 107 Abs. 2bis SSV dürfen Versuche mit Verkehrsmassnahmen höchstens für ein Jahr angeordnet werden. Verkehrsbeschränkungen werden gerade deshalb ver- suchsweise für eine befristete Zeit verfügt, weil ihre Auswirkungen nicht von vornherein feststehen. Die Folgen von geplanten Verkehrsmassnahmen (Art und Weise der Ver- kehrsverlagerung, Zu- oder Abnahme der Immissionen, Auswirkungen hinsichtlich Ver- kehrssicherheit) lassen sich nicht immer mit der erforderlichen Gewissheit voraussehen. Das gilt vor allem dann, wenn auf mehreren Strassen Beschränkungen, die sich gegen- seitig bedingen oder ergänzen, eingeführt werden, oder wenn grossflächige Umfahrun- gen zu erwarten sind, deren Nachteile nicht abgeschätzt werden können. Daraus folgt, dass den zuständigen Instanzen ein weiter Beurteilungsspielraum zuzugestehen ist. Ge- rade die Befristung der getroffenen Massnahmen und die sich daraus ergebende Mög- lichkeit, den endgültigen Entscheid wieder anfechten zu können, rechtfertigen eine zu- rückhaltende Überprüfung der angefochtenen Massnahmen durch die Rechtsmittel- instanz (Urteil des Bundesgerichts 1C_37/2017 vom 16. Juni 2017, Erw. 3.2 mit Hinwei- sen).

5.4. Für die Verkehrsberuhigung des Dorfzentrums von Appenzell bestehen demnach legi- time und von Art. 3 Abs. 4 SVG gedeckte öffentliche Interessen. Dass der Verkehrsver- such bei Teilen des Gewerbes und der Bevölkerung auf Widerstand stösst - neben den ursprünglich 18 Rekurrentinnen und Rekurrenten haben sich 551 Personen in einer Peti- tion gegen die Verkehrsanordnung gewendet - ändert nichts daran, dass der Versuch im öffentlichen Interesse liegt. Es liegt in der Natur der Sache, dass es bei Verkehrsmass- nahmen unterschiedliche Auffassungen darüber gibt, welche Lösung dem öffentlichen Interesse am besten entspricht. Es ist Aufgabe der zuständigen Behörden, die am bes- ten scheinende Lösung zu wählen (BVR 2004, S. 363 ff., Erw. 4.3). Eine andere Lösung als die strittige Anordnung fällt indessen für das Hauptziel der Verkehrsanordnung, die Ermittlung von aussagekräftigen Werten über die Auswirkungen einer Sperre der Dorf- durchfahrt, vernünftigerweise gar nicht in Betracht.

6. Verhältnismässigkeit

6.1. Viele Rekurrentinnen und Rekurrenten machten ohne nähere Begründung geltend, die Betriebe im Dorfkern würden gefährdet und Arbeitsplätze gingen verloren. (…)

6.2. Diese Rekurrentinnen und Rekurrenten erblicken in der versuchsweisen Verkehrsanord- nung sinngemäss eine Einschränkung in ihrer Wirtschaftsfreiheit, da die Zufahrt zu den Betrieben und Gebäuden für Kundinnen und Kunden erschwert werde. Sie gehen wegen dem Erschwernis von Umsatzeinbussen aus und orten darin eine Gefährdung der Exis- tenz der Betriebe.

6.3. Es ist fraglich, ob überhaupt ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vorliegt: Zwar kann sich eine Gewerbebetreibende oder ein Gewerbebetreibender unter Berufung auf die Wirt- schaftsfreiheit dagegen wehren, dass ihr oder ihm oder ihren oder seinen Kundinnen und Kunden durch ein Fahrverbot auf einer bisher zugänglichen Strasse der Zugang zu ihrem oder seinem Betrieb verunmöglicht oder übermässig erschwert wird (ZBl 1995

Geschäftsbericht 2021 –Verwaltungsentscheide S. 508 E. 3c). Mit der Wirtschaftsfreiheit lässt sich aber kein Anspruch auf eine völlig un- gehinderte Zufahrt oder auf Aufrechterhaltung der kürzestmöglichen Verbindung begrün- den (VPB 1996 Nr. 82 E. II.5, BVR 2004, S. 363 ff., Erw. 5.2). Ebenso wenig liesse sich ein solcher Anspruch übrigens auch aus den - hier nicht angerufenen - Rechten der Ei- gentumsfreiheit, die ebenfalls in der Bundesverfassung garantiert sind, ableiten (BGE 126 I 213 E. 3a) und der persönlichen Freiheit (ZBl 1998 S. 379 E. 5).

6.4. Die Zufahrt zu ihren Gewerbebetrieben und Grundstücken wird durch die angefochtene Massnahme nicht verunmöglicht. Verunmöglicht wird lediglich an täglich sechs Stunden die Wahl der direkten Zufahrt aus dem südlichen Dorfteil durch die Ratshausbögen. So- weit darin eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit oder auch der Eigentumsfreiheit der Rekurrentinnen und Rekurrenten liegen sollte, sind die dafür erforderlichen gesetzli- chen Grundlagen (Art. 3 Abs. 4 SVG) und das öffentliche Interesse (siehe oben Erw. 5) gegeben.

Zu prüfen ist aber die Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung vom

18. April 1999, BV, SR 100). Auch wenn keine Einschränkung der Wirtschafts- oder Ei- gentumsfreiheit vorliegt, ist bei der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen auf die In- teressen der Anlieger billig Rücksicht zu nehmen (Art. 5 Abs. 2 BV; VPB 1996 Nr. 82 E. II.5).

Die Verhältnismässigkeitsprüfung unterliegt weniger strengen Voraussetzungen, wenn es - wie vorliegend - um eine befristete Versuchsanordnung (Art. 107 Abs. 2bis SSV) geht. Die Auswirkungen geplanter Verkehrsberuhigungsmassnahmen lassen sich oft nicht mit der erforderlichen Gewissheit voraussehen; es ist der Sinn des Versuchs, die vermuteten Auswirkungen durch Erfahrungen zu überprüfen. Rechtsmittelbehörden ha- ben deshalb nur mit Zurückhaltung einzugreifen, was erst dann der Fall wäre, wenn der Versuch gesetzesfremde Ziele verfolgt oder offensichtlich ungeeignet oder unverhältnis- mässig wäre (VPB 1987 Nr. 51 E. 7a).

6.5. Die angefochtene Massnahme ist weder offensichtlich ungeeignet noch unzumutbar und deshalb unverhältnismässig. Ein Teil der Verkehrsteilnehmerinnen und -teilnehmer be- nutzt die Durchfahrt für den Transit. Die angeordnete Massnahme ist geeignet, diesen Teil des Verkehrs auf die dafür vorgesehenen Durchgangsstrassen, vor allem über die Strecke via Weissbadstrasse, Metzibrücke, Spitalkreisel und Zielkreisel, zu verlagern. Sie ist auch geeignet, gefahrenträchtige Begegnungen zwischen Motorfahrzeugen und Fussgängerinnen und Fussgängern sowie Radfahrerinnen und Radfahrern an der Ver- zweigung von Hauptgasse und Poststrasse zu verhindern. Umwege im Bereich von eini- gen hundert Metern sind für den motorisierten Verkehr ohne Weiteres zumutbar (ZBl 1998 S. 379 E. 4b). Hier ist von einem Umfang in diesem Bereich, nämlich von etwa 1.5km, auszugehen (siehe Erw. 5.2). Gewisse wirtschaftliche Nachteile für einzelne Ge- werbebetreibende lassen sich indessen bei Verkehrsbeschränkungen der vorliegenden Art nie ganz vermeiden und führen nicht an sich schon zur Unzulässigkeit (ZBl 1995 S. 508 E. 5d). Naturgemäss können nicht alle Gewerbebetriebe gleich günstig gelegen sein. Jede verkehrstechnische Massnahme führt daher zwangsläufig dazu, dass die Ge- werbebetriebe unterschiedlich betroffen werden. Dies ist in einem gewissen Mass als unvermeidlich hinzunehmen. Es gibt keinen Anspruch darauf, von jedem Ort zu gleichen Bedingungen an jeden anderen Ort gelangen zu können (ZBl 2000 S. 371 E. 3b/bb). Es kann dem Gemeinwesen auch nicht verwehrt sein, Massnahmen zu treffen, die zur

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Folge haben, dass bestimmte Betriebe künftig verkehrsmässig nachteiliger gelegen sind als vorher. Unverhältnismässig wäre die Massnahme allenfalls dann, wenn sie zu Um- satzeinbussen führen würden, welche die wirtschaftliche Existenz der Rekurrentinnen und Rekurrenten bedroht oder wesentlich einschränkt. Dies wird jedoch in keinem der Rekurse dargelegt. Die behauptete Existenzbedrohung wird nirgends näher begründet. Zudem handelt es sich hier um einen befristeten Versuch, bei dem die Anforderungen an die Verhältnismässigkeit geringer sind.

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 624 vom 22. Juni 2021