AGVE 2006 89

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II. Besoldung89 Kantonales Dienstverhältnis. Höhe des Leistungsanteils.setzen ist, darf nicht bloss auf den Vergleich mit einzelnen Mitarbeitenden derselben Funktion abgestellt werden. Zu berücksichtigen istvielmehr die Positionierung sämtlicher Mitarbeitenden mit vergleichbaren Voraussetzungen über...

AGVE 2006 89 S.439 2006 Besoldung 439 II. Besoldung 89 Kantonales Dienstverhältnis. Höhe des Leistungsanteils. - Für die Beurteilung der Frage, wie hoch ein Leistungsanteil festzu- setzen ist, darf nicht bloss auf den Vergleich mit einzelnen Mitarbei- tenden derselben Funktion abgestellt werden. Zu berücksichtigen ist vielmehr die Positionierung sämtlicher Mitarbeitenden mit ver- gleichbaren Voraussetzungen über alle Lohnstufen hinweg. Aus dem Entscheid des Personalrekursgerichts vom 8. September 2006 in Sachen T. gegen Regierungsrat (2-BE.2005.50017). Sachverhalt T. wurde ursprünglich in die Lohnstufe 12 eingeteilt; sein Jah- resbruttolohn von Fr. 101'131.80 wurde per 1. April 2001 unverän- dert überführt. Per 1. Januar 2002 erfolgte eine Lohnerhöhung auf Fr. 103'811.45. Aufgrund einer Neubewertung des Arbeitsplatzes von T. wurde er mit Verfügung vom 2. Mai 2002 rückwirkend per 1. April 2001 der Lohnstufe 13 zugeordnet. Die Jahresbruttolöhne 2001 und 2002 wurden unverändert auf Fr. 101'131.80 bzw. Fr. 103'811.45 belassen. T. verlangt, die per 1. Januar 2002 gewährte Lohnerhöhung sei nach Massgabe der Einreihung in die Lohnstufe 13 rückwirkend neu fest- zulegen. Aus den Erwägungen II/1. Gemäss § 4 LD setzt sich der Lohn zusammen aus einem Positionsanteil, einem Leistungsanteil und allfälligen Lohnzulagen. 2006 Personalrekursgericht 440 Umstritten ist in concreto die Höhe des Leistungsanteils ab dem

1. Januar 2002. 2. 2.1. Bei der Festlegung des Anfangslohnes werden die für die vorgesehene Arbeit bedeutsamen Berufs- und Lebenserfahrungen im Leistungsanteil berücksichtigt (§ 8 Abs. 1 LD). Der Regierungsrat bzw. das Obergericht oder die von diesen bezeichneten Stellen ermit- teln jährlich auf Grund der Leistungsbeurteilung und der bisherigen Lohnentwicklung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter den Leis- tungsanteil (§ 6 Abs. 1 LD). Die Bandbreite für den Leistungsanteil beträgt 40 % des Positionsanteils (§ 6 Abs. 4 LD). 2.2. Gemäss § 35 Abs. 3 PLV erfolgt die Festsetzung des An- fangslohns unter Berücksichtigung der Erfahrungen in früheren Stel- len, ausgewiesenen Fähigkeiten und der besonderen Eignung für die neue Stelle; Lebenserfahrung sowie Erfahrungen in Haus-, Erzie- hungs- und Betreuungsarbeit werden angemessen einbezogen. § 36 Abs. 1 PLV schreibt vor, dass für die Lohnentwicklung innerhalb des Leistungsanteils folgende Aspekte massgebend sind: "a) die für die Leistungshonorierung verfügbare Lohnsumme,

b) die auf Grund des jährlichen Gesprächs erfolgte Beurteilung der Leistun- gen der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters,

c) die aktuelle Lohnposition der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters inner- halb des Leistungsanteils,

d) das pflichtgemässe Ermessen der Anstellungsbehörde." 2.3. Ergänzend zu den zitierten Bestimmungen des Lohndekrets sowie der Personal- und Lohnverordnung erliess der Regierungsrat die "Richtlinien zur Festlegung des Leistungsanteils des Lohnes" vom 29. August 2001 (im Folgenden: Richtlinien). Darin wird unter anderem festgehalten, dass jährlich eine Leistungsbeurteilung (DIA- LOG) erfolgt (Richtlinien Ziffer 2). Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit einer A-, B1- oder B2-Beurteilung steigen im Leistungsband schrittweise bis zum Maximum von 140 %, wobei der Anstieg bei einer A-Beurteilung rascher erfolgt als bei einer B1- bzw. B2-Beur- teilung (Richtlinien Ziffer 3, in Kraft seit 18. September 2002). Mit- arbeiterinnen und Mitarbeiter mit einer regelmässigen C-Beurteilung können nicht bis zum Maximum der Lohnstufe ansteigen und nicht 2006 Besoldung 441 mit einer kontinuierlichen Lohnerhöhung rechnen (Richtlinien Zif- fer 4). Nach der Überführung in das neue Lohnsystem noch beste- hende oder durch Neuanstellungen entstandene, ungerechtfertigte Lohnunterschiede werden ausgeglichen (Richtlinien Ziffer 5 Abs. 1). Bei Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mit vergleichbarem Amts- und Lebensalter, die in der gleichen Lohnstufe eingereiht sind und gleich beurteilt werden, aber im Leistungsband unterschiedlich posi- tioniert sind, sollen die im Leistungsband tiefer Stehenden einen pro- zentual höheren Leistungsanteil erhalten (Richtlinien Ziffer 5 Abs. 2). Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter haben keinen Rechtsanspruch auf eine jährliche Lohnerhöhung (Richtlinien Ziffer 6). 2.4. In Bezug auf das Übergangsrecht ist wesentlich, dass die früheren Besoldungen grundsätzlich per 1. April 2001 unverändert in das neue Lohnsystem gemäss Lohndekret überführt wurden (Aus- nahme: die frühere Besoldung lag unter dem Minimum oder über dem Maximum der neuen Lohnstufe und die Voraussetzungen betref- fend Wahrung des Besitzstands waren nicht erfüllt; vgl. Ziffer 1 ff. des Anhangs III Lohndekret). Die erstmaligen individuellen Lohnan- passungen erfolgten per 1. Januar 2002 (Ziffer 5 Anhang III LD). Eine explizite Bestimmung, bis zu welchem Zeitpunkt das neue Lohnsystem vollumfänglich eingeführt bzw. durch die Überführung perpetuierte oder neu entstandene Lohnungleichheiten eliminiert sein müssen, lässt sich den einschlägigen Erlassen nicht entnehmen. 3. 3.1. Trotz nachträglicher Zuweisung des Beschwerdeführers in die Lohnstufe 13 (anstatt 12) wurde darauf verzichtet, seine Besol- dung rückwirkend per 1. Januar 2002 zu erhöhen. Die Vorinstanz führt im Wesentlichen aus, dass sich der Beschwerdeführer gemäss der (rückwirkenden) Lohnverfügung vom 20. Dezember 2002 im fraglichen Zeitraum innerhalb des Lohnbandes der Lohnstufe 13 bei 113,54 % befunden habe. Gegenüber zwölf Vergleichspersonen der Funktion P., welche per 1. Januar 2002 einen höheren Zuwachs des Leistungsanteils erhielten, habe er sich damit an vierthöchster Stelle befunden. Damit erscheine das Lohngefüge innerhalb der Funktions- gruppe P. durchaus kohärent und nachvollziehbar. Es könne nicht ge- sagt werden, für den Beschwerdeführer habe im damaligen Zeitpunkt 2006 Personalrekursgericht 442 lohnmässig ein "Nachholbedarf" bestanden, um ihn innerhalb der Lohnstufe 13 höher zu positionieren. Trotz dem Umstand, dass eine Vergleichsperson per 1. Januar 2002 einen rund Fr. 550.-- höheren Leistungsanteilzuwachs erhielt, könne von einer Verletzung des Lohngleichheitsgrundsatzes keine Rede sein. 3.2. Die Argumentation der Vorinstanz beschränkt sich auf die folgenden Vergleiche: Den Vergleich mit einzelnen Mitarbeitenden der Funktion P. (betreffend Höhe des Zuwachses des Leistungsanteils per 1. Januar 2002), den Vergleich mit sämtlichen Mitarbeitenden dieser Funktionsgruppe (betreffend Stellung innerhalb des Lohnban- des per 1. Januar 2002) sowie den Vergleich mit einer bestimmten Person. Diese Vergleiche vermögen indessen insofern nicht zu genü- gen, als nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Richtlinien ("Bei Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern [...], die in der gleichen Lohn- stufe eingereiht sind [...]"; Richtlinien Ziffer 5 Abs. 2) der Vergleich mit sämtlichen einer bestimmten Lohnstufe zugewiesenen Mitarbei- terinnen und Mitarbeitern massgebend ist. Ein derartiger Vergleich wurde in concreto unterlassen. Die Argumentation der Vorinstanz erweist sich demzufolge von vornherein als mangelhaft. 3.3. Die von der Vorinstanz vorgenommene Beschränkung der Vergleichsbasis lässt sich auch nicht auf das Lohndekret oder die Personal- und Lohnverordnung stützen, im Gegenteil: Gemäss § 36 Abs. 1 lit. c PLV erfolgt die Lohnentwicklung unter anderem nach Massgabe der aktuellen Lohnposition der Mitarbeiterin oder des Mit- arbeiters innerhalb des Leistungsanteils. Eine Einschränkung, wo- nach die aktuelle Lohnposition nur in Relation zu einer bestimmten Funktionsgruppe oder zu einer bestimmten Lohnstufe (vgl. Richtli- nien Ziffer 5 Abs. 2) zu berücksichtigen wäre, fehlt. Insofern erweist sich nicht nur die Argumentation der Vorinstanz als zu eng, sondern auch die Formulierung der Richtlinien. Massgebend ist nicht der Vergleich mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der gleichen Funktion oder der gleichen Lohnstufe, sondern der Vergleich über alle Funktionen und Lohnstufen hinweg. Nur so lässt sich gewähr- leisten, dass sich die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unabhängig davon, welcher Lohnstufe sie zugeordnet sind, innerhalb des Leis- tungsbandes grundsätzlich gleichmässig entwickeln. 2006 Besoldung 443 3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die vorinstanzliche Be- gründung a priori fehlerhaft ist. Für die Beurteilung der Frage, wel- cher Leistungsanteil einer Mitarbeiterin bzw. einem Mitarbeiter zu- steht, darf nicht bloss auf die Positionierung anderer Mitarbeitenden derselben Funktion abgestellt werden; zu berücksichtigen ist viel- mehr die Positionierung sämtlicher Mitarbeitenden mit vergleichba- ren Voraussetzungen über alle Lohnstufen hinweg. In der Praxis lässt sich dieser Vergleich durch ein so genanntes "Lohntool" erreichen. Vorliegend kann offen bleiben, ob die Software, welche die kanto- nale Abteilung Personal + Organisation verwendet, den entsprechen- den Anforderungen genügt. 3.5. Der Vollständigkeit halber gilt es, zusätzlich auf die nach- folgenden Punkte hinzuweisen: 3.5.1. Die vorstehenden Ausführungen bedeuten keineswegs, dass sich die Lohnentwicklungen stringent nach einem bestimmten "Lohntool" zu richten hätten. Vielmehr steht es der Anstellungsbe- hörde frei, im Rahmen ihres pflichtgemässen Ermessens hiervon ab- zuweichen. Dabei hat sie eine "ganzheitliche Auseinandersetzung mit der Lohnentwicklung der einzelnen Mitarbeitenden und der ge- samten Organisationseinheit" sicherzustellen; dabei sind auch dieje- nigen relevanten Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die in der Leis- tungsbeurteilung bzw. im "Lohntool" keinen Niederschlag finden (z.B. Lohnentwicklungen der jeweiligen Mitarbeitenden in den ver- gangenen Jahren, Weiterbildungen, etc.). Ausgangspunkt für die Lohnfestsetzung ist und bleibt jedoch stets der Gesamtvergleich über sämtliche Lohnstufen und Organisationseinheiten hinweg; Abwei- chungen sind einzelfallweise zu begründen. Nur so lässt sich errei- chen, dass die Lohnentwicklung in der gesamten Verwaltung nach einem grundsätzlich einheitlichen Massstab erfolgt. 3.5.2. Es kann vorliegend offen gelassen werden, ob mit den erstmaligen individuellen Lohnanpassungen per 1. Januar 2002 das neue Lohnsystem bereits vollumfänglich umgesetzt oder ob dieses Ziel erst in einem späteren Zeitpunkt erreicht wurde. Ebenso kann in Bezug auf die zweitgenannte Variante offen bleiben, ob und gegebe- nenfalls für welche Zeitdauer über den 1. Januar 2002 hinaus mit der vollständigen Einführung des neuen Lohnsystems zugewartet werden 2006 Personalrekursgericht 444 durfte. Wesentlich ist indessen, dass allfällige durch die Überführung entstandenen Verzerrungen über die gesamte Verwaltung hinweg nach einheitlichen Gesichtspunkten ausgeglichen werden mussten. Selbst für den Fall, dass dem Beschwerdeführer aus übergangsrecht- lichen Gründen per 1. Januar 2002 noch nicht die ihm gemäss neuem Lohnsystem zustehende Besoldung zugesprochen werden konnte, er- weist sich demzufolge ein Gesamtvergleich als unumgänglich. Im Übrigen erscheint die von der Vorinstanz als massgeblich er- achtete Vergleichsbasis (Mitarbeitende innerhalb einer bestimmten Funktionsgruppe) namentlich auch aus Gründen des Übergangsrechts unzulässig. Dies ergibt sich daraus, dass jene Funktionen, welche mit dem neuen Lohnsystem auf ein höheres Lohnniveau angehoben wur- den, aufgrund der Übergangsregelung (Ziff. 1 Abs. 1, Ziff. 2 Abs. 1 sowie Ziff. 3 Abs. 1 Anhang III LD) per 1. April 2001 tendenziell im unteren Bereich des Lohnbands ihrer Lohnstufe lagen (je grösser der Anstieg des Lohnniveaus, desto tiefer die Position innerhalb des Lohnbandes). Würde sich in den Folgejahren die Lohnentwicklung primär nach dem Lohnvergleich innerhalb der einzelnen Funktionen richten, würden die Besoldungen der Betroffenen deutlich weniger schnell ansteigen als nach Massgabe des Vergleichs über alle Lohn- stufen hinweg.

4. Im Zusammenhang mit der erwähnten unzulässigen Be- schränkung der Vergleichsbasis ergibt sich, dass relevante Ver- gleichszahlen inklusive einer Berechnung des Lohns des Beschwer- deführers gemäss einem geeigneten "Lohntool" fehlen. Ebenso man- gelt es an jeglichen Angaben darüber, welche spezifischen Gründe in concreto ein allfälliges Abweichen vom "Lohntool" rechtfertigen könnten. Der Sachverhalt ist insofern nur mangelhaft abgeklärt. Ent- sprechend ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und das Ver- fahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dem Personalrekursgericht steht zwar grundsätzlich die Ermessensüberprüfung zu, doch ist in concreto Zurückhaltung geboten, da über den Einzelfall hinaus grundsätzliche Fragestellungen betreffend die Umsetzung des neuen Lohnsystems tangiert sind. Es erweist sich daher nicht als sachge- recht, den Fall im vorliegenden Verfahren abschliessend zu beurtei- len. Dies gilt umso mehr, als auch das Interesse des Beschwerdefüh- 2006 Besoldung 445 rers an einer nochmaligen Beschwerdemöglichkeit für eine Rückwei- sung spricht. Die dadurch verursachte Verzögerung des Verfahrens ist in Kauf zu nehmen. Nachdem die Vorinstanz für den Entscheid, welcher nunmehr aufgehoben wird, sehr viel Zeit aufwendete, ohne dass aus den Akten ein entsprechender Instruktionsaufwand ersicht- lich wäre, wird sie angehalten, die Angelegenheit beförderlich zu be- handeln.